Справа № 712/10864/16-а
Суддя: Ситнік Олена Миколаївна
Дата ухвалення: 2018-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Судді Великої Палати Верховного Суду
11 вересня 2018 року
провадження № 11-518апп18
у справі за позовом Приватного підприємства «Інвестиційно-будівельна компанія «Будгарант» (далі - ПП «ІБК«Будгарант») до Черкаської міської ради (далі - Міськрада) про зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою заступника прокурора м. Києва на постанову Соснівського районного суду м. Черкас від 10 жовтня 2016 року (суддя Токова С. Є.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року (у складі колегії суддів Степанюка А. Г., Кузьменка В. В., Шурка О. І.),
За наслідками розгляду 11 вересня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду вказаної справи касаційну скаргу заступника прокурора м. Києва задоволено частково. Постанову Соснівського районного суду м. Черкас від 10 жовтня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року скасовано, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову ПП «ІБК«Будгарант» відмовлено.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуюсь та відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) висловлюю окрему думку з огляду на таке.
Постановою Соснівського районного суду м. Черкас постановою від 10 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року, позов задоволено. Зобов'язано Міськраду внести зазначені вище зміни в Рішення від 28 грудня 2005 року.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що оскільки на одній земельній ділянці може бути визначене лише одне цільове призначення та один вид використання, на момент відведення спірної земельної ділянки остання до жодної категорії земель не належала, віднесення її відповідачем до земель водного фонду відбулося без розробки відповідного проекту землеустрою, а використання її за призначенням, для якого здійснювалося відведення земельної ділянки, неможливе внаслідок допущення Міськрадою помилки, то належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання відповідача внести відповідні зміни у власне рішення.
Не погодившись із зазначеними судовими рішеннями, заступник прокурора м. Києва подав касаційну скаргу, у якій, окрім іншого, зазначав, що спір щодо рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки та передачі її в довгострокову оренду слід вирішувати в порядку господарського судочинства.
ВеликаПалата Верховного Суду у постанові від 11 вересня 2018 року з приводу юрисдикції справи зробила висновок, що спір між сторонами виник через бездіяльність суб'єкта владних повноважень, тобто це спір юридичної особи із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, що відноситься до юрисдикції адміністративних судів та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Питання правомірності/неправомірності передачі в довгострокову оренду земельної ділянки під розташування готельного комплексу перед судом не порушувалося. Таким чином, спір у цій справі не має ознак приватноправового та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З такими висновками не погоджуюся у повному обсязі.
Відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Згідно з пункту 1 частини другої статті 17 цього Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Аналогічні положення закріплено у частині першій статті 19 та пункті 7 частини першої статті 4 КАС України у редакціївід 03 жовтня 2017 року.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб'єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
При визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
За результатами розгляду зазначеного звернення виконавчим комітетом Міськради на адресу ПП «ІБК «Будгарант» направлено лист від 17 серпня 2016 року № 9143-01-25, в якому зазначено, що оскільки до заяви не додано документального підтвердження наведених доводів, неможливо підготувати відповідний проект рішення з належною аргументацією та здійснити подальший розгляд на сесії Міськради питання щодо внесення змін до Рішення Міськради від 28 грудня 2005 року в частині визначення цільового призначення землі з мотивів допущеної технічної помилки.
Відповідно до статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у редакції, чинній на час постановлення оспорюваного Рішення Міськради, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належало право розпоряджатися землями територіальних громад.
Згідно з частинами першою, другою статті 20 ЗК України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Статтею 122 ЗК України у зазначеній редакції, серед іншого, передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
У той же час відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Таким чином, земельне законодавство передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проекти землеустрою або приймають рішення про створення природоохоронного та історико-культурного призначення.
У справі, що розглядається, спір стосується зміни цільового призначення земельних ділянок, що передані в оренду позивачу строком на 49 років під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу і які віднесено відповідачем до земель водного фонду, що унеможливлює використання позивачем цих земельних ділянок за призначенням. Тобто позивач захищає свій майновий інтерес щодо використання земельних ділянок для потреб, для яких відводилися вказані земельні ділянки (на його думку, землі господарської забудови), а саме під розташування та подальшу експлуатацію готельного комплексу.
Зважаючи на викладене, змістом позовних вимог позивача є не оскарження рішення органу місцевого самоврядування, а захист свого майнового права на конкретні земельні ділянки, передані йому в оренду під розташування готельного комплексу, тобто на які у позивача виникли цивільні права з володіння та користування, а також право розпорядження, обмежене умовами розпорядження про передачу земельної ділянки в оренду, та договором оренди.
Оспорювання дій органу місцевого самоврядування у даному випадку поглинається спором про майнове, приватне право, яке належить позивачу. Таке право виникає і в результаті реалізації рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування, але його захист відбувається у порядку господарського судочинства у спосіб, характерний для приватноправових відносин.
Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, при здійсненні ними владних управлінських функцій.
Разом з тим завданням цивільного судочинства є захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних та юридичних осіб, держави у приватноправових відносинах.
Спір між сторонами є приватноправовим, оскільки у позивача виникло та існує право цивільне, а саме, право володіти і користуватися об'єктом нерухомого майна, тобто конкретною земельною ділянкою і можливість реалізації цього права пов'язана з уточненням цільового призначення земельної ділянки.
На підставі викладеного, вважаю помилковими мотиви та висновки Великої Палати Верховного Суду про скасування рішень судів попередніх інстанцій та розгляд справи по суті з прийняттям нової постанови, оскільки рішення судів першої й апеляційної інстанцій у справі належало скасувати з закриттям провадження у справі і роз'ясненням позивачу права звернення з відповідним позовом до суду господарської юрисдикції.
Суддя: О. М. Ситнік