Справа № 509/2682/17
Суддя: Гандзій Д. М.
Дата ухвалення: 2018-10-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 509/2682/17
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 жовтня 2018 року Овідіопольський районний суд Одеської області у складі:

судді Гандзій Д.М.

при секретарі Задеряка Г.М.

за участю позивачки ОСОБА_1

представника відповідачів Батракова Р.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в смт. Овідіополь адміністративний позов ОСОБА_1 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про скасування рішення Прилиманської сільської ради від 26.05.2017 року № 524-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад», -

ВСТАНОВИВ :

20 липня 2017 року, позивачка ОСОБА_1 звернулась до Овідіопольського райсуду Одеської області з вищевказаним адміністративним позовом, в якому просила суд визнати протиправним та скасувати рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 26.05.2017 р. № 524-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» з підстав його невідповідності вимогам Законів України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні», Європейській хартії місцевого самоврядування та Конституції України, вказуючи при цьому на те, що на даний час відсутні перспективи розвитку с. Прилиманське Овідіопольського району Одеської області в об'єднаній територіальній громаді, так як не проведено інвентаризації, не складно реєстру права власності суб'єктів об'єднання, не визначено в який спосіб, згідно з актами передачі і кому перейде вказане майно с. Прилиманське, невідомо чи створена робоча група для розробки перспективного плану розвитку села в ОТГ, що на її думку прямо порушує права членів територіальної громади на прийняття участі у здійсненні місцевого самоврядування, а також, при прийняття оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, не були враховані приписи ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», відповідно до якої, у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, сільські, селищні, міські ради приймають рішення по добровільне об'єднання територіальних громад або проведення місцевого референдуму щодо підтримки такого об'єднання. Також, позивачка наполягає на тому, що оскаржуваним рішенням не було враховано кожен голос громадянина села щодо його волевиявлення на таке добровільне об'єднання, беручи до ваги право територіальної громади на місцевий референдум, який проведений не був, а тому, на думку позивачки, при прийнятті вказаного рішення, органом місцевого самоврядування - Прилиманською сільрадою Овідіопольського району Одеської області були порушені принципи законності, добровільності, економічної ефективності, прозорості та відкритості.

Ухвалою Овідіопольського районного суду Одеської області від 04.10.2017 року було задоволене клопотання селищного голови Авангардівської селищної ради Овідіопольського району про залучення Авангардівської селищної ради до участі у справі у якості 3-ї особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача з підстав проведення процедури добровільного об'єднання територіальних громад смт. Авангард та с. Прилиманське Овідіопольського району Одеської області відповідно до ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с. 70-71).

Ухвалою Овідіопольського районного суду Одеської області від 06.12.2017 року було задоволено клопотання представника 3-ої особи Авангардівської селищної ради Овідіопольського району, шляхом залучення до участі у справі співвідповідача у справі Авангардівську селищну раду Овідіопольського району Одеської області у зв'язку з утворенням Авангардівської селищної об'єднаної територіальної громади та обранням селищного голови та депутатів Авангардівської с/р з початком припинення юридичної особи Прилиманської с/р, шляхом її приєднання до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (а.с. 119-120).

З урахуванням того, що відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та ФО-підприємців» 31 січня 2018 року до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань був внесений запис № 9001598 про припинення юридичної особи Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (код ЄДР 04527299) та відповідно до даних ЄДР правонаступником припиненої Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області є Авангардівська селищна рада Овідіопольського району Одеської області (код ЄДР 23211248), тобто таку юридичну особу як Прилиманську с/р припинено, ухвалою суду від 01.10.2018 р. було замінено неналежного відповідача Прилиманську с/р на належного відповідача Авангардівську с/р Овідіопольського району Одеської області (а.с. 126,185-186).

В судовому засіданні позивачка повністю підтримала свої позовні вимоги та просила їх задовольнити повністю.

Приймаючи участь в судових засіданнях у якості відповідача, представник Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області повністю заперечував проти задоволення адміністративного позову з підстав його безпідставності і необґрунтованості, наполягаючи на законності та правомірності оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування Прилиманської сільської ради від 26.05.2017 року № 524-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад», як такого, що було ухвалено у суворій відповідності до вимог ст.ст. 2,4,6,7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», беручи до уваги розпорядження Прилиманської с/р № 42 «з» від 26.07.2016 р. «Про призначення дати громадського обговорення по питанню об'єднання територіальних громад на 12.08.2016 р. о 18:00 год. за адресою : с. Прилиманське, вул. Октябрська (Краснофлотська), 120 у приміщенні Будинку культури» та розпорядження Одеської обласної державної адміністрації № 402/А-2017 від 16.05.2017 р. «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Авангардівської селищної ради та Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та, а також з підстав, викладених у письмових запереченнях на адміністративний позов (а.с. 22-25,36-38,41-43,45).

Представник відповідача Авангардівської с/р в судових засіданнях заперечував проти задоволення безпідставного адміністративного позову, вважаючи його необґрунтованим, таким, що суперечить інтересам територіальної громади та з підстав, викладених у письмовому відзиві на позов з додатками, зокрема з посиланням на розпорядження КМУ № 939-р від 16.09.2015 р. «Про затвердження перспективного плану формування території громад Одеської області» та розпорядження КМУ № 578-р від 23.08.2017 р. та № 81-р від 07.02.2018 р. «Про внесення змін до перспективного плану формування території громад Одеської області» (а.с. 153-184).

Заслухавши думку позивачки, представників сторін, дослідивши матеріали справи та додатково надані суду докази суд вважає, що в задоволенні адміністративного позову слід відмовити повністю з наступних підстав.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

«На підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. «У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. «У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом способи (Ухвала Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2013 року за № К/9991/76032/12).

Стаття 9 КАСУ передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності. Суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

Статтями 72-79 КАС України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

Належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень - обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати докази з власної ініціативи, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Якщо учасник справи без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які він посилається, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.

Обставини, які визнаються учасниками справи - не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання. Обставини, які визнаються учасниками справи, зазначаються в заявах по суті справи, поясненнях учасників справи, їх представників.

Відмова від визнання обставин приймається судом, якщо сторона, яка відмовляється, доведе, що вона визнала ці обставини внаслідок помилки, що має істотне значення, обману, насильства, погрози, тяжкої обставини або обставини, визнаної у результаті зловмисної домовленості її представника з іншою стороною. Про прийняття відмови сторони від визнання обставин суд постановляє ухвалу. У разі прийняття судом відмови сторони від визнання обставин вони доводяться в загальному порядку.

Обставини, визнані судом загальновідомими, не потребують доказування.

Обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.

Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи - не є обов'язковою для суду.

Учасники справи подають докази у справі безпосередньо до суду.

Позивач, особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб, повинні подати докази разом із поданням позовної заяви.

Відповідач, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, повинні подати суду докази разом із поданням відзиву або письмових пояснень третьої особи.

Якщо доказ не може бути поданий у встановлений законом строк з об'єктивних причин, учасник справи повинен про це письмово повідомити суд та зазначити: доказ, який не може бути подано; причини, з яких доказ не може бути подано у зазначений строк. Учасник справи також повинен надати докази, які підтверджують, що він здійснив усі залежні від нього дії, спрямовані на отримання відповідного доказу.

Докази, не подані у встановлений законом або судом строк, до розгляду судом не приймаються, крім випадку, коли особа, що їх подає, обґрунтувала неможливість їх подання у вказаний строк з причин, що не залежали від неї.

Копії доказів (крім речових доказів), що подаються до суду, заздалегідь надсилаються або надаються особою, яка їх подає, іншим учасникам справи. Суд не бере до уваги відповідні докази у разі відсутності підтвердження надсилання (надання) їх копій іншим учасникам справи, крім випадку, якщо такі докази є у відповідного учасника справи або обсяг доказів є надмірним, або вони подані до суду в електронній формі, або є публічно доступними. Докази, які не додані до позовної заяви чи до відзиву на неї, якщо інше не визначено цим Кодексом, подаються через канцелярію суду з використанням Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи або в судовому засіданні з клопотанням про їх приєднання до матеріалів справи.

Стаття 90 КАСУ передбачає - суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази - не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Суд встановив, що оскаржуваним рішенням Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області № 524-VII від 26.05.2017 р. «Про добровільне об'єднання територіальних громад» на підставі ст.ст. 2,4,6,7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та ст. 6 Закону України «Про місце самоврядування в Україні» було вирішено : об'єднатися з територіальними громадами смт. Авангард Авангардівської селищної ради та с. Прилиманське Прилиманської сільської ради Овідіопольськог району Одеської області - в Авангардівську територіальну громаду з центром в смт. Авангард та схвалити План організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад, доручити Авангардівському селищному голові звернутися до Одеської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів Авангардівської селищної громади та Авангардівського селищного голови в установленому законом порядку, правонаступником активів і пасивів (зобов'язань) сільської ради визначити Авангардівську селищну раду, утворену внаслідок добровільного об'єднання з покладенням контролю за виконання цього рішення на сільського голову Баштана М.В. (а.с. 9,10).

Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації № 402/А-2017 від 16.05.2017 р. «Про затвердження висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Авангардівської селищної ради та Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» було затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам Українипроектів рішень Авангардівської селищної ради та Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області щодо добровільного об'єднання територіальних громад у Авангардівську селищну об'єднану територіальну громаду з центром в смт. Авангард (а.с. 13-14).

Вищевказаним рішенням та розпорядженню передували : лист Прилиманського сільського голови на адресу Авангардівського селищного голови № 433/02-11 від 29.06.2016 р., в якому йшлося про те, що на пропозицію Авангардівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад Прилиманської с/р з територіальною громадою Авангардівської селищної ради, проводиться підготовка та організація проведення громадського обговорення, після проведення якого, буде надана відповідь додатково, розпорядження Прилиманської с/р № 42 «з» від 26.07.2016 р. «Про призначення дати громадського обговорення по питанню об'єднання територіальних громад на 12.08.2016 р. о 18:00 год. за адресою : с. Прилиманське, вул. Октябрська (Краснофлотська), 120 у приміщенні Будинку культури» з відповідною випискою з протоколу громадського обговорення пропозицій від 12.08.2016 р., протоколом засідання лічильної комісії зборів територіальної громади с. Прилиманське щодо громадського обговорення про добровільне об'єднання територіальних громад від 12.08.2016 р., проект та остаточне рішення Прилиманської с/р від 16.09.2016 р. № 228-VII «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад за пропозицією селищного голови селища Авангард Овідіопольсьского району Одеської області», яким було надано згоду на добровільне об'єднання вищевказаних територіальних громад за пропозицією селищного голови селища Авангард щодо добровільного об'єднання територіальних громад населених пунктів : с. Авангард, с. Прилиманське, с. Петродолинське, с. Нова Долина, с. Йосипівка, с. Ленінталь, с. Мар'янівка з адміністративним центром у с. Авангард та найменуванням об'єднаної територіальної громади - Авангардівська селищна територіальна громада, розпорядження Прилиманської с/р № 19-3 від 02.03.2017 р. «Про проведення громадського обговорення проекту рішення добровільного об'єднання територіальних громад», рішення виконкому Прилиманської с/р № 29 від 15.03.2017 р. «Аналіз проведення громадського обговорення щодо схвалення підготовлених проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад с. Прилиманське та смт. Авангард», рішення Прилиманської с/р від 26.04.2017 р. № 455-VII «Про схвалення проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», рішення Авангардівської селищної ради № 702-VI від 25.05.2017 р. «Про добровільне об'єднання територіальних громад», направлення звернення ООДА від 02.06.2017 р. № 3231/02-12/01/3264 до ЦВК для прийняття рішення нею про призначення перших виборів депутатів Авангардівської селищної ради об'єднаної територіальної громади Овідіопольського району та Авангардівського селищного голови, постанова Авангардівської селищної виборчої комісії № 72 від 02.11.2017 р. «Про реєстрацію депутатів Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області», якою було зареєстровано обраних депутатів Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, серед яких є зокрема депутат - позивачка ОСОБА_1, висунута Овідіопольською районною організацією Партії «Відродження» з оприлюдненням вказаної постанови, шляхом її розміщення на веб-сайті Авангардівської селищної ради (а.с. 44-56,60-69,81-84).

В подальшому, рішенням Авнгардівської селищної ради № 1-VII від 03.11.2017 р. «Про визнання повноважень депутатів Авангардівської селищної ради VII скликання» - були визнані повноваження депутатів Авангардівської с/р VII скликання, обраних на виборах, що відбулися 29.10.2017 р., серед яких мається прізвище позивачки - депутата по одномандатному виборчому округу № 18 ОСОБА_1, а також постановою Авангардівської селищної виборчої комісії № 69 від 31.10.2017 р. «Про визнання обраними депутатів Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області» з прізвищем позивачки ОСОБА_1, як депутата по одномандатному виборчому округу № 18 від Партії «Відродження» та постановою Авангардівської селищної виборчої комісії Овідіопольського району Одеської області № 68 від 31.10.2017 р. «Про визнання обраним Авангардівським селищним головою Овідіопольського району Одеської області ОСОБА_2» (а.с. 109-113).

Крім цього, рішенням Авангардівської селищної ради № 11-VII від 03.11.2017 р. «Про припинення діяльності Прилиманської сільської ради» - було припинено діяльність юридичної особи Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області (код 04527299), шляхом її приєднання до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, утворено комісію з припинення вказаної юридичної особи з визначенням голови комісії з припинення юридичної особи, зазначеної у п. 1 цього рішення ОСОБА_2, якому надається право розподілу функцій та повноважень між членами комісії, право доручати (відповідним дорученням) членам комісії та працівникам апарату Авангардівської селищної ради вчинення певних дій пов'язаних з питанням щодо припинення юридичної особи з дорученням голові комісії ОСОБА_2 надіслати рішення про припинення юридичної особи державному реєстратору ЄДРЮОФОП з встановленням строку для пред'явлення вимог кредиторам до 04.01.2018 р. (а.с. 114-115).

Згідно повідомлення державного реєстратора юридичних осіб та ФО-підприємців Свищ О.А. № 14 від 31.01.2018 р. «Про проведення державної реєстрації припинення юридичної особи» - відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичнх осіб та ФО-підприємців» до ЄДРЮОФОП 31.01.2018 р. внесено запис № 9001598 про проведення державної реєстрації припинення юридичної особи Прилиманської с/р код 04527299 (а.с. 126).

Суд встановив і це було підтверджено в судових засіданнях позивачкою, яка є обраною депутатом Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області, що її безпідставний позов про скасування рішення Прилиманської сільської ради від 26.05.2017 р. № 524-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад», обґрунтовується нібито невідповідністю оскаржуваного рішення вимогам Конституції України, Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 05.02.2015 р. № 157-VIII, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР, а також, начебто неналежним проведенням громадського обговорення питання щодо об'єднання територіальних громад, відсутністю перспектив розвитку села Прилиманське в Авангардівській об'єднаній територіальній громаді Овідіопольського району, у зв'язку із не проведенням інвентаризації і відсутністю реєстру власності суб'єктів об'єднання, невизначеністю порядку передачі комунального майна, невжиття Прилиманською сільською радою Овідіопольського району як органом місцевого самоврядування заходів із проведення місцевого референдуму з метою врахування голосу кожного громадянина - мешканця села, незалученням представників громади с. Прилиманське до робочої групи Одеської обласної ради з підготовки перспективного плану; порушенням принципів, закладених Європейською хартією місцевого самоврядування тощо.

Однак, відмовляючи в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1, суд звертає увагу на те, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 р. № 333-р схвалено єдину Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, якою визначенні напрями, механізми і строки формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

При чому, на реалізацію вказаної Концепції - Верховною Радою України прийняті закони «Про співробітництво територіальних громад» від 17.06.2014 р. № 1508-VII, «Про добровільне об'єднання територіальних громад», внесені відповідні зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно статті 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України - місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (офіційне тлумачення положення частини третьої статті 140 наведене в Рішенні Конституційного Суду № 21-рп/2003 від 25.12.2003).

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» - місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Частиною 1 статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надане визначення територіальної громади, відповідно до якої, територіальна громада - це жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Згідно частин 1,2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є - територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Наведена норма Закону діє в редакції, що враховує норми Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Вказана норма закону кореспондується із нормами частини 3 статті 140 Конституції України.

Суд звертає увагу на те, що вищевикладені норми Законів України - повністю відповідають і узгоджуються з принципами, закріпленим у статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування (м. Страсбург, 15 жовтня 1985 року), ратифікованої Верховною Радою України Законом від 15.07.1997 р. № 452/97-ВР.

Зокрема, згідно пунктів 1,2 статті 3 Хартії - місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення жодним чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів чи будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом.

Викладені у статті 3 Хартії норми є розвитком концептуальних принципів, закріплених у Преамбулі Хартії, так як розроблення та підписання Хартії державами-учасниками є усвідомленням та декларуванням того, що органи місцевого самоврядування є однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму; переконанням в тому, що існування органів місцевого самоврядування, наділених реальними повноваженнями, може забезпечити ефективне і близьке до громадянина управління.

Згідно пунктів 1,2 статті 4 Хартії - головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом.

Однак це положення жодним чином не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону, беручи до уваги те, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Пунктом 4 статті 4 Хартії встановлено, що повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.

З викладеного вище вбачається, що закріплюючи принцип максимальної повноти і виключності повноважень органу місцевого самоврядування, норми пункту 4 статті 4 Хартії містять застереження «як правило». При цьому, означене застереження тлумачиться саме як уточнення базового, основоположного принципу визначення обсягу повноважень органу місцевого самоврядування - максимально повний обсяг таких повноважень, що є правилом, і лише в окремих випадках, як виключення, обсяг деяких повноважень може бути обмежений.

Суд звертає увагу, що відповідно до пункту 1 статті 12 Хартії - кожна Сторона зобов'язується вважати для себе обов'язковими принаймні двадцять пунктів частини I цієї Хартії, з яких принаймні десять пунктів мають належати до пунктів, які наведені нижче: стаття 2, пункти 1 і 2 статті 3, пункти 1, 2 і 4 статті 4, стаття 5, пункт 1 статті 7, пункт 2 статті 8, пункти 1, 2 і 3 статті 9, пункт 1 статті 10, стаття 11.

Нормам статей 3 та 4 Хартії відповідають норми статті 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно яких сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (офіційне тлумачення положень статті 25 наведене в Рішенні Конституційного Суду № 7-рп/2009 від 16.04.2009).

Згідно частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (офіційне тлумачення положень частини першої статті 59 наведене в Рішенні Конституційного Суду № 7-рп/2009 від 16.04.2009).

Відповідно до статті 141 Конституції України, частини 4 статті 10, частини 1 статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Таким чином, обравши депутатів відповідної ради та сформувавши цим представницький орган місцевого самоврядування - члени територіальної громади делегують останньому повноваження щодо організації і забезпечення існування та функціонування територіальної громади, залишаючи за собою право контролю у формі та спосіб, визначені законодавством.

Реалізуючи Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні норми Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», з урахуванням принципів, закріплених Європейською хартією місцевого самоврядування, визначили коло суб'єктів ініціювання об'єднання територіальних громад, коло суб'єктів прийняття рішень щодо процедур об'єднання, склад таких процедур.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Згідно норм статей 5,6,7,8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», в редакції, що діяла на час прийняття оскаржуваного рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району (26.05.2017 р.) встановлювалась наступна процедура (порядок) об'єднання територіальних громад:

1) ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (частини 1, 2 статті 5 Закону);

2) вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення членами територіальної громади, представниками якої ініційоване об'єднання (частина 3 статті 5 Закону);

3) подання пропозиції, яка пройшла громадське обговорення, на сесію відповідної ради для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи (частина 3 статті 5 Закону);

4) надсилання сільським, селищним, міським головою після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад пропозиції про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади (частина 1 статті 6 Закону);

5) забезпечення сільським, селищним, міським головою суміжної територіальної громади вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад (частина 2 статті 6 Закону);

6) громадське обговорення членами суміжної територіальної громади питання щодо добровільного об'єднання територіальних громад (частина 2 статті 6 Закону);

7) подання пропозиції, після її обговорення членами суміжної територіальної громади, до органу місцевого самоврядування (ради) суміжної територіальної громади для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (частина 2 статті 6 Закону);

8) прийняття (у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад) сільським, селищним, міським головою, який ініціював об'єднання, рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформування про це Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної ради, обласної державної адміністрації (частина 3 статті 6 Закону);

9) формування спільної робочої групи (частина 3 статі 6 Закону);

10) підготовка спільною робочою групою проектів відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (частина 4 статті 6, частина 1 статті 7 Закону);

11) громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (частина 2 статті 7 Закону);

12) внесення сільськими, селищними, міськими головами питання схвалених проектів рішень на розгляд сільських, селищних, міських рад (частина 2 статті 7);

13) розгляд сільськими, селищними, міськими радами питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад (частина 2 статті 7 Закону);

14) подання схвалених сільськими, селищними, міськими радами проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (частина 3 статті 7 Закону);

15) підготовка Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією висновку та затвердження його постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина 4 статті 7 Закону);

16) прийняття (у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України) сільськими, селищними, міськими радами рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад (частина 5 статті 7 Закону);

16а) повернення на доопрацювання Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад у разі встановлення невідповідності Конституції та законам України (частина 6 статті 7 Закону);

17) звернення сільського, селищного, міського голови територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку (частина 7 статті 7 Закону);

18) звернення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку, з одночасним інформуванням Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідних обласних рад, відповідних рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад (частина 8 статті 7 Закону);

19) у разі, якщо до складу об'єднаної територіальної громади увійшла територіальна громада (територіальні громади), розташована на території суміжного району - здійснення процедур розширення меж району, на території якого розташований адміністративний центр утвореної об'єднаної територіальної громади (частина 9 статі 7 Закону);

20) реорганізація або припинення органів місцевого самоврядування у зв'язку із утворенням об'єднаної територіальної громади (стаття 8 Закону).

Так, аналіз норм статей 5,6,7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» дозволяє суду дійти висновку - рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди; про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад; про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад приймаються сільськими, селищними, міськими радами; а рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад - головами сільських, селищних, міських рад.

Відповідно до викладеного, рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 26.05.2017 р. № 524-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - прийняте в межах її компетенції та повноважень, наданих сільській раді як органу місцевого самоврядування нормами статі 140 Конституції України, статі 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 5, 6, 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», відповідно до обсягу повноважень органу місцевого самоврядування, визначеного пунктом 1 статті 3, пунктами 1, 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, з метою, з якою ці повноваження надані, та за формою, яка відповідає нормам частини 1 статті 144 Конституції України та частини 1 статті 59 Закону України «про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до яких органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначає, що Прилиманською сільською радою Овідіопольського району Одеської області при винесені оскаржуваного рішення від 26.05.2017 р. № 524-VIII не дотримано приписів статті 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», відповідно до яких прийняттю рішення органу місцевого самоврядування повинно передувати громадське обговорення, вказуючи, що приймаючи рішення від 26.05.2017 р. № 524-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» Прилиманська сільська рада Овідіопольського району прийняла до уваги результати громадського обговорення (протокол зборів від 12.08.2016 р.) питання щодо добровільного об'єднання територіальних громад населених пунктів: смт. Авангард Авангардівської селищної ради, с. Прилиманське Прилиманської сільської ради, с. Петродолинське Петродолинської сільської ради, с. Нова Долина Новодолинської сільської ради, с. Йосипівка, с. Ленінталь Йосипівської сільської ради, с. Мар'янівка Мар'янівської сільської ради Овідіопольського району Одеської області, за наслідками якого Прилиманської сільською радою Овідіопольського району було прийняте рішення від 16.09.2016 р. № 228-VII «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад за пропозицією селищного голови селища Авангард Овідіопольського району, Одеської області», в той час, як за твердження позивачки фактично відбулось об'єднання лише Авангардівської селищної територіальної громади та Прилиманської сільської територіальної громади Овідіопольського району.

Відповідно до преамбули оскаржуваного рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району від 16.09.2016 р. № 228-VII, орган місцевого самоврядування «враховуючи підсумки голосування громади села Прилиманське на громадському обговоренні, яке відбулось 12 серпня 2016 року» вирішив (пункт 1 рішення) «надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад за пропозицією селищного голови селища Авангард, Овідіопольського району, Одеської області щодо добровільного об'єднання територіальних громад населених пунктів: с. Авангард, с. Прилиманське, с. Петродолинське, с. Нова Долина, с. Йосипівка, с. Ленінталь, с. Мар'янівка з адміністративним центром у с. Авангард та найменуванням об'єднаної територіальної громади: Авангардівська селищна територіальна громада».

Відповідно до частини 1 статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» в редакції, чинній на час прийнятті Прилиманською сільською радою Овідіопольського району оскаржуваного рішення, Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Згідно частини 3 статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області схвалюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Нормами частини 4 статті 9 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» встановлено, що Кабінет Міністрів України може визнати об'єднану територіальну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, визначеному розділом II цього Закону, навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом формування територій громад Автономної Республіки Крим, області як адміністративного центру об'єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об'єднаної територіальної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої об'єднаної територіальної громади відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

16 вересня 2015 року Кабінетом Міністрів України видане розпорядження № 939-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» (а.с. 158-163).

В первинній редакції Перспективного плану формування територій громад Одеської області були визначені спроможні територіальні громади та зазначені:

- назва територіальної громади,

- код населеного пункту,

- назва населеного пункту - адміністративного центру територіальної громади,

- назва району чи міста обласного значення, до якого входить адміністративний центр територіальної громади.

24 червня 2015 року Одеською обласною радою прийняте рішення № 1392-VI «Про схвалення перспективного плану формування територій громад Одеської області», пунктом 2 якої схвалений перспективний план в частині формування (серед інших) Авангардівської селищної громади.

Згідно схваленого паспорту Авангардівської селищної громади (смт. Авангард Овідіопольського району) до складу визнаної спроможною Авангардівської територіальної громади передбачалось включення територіальних громад смт. Авангард, с. Прилиманське, с. Нова Долина, с. Мар'янівка, с. Йосипівка, с. Ленінталь, с. Петродолинське.

Відповідно до пункту 3 рішення Одеської обласної ради від 24 червня 2015 року № 1392-VI доручалось Одеській обласній державній адміністрації внести у встановленому порядку перспективного плану формування територій громад Одеської області на розгляд та затвердження Кабінету Міністрів України.

Станом на 26.05.2017 р. (дату прийняття оскаржуваного рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району) схвалений Одеською обласною радою Перспективний план перебував на розгляді в Кабінеті міністрів України.

Згідно з викладеним, суд доходить висновку, що станом на 26.05.2017 р. схвалений Перспективний план мав для територіальних громад Одеської області суто рекомендаційний характер та міг використовуватися ними при підготовці пропозицій та рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад саме в цій якості.

Згідно частини 1 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Отже, реалізуючи право та повноваження місцевого самоврядування безпосередньо чи через обрані відповідні органи, територіальна громада вирішує питання, пов'язані саме з цією територіальною громадою та не може приймати рішення за інші територіальні громади. У випадку із об'єднаннямтериторіальних громад цей принцип полягає в тому, що члени територіальної громади с. Прилиманське, розглядаючи та обговорюючи пропозицію Авангардівського селищного голови, підтриману відповідно до процедур, встановлених статтями 5, 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», членами Авангардівської селищної територіальної громади - висловили свою позицію насамперед щодо об'єднання із цією громадою.

Позивачкою, в порушення вимог ст.ст. 72-79,90 КАСУ не надано суду будь-яких належних та допустимих доказів того, що на час цього обговорення не були проведені відповідні обговорення членами територіальних громад с. Нова Долина, с. Мар'янівка, с. Йосипівка, с. Ленінталь, с. Петродолинське, та результати цих обговорень, зокрема щодо підтримки цієї пропозиції, не були доведені до членів Прилиманської сільської територіальної громади.

Суд звертає увагу, що обмеження волевиявлення членів Прилиманської сільської територіальної громади на об'єднання з Авангардівською селищною територіальною громадою результатами обговорень пропозиції щодо об'єднання мешканцями с. Нова Долина, с. Мар'янівка, с. Йосипівка, с. Ленінталь, с. Петродолинське та їх ставленням до такого об'єднання суперечить принципам організації функціонування територіальних громад, їх розвитку та управління власним життям, встановленим як Конституцією та законами України, так і нормами Європейської хартії місцевого самоврядування, адже ставить в залежність реалізацію відповідних прав мешканців с. Прилиманське від волевиявлення мешканців інших територіальних громад.

Змінами до Перспективного плану, затвердженими розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 р. № 578-р, тобто вже після громадських обговорень добровільного об'єднання мешканцями смт. Авангард та с. Прилиманське, до плану включені назви територіальних громад Одеської області, входження яких до складу спроможних територіальних громад передбачається як доцільне. Щодо Авангардівської територіальної громади такими громадами є (як заплановані доцільно) безпосередньо Авангардівська, Прилиманська, Новодолинська, Йосипівська, Мар'янівська, Петродолинська тощо (а.с. 164-170).

При цьому, відповідно до встановленого Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» принципу добровільності об'єднання передбачені Перспективним планом, громади мають право і не прийняти рішення про таке об'єднання, відхиливши відповідні пропозиції. В той же час, реалізація цього принципу жодним чином не зумовлює одночасності прийняття рішень щодо підтримки об'єднання територіальними громадами. Отже, формування об'єднаної територіальної громади із всіх передбачених Перспективним планом громад може бути значною мірою розтягнуто у часі, і при цьому примушення територіальних громад, що вже висловили свою згоду на об'єднання, очікувати такого волевиявлення від інших громад не відповідає вимогам Закону України «Про добровільне об'єднання» та є порушенням прав територіальних громад.

Змінами до Перспективного плану, затвердженими розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.02.2018 р. № 81-р, у плані графа Авангардівської територіальної громади в частині громад, що включені до об'єднаної територіальної громади викладена в наступній редакції - «Авангардівська, Прилиманська» (а.с. 171-176).

Зміни до Перспективного плану, затверджені розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.05.2018 р. № 319-р, не стосувались Авангардівської територіальної громади Овідіопольського району.

Таким чином, у будь-яких випадках після первісного затвердження Перспективного плату та з урахуванням всіх внесених до нього змін, на теперішній час розпорядженнями Кабінету Міністрів України територіальна громада с. Прилиманське Овідіопольського району передбачається як складова Авангардівської об'єднаної територіальної громади Овідіопольського району.

На думку суду, аналіз вищенаведених письмових доказів у справі свідчить, що саме на реалізацію цих положень Перспективного плану (у всіх його редакціях) і було направлене рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району від 26.05.2017 р. № 524-VII.

Заслуговує на увагу думка представника відповідачів Авангардівської селищної ради Овідіопольського району, викладена у відзиві на адміністративний позов і висловлена ним під час судових засідань, про те, що основним питанням громадського обговорення було саме об'єднання Авангардівської та Прилиманської територіальних громад, тому що до Перспективного плану територіальні громади сіл Новодолинське, Йосипівка, Мар'янівка, Петродолинське, Ленінталь були включені лише у серпні 2017 р., а оскаржуване рішення прийняте 26 травня 2017 р. Згадування цих та можливо й інших населених пунктів, не передбачених Перспективним планом, під час обговорення об'єднання не заборонено Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», проте не заміняє та не знецінює обговорення основного питання.

Суд критично ставиться до доводів адміністративного позову щодо начебто протиправності рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району Одеської області від 26 травня 2017 р. № 524-VIII з підстав відсутності перспектив розвитку села Прилиманське в Авангардівській територіальній громаді, оскільки не було проведено інвентаризації та не складено реєстру власності суб'єктів об'єднання, невизначеності способу передачі за актами майна та його отримувачів, відсутності інформації про створення робочої групи для створення перспективного плану розвитку села в об'єднаній територіальній громаді.

Діючими нормативно-правовими актами України - не передбачено створення та ведення реєстру власності суб'єктів об'єднання, якими згідно статті 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст, а наявність чи відсутність такого реєстру не визначені Законом як умова або перешкода об'єднанню територіальних громад.

Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» умовою та одним з етапів процедури об'єднання не передбачається створення робочої групи для розробки перспективного плану розвитку села (населеного пункту, територіальна громада якого є суміжною у значеннях, встановлених статтями 3, 6 Закону). Відповідно до статей 5, 6 Закону у процедурі об'єднання створюється спільна робоча група з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, до завдань якої віднесено підготовку проектів цих рішень. Також нормами закону не передбачається створення такого документу як Перспективний план розвитку села, на відміну від передбаченого Перспективного плану формування територій громад. Таким чином, створення ви відсутність вказаної у позові робочої групи, підготовка або відсутність Перспективного плану розвитку населеного пункту не визначені Законом як умова або перешкода об'єднанню територіальних громад.

Відповідно до частини 2 статті 11 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Така Методика формування спроможних територіальних громад затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 р. № 214.

Відповідно до пункту 4 Методики (у редакції, що діяла станом на дату прийняття оскаржуваного рішення Прилиманської сільської ради) формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об'єднання територіальних громад; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Згідно пункту 5 Методики - Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

Відповідно до пункту 10 Методики з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану (формування територій громад) може утворюватися робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

Керуючись наведеними нормами законодавства, суд доходить висновку, що залучення представників територіальних громад до роботи робочих груп із розробки перспективних планів формування територіальних громад - можливе у разі необхідності, визначеній саме Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністраціями, але не є обов'язковим та не впливає на законність вказаних процедур.

Згідно частини 1 статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореноюза цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Відповідно до умов створення Авангардівської об'єднаної територіальної громади, а саме визнання Авангардівської селищної громади розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 р. № 939-р спроможною територіальною громадою, яка є адміністративним центром об'єднаної громади, ініціюванням у зв'язку із цим об'єднання саме Авангардівським селищним головою, статусом у зв'язку із цим суміжної у Прилиманської територіальної громади, саме рішення Прилиманської сільської ради від 26 травня 2017 р. № 524-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є останнім рішенням, із прийняттям якого вважається створеною Авангардівська об'єднана територіальна громада.

Згідно частини 2 статті 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, завершуються в день набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою.

У зв'язку із проходженням процедур, встановлених статтями 5,6,7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» із утворення Авангардівської об'єднаної територіальної громади Центральною виборчою комісією України 18 серпня 2017 р. прийнята Постанова № 164 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 жовтня 2017 року».

Відповідно до вищевказаної постанови Авангардівської селищної виборчої комісії Овідіопольського району Одеської області від 31 жовтня 2017 року № 68 - визнано обраним Авангардівського селищного голову в єдиному одномандатному виборчому окрузі на перших виборах депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 жовтня 2017 року.

Відповідно до зазначеної вище постанови Авангардівської селищної виборчої комісії Овідіопольського району Одеської області від 31 жовтня 2017 року № 69 визнано обраними депутатів Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області в одномандатних виборчих округах №№ 1-26 на перших виборах депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 жовтня 2017 року.

Вищевказаним Рішенням Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 03 листопада 2017 року № 1-VII визнані повноваження депутатів Авангардівської селищної ради Овідіопольського на виборах, що відбулись 29 жовтня 2017 року.

Згідно частини 3 статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада є правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною такою об'єднаною територіальною громадою.

Відповідно частини 1 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» представництво територіальних громад та здійснення від їх імені та в їх інтересах функцій і повноважень місцевого самоврядування, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, проводиться сільськими, селищними, міськими радами як органами місцевого самоврядування, які відповідно до частини 1 статті 16 Закону є юридичними особами.

Згідно частини 4 статті 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» юридична особа - сільська, селищна, міська рада, розміщена в адміністративному центрі об'єднаної територіальної громади, є правонаступником прав та обов'язків всіх юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об'єдналися, з дня набуття повноважень сільською, селищною, міською радою, обраною об'єднаною територіальною громадою.

З урахуванням встановленого Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» порядку створення об'єднаної громади процедури припинення органу місцевого самоврядування суміжної громади проводяться відповідно до норм стате' 105, 107 Цивільного кодексу України, під час яких передача майна, майнових прав та обов'язків здійснюється за відповідним передавальним актом.

Таким чином, механізм передачі майна при створенні об'єднаної територіальної громади є законодавчо визначеним.

Суд критично оцінює і не приймає безпідставні твердження позивачки про те, що Прилиманською сільською радою Овідіопольського району не виконані вимоги статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» щодо необхідності проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання, завдяки чому не враховано голос кожного члена територіальної громади с. Прилиманське, з огляду на те, що ст. 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - не містить норм щодо можливого проведення місцевого референдуму. Такі норми викладені в частині 5 статті 7 Закону. При цьому, законодавець проведення місцевого референдуму передбачив не як обов'язкову процедуру, а як можливий механізм волевиявлення членів територіальної громади. Так, згідно частини 5статті 7 Закону - у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Згідно статей 5,6,7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», участь громадян у процедурах об'єднання територіальних громад, членами яких вони є, прямо реалізується шляхом участі у громадських обговореннях та опосередковано - шляхом формування представницьких органів місцевого самоврядування (пункт 2 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, статті 140, 141 Конституції України, стаття 10, частина 1 статті 45 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»). Однак, проведення місцевого референдуму не передбачається чинним законодавством як обов'язковий механізм надання легітимності рішенню органу місцевого самоврядування.

Суд звертає увагу на вимоги статті 143 Конституції України, відповідно до якої, територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Означеною нормою Основного закону - територіальним громадам надане лише право на забезпечення проведення місцевих референдумів та реалізації їх результатів. При цьому, згідно пункту 20 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначається організація і порядок проведення виборів і референдумів. У вказаній нормі законодавцем не здійснюється розподіл на всеукраїнські та/або місцеві референдуми.

03 липня 1991 р. Верховною Радою України прийнято Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» № 1286-ХІІІ, нормами якого визначені види референдумів, порядок їх організації та проведення, питання, що можуть бути внесені на відповідні референдуми.

06 листопада 2012 р. Верховною Радою України прийнято Закон України «Про всеукраїнський референдум» № 5475-VI, відповідно до пункту 4 розділу ХІІІ «Прикінцеві положення» якого визнано з дня офіційного оприлюднення цього Закону таким, що втратив чинність, Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми».

Закон України «Про всеукраїнський референдум» опубліковано 28 листопада 2012 р. в газеті «Голос України» № 226.

Відповідно до Преамбули Закону його нормами визначаються правові засади, організацію та порядок проведення всеукраїнського референдуму.

Таким чином з 28 листопада 2012 р. було відсутнє законодавче регулювання організації і порядку проведення місцевих референдумів.

Рішенням Конституційного Суду України № 4-р/2018 від 26.04.2018 Закон України «Про всеукраїнський референдум» визнано неконституційним.

Проте на час розгляду Прилиманською сільською радою Овідіопольського району пропозицій Авангардівської селищної ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад та прийняття відповідних рішень Закон був чинним і відповідно діяла норма пункту 4 розділу ХІІІ Закону.

Відповідно викладеного, в 2016-2017 роках, в період розгляду пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та прийняття відповідних рішень були відсутні законодавчі механізми із проведення місцевого референдуму. Конституційною та законною є реалізація сільською, селищною радою, як представницьким органом місцевого самоврядування повноважень, направлених на організацію існування та функціонування відповідної територіальної громади. Реалізація інтересів територіальної громади саме представницьким органом є однією із передбачених законом форм такої реалізації, яка не обмежується іншими формами та не потребує додаткового підтвердження чи схвалення (зокрема, шляхом персонального висловлювання такого схвалення прийнятому рішенню членами відповідної територіальної громади на місцевому референдумі або їх участю в опитуванні тощо).

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що її пропозиції з питань об'єднання територіальних громад враховані не були. Проте, належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів, які доводять вказану обставину суду не надала, що відповідно до норм статей 72,79 КАСУ дозволяє суду дійти висновку про недоведеність вказаної обставини.

Також, позивачка не надала суду достатніх належних, допустимих та достатніх доказів того, що при винесенні Прилиманською сільською радою Овідіопольського району 26 травня 2017 року рішення № 524-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» орган місцевого самоврядування розглянув питання, не віднесене Конституцією та законами України до його компетенції, діяв поза межами повноважень, не з підстав та не у спосіб, передбачені Конституцією та законами України.

Проте, з боку відповідачів надані належні та допустимі документальні докази законності та обґрунтованості оскаржуваного у справі рішення Прилиманської сільської ради Овідіопольського району.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв'язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущенням бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Рішенням Конституційного суду України від 01 грудня 2004 року у справі № 1-10/2004 (справа про охоронюваний законом інтерес) розтлумачено поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в ч. 1 ст. 4 Цивільно-процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», а саме зазначено, що цей термін треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних та колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Згідно статей 5,6,7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - участь громадян у процедурах об'єднання територіальних громад, членами яких вони є, прямо реалізується шляхом участі у громадських обговореннях та опосередковано - шляхом формування представницьких органів місцевого самоврядування (пункт 2 статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, статті 140, 141 Конституції України, стаття 10, частина 1 статті 45 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»).

В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що її пропозиції з питань об'єднання територіальних громад враховані не були. Проте, належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів, які доводять вказану обставину суду не надала, що відповідно до норм статей 9,72,77 КАСУ дозволяє суду дійти висновку про недоведеність вказаної обставини.

Відповідно до викладеного, конституційною та законною - є реалізація сільською, селищною радою, як представницьким органом місцевого самоврядування повноважень, направлених на організацію існування та функціонування відповідної територіальної громади. Реалізація інтересів територіальної громади саме представницьким органом є однією із передбачених законом форм такої реалізації, яка не обмежується іншими формами та не потребує додаткового підтвердження чи схвалення (зокрема, шляхом персонального висловлювання такого схвалення прийнятому рішенню членами відповідної територіальної громади на місцевому референдумі або їх участю в опитуванні тощо).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 02 листопада 2004 року № 15-рп/2004 верховенством права є панування права в суспільстві, яке вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність.

Принцип верховенства права включає в себе свободу від свавілля та перекликається із принципом законності, що у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства.

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» та ст. 6 КАС України - суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження - не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Згідно ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Розглядаючи питання ефективного засобу правового захисту Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) в п. 114 Рішення від 10 вересня 2010 року у справі «Макфарлейн проти Ірландії» (заява № 31333/06), п. 38 Рішення Великої Палати від 29 березня 2006 року у справі «Ріккірді Піссаті проти Італії» (заява № 62361/00) зазначив, що засіб є ефективним тільки якщо він доступний та достатній.

В силу п. 255 Рішення ЄСПЛ від 12 грудня 2012 року у справі «Ель-Масрі проти колишньої Югославської Республіки Македонія» (заява № 39630/09) та п. 152 у справі «Кудла проти Польщі» (заява № 30210/06) від 26 жовтня 2000 року засіб повинен бути ефективним на практиці й по закону, а згідно п. 36-40 Рішення від 24 липня 2012 року у справі «Джорджевич проти Хорватії» (заява № 41526/10) при оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника.

У своєму рішенні від 17 березня 2009 року у справі «Хутман і Меус проти Бельгії» (заява № 9411/05) п. 44 ЄСПЛ зазначив, що національні органи повинні тлумачити та застосовувати своє національне законодавство без зайвого формалізму.

В свою чергу Верховний суд України своєму рішенні від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1265а15, вказав, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним (що узгоджується з положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року) та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Відповідно до Постанови Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року по справі № 457/1003/15-а рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду.

Таким чином, суд дійшов висновку, що будь-які права, свободи та інтереси позивачки чи територіальної громади с. Прилиманське - в даному випадку оскаржуваним рішенням Прилиманської сільської ради від 26.05.2017 року № 524-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» порушені не були і з огляду на вищевказані докази, а саме рішення, розпорядження органів місцевого самоврядування та КМУ, які як передували прийняттю оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування, так і після його прийняття свідчить про те, що вказаний позов носить скоріше популістський характер і жодним чином не направлений на захист прав, свобод та інтересів як самої позивачки, яка була обрана депутатом об'єднаної територіальної громади, саме завдяки оскаржуваному рішенню, так і членів - мешканців с. Прилиманське та об'єднаної громади в цілому, а тому на думку суду позов є безпідставним, необґрунтованим, а тому в його задоволенні слід відмовити повністю.

Керуючись ст.ст. 2,5,6,9,72-80,90,94,192,210,211,217,225,227,228,241-247,250,251,258,259,263-268 КАС України, Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», Конституцією України, ЄКПЛ, ЄСПЛ, суд, -

ВИРІШИВ :

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Авангардівської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про скасування рішення Прилиманської сільської ради від 26.05.2017 року № 524-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - відмовити.

Рішення суду може бути оскаржене до Одеського апеляційного адміністративного суду протягом 30 днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засідання було проголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного тексту рішення.

Повний текст рішення виготовлений 05.10.2018 р.

Суддя Гандзій Д.М.