Справа № 811/1203/18
Суддя: Л.І. Хилько
Дата ухвалення: 2018-10-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
12 жовтня 2018 року м. Кропивницький Справа № 811/1203/18
Кіровоградський окружний адміністративний суд, у складі судді Хилько Л.І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
про визнання не чинним та скасування листа-вимоги, -
Державна установа «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» (далі позивач, ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія») звернулась до Кіровоградського окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби (далі відповідач), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просить суд, визнати не чинним та скасувати лист - вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що листа-вимога від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545 про усунення виявлених ревізією фінансових порушень, ґрунтуються на висновках, викладених в акті ревізії від 16 березня 2018 року 07-20/1, є необґрунтованими та незаконними, оскільки зазначені порушення законодавства викладені в акті позивачем вчинені не були.
В судовому засіданні представником позивача підтримано позовні вимоги.
Представник відповідача скористався своїм правом на надання письмового відзиву, в якому висловив свою позицію щодо вищевказаних позовних вимог, які не визнаються у повному обсязі, оскільки наголошує на тому, що управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Державної установи «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» за період з 01.01.2015 року по 31.01.2018 року. В ході ревізії виявлено ряд порушень чинного законодавства. З метою усунення виявлених порушень Східним офісом Держаудитслужби в Кіровоградській області 02 квітня 2018 року сформовано та направлено на адресу ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» лист-вимогу №04-11-07-14/1545 (т.1,а.с.143-146,185-187).
В судовому засіданні представниками відповідача позицію викладену у відзиві підтримано та наголошено на відмові в задоволенні позовних вимог.
Позивачем, на виконання процесуальних приписів Кодексу адміністративного судочинства України, також надано до суду відповідь на відзив з викладенням власної позиції щодо поданого відповідачем відзиву (т.1,а.с.190-191).
08.10.2018 року відповідною ухвалою суду керуючись приписами статті 183 КАС України подальший розгляд справи судом вирішено здійснити у порядку письмового провадження на підставі відповідного клопотання сторони.
Письмове провадження - розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції без повідомлення та (або) виклику учасників справи та проведення судового засідання на підставі матеріалів справи у випадках, встановлених цим Кодексом (пункт 10 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.
Дослідивши подані представниками сторін документи і матеріали, всебічно і повно зясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, обєктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.
Предметом спору в даній справі є встановлення правомірності дії посадових осіб управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області при винесенні листа - вимоги «Щодо усунення порушень законодавства» від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545.
При вирішенні даного спору суд враховує наступні фактичні обставини справи.
Судом встановлено, що відповідно до пункту 4.3.5.1 плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, у період з 01.01.2015 року по 31.01.2018 року посадовими особами контролюючого органу проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія», результати якої відображено у відповідному Акті від 16.03.2018 року за №07-20/1 (т.1,а.с.57-122).
Не погоджуючись з вказаним актом перевірки від 16.03.2018 року за №07-20/1, позивач подав до управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області заперечення від 23.03.2018 р. №01-21/114/04 (т.1,а.с.41-56).
Разом з тим, 02.04.2018 р. в.о. начальником управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області видано Розпорядження №8 про зупинення операцій з бюджетними коштами, на підставі вищевказаного Акту, яким зобов'язано ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» зупинити операції з бюджетними коштами (т.1,а.с.36).
В свою чергу, 02.04.2018 року з метою повного усунення виявлених при проведенні ревізії порушень, попередження їх виникнення в подальшому, керуючись пунктом 7 статті 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області надіслало ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» лист-вимогу Про усунення порушень законодавства (т.1,а.с.33-35).
Вказаною вимогою в ході контролюючого заходу встановлено ряд порушень та недоліків у веденні бухгалтерського обліку при складенні фінансової звітності позивача, які частково не усунуті, зокрема вказані порушення відображені у наступних пунктах спірного листа-вимоги:
1 - ревізією встановлено, що ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» на протязі 2015-2017 років та січня 2018 року, за рахунок загального фонду державного бюджету фактично було здійснено покриття видатків спеціального фонду державного бюджету на загальну суму 797908,93 грн. (в т. ч. КЕКВ 2111 «Оплата праці» 638 425, 72 грн., КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 159483,21 грн.), що є порушенням вимог ч. 4, 7 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-УІ та п. 20, 23 і 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 далі - Порядок №228), в частині класифікації і визначення джерел проведення видатків на заробітну плату і нарахувань на неї та відповідно п. 16 ч. 1 ст. 116 Бюджетного Кодексу України є бюджетним правопорушенням.
Порушення вимог бюджетного законодавства призвело до незаконного використання ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» коштів загального фонду державного бюджету.
4 - крім того, під час ревізії встановлено, що в порушення вимог ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 року №996-ХІУ та розділу 2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 року №88, головним управлінням Держпродспоживслужби в Кіровоградській області не було відшкодовано у січні 2018 року фітолабораторії частину понесених витрат на газопостачання, електропостачання, водопостачання та водовідведення, що привело до покриття витрат іншої юридичної особи за рахунок коштів спеціального фонду бюджету на загальну суму 7071,99 грн., чим завдано збитків установі на зазначену суму. Зазначене порушення усунуто шляхом надходження коштів на рахунок фітолабораторії після завершення ревізії.
Крім того, при проведенні планової ревізії Кіровоградської фотолабораторії було встановлено ряд інших порушень, які зафіксовані в акті ревізії, в тому числі і щодо проведення протягом 2015 - 2016 років фітолабораторією видатків із заробітної плати і нарахувань на неї із порушенням вимог ч. 3, 4 і 7 ст. 13 і ч. 9 ст. 51 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-УІ та п. 20, 23 і 49 Порядку № 228, що призвело до покриття видатків загального фонду за рахунок спеціального на загальну суму 1226682,78 грн. (в т. ч. КЕКВ 2111 «Оплата праці» - 907420,70 грн., КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 319262,08 грн.), що є бюджетним правопорушенням в розумінні п. 16 ч. 1 ст. 116 Бюджетного Кодексу України, в частині затвердження показників у кошторисах не підтверджених економічними обґрунтуваннями.
Також, вказаним листом-вимогою зобов'язано позивача вичерпну інформацію про вжиті заходи з усуненням порушень, разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області до 25.04.2018 р.
Не погоджуючись із вказаним листом-вимогою від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545 позивач звернувся із даним позовом до суду.
Вирішуючи спір та надаючи правову оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.
За змістом положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субєктів владних повноважень.
Частиною 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для відновлення порушеного права в зв'язку із прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав. Порушення вимог Закону рішенням чи діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (ч.1 ст. 5 КАС України).
Тобто, виходячи з аналізу вищезазначеної правової норми, суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин.
Визнання протиправними дій суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цією дією.
Конституція України має найвищу юридичну силу, закони та інші нормативно-правові акти повинні відповідати їй (ст. 8). На ці обставини неодноразово вказував Конституційний Суд України у своїх рішеннях, зокрема, рішенні №7-рп/2003 від 10.04.2003 року, рішенні №9-рп/2004 від 07.04.2004 року, рішенні №1-рп/2007, рішенні №19-рп/2008 від 02.10.2008 року.
При прийнятті рішення по цій справі суд керується принципами адміністративного судочинства, зокрема принципом офіційного з'ясування всіх обставин у справі, відповідно до якого суд не обмежується тільки документами та заявами про докази, які внесені сторонами, а також здійснює дослідження обставин у справі за власною ініціативою, у т.ч. з метою реалізації завдань адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 2 статті 6 та частини 2 статті 19 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Згідно пункту 7 Положення №43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Так, до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.
Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання, визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (з відповідними змінами).
Згідно пункту 2 вказаного Порядку №550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Пунктом 45 Порядку №550 передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень (пункт 46 Порядку № 550).
При цьому, пункт 50 Порядку № 550 передбачає, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об'єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Також, як зазначалось судом вище, у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 абзацу 1 статті 10 Закону №2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
При цьому, на переконання суду, виявлені під час перевірки суми нецільового використання коштів державного або місцевих бюджетів, які підлягають поверненню до відповідного бюджету, є нічим іншим як збитками заподіяними такому бюджету.
Аналіз наведених норм у їх системному звязку дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
Відповідачем, як контролюючим органом, в ході ревізії виявлено такі порушення, зокрема, що ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» на протязі 2015-2017 років та січня 2018 року, за рахунок загального фонду державного бюджету фактично було здійснено покриття видатків спеціального фонду державного бюджету на загальну суму 797908,93 грн. (в т. ч. КЕКВ 2111 «Оплата праці» 638 425, 72 грн., КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» - 159483,21 грн.), що є порушенням вимог ч. 4, 7 ст. 13 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-УІ та п. 20, 23 і 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 далі - Порядок №228), в частині класифікації і визначення джерел проведення видатків на заробітну плату і нарахувань на неї та відповідно п. 16 ч. 1 ст. 116 Бюджетного Кодексу України є бюджетним правопорушенням.
Преамбула до Бюджетного кодексу України передбачає, що ним визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.
Бюджетним кодексом України, визначено засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу й міжбюджетних відносин, відповідальність за порушення бюджетного законодавства та регулюються відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, розгляду звітів про їх виконання, а також контролю за виконанням відповідних бюджетів.
Бюджетна система України ґрунтується на принципах, визначених статтею 7 Бюджетного кодексу України, одним з яких є принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями.
Вимоги частини 3 статті 13 Бюджетного кодексу України визначають складові частини спеціального фонду, у тому числі доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування, та видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ).
Частиною 1 статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення.
Згідно частиною 1 статті 113 Бюджетного кодексу України органи державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства здійснюють контроль за:
1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів;
2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів, одержаних під гарантію Кабінету Міністрів України;
3) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), та інші.
Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: порушення вимог цього Кодексу при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати (п.22 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України).
Відповідно до п. 24 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, зокрема, нецільове використання бюджетних коштів.
Відповідно до п. 22 ч. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України, порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме порушення вимог цього Кодексу при здійсненні попередньої оплати за товари, роботи та послуги за рахунок бюджетних коштів, а також порушення порядку і термінів здійснення такої оплати.
Таким чином, дана норма передбачає обов'язкову умову порушення саме Бюджетного кодексу України, а не інших нормативно-правових актів.
Статтею 117 Бюджетного кодексу України визначено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу: 1) попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства; 2) зупинення операцій з бюджетними коштами.
У разі нецільового використання бюджетних коштів, отриманих у вигляді субвенції, зазначені кошти підлягають обов'язковому поверненню до відповідного бюджету у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Відповідні посадові особи притягаються до відповідальності згідно з законом.
При цьому, Кодексом чітко визначено такі поняття:
- бюджетні призначення - повноваження, надане головному розпоряднику бюджетних коштів Кодексом, законом про Державний бюджет України або рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування;
- бюджетне асигнування - повноваження, надане розпоряднику бюджетних коштів відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів з конкретною метою в процесі виконання бюджету;
- кошторис - основний плановий документ бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень.
Відповідно до цього Кодексу бюджетна система України - сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудована з урахування економічних відносин, державного і адміністративного-територіальних устроїв і врегульована нормами права, зокрема, рішеннями Кабінету Міністрів України та іншими нормативно-правовими актами, в тому числі центральних органів виконавчої влади, прийнятих на підставі і на виконання Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України.
Таким чином, застосування заходів впливу до учасника бюджетного процесу застосовується у разі встановлення контролюючим органом порушення таким учасником бюджетного законодавства, зокрема, принципу цільового використання бюджетних коштів, тобто використання бюджетних коштів не на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
Нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів (ст. 119 БК України).
Так, суд звертає увагу, що вищевказаний перелік є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 667, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства, та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоровя населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.
Так, лабораторії Держпродспоживслужби здійснюють заходи з проведення лабораторно-діагностичних, лікувально-профілактичних робіт.
Державна установа «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» є державною установою, яка належить до сфери управління Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України.
Судом встановлено, що структури та штатні розписи у розрізі загального та спеціального фондів Державної установи «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» з 2016 року і по даний час затверджуються Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба) (т.1,а.с.32).
Держпродспоживслужбою було упорядковано та розроблено Типові Структури для всіх обласних фітосанітарних лабораторій, на підставі яких розроблялись Структури Лабораторії і подавались на затвердження до Держпродспоживслужби.
Відділ виробництва біологічних засобів захисту рослин з 2012 року згідно затверджених структур Лабораторії знаходиться в загальному фонді.
Паспортами бюджетних програм по КПКВ 2802030 і КПКВ 2809030, затвердженими спільними наказами Міністерства аграрної політики та продовольства України і Міністерства фінансів України, визначений єдиний для фітосанітарних лабораторій напрямок використання загального і спеціального фондів - «Проведення державними фітосанітарними лабораторіями комплексних запобіжних заходів щодо перевірки на наявність регульованих шкідливих організмів сільськогосподарських культур в обєктах регулювання та моніторинг їх наявності на території України (бюджетні установи).
Отже, видатки з оплати праці, працівників, які задіяні в здійсненні запобіжних заходів щодо перевірки на наявність регульованих шкідливих організмів с/г культур в об'єктах регулювання та моніторинг їх наявності на території України, до яких відносились всі працівники фітолабораторії, у тому числі відділу виробництва біологічних засобів захисту рослин, на законодавчому рівні передбачались і по загальному, і по спеціальному фондах.
З урахуванням вказаного, суд вважає, що, при здійсненні оплати праці по п'яти посадах відділу виробництва біологічних засобів захисту рослин за штатним розписом по загальному фонду, які безпосередньо були задіяні у господарської діяльності, від здійснення якої лабораторія отримувала доходи в спеціальний фонд, а тому і не було порушень бюджетного законодавства.
При цьому, суд звертає увагу на пункт 12 статті 2 Бюджетного кодексу України, яким визначено, що органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету є бюджетними установами. Бюджетні установи є неприбутковими.
Відтак, судом встановлено, що обсяги власних надходжень спеціального фонду були недостатні для здійснення фінансово-господарської діяльності лабораторією у повному обсязі, в тому числі оплати праці всіх працівників, які безпосередньо задіяних в здійсненні господарської діяльності з виробництва.
З наявних матеріалів справи судом зроблено висновок, що витрачання бюджетних коштів на виплату заробітної плати лабораторією здійснювалось відповідно до бюджетних асигнувань та напрямків їх використання.
При цьому, суд також враховує, що відповідачем не надано належних і беззаперечних доказів вчинення лабораторією порушень, оскільки з доданих до справи доказів вбачається, що ревізорами лише констатовано факти нарахування заробітної плати за рахунок коштів відповідного фонду.
Так, суд звертає увагу, що господарська діяльність позивача повязана із здійсненням особливого технологічного процесу виробництва у відповідний період циклу.
Вказане, також посвідчується показами свідка ОСОБА_1, завідувача відділу виробництва біологічних засобів захисту рослин, який викликався в судове засідання для повного всебічного об'єктивного з'ясування всіх обставин справи у відповідності процесуальних приписів Кодексу адміністративного судочинства України.
Трихограма, яка перебуває у стадії діапаузи це період спокою, зимової сплячки. Цей період дає комахам сезонну можливість перечекати погодні умови, несприятливі для їхнього подальшого розвитку, у стані спокою. Трихограма в процесі вирощування вводиться в діапаузу шляхом скорочення світлового дня та створенням (дотриманням) певного температурного та вологого режиму, імітуючого природні умови, протягом певного часу. Виводиться трихограма зі стану спокою теж поступово: з плавним підвищенням температури протягом певного періоду, з імітацією природних умов закінчення зимівлі. Увесь процес введення та виведення трихограми з діапаузи потребує особливої уваги з постійним контролем температури та вологості, щоб наблизити цей процес до природного.
Діапауза є обов'язковим етапом в річному циклі розвитку комах. Введення трихограми в діапаузу сприяє оздоровленню маточного матеріалу. Також, треба мати на увазі, що відсоток відродження шкідників після двох місяців зберігання нижче, ніж в послідуючі місяці перебування в умовах зниженої температури.
В журналі обліку одержання та використання трихограми вказуються дані отримання трихограми та її використання. На день інвентаризації в холодильнику перебувала трихограми у стадії діапаузи, яка зберігається в холодильних камерах відділу виробництва біологічних засобів захисту рослин - 441,72 млн. особин (6500 грам) та у стадії підготовці до введення у діапаузу -102,95 млн. особин (1515 грам). Після перерахунку діапазуючої трихограми яка зберігається в холодильнику за нормами відповідає інвентаризаційним даним 544 млн. особин.
Судом зясовано, діапазуюча трихограма являється маточним матеріалом для початку роботи в наступному сезоні.
Так, діапазуюча трихограма за 2015-2016 рік не могла зберігатись до 2018 року тому, що термін збереження діапазуючої трихограми обмежений в силу біологічних особливостей трихограми, це не більше 6 місяців.
Отже, діапазуюча трихограма вироблена у 2015 році: 25.09.15 р. в кількості 120,9 млн. особин була списана (не відродилась), а діапазуюча трихограма вироблена за 26 грудня 2015 року в кількості 60,1 млн. особин була використана в 2016 році в кількості 50 млн. особин (10,1 млн. особин не відродилась).
Діапазуюча трихограма вироблена у 2016 році була використана для початку розмноження трихограми в 2017 році.
10.05.2017 р. було здійснено зарядку яєць ситотроги трихограмою в кількості 40 млн. особин, діапазуючою трихограмою, яка була вироблена 10 жовтня 2016 р. в кількості 49,4 млн. особин, а 9,4 було списано, так як не відродилась.
Партія трихограми за 15.12.2016 року в кількості 75,9 млн. особин списано, в зв'язку з тим, що не відродилась. Діапазуюча трихограма за 2017-2018 роках буде використана в 2018 році.
Так, судом встановлено, що на партії трихограми, яка не відродилась були складені Акти на списання , що також посвідчуються показами свідка ОСОБА_1
При цьому, останньою, завідувачем відділу виробництва біологічних засобів захисту рослин ОСОБА_1 було забезпечено складання первинних документів щодо руху матеріальних цінностей (трихограми, сировини і матеріалів) у її підзвіті та внесення їх до матеріальних звітів, які надавались в відділ бухгалтерського обліку та фінансової звітності.
Так, сторонами не заперечується, що в процесі ревізії всі звіти за підписом завідуючої відділу виробництва біологічних засобів захисту рослин ОСОБА_1 надавалися посадовим особам Держаудитслужби в процесі проведення ревізії.
Разом з тим, за змістом частини 1 статті 9 Закону України Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні, підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи, які фіксують факти здійснення господарських операцій. Первинні документи повинні бути складені під час здійснення господарської операції, а якщо це неможливо - безпосередньо після її закінчення.
Зерно було заражене яйцями зернової молі з метою отримання яєць ситотроги на виробництво трихограми. Кожна партія зерна ячменя записувалась в журнал «Обліку отримання яєць ситотроги і використання їх та зерна».
За 2016 рік відділом виробництва біологічних засобів захисту рослин було використано на виробничі потреби 17 650 кг зерна ячменя, з них на виготовлення бактороденциду було списано 5650 кг зерна ячменя. З них на виготовлення 8260 кг бактороденцида було використано 5450 кг зерна по факту, а 200 кг перейшло на 1 квартал 2017 року. Що було відображено у відповідних актах та журналах обліку та якісного дослідження бактороденциду (т.1,а.с.211-218; т.2,а.с.5-88).
На виробництво трихограми у 2016 році було використано 12 000 кг ячменя. Кожна партія зерна ячменя, яка заражалась яйцями ситотроги була записана у журнал «Обліку отримання яєць ситотроги і їх використання та зерна.
Відповідно на кожну партію зерна складався акт, де вказано кількість використаного зерна і кількість ситотроги, які використані на зарядку даної партії (т.1,а.с.211-218).
Отже, у 2016 році з 12 000 кг зерна отримано по 8,5 гр. з 1 кг., про що було складено акти (від 29.12.2015р., 30.12.2016р., 29.12.2017р.).
З 12 тон зерна за нормативними показниками отримаємо 96 кг яєць ситотроги ( 12:125=96).
За 2016 рік вироблено 3555,3 млн. особин трихограми за нормами на розмноження 3555,3 млн. особин трихограми необхідно 102 кг 212 гр. яєць ситотроги. 3555,3 млн. особин: 80 тис. особин = 44,44 кг. трихограми 44,44*2,3=102212 грам яєць.
Тільки завдяки отриманню яєць ситотроги понад норму з 1 кг зерна по 8,5 гр. ДУ «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» змогли виробити дану кількість трихограми, тому перевитрата зерна не можлива.
В 2017 році у відділ виробництва біологічних засобів захисту рослин надійшло зерно ячменя в кількості 14,7 тонн.
На відділ бакцеха було виписано 5 т зерна, з них 3206 кг використано на виготовлення 5066 кг бактороденцида, а залишок зерна 1794 кг (769 кг акт від 31.10.2017 р. і 1030 акт від 31.12.2017р.) було передано актами передачі на зараження зерна ячменя яйцями ситотроги 8т було отримано зі складу в ситотрожний цех.
Всі партії записані в журнал і складені акти зараження зерна. Всього заражено зерна яйцями ситотроги 8790 кг отримано яєць з 1 кг зерна 9,1 гр., про що складено акт від 29.12.2017 року.
Вказаними встановленими обставинами спростовуються висновки контролюючого органу викладеного у акті ревізії.
Таким чином, суд приходить до висновку, що позивачем, здійснювався облік та відповідне відображення звітності його господарської діяльності з дотриманням вимог чинного законодавства, з оформленням відповідної первинної звітності господарської діяльності позивача.
Крім того, суд наголошує, що відповідно до приписів Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні фінансовий контроль здійснюється з метою виявлення порушень та вжиття заходів щодо їх усунення. При цьому, такі заходи повинні бути ефективними та пропорційними, тобто спрямованими на фактичне усунення виявлених порушень з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями на досягнення, яких спрямовані такі заходи. Водночас, вимоги органів державного фінансового контролю повинні бути законними, обґрунтованими, зрозумілими, чіткими та такими, що не допускають неоднозначного їх тлумачення.
Таким чином, з огляду на встановлені фактичні обставини та вказані чинні законодавчі приписи у системному їх звязку, суд приходить до висновку, що лист-вимога управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545 не відповідає критеріям законності і обґрунтованості.
Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частини 1 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 1 статті 72 КАС України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Статтю 73 КАС України передбачено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.
Відповідно до статей 74-76 КАС України обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Статтею 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності субєкта владних повноважень обовязок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах субєкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.
Згідно зі статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно зясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
За змістом частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є субєктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань субєкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
З матеріалів справи вбачається, що позивачем фактично був сплачений судовий збір у розмірі 1762,00 грн. (т.1,а.с.5), тому вказана сума судового збору, у відповідності з ч. 1 ст. 139 КАС України підлягає присудженню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби, як суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем по справі.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 242 246, 250, 251, 255, 295 КАС України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Адміністративний позов Державної установи «Кіровоградська обласна фітосанітарна лабораторія» до Східного офісу Держаудитслужби про визнання не чинним та скасування листа - вимоги «Щодо усунення порушень законодавства» від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545 задовольнити.
Визнати не чинним та скасувати лист - вимогу «Щодо усунення порушень законодавства» від 02 квітня 2018 року №04-11-07-14/1545.
Копію рішення надіслати учасникам справи.
Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, визначені статтями 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції в 30-денний строк з дня отримання його копії.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Кіровоградський окружний адміністративний суд.

Суддя Кіровоградського окружного

адміністративного суду ОСОБА_2