Справа № 800/530/17
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2018-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/530/17

Провадження № 11-650асі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2018 року (судді Гімон М. М., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Кравчук В. М., Коваленко Н. В.) у справі № 800/530/17 за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання протиправною відмови чи бездіяльності й визнання незаконним Указу Президента України в частині та

ВСТАНОВИЛА:

У листопаді 2017 року ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 звернулися до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, в якому просили:

- визнати протиправною відмову чи бездіяльність відповідача щодо розгляду в установлений законодавством України строк заяви (звернення) ОСОБА_3 від 06 жовтня 2017 року стосовно вжиття Президентом України заходів для захисту прав громадян на справедливий суд у зв'язку з грубим нехтуванням кандидатами на посади суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 та ОСОБА_12 обов'язками, що є несумісним зі статусом судді;

- визнати незаконним Указ Президента України від 10 листопада 2017 року № 357/2017 «Про призначення суддів Верховного Суду» (далі - Указ № 357/2017) у частині призначення на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11

На обґрунтування вимог у частині визнання незаконним Указу № 357/2017 позивачі зазначили, що його прийняття не гарантувало та не забезпечило додержання їхніх прав на справедливий суд з огляду на неспростовані юридичні (доказові) факти грубого нехтування суддями ОСОБА_7, ОСОБА_8., ОСОБА_9., ОСОБА_10., ОСОБА_11 обов'язками, що є несумісним зі статусом судді та порушує вимоги, встановлені частиною четвертою статті 69 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ). На думку позивачів, Указ № 357/2017 у частині призначення вказаних кандидатів на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд є незаконним.

До набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII) і припинення діяльності Вищого адміністративного суду України розгляд адміністративного позову ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 цим судом не закінчено.

Відповідно до підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України та на підставі Закону № 2147-VIII справу за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 січня 2018 року прийняв до розгляду позовну заяву ОСОБА_3, ОСОБА_4 й ОСОБА_3 та відкрив провадження в цій справі.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 07 травня 2018 року закрив провадження у справі № 800/530/17 у частині позовних вимог ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 про визнання незаконним Указу № 357/2017 в частині призначення ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11 на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд.

Не погодившись із вказаною ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, а також порушено норми матеріального та процесуального права. Скаржник також указав, що суд порушив право позивачів на справедливий суд та на ефективний засіб юридичного захисту в цій справі шляхом розгляду похідної позовної вимоги окремо від основної. На підставі викладеного ОСОБА_3 просить скасувати оскаржувану ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та передати справу на розгляд суду першої інстанції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 червня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3 та призначила цю справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.

19 липня 2018 року до ВеликоїПалати Верховного Суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив, що позивачі оскаржили Указ № 357/2017, який є актом індивідуальної дії, оскільки стосується (породжує права й обов'язки) конкретно визначених суб'єктів (призначених суддів), не встановлює загальних правил поведінки, розрахований на одноразове застосування і після реалізації вичерпав свою дію, а тому видання цього Указу не породжує для позивачів права на захист, тобто права на звернення з цим адміністративним позовом. На підставі викладеного представник відповідача просить залишити апеляційну скаргу ОСОБА_3 без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі, а також у відзиві на апеляційну скаргу доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_3

Суд першої інстанції установив, що 10 листопада 2017 року Указом № 357/2017 Президент України призначив на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд, зокрема, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 , ОСОБА_10, ОСОБА_11

Не погодившись з Указом № 357/2017 у частині призначення вказаних суддів, позивачі звернулись до суду з цим позовом.

Закриваючи провадження у справі в частині позовної вимоги ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 про визнання незаконним Указу № 357/2017 у частині призначення на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11, суд першої інстанції керувався тим, що позивачі не є суб'єктами правовідносин, які виникають у процедурі призначення відповідних осіб на посади суддів, а тому їх право на звернення до суду законодавчо обмежене.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає цей висновок суду правильним з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу (пункти 1 і 3).

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як на підставу порушення прав оскаржуваним Указом № 357/2017 у частині призначення на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11 позивачі посилаються на те, що цей Указ порушує право на справедливий суд, передбачене частиною першою статті 6 Конвенції, статтями 8 та 129 Конституції України, частиною першою статті 7 Закону № 1402-VІІІ.

Водночас, як убачається з оскарженого Указу відповідача у вказаній частині, він визначає права та обов'язки конкретних осіб (у цьому випадку суддів), тобто є актом індивідуальної дії.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Аналогічні положення містяться і в пункті 1 частини першої статті 19 КАС України (у редакції з 15 грудня 2017 року).

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України у редакції з 15 грудня 2017 року).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

Оскільки позивачі не є учасниками (суб'єктами) правовідносин, які виникли з виданням оскаржуваного Указу, який є правовим актом ненормативного характеру (стосується призначення суддів Верховного Суду), то цей Указ відповідно не породжує для позивачів і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, а також від 06 червня 2018 року у справі № 800/489/17.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_3 до Президента України про визнання незаконним Указу № 357/2017 у частині.

Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними наведені в апеляційній скарзі доводи щодо порушення судом прав позивачів на справедливий суд та на ефективний засіб юридичного захисту в цій справі шляхом розгляду похідної позовної вимоги окремо від основної з огляду на таке.

Як зазначено вище, позивачі звернулись до суду з позовом до Президента України та просили:

1) визнати протиправною відмову чи бездіяльність Президента України щодо розгляду в установлений законодавством України строк заяви (звернення) ОСОБА_3 від 06 жовтня 2017 року стосовно вжиття відповідачем заходів для захисту прав громадян на справедливий суд у зв'язку з грубим нехтуванням кандидатами на посади суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11 та ОСОБА_12 обов'язками, що є несумісним зі статусом судді;

2) визнати незаконним Указ № 357/2017 у частині призначення ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11 на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд.

Аналізуючи заявлені вимоги позивачів, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що друга позовна вимога (про визнання незаконним Указу № 357/2017 у частині призначення ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11 на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд) не є похідною від першої позовної вимоги (про визнання протиправною відмови чи бездіяльності Президента України щодо розгляду в установлений законодавством України строк заяви (звернення) ОСОБА_3 від 06 жовтня 2017 року), оскільки належним способом захисту прав позивачів у разі встановлення судом наявності підстав для задоволення першої позовної вимоги буде зобов'язання відповідача розглянути вказану заяву ОСОБА_3 від 06 жовтня 2017 року, а не визнання незаконним Указу № 357/2017.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що позовна вимога про визнання незаконним Указу № 357/2017 у частині призначення ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10 та ОСОБА_11 на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Л. І. Рогач

В. В. Британчук О. М. Ситнік

Д. А. Гудима О. С. Ткачук

В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

В. С. Князєв