Справа № 821/1342/17
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2018-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 жовтня 2018 року

Київ

справа №821/1342/17

адміністративне провадження №К/9901/51836/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А., суддів - Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін касаційну скаргу Державного підприємства «Збур'ївське лісомисливське господарство»

на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 (головуючий суддя - Хом'якова В.В.)

та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018 (головуючий суддя - Семенюк Г.В., судді - Потапчук В.О., Шляхтицький О.І.)

у справі № 821/1342/17

за позовом Державного підприємства «Збур'ївське лісомисливське господарство»

до Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області

про визнання дій неправомірними та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2017 року Державне підприємство «Збур'ївське лісомисливське господарство» (далі - Підприємство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області (далі - Держаудитслужба) про визнання дій неправомірними та скасування вимоги відповідача.

Позов обґрунтовано тим, що вимога Держаудитслужби не містить чіткого викладення суті припису щодо усунення порушення законодавства, даних про визначення розміру збитків, механізму та порядку її виконання, переліку заходів, які має вжити Підприємство для усунення порушень. Крім того, вимога стосується іншої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Славутич" (далі - ТОВ "Славутич").

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 14.12.2017, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018, у задоволенні позову Підприємства відмовлено.

Не погодившись із судовими рішеннями, Підприємство звернулося з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просило їх скасувати та задовольнити адміністративний позов. При цьому скаржник зазначив, що суди дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову, неправильно оцінивши обставини справи та залучені до справи докази.

Держаудитслужба подала відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обґрунтованість судових рішень, просила залишити касаційну скаргу без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на наступне.

З матеріалів справи вбачається, що Держаудитслужбою відповідно до п.2.11 плану проведення заходів державного фінансового контролю проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Підприємства за період з 01.01.2015 по 01.05.2017, за наслідками якої складено акт від 18.07.2017 №15-21-07-30/3023.

27.07.2017 відповідач направив листа на адресу позивача за № 15-21-07-21/3023 "Про проведення ревізії", в якому зазначено фінансові порушення, виявлені під час ревізії, а саме: на землях лісового фонду Підприємства ТОВ "Славутич" здійснює промислову заготівлю очерету без погодження з позивачем; діями Підприємства самому позивачу, лісовому фонду та Державному бюджету завдано збитки.

На підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» відповідач зобов'язав Підприємство усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку та надати у термін до 08.09.2017 Держаудитслужбі інформацію про вжиті заходи на виконання вимог, викладених у листі.

На час виникнення спірних правовідносин правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовувались положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон № 2939-XII) та приписами Положення про Державну фінансову інспекцію України (затверджене Указом Президента України N499/2011 від 23.04.2011).

Задовольнивши адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Держаудитслужба пред'явила вимогу, якою вказується на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх відшкодування. При цьому, сума збитків та необхідність їх відшкодування позивачем не оспорюється. Збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Аналіз норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Державну фінансову інспекцію України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушень Підприємством вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків.

Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлених контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи з правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Правову позицію щодо необхідності врахування судами змісту вимог Держаудитслужби викладено в постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 та від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно зі статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 344, 349, 351, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державного підприємства «Збур'ївське лісомисливське господарство» задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018 скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов Державного підприємства «Збур'ївське лісомисливське господарство» до Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання дій неправомірними та скасування вимоги - задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 27.07.2017 № 15-21-07-21/3023.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.А. Гончарова

Судді І.Я. Олендер

Р.Ф. Ханова