Справа № 813/4101/17
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2018-10-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 жовтня 2018 року

Київ

справа №813/4101/17

адміністративне провадження №К/9901/58253/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А., суддів - Олендера І.Я., Ханової Р.Ф.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018 (головуючий суддя - Коваль Р.Й., судді - Гуляк В.В., Судова-Хомюк Н.М.)

у справі № 813/4101/17

за позовом Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради

до Західного офісу Державної аудиторської служби України

про визнання протиправною і скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2017 року Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради (далі - Департамент) звернувся до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними і скасування вимоги Західного офісу Державної аудиторської служби України (далі - Держаудитслужба) від 21.06.2017.

Позов обґрунтовано тим, що відповідач, здійснивши перевірку фінансово-господарської діяльності позивача, дійшов помилкового висновку про наявність в діяльності Департаменту порушень вимог чинного законодавства. За наслідками перевірки на адресу позивача направлено вимогу від 21.06.2017 щодо усунення виявлених порушень. Вважаючи безпідставними висновки відповідача щодо порушень закону, Департамент просив визнати протиправною та скасувати вказану вимогу.

Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 19 квітня 2018 року позов задовольнив: визнав протиправною та скасував вимогу Держаудитслужби від 21.06.2017 за №06-15м/4080 «Щодо усунення порушень законодавства» Департаментом житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 04 липня 2018 року апеляційну скаргу Держаудитслужби задовольнив: скасував рішення суду першої інстанції та відмовив Департаменту в задоволенні адміністративного позову.

Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, Департамент звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просив її скасувати та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду 19 квітня 2018 року. При цьому скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову, неправильно оцінивши обставини справи та залучені до справи докази.

Держаудитслужба подала відзив на касаційну скаргу, в якому, зазначивши про законність та обгрунтованість рішення суду апеляційної інстанції, просила залишити касаційну скаргу позивача без задоволення.

Касаційний розгляд справи проведено в порядку письмового провадження відповідно до пункту 1 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

З матеріалів справи вбачається, що Держаудитслужбою проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту за період з 01.01.2014 по 31.01.2017, за наслідками якої складено акт від 26.05.2017 №06-24/7.

21.06.2017 відповідачем на підставі акта ревізії прийнято вимогу №06-15м/4080 щодо усунення порушень законодавства.

У вимозі Держаудитслужби зазначено фінансові порушення, виявлені під час ревізії, а саме: завищення вартості робіт на об'єктах будівництва; придбання житла для сімей загиблих військовослужбовців, інвалідів І-ІІ групи з числа військовослужбовців, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування за цінами, вищими за ринковими та по цінах, які перевищують встановлені граничні межі.

На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» відповідач зобов'язав позивача усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства.

На час виникнення спірних правовідносин правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовувались положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон № 2939-XII) та приписами Положення про Державну фінансову інспекцію України (затверджене Указом Президента України N499/2011 від 23.04.2011).

Задовольнивши адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувана вимога хоча й не містить припису про відшкодування виявлених збитків, проте порушує права та законні інтереси позивача, оскільки ревізію організовано та проведено з порушеннями вимог Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та поза межами встановлених цим Законом термінів, а до участі протиправно залучено спеціалістів.

Натомість суд апеляційної інстанції, відмовивши у задоволенні позову, послався на те, що вимога Держаудитслужби від 21.06.2017 вказує на виявлені збитки, їхній розмір та необхідність їх відшкодування; інших порушень, пов'язаних з коригуванням роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, у вимозі не зазначено, тому перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, а відтак підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Аналіз норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Положення про Державну фінансову інспекцію України дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом направлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що в ній викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушення Департаментом вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків та визначено розмір цих збитків.

Водночас, вимога не містить визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання Департаментом для усунення виявлених порушень.

З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, вона породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

У даній справі зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Зазначивши у вимозі про необхідність «усунути виявлені порушення згідно вимог чинного законодавства» відповідач не вказав, які саме дії, та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного використання грошових коштів.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта.

Правову позицію щодо необхідності врахування судами змісту вимог Держаудитслужби викладено в постановах Верховного Суду від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 та від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.

Враховуючи викладене, колегія суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками суду першої інстанції щодо протиправності оскаржуваної вимоги.

Згідно з пунктом 4 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Статтею 352 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 345, 349, 352, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради задовольнити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018 скасувати та залишити в силі рішення Львівського окружного адміністративного суду 19.04.2018.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.А. Гончарова

Судді І.Я. Олендер

Р.Ф. Ханова