Справа № 465/1461/16-а
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2018-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

02 жовтня 2018 року

Київ

м. справа №465/1461/16-а

адміністративне провадження №К/9901/12645/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мороз Л.Л.,

суддів: Гімона М.М., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 465/1461/16-а

за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області (далі - Інспектор відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок ДАБІ, ДАБІ відповідно), про скасування постанови, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Святецького В.В., суддів Гудима Л.Я., Довгополова О.М., -

ВСТАНОВИВ:

17 березня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Інспектора відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок ДАБІ Максима А.М. від 27 січня 2016 року №1з/13-ф/пз про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності у виді штрафу в сумі 5100 грн за порушення вимог частини першої статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КупАП).

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що ДАБІ 12 січня 2016 року склала припис № 16-7/16пз, в якому було зазначено, що про його виконання потрібно повідомити до 10 лютого 2016 року, а оспорювана постанова була винесена 27 січня 2016 року, таким чином швидше на 15 днів. При цьому акт, протокол та припис №16-7/16пз не складалися в присутності позивача і не надавалися ці документи для підпису, а відповідно посадових осіб не було 12 січня 2016 року на об'єкті і на даному об'єкті не ведуться жодних будівельних чи підготовчих робіт.

Франківський районний суд м. Львова постановою від 18 травня 2016 року задовольнив позовні вимоги.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції керувався тим, що, Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлена презумпція вини суб'єкта владних повноважень, що означає його обов'язок довести правомірність свого рішення, дій чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів, Зважаючи на те, що відповідачі чи їх представники не надали достатніх та належних доказів вчинення адміністративного правопорушення позивачем, то оспорювань постанову слід скасувати.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 вересня 2016 року скасував постанову суду першої інстанції, ухвалив нову - про відмову в позові.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що оскільки ОСОБА_1 не виконав у визначений 30-денний строк вимоги припису від 01 грудня 2015 року за № 15-1408/2, який в силу вимог пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) є обов'язковим для виконання, тому відповідач правомірно наклав на позивача адміністративного стягнення у вигляді штрафу.

04 жовтня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року та постанову Франківського окружного адміністративного суду від 18 травня 2016 року в частині закриття провадження у справі, а в іншій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Касаційна скарга мотивована тим, що відповідно до статті 284 КУпАП вирішення питання про закриття провадження у справі про адміністративні правопорушення належить до компетенції того органу, який прийняв рішення про притягнення особи до адміністративної відповідальності. При цьому скаржник зазначає, що акт, протокол та припис вчинені з грубим порушенням, оскільки, зокрема, не були підписані одним з інспекторів, який, начебто, проводив перевірку, не вірно зазначено адресу та без присутності позивача. Крім цього позивач зазначає, що згідно Будівельного паспорту гранична будівельна висота будівлі складає 13 метрів, а згідно Технічного паспорту (а.с. 90) висота складає 12, 85 метрів, що свідчить про відсутність правопорушення. При цьому зобов'язання знесення поверху, в тому числі у зимовий час, можливо лише за рішенням суду відповідно до статті 376 Цивільного кодексу України.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 01 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

У справі, яка розглядається, суди встановили, що оспорюванню постановою у справі про адміністративне правопорушення від 27 січня 2016 року за №1з/13-ф/пз ОСОБА_1 визнаний винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КпАП України, а саме: не виконав вимоги припису від 01 грудня 2015 року №05-1408/2 та не привів об'єкт будівництва у відповідність до вимог будівельного паспорта на забудову земельної ділянки від 21 березня 2014 року №0312-029. У приписі зазначено, що позивач здійснив будівництво третього та четвертого поверху, тобто, перевищив допустиму поверховість, чим порушив вимоги пункт 19 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 13 квітня 2011 року №461.

Вказаною постановою на позивача накладений штраф в сумі 5100 грн.

Також судом апеляційної інстанції встановлено, що 01 грудня 2015 року головні інспектори будівельного нагляду Леськів А.Я., Ліщинський В.Б. та Максим А.М. склали акт та протокол про порушення громадянином ОСОБА_1 вимог пункту 1 Переліку об'єктів, будівництво яких здійснюється після подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 13 квітня 2011 року №466 (далі - Перелік № 466). При виконанні будівельних робіт з будівництва зблокованого житлового будинку на АДРЕСА_1 ОСОБА_1 допустив відхилення від будівельного паспорта на забудову земельної ділянки від 21 березня 2014 року № 0312-029, а саме : провів будівельні роботи з будівництва третього та четвертого мансардного поверху, чим перевищив допустиму поверховість, передбачену вказаним паспортом.

Вказані акт та протокол підписані ОСОБА_1

Крім того, 01 грудня 2015 року ОСОБА_1 було вручено під розписку письмовий припис за № 15-1408/2 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Цим приписом позивача було зобов'язано в 30-ти денний термін з дня отримання припису привести об'єкт будівництва у відповідність до вимог будівельного паспорта на забудову земельної ділянки від 21 березня 2014 року № 0312-029.

12 січня 2016 року головні інспектори будівельного нагляду Горох Н.С. та Паєнський А.С. склали акт та протокол за № 16-7/16- пз, в якому зазначили, що ОСОБА_1 не виконав вимоги припису від 01 грудня 2015 року за № 15-1408/2.

На підставі акта та протоколу від 12 січня 2016 року Інспектор контролю та нагляду за проведенням перевірок ДАБІ Максим А.М. ухвалив оспорювану постанову про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону № № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми закону Кабінет Міністрів України постановою від 23 травня 2011 року № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом (пункт 5 Порядку № 553).

Відповідно до пункту 6 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (пункт 7 Порядку № 553).

При цьому вказаний пункт Порядку також визначає перелік підстав для проведення позапланової перевірки, який є вичерпним та не підлягає розширеному тлумаченню. Зокрема, це:

подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Зміст наведених норм права свідчить про те, що позапланова перевірка може бути проведена виключно у разі наявності підстав, визначених у пункті 7 Порядку № 553, про що повинно бути зазначено у направленні для її проведення.

Повноваження посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю визначені у пункті 11 вказаного Порядку та кореспондуються з положеннями статті 41 Закону № 3038-VI.

Так, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право:

1) безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів та до об'єктів, що підлягають обов'язковому обстеженню;

2) складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;

3) видавати обов'язкові для виконання приписи щодо:

а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;

4) проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації;

4-1) проводити перевірку відповідності будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що використовуються під час будівництва об'єктів, вимогам державних стандартів, норм і правил згідно із законодавством;

6) залучати до проведення перевірок представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, експертних та громадських організацій (за погодженням з їх керівниками), фахівців галузевих науково-дослідних та науково-технічних організацій;

7) одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Забороняється витребовувати інформацію та документи податкової, фінансової звітності, щодо оплати праці, руху коштів та інші, не пов'язані із здійсненням державного архітектурно-будівельного контролю;

8) вимагати у випадках, визначених законодавством, вибіркового розкриття окремих конструктивних елементів будинків і споруд, проведення зйомки і замірів, додаткових лабораторних та інших випробувань будівельних матеріалів, виробів і конструкцій;

9) забороняти за вмотивованим письмовим рішенням експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію;

10) здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням аудіо - та відеотехніки;

11) здійснювати контроль за дотриманням порядку обстеження та паспортизації об'єктів, а також за реалізацією заходів щодо забезпечення надійності та безпеки під час їх експлуатації.

Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (частина третя статті 41 Закону № 3038-VI).

За правилами пункту 8 Порядку № 553 постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (пункти 16, 17 Порядку № 553).

Права та обов'язки суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль зазначені пунктах 13, 14 Порядку № 553.

Зокрема, суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Проаналізувавши положення статті 41 Закону № 3038-VI та Порядку № 553 колегія суддів дійшла висновку про те, що для усунення можливості зловживання правом на перевірки, сукупність заходів, які здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю за додержанням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил можуть здійснюватись лише під час виконання відповідними суб'єктами підготовчих та будівельних робіт.

Тобто за загальним правилом такі перевірки можливі щодо тих об'єктів, які знаходяться в процесі будівництва.

Виключенням із цього загального правила є виявлення факту самочинного будівництва у зв'язку з чим, такі перевірки можуть стосуватися й збудованого об'єкту.

Водночас, на думку колегії судді після реєстрації права власності на збудований об'єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання, та виключає можливість віднесення такого об'єкту до самочинного в силу його узаконення. А відтак, не може визнаватись законною перевірка контролюючого органу такого об'єкта та акти, оформлені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю.

В матеріалах справи, яка розглядається міститься Свідоцтво від 10 червня 2015 року про право власності на нерухоме майно - житловий будинок АДРЕСА_1, загальною площею 464, 2 кв.м, житлова площа 155, 2 кв.м., оформлене на позивача (а.с. 8). Також на зворотній стороні аркушу справи 21 міститься зареєстрована Департаментом ДАБІ у Львівській області 26 лютого 2015 року декларація про готовність об'єкта до експлуатації.

Тобто, зазначене свідоцтво оформлено до проведення перевірки 01 грудня 2015 року.

При цьому, в доводах апеляційної скарги відповідача, про ці обставини було також зазначено, разом з цим суди попередніх інстанцій залишили ці обставини не дослідженими та їм не надано належної правої оцінки.

Ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції керувався тим, що перевірка 01 грудня 2015 року проведена в межах компетенції, акт, протокол та припис складені у відповідності до вимог законодавства. Припис вручений позивачу під розписку, в установленому законом порядку припис не оскаржений, а тому є чинним і обов'язковим до виконання, тому невиконання вимог припису тягне за собою відповідальність, яка визначена частиною першою статті 188-42 КУпАП.

Проте, такі висновки без дослідження всіх обставин у справі, є передчасними з огляду й на те, що до адміністративної відповідальності може бути притягнута особа лише за наявності факту вини. А невиконання вимог приписів, які вчинені не на підставі та не у межах повноважень визначених нормативно-правовими актами України, виключає притягнення особи до відповідальності.

Окрім цього, суди не звернули увагу й на те, що відповідно до припису ДАБІ від 12 січня 2016 року № 16-7/16-пз строк виконання припису встановлений до 10 лютого 2016 року, проте оскаржувана постанова про притягнення до адміністративної відповідальності ухвалена до закінчення цього строку, 27 січня 2016 року.

За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Отже, колегія суддів дійшла висновку, що без установлення зазначених обставин на підставі належних та допустимих доказів та без надання їм належної правової оцінки, суди дійшли передчасних висновків та прийняли рішення, які не відповідають вимогам щодо їх законності і обґрунтованості.

Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

Отже суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки встановили їх без дослідження належних доказів, що у відповідності до пункту 3 частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.

Керуючись пунктом 4 частини першої Розділу VII Перехідних положень, статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року та постанову Франківського окружного адміністративного суду від 18 травня 2016 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

М.М. Гімон

А.Ю. Бучик,

Судді Верховного Суду