Справа № 522/5860/15-а
Суддя: Науменко А. В.
Дата ухвалення: 2018-10-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 522/5860/15-а
Провадження № 2-а/522/630/18
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАІНИ

10 жовтня 2018 року м. Одеса

Приморський районний суд м. Одеси, у складі :

головуючого - судді Науменко А.В.

за участю секретаря - Полегенького В.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі цивільну справу за позовом ОСОБА_1 до Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору: Державне підприємство «Український державний Науково-дослідний інститут проектування міст «Гіпроград» ім. Ю.М. Білоконя, про визнання дій та бездіяльності протиправними, та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору: Державне підприємство «Український державний Науково-дослідний інститут проектування міст «Гіпроград» ім. Ю.М. Білоконя, про визнання дій та бездіяльності протиправними, визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради та зобов'язання вчинити певні дії.

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 25.03.2015 року відкрито провадження у справі.

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 21.10.2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2016 року, відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову.

Згідно ухвали судді Ільченко Н.А. від 19.03.2018 року справа розглядається за остаточною редакцією позовних вимог, поданих до суду 26.09.2017 року.

На підставі розпорядження керівника апарату суду Німас І.Я. від 25.04.2018 року № 2438/18 автоматичним перерозподілом вказана справа передана для розгляду судді Науменку А.В.

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 11.09.2018 року закрите підготовче засідання та призначено до розгляду дану справу № 522/5860/15-а.

Згідно із позовною заявою від 26.09.2017 року ОСОБА_1 остаточно заявлено такі вимоги:

1) Визнати протиправними дії органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 з внесення змін до проекту Генерального плану м. Одеси, що пройшов громадські слухання в травні-вересні 2013 року, в частині зміни позначення території комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької з «Території зелених насаджень загального користування» на «Територію житлово-громадської забудови, громадських центрів і окремих об'єктів обслуговування».

2) Визнати протиправною бездіяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, що полягає у тому, що до проекту Генерального плану м. Одеси, що пройшов громадські слухання в травні-вересні 2013 року, не були внесені зміни, передбачені рішеннями погоджувальної комісії з проекту Генерального плану м. Одеси, зафіксованими пунктами 12 та 13 протоколу № 15 засідання погоджувальної комісії громадських слухань з проекту Генерального плану м. Одеси від 23.08.2013 року.

3) Визнати протиправною бездіяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, що полягає у тому, що не була проведена екологічна експертиза проекту Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI.

4) Визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси».

5) Зобов'язати ОСОБА_2, Одеську міську раду, Виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, внести зміни до проекту Генерального плану м Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, - відновити первісне позначення ділянки комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької, як «Території зелених насаджень загального користування».

6) Зобов'язати ОСОБА_2, Одеську міську раду, Виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, внести зміни до проекту Генерального плану м Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, передбачені рішеннями погоджувальної комісії з проекту Генерального плану м. Одеси, зафіксованими пунктами 12 та 13 протоколу № 15 засідання погоджувальної комісії громадських слухань з проекту Генерального плану м. Одеси від 23.08.2013 року.

7) Зобов'язати ОСОБА_2, Одеську міську раду, Виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, включити до складу Генерального плану м Одеси історико-архітектурний опорний план, розроблений згідно з чинним законодавством України.

8) Зобов'язати ОСОБА_2 в межах компетенції, встановленої законом, забезпечити дотримання законодавства України в сфері містобудівної діяльності органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а саме забезпечити здійснення ними передбачених законом дій, необхідних для: 1. внесення змін до проекту Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, що полягають у відновленні первісного позначення ділянки комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» і вул. Генуезької, як «Території зелених насаджень загального користування», 2. внесення змін, передбачених рішеннями погоджувальної комісії з проекту Генерального плану м. Одеси, зафіксованими пунктами 12 та 13 протоколу № 15 засідання погоджувальної комісії громадських слухань з проекту Генерального плану м. Одеси від 23.08.2013 року, 3. включення до складу Генерального плану м Одеси історико-архітектурного опорного плану, розробленого відповідно до чинного законодавства України, 4. проведення екологічної експертизи проекту Генерального плану м. Одеси.

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 19.03.2018 року, залишеною без змін за наслідками апеляційного та касаційного перегляду згідно із ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суд від 05.04.2018 року та ухвалою Верховного Суду від 31.05.2018 року відповідно, позовна заява ОСОБА_1 залишена без розгляду в частині позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси».

Ухвалою Приморського районного суду м. Одеси від 10.10.2018 року залишено без розгляду позовну заяву ОСОБА_1 в частині таких позовних вимог:

- визнати протиправною бездіяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, що полягає у тому, що до проекту Генерального плану м. Одеси, що пройшов громадські слухання в травні-вересні 2013 року, не були внесені зміни, передбачені рішеннями погоджувальної комісії з проекту Генерального плану м. Одеси, зафіксованими пунктами 12 та 13 протоколу № 15 засідання погоджувальної комісії громадських слухань з проекту Генерального плану м. Одеси від 23.08.2013 року;

- визнати протиправною бездіяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, що полягає у тому, що не була проведена екологічна експертиза проекту Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI;

- зобов'язати ОСОБА_2, Одеську міську раду, Виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, внести зміни до проекту Генерального плану м Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, - відновити первісне позначення ділянки комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької, як «Території зелених насаджень загального користування»;

- зобов'язати ОСОБА_2, Одеську міську раду, Виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, внести зміни до проекту Генерального плану м Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, передбачені рішеннями погоджувальної комісії з проекту Генерального плану м. Одеси, зафіксованими пунктами 12 та 13 протоколу № 15 засідання погоджувальної комісії громадських слухань з проекту Генерального плану м. Одеси від 23.08.2013 року;

- зобов'язати ОСОБА_2 в межах компетенції, встановленої законом, забезпечити дотримання законодавства України в сфері містобудівної діяльності органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а саме забезпечити здійснення ними передбачених законом дій, необхідних для: 1. внесення змін до проекту Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, що полягають у відновленні первісного позначення ділянки комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» і вул. Генуезької, як «Території зелених насаджень загального користування», 2. внесення змін, передбачених рішеннями погоджувальної комісії з проекту Генерального плану м. Одеси, зафіксованими пунктами 12 та 13 протоколу № 15 засідання погоджувальної комісії громадських слухань з проекту Генерального плану м. Одеси від 23.08.2013 року, 3. включення до складу Генерального плану м Одеси історико-архітектурного опорного плану, розробленого відповідно до чинного законодавства України, 4. проведення екологічної експертизи проекту Генерального плану м. Одеси.

З огляду на це, суд продовжив провадження в частині невирішених вимог:

- визнати протиправними дії органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб - Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 з внесення змін до проекту Генерального плану м. Одеси, що пройшов громадські слухання в травні-вересні 2013 року, в частині зміни позначення території комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької з «Території зелених насаджень загального користування» на «Територію житлово-громадської забудови, громадських центрів і окремих об'єктів обслуговування».

- зобов'язати ОСОБА_2, Одеську міську раду, Виконавчий комітет Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, включити до складу Генерального плану м Одеси історико-архітектурний опорний план, розроблений згідно з чинним законодавством України.

У судове засідання учасники справи не з'явились, про дату, час та місце судового розгляду сповіщені належним чином.

Від позивача надійшла заява про розгляд справи за її відсутності. Від представника Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради подана заява, у якій він просить справу розглядати за його відсутності, у задоволенні позовних вимог просить відмовити. Від представника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради Орловської І.В. надійшла заява про розгляд справи за її відсутності.

В обґрунтування позовних вимог, що залишились у провадженні суду, ОСОБА_1, зокрема, вказує, що графічна частина Основного креслення Генерального плану м. Одеси в межах курорту Аркадія не відповідає вимогам законодавства у сфері охорони культурної спадщини, земельного законодавства, а також змісту Історико-архітектурного опорного плану, проекту зон охорони пам`яток, визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси, затвердженого наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008р. №728/0/16-08, який, на її думку, безпідставно не включений до складу Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, що суперечить Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про охорону культурної спадщини», ДБН Б.1.1-15:2012, ДБН Б.2.2-3:2012, ДБН 360-92**. Вказує, що на цій території заборонені містобудівні перетворення, змінено цільове призначення земель в межах відповідних територій шляхом зміни позначення в межах території комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької з «Території зелених насаджень загального користування» на «Територію житлово-громадської забудови, громадських центрів і окремих об'єктів обслуговування». Крім того, в обґрунтування позову вказано, що проект Генерального плану м. Одеси, що пройшов громадські слухання в травні-вересні 2013 року, був безпідставно змінений, а остаточна редакція проекту не пройшла громадські слухання.

Також позивач вказує на протиправне використання договору № 620-01-2013 р., укладеного між Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради та Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя», під час розроблення проекту Генерального плану м. Одеси.

Представник Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради Вінюковим В.М. подав суду відзив на позовну заяву, у якому проти задоволення позовних вимог заперечує просить у їх задоволенні відмовити. З посиланням на приписи Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290, вказує, що сам по собі факт необхідності розроблення та затвердження генерального плану міста, не може заперечуватись будь-ким, адже вимога його розроблення та затвердження прямо визначена у законодавстві та виконання таких вимог покладено на міську раду, її уповноважені виконавчі органи, оскаржувані дії вчинені виключно на підставі у межах повноважень та у спосіб, визначені законодавством. Крім того, у відзиві наведено, що жодних доказів безпосереднього порушення прав позивача оскаржуваними діями та бездіяльністю матеріали справи не містять. Представник Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради вказує, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Крім того, у відзиві зазначається, що ОСОБА_1 не мала права звертатися до суду із даним позовом в інтересах необмеженого кола територіальної громади міста Одеси.

Окремо представник Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради вказує, що генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його, не відносить земельні ділянки до певних категорій та видів земель чи відповідних територій, не включає земельні ділянки до меж відповідних територій, не визначає та не встановлює жодного статусу земельної ділянки, а згідно із Законом генеральний план населеного пункту за своїм змістом як такий не передбачає також будь-яких містобудівних перетворень, а лише визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, без прив'язки до конкретних планувальних, архітектурних, конструктивних, технічних, технологічних вирішень, і ним безпосередньо не унормовано конкретні містобудівні перетворення. Представник Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради зазначає, що законодавство не передбачає можливості внесення змін до генерального плану міста або до іншої містобудівної документації в судовому порядку та до спливу п'яти років з дня його затвердження. Закон чітко визначає перелік суб'єктів, які мають право вирішувати питання щодо внесення змін до генерального плану міста, та суд до цих суб'єктів не належить.

У відзиві Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської рад вказано, що остаточне рішення щодо змісту містобудівної документації приймає міська рада, а історико-архітектурний опорний план м. Одеси є складовою частиною Генерального плану м. Одеси. При цьому, наголошується, що повноваження міської ради з планування території на місцевому рівні, в тому числі затвердження містобудівної документації відповідного змісту, є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією міської ради. Крім того, зазначається, що ані Одеський міський голова ОСОБА_2, ані Виконавчий комітет Одеської міської ради, ані безпосередньо заступник начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 не є належними відповідачами у справі згідно із заявленими позовними вимоги, тому що вони не мають відповідних повноважень на вчинення дій, щодо яких заявлені позовні вимоги, які розглядаються судом.

Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради подано до суду заперечення на адміністративний позов, у яких воно просить суд у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити у зв'язку із необгрунтуванням позивачем порушеного права, невизначенням змісту позовних вимог до кожного з відповідачів, вимоги пред'явлені до неналежних відповідачів, а також з огляду на те, що історико-архітектурний опорний план м. Одеси є складовою частиною Генерального плану м. Одеси.

Дослідивши матеріали справи та надані докази, всебічно та повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, що залишилися у провадженні суду, проаналізувавши положення чинного законодавства, суд вважає, що у задоволенні позову слід відмовити з наступних підстав.

Судом встановлено, що Одеською міською радою прийнято рішення від 25.03.2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану м. Одеси» .

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (надалі - Закон) генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.

Згідно із п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Відповідно до ч. 1 ст. 17 Закону генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Згідно із ч. 2 ст. 17 Закону генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно із ч. 1 ст. 2 Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає: 1) прогнозування розвитку територій; 2) забезпечення раціонального розселення і визначення напрямів сталого розвитку територій; 3) обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням; 4) взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій; 5) визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об'єктів; 6) встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності; 7) розроблення містобудівної та проектної документації, будівництво об'єктів; 8) реконструкцію існуючої забудови та територій; 9) збереження, створення та відновлення рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих територій та об'єктів, ландшафтів, лісів, парків, скверів, окремих зелених насаджень; 10) створення та розвиток інженерно-транспортної інфраструктури; 10-1) створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення; 11) проведення моніторингу забудови; 12) ведення містобудівного кадастру; 13) здійснення контролю у сфері містобудування.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Згідно з ч. 1 ст. 6, ч. 1 ст. 7 Закону управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю, яке зокрема, здійснюється шляхом планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях, відноситься серед інших суб'єктів владних повноважень і до компетенції органів місцевого самоврядування.

Положеннями ст. 8 цього Закону встановлено, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Отже, генеральний план населеного пункту як містобудівна документація місцевого рівня є саме інструментом державного регулювання планування територій, яке здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 3 ст. 16 Закону склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 року № 290 затверджено Порядок розроблення містобудівної документації (надалі - Порядок № 290), розділ ІV якого регламентує порядок розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні.

Згідно із ст. 17 Закону, п. 4.11. Порядку № 290 генеральні плани населених пунктів та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.

Відповідно до ч. 8 ст. 17 Закону строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.

Таким чином планування територій м. Одеси, що, в тому числі, передбачає вирішення питань розробки та затвердження генерального плану міста Одеси, плану зонування території та детальних планів територій в межах м. Одеси, чинним законодавством віднесено до компетенції Одеської міської ради та її виконавчих органів, на які законом фактично покладено обов'язок щодо реалізації регулювання планування територій (зокрема, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради).

Відповідно до п. 4.3. Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є:

- при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;

- при розробленні детального плану території, яка розташована за межами населеного пункту, - районна державна адміністрація, а в разі відсутності адміністративного району - відповідно Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Згідно із п. 4.4. Порядку № 290 замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні та внесення змін до неї визначає джерела фінансування розроблення містобудівної документації та організовує її розроблення.

Відповідно до 4.5. Порядку № 290 генеральний план населеного пункту та план зонування території розробляється суб'єктами господарювання, які мають в своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат.

Виходячи з наведених положень законодавства України, сам по собі факт необхідності розроблення та затвердження генерального плану міста, не може заперечуватись будь-ким, адже вимога його розроблення та затвердження прямо визначена у законодавстві та виконання таких вимог покладено на міську раду, її уповноважені виконавчі органи.

Суд відхиляє доводи ОСОБА_1 про ототожнення визначених Генеральним планом м. Одеси територій із земельними ділянками, що знаходяться в межах цих територій, а також, що без рішень про зміну цільового призначення земельної ділянки та її забудови визначення функціонального призначення території як «територія житлово-громадської забудови, громадських центрів та окремих об'єктів обслуговування» є протиправним.

Так, відповідно до п. 13 ч. 1 ст. 1 Закону територія - частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси. Водночас, відповідно до ч. 1 ст. 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його, не відносить земельні ділянки до певних категорії та видів земель чи відповідних територій, не включає земельні ділянки до меж відповідних територій, не визначає та не встановлює жодного статусу земельної ділянки, а згідно із Законом визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, що повністю спростовує підстави позову та вказує на неможливість задоволення позовних вимог, які суперечать законодавству про містобудівну діяльність.

Викладене спростовує доводи позивача про те, що згідно із Рішенням відбулося віднесення відповідної земельної ділянки до території житлово-громадської забудови, громадських центрів та окремих об'єктів обслуговування та зміна її цільового призначення, адже вирішення цих питань регулюється земельним законодавством у встановленому порядку, а не генеральним планом міста.

Генеральним планом міста лише визначається довгострокова стратегія планування та забудови території населеного пункту, а не конкретні будівельні рішення. До тотожних висновків прийшов Вищий адміністративний суд України, вирішуючи спір про визнання протиправним та скасування в частині рішення Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI «Про затвердження Генерального плану міста Одеси» в адміністративній справі № 522/14346/15-а.

Згідно із ч. 2 ст. 5 Закону вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Згідно із ч. 2 ст. 24 Закону зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій.

Водночас, згідно із ч. 1 ст. 25 Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Однак, згідно із ч. 5 ст. 25 Закону встановлення режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, не тягне за собою припинення права власності або права користування земельними ділянками, зміни адміністративно-територіальних меж до моменту вилучення (викупу) земельних ділянок.

Таким чином, функціональне призначення території, визначене містобудівною документацією, не є цільовим призначенням земельних ділянок, які знаходяться в межах такої території.

З питання порушення вимог щодо заборони містобудівних перетворень на території охоронних зон суд виходить з такого.

Чинне законодавство, використовуючи поняття «містобудівні перетворення», містить лише одне його визначення. Зокрема, термін «містобудівні перетворення» закріплений у Порядку інформування Міжурядового комітету з охорони всесвітньої культурної і природної спадщини про наміри здійснити містобудівні перетворення на території об'єкта культурної спадщини, включеного до Списку всесвітньої спадщини, та/або в межах його буферної зони, затвердженому наказом Міністерства культури України від 20.04.2018 року № 345 (надалі - Порядок № 345).

Згідно із Порядком № 345 містобудівні перетворення - це нове будівництво, реконструкція, реставрація, земляні роботи, ландшафтні перетворення на території об'єкта всесвітньої спадщини та/або в межах його буферної зони.

При цьому слід враховувати, що поняття «містобудівні перетворення» використовується законодавцем у законах України «Про охорону культурної спадщини» та «Про охорону археологічної спадщини». Однак контекст норм наведених законів, у яких застосована відповідна термінологія, дозволяє стверджувати, що йдеться саме про проектну документацію щодо конкретних об'єктів будівництва, якою, виходячи з положень ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», визначаються містобудівні, об'ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, безпосередньо реалізація яких може вплинути на стан певного об'єкта культурної спадщини та які і можуть виступати предметом відповідного дослідження.

Наведене підтверджується також і тим, що сам по собі термін «перетворення» за своїм визначенням передбачає надання нового вигляду, обертання на щось інше, переведення в інший стан, у зв'язку з чим використання такого терміну у наведених законодавчих актах слід розуміти у контексті проекту, який безпосередньо спрямований на створення цього нового порівняно з існуючим станом певного об'єкта та відповідає на питання, яким чином це перетворення відбудеться, адже сама по собі ідея певного перетворення без визначення його способу, технології, конструкції тощо не може визначати вплив на пам'ятку культурної спадщини.

Містобудівним перетворенням може бути нове будівництво, реконструкція, реставрація, земляні роботи, ландшафтні перетворення, що повинно здійснюватися виключно відповідно до законодавства.

Крім того, виходячи зі змісту інформаційної картки адміністративної послуги «Погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини», затвердженої наказом Міністерства культури України від 17.07.2014 року № 562, для відповідного погодження надається саме науково-проектна, проектна документація у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури. Надання містобудівної документації для отримання згаданої послуги не передбачено.

При цьому результатом надання зазначеної адміністративної послуги визначено видачу погодження програми чи проекту містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам'яток національного значення, їх територій і зон охорони, яке оформляється шляхом проставляння на титульних аркушах примірників науково-проектної, проектної документації штампу «ПОГОДЖЕНО» з відповідним номером погодження, підписом уповноваженої посадової особи та печаткою Мінкультури.

У свою чергу, містобудівна документація не є різновидом проектної документації, а становить собою окремий вид документації, яким відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій. Такими документами на місцевому рівні, виходячи з положень ст. 17 згаданого Закону, є генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій і детальні плани території.

Таким чином, генеральний план населеного пункту за своїм змістом як такий не передбачає будь-яких містобудівних перетворень, а лише визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, без прив'язки до конкретних планувальних, архітектурних, конструктивних, технічних, технологічних вирішень, і ним безпосередньо не унормовано конкретні містобудівні перетворення, про що помилково вказує Позивач.

Отже, реалізація конкретних проектів будівництва (реконструкції, реставрації, земляних робіт, ландшафтних перетворень) в межах тієї чи іншої території, які можуть мати вплив на стан об'єкта культурної спадщини, не стосується питання затвердження генерального плану міста.

Суд також відхиляє доводи позивача про протиправність змісту Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6489-VI, а також оскаржуваних дій у зв'язку із невідповідністю функціонального призначення наведеної ним території, вказаного у Плані існуючого використання території від 2014 року (тобто до прийняття оскаржуваного рішення) положенням Основного креслення Генерального плану міста Одеси.

Так, згідно із пп. 5.5.2. ДБН Б.1.1-15:2012 «Склад та зміст генерального плану населеного пункту» (далі - ДБН Б.1.1-15:2012) «План існуючого використання території» виконують на картографічній основі згідно з 4.13. На «Плані існуючого використання території» відображають: а) межу населеного пункту; б) території існуючої забудови різного функціонального призначення в межах населеного пункту: 1) житлової забудови (садибної, блокованої, багатоквартирної); 2) громадської забудови (адміністративно-громадських центрів, закладів освіти, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, культури, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, фінансової та ділової сфери, науково-дослідних та проектних організацій, культових споруд тощо); 3) ландшафтно-рекреаційні (ліси, лісопарки, луги, лугопарки, пляжі, дачна забудова, садівницькі товариства); 4) зелених насаджень загального користування (парки, сквери, бульвари, набережні); 5) спеціального призначення (санітарно-захисні зони, захисні смуги тощо); 6) виробничі (промислові підприємства, підприємства енергетики, транспорту, будівельної індустрії тощо); 7) складські; 8) комунальні (кладовища, крематорії, сміттєпереробні та сміттєспалювальні заводи, сміттєсортувальні станції, полігони, звалища, скотомогильники тощо); 9) магістральних (з їх назвами) та житлових вулиць і доріг, площ, тунелів, мостів, естакад, транспортних розв'язок, міського та зовнішнього транспорту (для сільських населених пунктів - території вулиць і доріг усіх категорій, майданів, споруд транспорту); 10) головних споруд інженерної інфраструктури; 11) об'єктів спеціального призначення; 12) території, що мають статус земель історико-культурного призначення; 13) природно-заповідного фонду; 14) сільськогосподарських угідь; 15 водних поверхонь; в) земельні ділянки, надані для забудови та іншого використання; г) нерухомі пам'ятки культурної спадщини (за відсутності історико-архітектурного опорного плану).

Водночас, згідно із пп. 5.5.5. ДБН Б.1.1-15:2012 «Генеральний план (основне креслення)» (далі - основне креслення) виконують з урахуванням «Плану існуючого використання території».

На основному кресленні генерального плану відображають елементи плану існуючого використання території, що залишаються незмінними на етапі реалізації генерального плану, пропозиції і проектні рішення щодо архітектурно-планувальної організації громадських центрів, транспортної та інженерної інфраструктури: а) території для перспективних містобудівних потреб, існуюча та проектна межа населеного пункту; б) перспективне функціональне зонування території населеного пункту в проектних межах: житлової забудови (садибної, блокованої, багатоквартирної); громадської забудови (адміністративно-громадських центрів, об'єктів освіти, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, культури, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, фінансової та ділової сфери, науково-дослідних та проектних організацій, культових споруд тощо); ландшафтно-рекреаційної (ліси, лісопарки, луки, лугопарки, пляжі, дачної забудови, садівницьких товариств); озеленення загального користування (парки, сквери, бульвари, набережні); спеціального призначення (санітарно-захисні зони, захисні смуги тощо); виробничої (промислових підприємств, підприємств енергетики, транспорту, будівельної індустрії тощо); складської; комунальної (кладовищ, крематоріїв, сміттєпереробних та сміттєспалювальних заводів, сміттєсортувальних станцій, полігонів, звалищ, скотомогильників тощо); магістральних (з їх назвами) та житлових вулиць і доріг, площ, тунелів, мостів, естакад, транспортних розв'язок міського та зовнішнього транспорту (для сільських населених пунктів відображаються території вулиць і доріг усіх категорій, майданів, споруд транспорту); головних споруд інженерної інфраструктури; об'єктів спеціального призначення; нерухомих пам'яток культурної спадщини (за відсутності історико-архітектурного опорного плану); територій, що мають статус земель історико-культурного призначення; природно-заповідного фонду; сільськогосподарських угідь; водних поверхонь.

Судом встановлено, Основному кресленні Генерального плану міста Одеси в частині території, про яку вказує позивач, має місце зміна її функціонального призначення, вказаного у Плані існуючого використання території, що допускається положеннями ДБН Б.1.1-15:2012 (зміна позначення території комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької з «Території зелених насаджень загального користування» на «Територію житлово-громадської забудови, громадських центрів і окремих об'єктів обслуговування»). Проте, така відмінність у змісті цих документів не може бути підставою для визнання протиправними оскаржуваних дій та бездіяльності, вона є правомірною та лише відображає зміни, що заплановані у порівнянні з існуючим використанням території.

Суд вважає безпідставними посилання у позові на порушення п. 6.1. Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом Міністерства охорони здоров'я України від 19.06.1996 року № 173, адже, генеральний план міста не є проектною документацією щодо будівництва, реконструкції і розширення об'єктів, а є містобудівною документацією. Водночас, питання правомірності відповідних будівельних робіт на території, про яку вказує позивач, не є предмету спору у справі.

Надаючи оцінку доводам ОСОБА_1 про те, що не були проведені відповідні громадські слухання стосовно проекту Генерального плану міста Одеси, варто наголосити на такому.

Згідно із ч. 1 ст. 21 Закону громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Відповідно до ч. 5 ст. 21 Закону оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Згідно із ч. 6 ст. 21 Закону пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.

Відповідно до ч. 11 ст. 21 Закону порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року № 555 затверджено Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (надалі - Порядок № 555), який визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація).

Згідно із ч. 2 ст. 19 Конституції України, ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

З положень Закону та Порядку № 555 випливає, що законодавством чітко та поетапно регламентовано процедуру проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, якої, зокрема, органи місцевого самоврядування повинні додержуватися.

З аналізу положень Порядку № 555, вбачається, що громадські слухання фактично становлять собою процедуру оприлюднення вже розробленої містобудівної документації, отримання пропозицій та зауважень у письмовому вигляді від конкретно визначеної категорії осіб та розгляд таких пропозицій та зауважень.

Судом встановлено, що Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради відповідно до вимог законодавства у травні-червні 2013 року провело процедуру громадських слухань за проектом Генерального плану м. Одеси, доопрацьованого за зауваженнями громадськості, висловленими в період громадських слухань з 02.03.2012 року по 02.04.2012 року, встановивши строк для подання пропозицій - до 05.06.2013 року включно.

Після проведення громадських слухань проект Генерального плану міста Одеси доопрацьовувався.

Згідно із п. 2 Порядку № 555 проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проектах містобудівної документації здійснюється під час розроблення відповідних проектів містобудівної документації.

Відповідно до п. 1.5. Порядку № 290 розробник містобудівної документації, серед іншого, розробляє містобудівну документацію або вносить до неї зміни відповідно до вимог державних будівельних норм, державних стандартів ; бере участь у розгляді архітектурно-містобудівною радою відповідного рівня та сесією відповідної ради розробленої ним містобудівної документації.

Суд приходить до висновку, що громадські слухання є складовою процесу розроблення містобудівної документації, яка може доопрацьовуватися шляхом внесення змін до її проекту увесь час до її затвердження, що відповідає законодавству. При цьому, у законодавстві відсутні вимоги проводити громадські слухання після кожного коригування проекту містобудівної документації. Остаточне рішення щодо змісту містобудівної документації приймає міська рада під час її затвердження.

Суд також відхиляє доводи позовної заяви щодо протиправного використання договору № 620-01-2013 р., укладеного між Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради та Державним підприємством «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя», під час розроблення проекту Генерального плану м. Одеси.

Зокрема, згідно із п. 1.3. Порядку № 290 відносини між замовником та розробником містобудівної документації в процесі розроблення, затвердження або внесення до неї змін регулюються договором, складеним відповідно до вимог Цивільного кодексу України та інших нормативно-правових актів.

Водночас, позивачем не надано жодних доказів невідповідності вищенаведеного договору вимогам Цивільного кодексу України та інших нормативно-правових актів, і такий договір не визнавався недійсним у встановленому порядку.

Вирішуючи позовну вимогу щодо внесення змін до проекту Генерального плану м. Одеси, в частині зміни позначення території комплексної охоронної зони курорту Аркадія в межах центральної алеї парку «Аркадія» та вул. Генуезької з «Території зелених насаджень загального користування» на «Територію житлово-громадської забудови, громадських центрів і окремих об'єктів обслуговування», суд також виходить з того, що законодавство встановлює вичерпний перелік підстав, за яких можуть бути внесені зміни до містобудівної документації, суб'єктів, які можуть вирішувати це питання, та строки, згідно з якими такі зміни можуть бути внесені генерального плану міста, що ОСОБА_1 у позові залишено поза увагою.

Так, відповідно до п. 5.1. Порядку № 290 рішення щодо внесення змін у містобудівну документацію приймається на підставі: результатів моніторингу її реалізації, який проводиться відповідно до Порядку проведення містобудівного моніторингу, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.09.2011 № 170, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 07.11.2005 за № 1268/20006; виникнення умов для зміни масштабів та характеру розвитку населеного пункту; змін у видах функціонального використання окремих територій; необхідності вирішення екологічних та інженерних питань; виникнення потреби у розміщенні об'єктів державного, регіонального значення, а також таких, що забезпечують громадські інтереси; необхідності реалізації інвестиційних програм і проектів.

Відповідно до п. 5.2. Порядку № 290 необхідність внесення змін до містобудівної документації обґрунтовується відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури.

Згідно із ч. 9 ст. 17 Закону зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п'ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.

Таким чином, суд приходить до висновку, що законодавство не передбачає можливості внесення змін до генерального плану міста або до іншої містобудівної документації в судовому порядку та до спливу п'яти років з дня його затвердження. Закон визначає виключний перелік суб'єктів, які мають право вирішувати питання щодо внесення змін до генерального плану міста, та суд до цих суб'єктів не належить.

При цьому, судом враховується, що у даній справі відсутні передбачені законодавством підстави, за яких допускається внесення змін до генерального плану міста.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідачів в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, включити до складу Генерального плану м. Одеси історико-архітектурний опорний план, розроблений згідно з чинним законодавством України, суд виходить з такого.

Історико-архітектурний опорний план, проект зон охорони пам`яток, визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси» розроблений Науково-дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень (м. Київ) у 2007 році і затверджений наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008р. №728/0/16-08 (надалі - Історико-архітектурний опорний план).

Відповідно до Тому 1 «Сучасний стан. Проблеми і пріоритети розвитку міста» (арх. № 91052) Пояснювальної записки Генерального плану міста Одеси в якості вихідних даних використана науково-дослідна робота: «Історико-архітектурний опорний план, проект зон охорони пам'яток, визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси» (розробник: НДІ пам'яткоохоронних досліджень, м. Київ, 2007 р.), затверджена наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 р. №728/0/16-08, яка після затвердження генплану стає його складовою частиною.

У розділі 12 «Збереження та охорона історико-культурної спадщини» Основних положень (арх. № 91057) Генерального плану міста Одеси наведено: «Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 місто Одесу занесено до Списку історичних населених місць України.

В проекті генерального плану м. Одеси використана в якості вихідних даних і розглядається як його складова частина науково-дослідна робота: «Історико-архітектурний опорний план, проект зон охорони пам`яток, визначення меж і режимів використання історичних ареалів м. Одеси», розроблена Науково-дослідним інститутом пам'яткоохоронних досліджень (м. Київ) у 2007р., і затверджена наказом Міністерства культури і туризму України від 20.06.2008 р. № 728/0/16-08».

Тотожна інформація міститься й у Томі 4 «Територіальний розвиток і архітектурно-планувальна організація території. Житлове будівництво. Система громадського обслуговування» (арх. № 91055) Пояснювальної записки Генерального плану міста Одеси.

Посилання на Історико-архітектурний опорний план як складову частину Генерального плану міста Одеси містять й інші його положення.

Про те, що Історико-архітектурний опорний план м. Одеси є складовою частиною Генерального плану м. Одеси, вказано у листі Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 06.04.2015 року № 01-13/106/о.

Таким чином, судом встановлено, що Історико-архітектурний опорний план є складовою Генерального плану м Одеси, у зв'язку із чим у задоволенні позовних вимог про зобов'язання відповідачів в межах компетенції та в порядку, передбаченому законом, включити до складу Генерального плану м. Одеси Історико-архітектурний опорний план, розроблений згідно з чинним законодавством України, слід відмовити.

Вирішуючи спір, суд, виходячи з положень законодавчих приписів у сфері регулювання містобудівної діяльності, також приходить до висновку, що повноваження міської ради з планування території на місцевому рівні, в тому числі затвердження містобудівної документації відповідного змісту, є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією міської ради.

Так, згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом правового акта.

Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та органу місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Наділивши уповноважені органи дискреційними повноваженнями, законодавець надав їм певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

За таких обставин, адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади або орган місцевого самоврядування та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу.

Водночас, задовольнивши позов суд замість органу місцевого самоврядування в такому випадку вирішить питання щодо змісту генерального плану міста Одеси, зокрема щодо включення до нього відповідних положень, з приводу яких заявлено позов, тим самим перебравши на себе повноваження міської ради з планування території міста, що є неприпустимим та призведе до перевищення судом наданих йому законом повноважень.

Аналіз норм КАС України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Як вбачається із змісту позовної заяви, позовні вимоги ОСОБА_1 передбачають втручання в діяльність суб'єктів владних повноважень - Одеської міської ради та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, які уповноважені приймати відповідні рішення з планування території міста Одеси - рішення про затвердження Генерального плану міста Одеси, визначати зміст цієї містобудівної документації. Проте таке втручання є протиправним, та обумовлює безпідставність позовних вимог.

Водночас, суд при вирішенні справи враховує, що інші відповідачі у справі - Одеський міський голова ОСОБА_2, Виконавчий комітет Одеської міської ради та заступник начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3 не мають компетенції з вирішення питань, з приводу яких заявлені позовні вимоги, не можуть визначати зміст Генерального плану м. Одеси.

Таким чином, заявлені позовні вимоги є формою втручання у дискреційні повноваження Одеської міської ради та Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради з планування території міста Одеси, і їх задоволення виходитиме за межі завдань адміністративного судочинства, тому такі вимоги задоволенню не підлягають.

З огляду на вищевикладене суд прийшов до висновку, що оскаржувані дії та бездіяльність суб'єктів владних повноважень, до повноважень яких належить вирішення питань, щодо яких заявлено позов, визнано судом таким, що вчинено відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України.

Крім того судом встановлено, що матеріали справи не містять жодних доказів безпосереднього порушення прав позивача оскаржуваними діями та бездіяльністю.

Згідно із ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з приписами ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Аналогічні положення містила й попередня редакція КАС України.

Крім того, відповідно до п. 9 ч. 5 ст. 160 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень в позовній заяві зазначається, серед іншого, обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів належними та допустимими доказами має довести саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Таким чином, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.

У свою чергу, само по собі порушення вимог закону діями або рішенням суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконним, оскільки обов'язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його порушених прав та охоронюваних законом інтересів.

За таких умов право на судовий захист в порядку адміністративного судочинства має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів, у зв'язку з чим для здійснення судового захисту особи суд має встановити, чи особа дійсно має порушене права, свободу чи інтерес, та чи порушені вони безпосередньо відповідачем.

Враховуючи зазначене, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів позивача з боку відповідача внаслідок прийняття рішення або вчинення дій, які оскаржуються.

Аналогічна позиція вбачається з окремих рішень Конституційного Суду України, зокрема, рішення від 25.11.2997 року № 6-рп/1997 за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 248-2 Цивільного процесуального кодексу України та рішення від 25.12.1997 року № 9-рп/1997 за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення ст.ст. 55, 64, 124 Конституції України, з яких випливає, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Втім, заявляючи свій позов, ОСОБА_1 не визначила, які її персоніфіковані суб'єктивні права або охоронювані законом інтереси вже порушені оскаржуваним діями та бездіяльністю, в чому безпосередньо полягає таке порушення та в чому воно виражається, які конкретні негативні наслідки вже настали для позивача внаслідок вчинення оскаржуваних дій та бездіяльності, яким чином вчинення дій, про які заявлено позов, відновить чи захистить право позивача, та якими доказами у справі це підтверджується.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Суд також відхиляє доводи ОСОБА_1 про те, що вона звернулася до суду із даним позовом також і в інтересах необмеженого кола територіальної громади міста Одеси.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 60 КАС України у редакції, чинній до 15.12.2017 року, тобто на момент звернення ОСОБА_1 до суду із позовною заявою, у випадках, встановлених законом, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із адміністративними позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.

Згідно із ч. 1 ст. 53 чинної редакції КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.

Таким чином, звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів інших осіб у випадках, не передбачених законом, розгляду не підлягають.

Позивачем не наведено жодного обґрунтування того, що вона відноситься до кола осіб, які можуть звертатися до адміністративного суду із позовами про захист прав, свобод та інтересів інших осіб і брати участь у цих справах.

Згідно із ч. 1 ст. 8 КАС України усі учасники судового процесу є рівними перед законом і судом.

Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу

Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

За таких обставин, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог, на підставі наданих сторонами доказів, з урахуванням встановлених фактів, суд дійшов до висновку про відмову в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 243-246,250, 251, 286 КАС України, суд,

У Х В А Л И В:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Одеського міського голови ОСОБА_2, Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, заступника начальника Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради ОСОБА_3, третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору: Державне підприємство «Український державний Науково-дослідний інститут проектування міст «Гіпроград» ім. Ю.М. Білоконя, про визнання протиправними дій в частині зміни позначення території комплексної охоронної зони курорту Аркадія, зобов'язання включення історіко-архітектурного опорного плану - відмовити.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Одеського апеляційного адміністративного суду через Приморський районний суд м. Одеса. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його складення.

Повний текст рішення виготовлений 16.10.2018 року.

Суддя А.В.Науменко

10.10.18