Справа № 805/764/16-а
Суддя: Білоус О.В.
Дата ухвалення: 2018-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 жовтня 2018 року

Київ

справа №805/764/16-а

адміністративне провадження №К/9901/11107/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Білоуса О.В.,

суддів - Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2016 року (головуючий суддя - Куденков К.О., судді - Крилова М.М., Волгіна Н.П.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року (головуючий суддя - Блохін А.А., судді - Гаврищук Т.Г., Сухарьок М.Г.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, Національної поліції України про скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення,

У С Т А Н О В И В:

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України, Національної поліції України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії Національної поліції України, оформлене протоколом від 19 січня 2016 року ОП № 15.00000846.0014993, прийняте стосовно ОСОБА_1, яким визначено, що він займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в органах поліції через службову невідповідність;

- скасування рішення Центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України від 05 лютого 2016 року про відхилення скарги ОСОБА_1;

- визнати протиправним та скасувати наказ Національної поліції України від 18 лютого 2016 року № 110 о/с в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції через службову невідповідність за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон №580-VIII);

- поновити ОСОБА_1 на посаді старшого оперуповноваженого в особливо важких справах Управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України;

- стягнути з Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у відповідача не було об'єктивних причин для сумніву у відповідності його займаній посаді та законних підстав для проведення атестування. Крім того, позивач вважає, що висновок атестаційної комісії щодо невідповідності його займаній посаді, та необхідності зі служби в органах поліції через службову невідповідність є необґрунтованим, прийнятий з порушенням вимог законодавства та не відповідає фактичним обставинам.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2016 року адміністративний позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано наказ Національної поліції України від 18 лютого 2016 року № 110 о/с про звільнення підполковника поліції ОСОБА_1 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII;

- поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого оперуповноваженого в особливо важких справах Управління внутрішньої безпеки в Донецькій області Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України;

- стягнуто з Департаменту внутрішньої безпеки Національної поліції України на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу;

- в іншій частині позовних вимог відмовлено.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року скасовано постанову Донецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2016 року та прийнято нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування касаційної скарги зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про обґрунтованість оскаржуваного рішення атестаційної комісії, оскільки воно прийняте з порушенням вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція). Позивач не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про наявність в атестаційної комісії суб'єктивного права на власний розсуд вирішувати питання про відповідність поліцейського займаній посаді. На його думку, комісія обов'язково повинна навести мотиви та обґрунтування свого рішення з урахуванням критеріїв визначених у пункті 16 Інструкції. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що оскаржуване рішення прийнято атестаційною комісією з урахуванням всіх необхідних критеріїв.

При цьому, ОСОБА_1 також не погоджується із висновками суду першої інстанції про те, що оскаржуване рішення атестаційної комісії не створює для нього жодних правових наслідків, оскільки таке рішення є обов'язковим до виконання керівником органу поліції та має безпосередній вплив на права, свободи та інтереси позивача. Додатково позивач зазначає, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статті 57 Закону №580-VIII. Скаржник наголошує, що наведена норма не наділяє керівника поліції повноваженнями приймати рішення з питань проведення атестування поліцейських за відсутності для цього визначених законодавством підстав. Крім того, наголошує, що атестування проводилось без всебічного розгляду зібраних матеріалів і, відтак, рішення про невідповідність позивача займаній посаді є необґрунтованим.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 вересня 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Національна поліція України скористалася своїм правом та надіслала до суду заперечення на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень зазначила, що рішення суду апеляційної інстанції винесене з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим просила відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Справу згідно з Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 січня 2018 року передано для розгляду касаційної скарги колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, наказом Національної поліції України від 07 листопада 2015 року № 13 о/с ОСОБА_1 призначено в порядку переатестування, як такого, що прибув з МВС України на посаду старшого оперуповноваженим в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області, з присвоєнням йому спеціального звання «підполковник поліції».

Відповідно до наказу Національної поліції України від 23 листопада 2015 року №102 «Про організацію заходів з тестування особового складу Національної поліції України» керівники структурних підрозділів Національної поліції України повинні забезпечити реєстрацію всіх, без винятку, осіб, які виявили бажання пройти атестування, у єдиній централізованій відомчій телекомунікаційній мережі у період з 24 до 26 листопада 2015 року, а також поінформувати особовий склад про те, що особи, які не зареєстровані в ЄЦВТМ, не будуть допущені до участі в атестуванні та не зможуть продовжити службу в поліції.

Наказом Національної поліції України від 20 листопада 2015 року № 210 о/с «Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та місті Києві», з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, за яким підлягає проведенню атестація поліцейських, у тому числі міжрегіональних територіальних органів, зокрема, ДВБ Національної поліції України, створено центральну атестаційну комісію. Відповідно до наказу Національної поліції України від 18 грудня 2015 року №179 в Національній поліції України створено Центральну апеляційну атестаційну комісію №1.

19 січня 2016 року за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди Центральна атестаційна комісія №1 Національної поліції України прийняла рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00000846.0014993 від 19 січня 2016 року).

Не погоджуючись із вказаним рішенням позивач оскаржив його до апеляційної атестаційної комісії, рішенням якої скаргу ОСОБА_1 відхилено.

Наказом Національної поліції України від 18 лютого 2016 року № 110 о/с підполковника поліції ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність).

Підстава: рішення Центральна атестаційна комісія №1 Національної поліції України від 19 січня 2016 року ОП № 15.00000846.0014993.

Суд першої інстанції частково задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що проведення атестування позивача здійснено правомірно, оскільки його проведено на підставі рішення керівника поліції, який відповідно до статті 57 Закон №580-VIII наділений відповідними на те повноваженнями.

Разом з тим, суд першої інстанції дійшов висновку щодо протиправності оскаржуваного наказу про звільнення позивача, оскільки він прийнятий на підставі висновків атестаційної комісії обґрунтованість яких не може бути перевірена судом, у зв'язку із відсутністю відео чи аудіо фіксації проведення атестування. Таким чином, прийняття наказу про звільнення зі служби без належного обґрунтування невідповідності позивача займаній посаді є незаконним.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що наказ від 18 лютого 2016 року №110 о/с в частині звільнення позивача зі служби є правомірним, оскільки був прийнятий на підставі рішення атестаційної комісії, яким встановлено, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Суд апеляційної інстанції посилаючись на положення статті 57 Закону № 580-VIII зазначив, що керівник поліції наділений повноваженнями на прийняття рішення щодо атестації працівників поліції з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. Судом апеляційної інстанції не встановлено порушень процедури проведення атестування позивача.

Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх передчасними та зазначає наступне.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження ними служби в Національній поліції України регулюються нормами Закону № 580-VIII, пунктами 8, 9, 12 розділу XI якого передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII, відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою цієї ж статті передбачено перелік підстав для проведення атестування поліцейських:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту 1 розділу ІV Інструкції) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою вказаної статті.

Тобто, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

З встановлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин убачається, що атестацію позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Національної поліції України з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що на думку відповідача, не суперечить приписам частини першої статті 57 Закону № 580-VIII.

Однак, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що вказаний наказ про проведення атестації не містить посилань на підстави для проведення атестування, передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 вказаного Закону не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є неправомірним.

Суди попередніх інстанцій при вирішення цього спору не звернули увагу, що наказ, яким позивача призначено на посаду старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах управління внутрішньої безпеки в Донецькій області в порядку переатестування, з присвоєнням спеціального звання "підполковник поліції", не містить жодних застережень чи будь-яких умов (як то, необхідність проходження атестування після призначення, тимчасовість призначення на посаду, тощо), а тому питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття її на службу.

Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 580-VIII не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, атестування таких працівників проведене за відсутності, визначених частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII підстав буде неправомірним.

Зазначені обставини не були враховані судами попередніх інстанцій, відповідно судами не з'ясовано належним чином обставин що стали підставою для проведення атестації позивача, та чи підлягав він атестації.

Окрім того, судами не надавалась оцінка рішенню атестаційної комісії. Суд першої інстанції зазначив, що оскаржуване позивачем рішення Центральної атестаційної комісії Національної поліції України про невідповідність його займаній посаді не є рішенням суб'єкта владних повноважень і оскарженню окремо не підлягає.

Разом з тим, колегія суддів зазначає про помилковість таких висновків, оскільки зазначене спростовується нормами пункту 28 розділу IV Інструкції, у якому чітко визначено, що виконання висновку атестаційної комісії є обов'язком керівника органу поліції, якому надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

Проведення атестування та прийняття за його результатами відповідних рішень належать до виключних повноважень атестаційних комісій органів поліції. Таким чином, прийняття рішення за наслідками атестування позивача здійснювалось атестаційною комісією на виконання владних управлінських функцій. Тому, саме атестаційна комісія є суб'єктом владних повноважень у розумінні статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і позивачу надано право на оскарження її висновку, який має вплив на його права, свободи та інтереси.

За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин суд приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

При цьому суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 242, 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 08 червня 2016 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2016 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус

Судді І.Л.Желтобрюх

Т.Г.Стрелець