Справа № 806/2054/18
Суддя: Панкеєва Вікторія Анатоліївна
Дата ухвалення: 2018-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 жовтня 2018 року м.Житомир справа № 806/2054/18

категорія 12.2

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Панкеєвої В.А.,

секретар судового засідання Бондаренко Д.А.,

за участю: представника позивача ОСОБА_1,

представника відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Новоград-Волинської районної ради Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення,

встановив:

ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради "Про недовіру голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_3В." від 21.03.2018.

В обґрунтування позову зазначає, що розпорядженням Президента України 24.03.2015 №281/2015-рп його призначено на посаду голови Новоград-Волинської районної державної адміністрації. 21.03.2018 на 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради депутатом районної ради ОСОБА_4 внесено пропозицію про включення до порядку денного питання "Про висловлення недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_3В.". На розгляд пленарного засідання було винесено 13 питань, серед яких, питання про висловлення недовіри внесено не було. За результатами голосування вказане питання включено до порядку денного. Позивач вважає, що підстав для оголошення недовіри не було, а під час внесення пропозиції про включення до порядку денного питання районна рада порушила Регламент.

Представник позивача в судових засіданнях позов підтримала та просила його задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві.

Представник відповідача проти позову заперечив з підстав, викладених у запереченнях на адміністративний позов.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні в матеріалах справи документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Конституційні повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, що є обов'язковими до виконання на території України.

Як встановлено з матеріалів справи, розпорядженням Президента України від 24.03.2015 №281/2015-рп ОСОБА_3 призначено на посаду голови Новоград-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області (а.с.14).

З письмовим зверненням про висловлення недовіри ОСОБА_3 21.03.2018 до Новоград-Волинської районної ради звернулись депутати, в якій просили доповнити порядок денний вказаним питанням (а.с.73).

Зі змісту протоколу засідання встановлено, що 21.03.2018 депутатом Новоград-Волинської районної ради ОСОБА_4 внесено пропозицію про включення до порядку денного сесії питання "Про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації ОСОБА_3В." За результатами голосування за включення даного питання до порядку денного проголосувало 29 депутатів районної ради, у зв'язку з чим, пропозицію прийнято та включено до порядку денного під номером 22 питання "Про недовіру голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_3В." (а.с.16-51).

Рішенням 14 сесії 7 скликання від 21.03.2018 Новоград-Волинська районна рада Житомирської області висловила недовіру голові районної державної адміністрації ОСОБА_3 (а.с.15).

Згідно з протоколом №3 засідання лічильної комісії щодо недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_3 виготовлено було 40 бюлетнів, з них 33 використано, з яких 26 проголосували за висловлення недовіри (а.с.77).

Позивач не погоджується із рішенням 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради Житомирської області від 21.03.2018, що і стало підставою для звернення до суду із даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частин 9-10 статті 118 Конституції України районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Суд звертає увагу, що в межах даної справи розглядається питання щодо правомірності прийняття оскаржуваного рішення та дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття, при цьому суд, не може здійснювати власну оцінку роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання чи невиконання ним службових обов'язків, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів районної ради, які висловились за недовіру голові районної державної адміністрації.

Оцінку рішення районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації відповідно до приписів ст.118 Конституції України, ст.72 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" та ст.9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" може дати лише Президент України.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій (далі - держадміністрація) визначає Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-ХІV).

За приписами статті 9 Закону № 586-ХІV повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі, зокрема, висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради. Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі, зокрема, висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Відповідно до статті 34 зазначеного Закону районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Визначення місцевого самоврядування в Україні міститься у статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) та означає гарантоване державою право та реальну здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до ч.2 ст.10 Закону №280/97-ВР районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно пунктів 28, 29 частини 1 статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної ради вирішуються такі питання: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Пунктом 15 статті 46 Закону № 280/97-ВР передбачено, що порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Статтею 59 Закону №280/97-ВР визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56, цього Закону.

Згідно зі статтею 72 Закону № 280/97-ВР місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань. Районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Таким чином, питання висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов'язане з припиненням його публічної служби на цій посаді.

Вищезазначені норми Конституції України як закону, що має найвищу юридичну силу, не містять жодних застережень щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови адміністрації тощо. Тому, законодавець на найвищому рівні закріпив право ради безпосередньо на висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Новоград-Волинської районної ради від 11 грудня 2015 року прийнято регламент Новоград-Волинської районної ради VII скликання (далі - Регламент).

Зі змісту п.16.1. Регламенту встановлено, що пропозиції до проекту денного сесії ОСОБА_2 вносяться головою ОСОБА_2, депутатами, постійними комісіями та головою районної державної адміністрації. Пропозиції як правило, вносяться не пізніше 25 робочих днів до відкриття сесії.

Пунктом 16.2. Регламенту передбачено, що у випадку виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, проекти рішень ОСОБА_2 оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Відповідно до п.16.14. статті 16 Регламенту у виняткових випадках, після видання розпорядження голови ОСОБА_2 про скликання сесії, додатковому включенню до порядку денного підлягають питання: про затвердження або внесення змін до районного бюджету; кадрові питання; питання, які потребують негайного розгляду та земельні питання. Зазначені питання можуть бути внесені на розгляд ради на вимогу однієї із постійних комісій, депутатських фракцій (груп), голови районної ради або голови районної державної адміністрації.

Згідно з п.17.1. Регламенту проект порядку денного сесії ОСОБА_2 обговорюється і затверджується в цілому більшістю голосів депутатів ради від загального її складу.

З долучених матеріалів встановлено, що до складу Новоград-Волинської міської ради сьомого скликання обрано 40 депутатів.

Пунктом 6 частини другої статті 19 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено право депутата місцевої ради вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання.

21 березня 2018 року на пленарному засіданні депутатом ОСОБА_4 було внесено пропозицію про оголошення недовіри голові Новоград-Волинської районної адміністрації ОСОБА_3 у зв'язку з занепокоєнням громад. Вказано, що відбулися збори громад в селах Гульську та Поліянівці, де громадськість обурена роздачею земель одноосібно головою адміністрації. Депутат запропонував заслухати громадськість, яка приїхала на пленарне засідання ради. Інший депутат районної ради ОСОБА_5 озвучив думку депутатів щодо прийняття пропозиції депутат ОСОБА_4

Відповідно до ч.2 ст. 49 Закону №280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради.

Згідно ч.9 ст.49 Закону №280/97-ВР пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

Отже, вищевикладені норми свідчать про те, що депутат має право вносити запити попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій або усній формі, які підлягають включенню до порядку денного пленарного засідання ради.

За результатами поіменного голосування про затвердження порядку денного в цілому, яким було включено питання про недовіру голові районної державної адміністрації ОСОБА_3В (а.с.95-96).

Після включення до порядку денного вказаного питання, відповідачем інформацію було опубліковано на офіційному веб сайті районної ради.

На підтвердження вказаної інформації до матеріалів справи долучено 40 бюлетнів, з яких 7 невикористаних (перекреслених), 7 проти оголошення недовіри, а решта 26 за не довіру голові Новоград-Волинської районної адміністрації (а.с.121-141).

Суд звертає увагу, що на а.с.123 міститься копія бюлетеню, де зроблено позначки біля «За» не довіру голові та «Проти» не довіри голові.

Підпунктом 38.6.4. пункту 38.6. Регламенту передбачено, що недійсними вважаються бюлетені з яких неможливо з'ясувати волевиявлення депутата ради.

Виходячи з викладеного, суд приходить до висновку, що проти оголошення недовіри проголосувало 6, оскільки бюлетень (а.с.123) відповідно до вимог Регламенту є недійсним.

Питання про оголошення недовіри голові районної державної адміністрації у відповідності до норм чинного законодавства відбулось шляхом таємного голосування, в якому прийняло участь 33 депутати, з них 26 проголосувало за оголошення недовіри ОСОБА_3

Жодних зауважень до протоколу та рішення 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради щодо невідповідності чи неповноти не надходило.

Суд критично оцінює посилання представника позивача щодо недотримання процедури висловлення недовіри, питання про висловлення йому недовіри є протиправними, суд вважає необґрунтованими, оскільки депутатські фракції та групи районної ради наділені законними повноваженнями на внесення доповнень та змін до порядку денного, за умови погодження цих змін голосуванням більшістю голосів депутатів від загального складу ради. Вказані зміни були погоджені з депутатами районної ради та підтримані ними.

Так, на підставі п.16.2 Регламенту міською радою відразу після включення питання до порядку денного, його було опубліковано на офіційному вею-сайті.

Крім того, ОСОБА_3 під час включення питання про оголошення йому не довіри та під час таємного голосування жодного клопотання не надходило.

Згідно витягу з поіменного голосування з приводу затвердження протоколу лічильної комісії, ОСОБА_3 проголосовано за прийняття такого рішення (а.с.98-99).

Окрім того, як встановлено судом, позивач був присутній при розгляді питання про висловлення йому недовіри, а також йому надавалося слово, що свідчить про дотримання права позивача на участь у прийнятті рішення відносно нього.

Ані в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані в Законі України "Про місцеві державні адміністрації" не визначено переліку підстав для висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації та не встановлено будь-яких обмежень щодо висловлення такої недовіри.

Крім того, суд зазначає, що обов'язок Президента України щодо прийняття рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації у разі, якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, визначений частиною 10 статті 118 Конституції України).

Процедуру розгляду подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій визначає Порядок розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною ОСОБА_2 України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 р. № 298 (назва в редакції Постанови КМ № 546 від 01.10.2014 - далі Порядок) (підпункт 5 пункту 1).

Згідно підпункту 7 пункту 2 Порядку голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Відповідно до підпункту 4 пункту 7 Порядку подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) стосовно голови місцевої держадміністрації вноситься Президентові України Кабінетом Міністрів України.

Пропозиції Кабінету Міністрів України щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади голів, зокрема, районних держадміністрацій, вносять голови обласних держадміністрацій.

Проаналізувавши наведені норми права, суд зазначає, що розпорядження щодо звільнення з посади голови місцевої держадміністрації видається Президентом України після відповідної процедури, визначеної Порядком, на підставі подання Кабінету Міністрів України.

Судом встановлено, що рішення 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради від 21.03.2018 "Про недовіру голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації ОСОБА_3В." нереалізоване, оскільки розпорядженням Президента України №62/2018-рп від 20.04.2018 ОСОБА_3 звільнено з посади голови Новоград-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області згідно з поданою ним заявою (а.с.163).

Відповідно до положень ч. ч.1-2 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. У адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд вважає, що відповідач довів суду правомірність своїх дій щодо включення до порядку денного засідання питання про висловлення недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації та рішення від 21.03.2018 про висловлення такої недовіри.

Тому, суд приходить до висновку про те, що відповідачем було дотримано процедуру включення до порядку денного пленарного засідання 14 сесії 7 скликання Новоград-Волинської районної ради від 21.03.2018 питання про висловлення недовіри голові Новоград-Волинської районної державної адміністрації Житомирської області, а також дотримано порядку розгляду та вирішення цього питання. Отже, у задоволенні позовних вимог слід відмовити.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246, 371 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

У задоволенні позову ОСОБА_3 (вул. Ватутіна, 11 Б, Майстрів, Новоград-Волинський район, Житомирська область, 11740, інд. код НОМЕР_1) відмовити в повному обсязі.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду в апеляційному окрузі, протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя В.А. Панкеєва

Повне судове рішення складене 24 жовтня 2018 року