Справа № 800/433/17
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 жовтня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/433/17 (П/9901/112/18)

Провадження № 11-496заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

Головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Сергійчук Л. Ю.,

представника позивача ОСОБА_4 - ОСОБА_5.,

представника відповідача Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів - Погребняка С. П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючий суддя Пасічник С. С., судді: Васильєва І. А., Ханова Р. Ф., Хохуляк В. В., Юрченко В. П.) від 22 березня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_4 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИЛА:

У жовтні 2017 року ОСОБА_4 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія), просив визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 141дп-17 «Про накладення дисциплінарного стягнення на начальника Костопільського відділу Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_4».

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27 жовтня 2017 року відкрито провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

На підставі підп. 5 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року позов ОСОБА_4 задоволено.

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, КДКП подала апеляційну скаргу, та просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_4

Задовольняючи позовні вимоги, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку, що рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 141дп-17 прийняте з порушенням норм, передбачених Конституцією та законами України.

07 червня 2018 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив ОСОБА_4 В на апеляційну скаргу, у якому він підтримує правову позицію суду першої інстанції та просить апеляційну скаргу Комісії залишити без задоволення.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду встановила таке.

Наказом керівника Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області від 15 грудня 2015 року № 17 ОСОБА_4 призначений на посаду начальника Костопільського відділу Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області.

Підставою для притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності слугували слідуючі обставини:

11 січня 2017 року ОСОБА_4 подав анкету доброчесності прокурора, в якій повідомив про своєчасне та достовірне декларування ним майна, доходів, видатків і зобов'язань фінансового характеру, а також членів його сім'ї у порядку, встановленому Законами України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII).

13 квітня 2017 року до прокуратури Рівненської області для розгляду та проведення службового розслідування надійшов лист Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України № 25/2-33590-17, до якого додано інформацію управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України щодо можливої недоброчесності начальника Костопільського відділу Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_4

За наслідками службового розслідування 03 травня 2017 року Комісією складено висновок про недостовірність тверджень, поданих ОСОБА_4 в анкеті доброчесності прокурора, та встановлено допущення ним порушень п. 7 ч. 1 ст. 46 Закону № 1700-VII, ст. 19 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII«Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), яке полягає у неналежному виконанні службових обов'язків щодо подання достовірних даних у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2016 рік.

26 червня 2017 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора Рівненської області ОСОБА_9 про вчинення начальником Костопільського відділу Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_4 дисциплінарного проступку, який полягає у невиконанні чи неналежному виконанні службових обов'язків. Ця скарга обґрунтована тим, що у розділі 3 декларації «Об'єкти нерухомості» вказано про володіння ОСОБА_4 на праві власності об'єктом нерухомості - квартирою загальною площею 135,9 кв.м, яка придбана 27 лютого 2016 року, вартістю на дату набуття у власність 210000 грн., на дату останньої оцінки - 209935 грн, а у розділі 6 декларації «Цінне рухоме майно - транспортні засоби» зазначено про володіння автомобілем «Volkswagen Passat», 2012 року випуску, який придбаний 18 травня 2016 року, вартістю на дату набуття у власність 271800 грн. Наведені відомості також підтверджуються копіями договорів купівлі-продажу квартири та автомобіля, звітом про оцінку майна, висновком про вартість майна тощо. В той же час, відповідно до аналізу доходів, задекларованих ОСОБА_4 у попередні звітні періоди та за 2016 рік, у нього відсутні доходи та активи, наявність яких дозволяла б здійснити вищевказані видатки, в зв'язку з чим виникають підстави для перевірки відповідності рівня життя суб'єкта декларування задекларованому ним доходам та майну.

Рішенням КДКП від 20 липня 2017 року № 13дс-17 за даною дисциплінарною скаргою відкрито дисциплінарне провадження.

29 серпня 2017 року ОСОБА_4 подав до Комісії пояснення, в яких зазначив, що кошти, необхідні для придбання квартири та автомобіля, йому були надані його матір'ю - ОСОБА_8, яка обіймає посаду голови Кузнецовського міського суду Рівненської області та у своїй щорічній декларації за 2015 рік в розділі «Грошові активи» зазначила про наявність у неї готівкових коштів у сумі 340000 грн, а в щорічній декларації за 2016 рік у тому ж розділі «Грошові активи» зазначила іншу суму грошових активів - 110000 грн (що на 230000 грн менше, ніж торік). Дані обставини підтверджують надання ОСОБА_4 матір'ю грошових коштів на придбання квартири в сумі 210000 грн. Крім того, ОСОБА_4 особисто із заробітної плати за 2015 рік в сумі 101001 грн, яка ним вказана у щорічній декларації за 2015 рік, заощаджено 50000 грн, які не підлягали декларуванню, оскільки не перевищували 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня звітного року. Позивач зауважує, що зазначені кошти він використав для часткової оплати вартості придбаного автомобіля; інша ж частина коштів в сумі 225000 грн для придбання автомобіля йому також була надана матір'ю.

За результатами перевірки відомостей про наявність підстав для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, членом КДКП складено висновок від 17 серпня 2017 року № 11/2/4-13дс-47дп-17 «Про наявність дисциплінарного проступку», в якому викладено пропозицію притягнути начальника Костопільського відділу Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді догани.

27 вересня 2017 року КДКП прийняла рішення № 141дп-17 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника Костопільського відділу Здолбунівської місцевої прокуратури Рівненської області ОСОБА_4 та накладення на нього дисциплінарного стягнення у виді догани». Підставою для прийняття цього рішення зазначено невиконання чи неналежне виконання позивачем своїх службових обов'язків.

На підставі вказаного рішення Комісії наказом прокурора Рівненської області від 05 жовтня 2017 року № 807 відносно ОСОБА_4 застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани.

Вказані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_4 до суду з адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи ОСОБА_4, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Стаття 123 Конституції України передбачає, що організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються Законом № 1697-VII.

Відповідно до ст. 44, 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів. Дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

За приписами ст. 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Стаття 49 Закону № 1697-VII визначає види дисциплінарних стягнень, які можуть бути накладені на прокурора. Згідно з п. 1 ч.1 ст. 49 цього Закону на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у виді догани.

Підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності передбачені ст. 43 Закону № 1697-VII.

Разом з тим, КДКП порушено дисциплінарне провадження щодо ОСОБА_4 за п. 1 ч. 1 ст. 43 Закону № 1697-VII, у якій вказано, що підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності є невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, а саме: невнесення позивачем відомостей до розділу «інші доходи» у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2016 рік, отриманих від матері (ОСОБА_8) коштів у сумі 435000 грн.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає такі доводи необґрунтованими з огляду на таке.

Відповідно до ст. 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов'язаний: неухильно додержуватися присяги прокурора; виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; не розголошувати відомості, які становлять таємницю, що охороняється законом; діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури; проходити щорічну таємну перевірку доброчесності.

Виходячи з аналізу Закону № 1697-VII, службовими обов'язками працівника прокуратури слід вважати нормативно визначені вид та міру необхідної поведінки, котрі забезпечують реалізацію завдань, поставлених перед прокуратурою суспільством і державою, та повноважень, наданих для ефективного здійснення професійних функцій.

Невнесення прокурором відомостей до розділу «інші доходи» у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру не може бути підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності за п.1 ч. 1 ст. 43 Закону

№ 1697-VII, оскільки такі дії не відповідають ознакам невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків, а тому оскаржуване рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 141дп-17 є протиправним та підлягає скасуванню.

Водночас, п. 4 ст. 43 Закону № 1697-VII передбачена окрема можливість притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстав порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру.

Однак, такі підстави жодним чином не відображено КДКП в оскаржуваному рішенні.

Крім того, ВеликаПалата Верховного Суду звертає увагу, що для того щоб притягнути прокурора до дисциплінарної відповідальності з підстав порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, повинна відбутися перевірка такої декларації. Однак, правом на таку перевірку КДКП не наділена, оскільки це є виключною компетенцією НАЗК.

З цього приводу Велика Палата Верховного Суду вважає за доцільне зазначити таке.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто, державні органи наділені лише тими повноваженнями і компетенцією, які визначені законом і не можуть на свій розсуд привласнювати повноваження інших державних органів.

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 11 Закону № 1700-VII до повноважень НАЗК належать: (…) здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов'язані перевіряти факт подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство з питань запобігання корупції про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку (ч. 2 ст. 49 Закону № 1700-VII).

Згідно з ч. 1, 2 ст. 50 цього Закону НАЗК проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей. У разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб'єкт декларування, та спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції.

Аналізуючи наведені вище норми законодавства, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що повноваження стосовно здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, незалежно від посади, яку займає така особа, віднесені до виключної компетенції НАЗК і повинно відбуватися у порядку, визначеному Законом № 1700-VII.

Крім того, ВеликаПалата Верховного Суду вважає за доцільне зазначити, що відповідно до роз'яснення НАЗК від 08 грудня 2017 року № 1375 щодо застосування окремих положень Закону України «Про запобігання корупції» стосовно необхідності попередньо встановлених фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме декларування недостовірної інформації та незаконного збагачення, Національним агентством з питань запобігання корупції у ході повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, для порушення кримінального провадження за ознаками кримінальних правопорушень, передбачених ст. 3661, 3682 Кримінального кодексу України (далі - Роз'яснення НАЗК № 1375) визначено, що основним джерелом обставин, які свідчать про декларування недостовірної інформації чи незаконне збагачення можуть бути лише висновки, викладені у рішенні НАЗК за результатами повної перевірки декларації. До початку досудового розслідування обов'язково має передувати: 1) здійснення НАЗК повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) встановлення за наслідками такої перевірки фактів порушення антикорупційного законодавства, а саме: декларування недостовірної інформації та ознак незаконного збагачення, з наявністю підстав для притягнення особи до адміністративної чи кримінальної відповідальності; 3) відображення цих фактів у відповідному рішенні НАЗК, складеному за наслідками здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Для встановлення порушень Закону № 1697-VII КДКП повинна була здійснити перевірку декларації ОСОБА_4, не маючи для цього ні компетенції, ні повноважень. Ті обставини, що Роз'яснення НАЗК № 1375 стосується повноважень компетентних органів при вирішені питання щодо порушення кримінальної справи, ніяким чином не впливає на обсяг їх компетенції і повноважень для визначення виду відповідальності за встановленими порушеннями Закону № 1697-VII. Той факт, що КДКП застосувала до ОСОБА_4 дисциплінарну, а не кримінальну відповідальність, не позбавляє НАЗК їх повноважень, не делегує ці повноваження іншим державним органам і не змінює змістовність зазначеного Роз'яснення.

Разом з цим, за приписами ст. 77 Закону № 1697-VII визначено, що до повноважень КДКП належить: 1) ведення обліку даних про кількість посад прокурорів, у тому числі вакантних та тимчасово вакантних; 2) проведення добору кандидатів на посаду прокурора в установленому цим Законом порядку; 3) участь у переведенні прокурорів; 4) розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження; 5) прийняття рішення про накладення на прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених цим Законом; 6) здійснення інші повноважень, передбачених законом.

Аналізуючи вказані вище норми законодавства, вбачається, що КДКП не наділена повноваженнями перевірки достовірності даних в декларації, а також відшукання та оцінки доказів щодо розміру отриманих доходів, джерел їх отримання та періодичні отримання, що істотно впливає на висновок наявності чи відсутності у діях ОСОБА_4 порушень вимог декларування. Крім того, за таких обставин вбачається, що Комісія, не маючи відповідних повноважень, перебрала на себе функції НАЗК, спеціального органу, який створений виключно для контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування та прийняття відповідного рішення за результатами такої перевірки.

Судом установлено, що у матеріалах справи відсутні докази затвердження та надсилання НАЗК до КДКП обґрунтованого висновку про порушення прокурором ОСОБА_4 вимог законодавства у сфері запобігання корупції. Крім того, як підтверджується матеріалами справи, прокуратура Рівненської області та КДКП зверталися до НАЗК стосовно надання результатів проведення повної перевірки електронної декларації ОСОБА_4 Разом з цим, НАЗК у своїх листах від 13 червня 2017 року № 55-10/18972/17 та від 07 серпня 2017 року № 55-09/27104/17, адресованих прокуратурі Рівненської області та Комісії, зазначила, що ними наразі не здійснюється повна перевірка декларації позивача, а тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що Комісія, приймаючи оскаржуване рішення, вийшла за межі власних повноважень, визначених Законом № 1697-VII та у спосіб, не передбачений Законом № 1700-VII.

Щодо твердження КДКП, що в даному випадку Комісія не проводила перевірку, а лише встановлювала факти невнесення позивачем відомостей до розділу «інші доходи» у декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2016 рік, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими, оскільки наявність підстав притягнення ОСОБА_4 до дисциплінарної відповідальності міг бути зроблений КДКП саме за наслідками перевірки достовірності і повноти відомостей, зазначених суб'єктом декларування у електронній декларації за 2016 рік, що в свою чергу є виключною компетенцією НАЗК.

Більш того, у протиріччя своєї правової позиції, викладеної у даній справі, КДКП у рішеннях від 30 серпня 2017 року № 83дп-17 та від 24 липня 2018 року № 325дп-18 прийшла до висновку, що Комісія не наділена повноваженнями щодо контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функції держави або місцевого самоврядування. В повному обсязі викладене стосуються і перевірок щодо виконання прокурорами свого обов'язку подання НАЗК повідомлень про суттєві зміни у майновому стані.

Аналогічну позицію поділяє і ВРП, що знайшло своє підтвердження у відповідних рішеннях від 13 лютого 2018 року № 460/0/15-18 та від 22 лютого 2018 року № 587/0/15-18.

Таким чином, ВеликаПалата Верховного Суду підтримує висновок суду першої інстанції про необхідність скасування рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 141дп-17, оскільки невнесення прокурором відомостей у декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру не відповідає ознакам невиконання чи неналежного виконання службових обов'язків, а правом на перевірку достовірності відомостей, внесених у електронну декларацію, КДКП не наділена, оскільки це є виключною компетенцією НАЗК.

З огляду на викладене, Велика Палата Верховного Суду знаходить встановленим, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку, що рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 141дп-17 прийняте з порушенням норм, передбачених Конституцією та законами України, в зв'язку з чим підлягає скасуванню, а тому відсутні правові підстави для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, ч. 1 ст. 316 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. ст. 242, 266, 315, 316, 322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року - залишити без задоволення.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Князєв

Суддя-доповідач І. В. Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. І. Данішевська Л. І. Рогач

О. С. Золотніков О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко О. С. Ткачук

Л. М. Лобойко В. Ю. Уркевич

О. Г. Яновська