Справа № 811/3829/13-а
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2018-09-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 вересня 2018 року

м. Київ

справа №811/3829/13-а

адміністративне провадження №К/9901/4676/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2014 року (головуючий суддя Хилько Л.І., судді: Кравчук О.В., Момонт Г.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року (головуючий суддя Божко Л.А., судді: Лукманова О.М., Прокопчук Т.С.) у справі №811/3829/13-а за позовом Приватного підприємства «Інститут проблем будівництва» до Державної служби геології та надр України про визнання недійсним рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2013 року Приватне підприємство «Інститут проблем будівництва» звернулося в суд з позовом до Державної служби геології та надр України (надалі також - Держгеонадра, відповідач), в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог від 9 грудня 2013 року, просило визнати недійсним припис Південного міжрегіонального територіального сектору Державної служби геології та надр України №34 від 13 березня 2013 року, винесений за результатами планової перевірки ПП «Інститут проблем будівництва»; визнати недійсними накази відповідача №94 від 16 березня 2012 року та №418 від 9 серпня 2013 року в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами №4622 від 18 грудня 2007 року, виданого ПП «Інститут проблем будівництва»; визнати недійсним наказ Державної служби геології та надр України №589 від 22 листопада 2013 року про анулювання спеціального дозволу на користування надрами №4622 від 18 грудня 2007 року, виданого ПП «Інститут проблем будівництва».

В обґрунтування позовних вимог посилалося на те, що листом відповідача від 19 серпня 2013 року №9812/03/14-13 повідомлено, що відповідно наказів №94 від 16 березня 2012 року та №418 від 9 серпня 2013 року, зупинена дія спеціального дозволу №4622 від 18 грудня 2007 року на користування надрами, який позивачу було надано терміном на 20 років з метою видобування гнейсів Тирлівського родовища, що розташоване на території Димитрівської сільської ради Устинівського району Кіровоградської області. Зокрема, наказ №418 від 9 серпня 2013 року виданий на підставі акту перевірки відповідача від 12 березня 2013 року №3-01/14/2013-10/п, у якому зазначено про те, що позивач не розпочав роботи на наданій йому у користування ділянці надр, що є порушенням ч.2 ст.24 та п.6 ст.26 Кодексу України про надра.

Позивач зазначив, що він взагалі не володів інформацією про проведення відповідачем перевірки в березні 2013 року, як не знав і про винесений припис про усунення законодавства у сфері надрокористування №34 від 13 березня 2013 року.

Проте, у зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин його зупинення, наказом від 22.11.2013 року анульовано спеціальний дозвіл на користування надрами №4622 від 18.12.2007 року, що на думку позивача є протиправним, оскільки були відсутні підстави для видання наказів та порушено порядок їх видання.

Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18лютого 2014 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року, адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 418 від 9 серпня 2013 року «Про внесення змін до наказу Держгеонадр України від 16 березня 2012 року №94 в частині зазначення ст. 26 Кодексу України про надра у додатку до названого наказу; визнано протиправним та скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 589 від 22.11.2013 р. «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень». В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, суди встановили, що Приватне підприємство "Інститут проблем будівництва" зареєстровано як юридична особа, діє відповідно Статуту та займається, зокрема, господарською діяльністю з видобування незмінених та зачеплених вивітрюванням гнейсів та гранітів в якості сировини для виробництва щебню будівельного та каменю бутового (а.с.8,9-16).

Видобування приватним підприємством "Інститут проблем будівництва" незмінених та зачеплених вивітрюванням гнейсів та гранітів в якості сировини для виробництва щебню будівельного та каменю бутового здійснювалось на підставі спеціального дозволу на користування надрами №4622 від 18.12.2007 року, виданого Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, терміном дії 20 років, з метою видобування гнейсів, гранітів Тирлівського родовища, що розташоване на території Димитрівської сільської ради Устинівського району Кіровоградської області (а.с.17).

Названим спеціальним дозволом на користування надрами №4622 від 18.12.2007 року позивачу встановлено особливі умови спеціального дозволу, а саме:

1) Виконання умов Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Кіровоградській області (екологічна картка від 13.09.2007 р.);

2) Щорічна звітність перед ДНВП "Геоінформ України'' щодо руху запасів згідно з формою 5-гр.;

3) Щорічний радіаційний контроль за породами в кар'єрі та продукцією па відповідність вимогам НРБУ-97;

4) Своєчасна і в повному обсязі сплата обов'язкових платежів до Державного бюджету згідно з чинним законодавством.

У цьому ж дозволі встановлено застереження, що у разі невиконання мети та умов надрокористування, а також чинного законодавства щодо користування надрами надрокористувач може бути позбавлений спеціального дозволу.

Згідно листа Державного науково-виробничого підприємства «Державний інформаційний геологічний фонд України» від 12.03.2012 р. повідомлено, що станом на 07.03.2012 р., зокрема, ПП «Інститут проблеми будівництва», в порушення особливих умов спеціальних дозволів, не звітували перед ДНВП «Геоінформ України» щодо погашення запасів за 2011 р.

Крім того, довідка Димитрівської сільської ради Устинівського району Кіровоградської області свідчить про те, що ПП «Інститут проблеми будівництва», не здійснювало і не здійснює господарську діяльність, розробку, добування копалин на Тирлівському родовищі граніту і гнейсів на території Димитрівської сільської ради Устинівського району Кіровоградської області.

Наказом Державної служби геології та надр України №94 від 16.03.2012 р. «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами», відповідно до п. 8 протоколу №5-012 від 15.03.2012 р. Робочої групи з питань продовження строку дії, переоформлення, внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, внесення змін до Угоди про умови користування надрами, зупинення, поновлення дії, анулювання спеціального дозволу на користування надрами, зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, зокрема, з ПП «Інститут проблеми будівництва» на підставі пп.1 п.22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 (далі по тексту - Порядок №615), у зв'язку з порушенням вимог пункту 3 статті 53 Кодексу України про надра.

Також Головне управління Держземагенства у Кіровогадській області у листі №2396/02-21/16-13 від 11.03.2013 року повідомляє, що відомості щодо надання земельної ділянки у користування ПП «Інститут проблем будівництва» для розробки Тирлівського родовища у відділі Держземагенства у Устинівському районі, відсутні (а.с.67).

Також судами встановлено, що за результатом перевірки Південним міжрегіональним територіальним сектором Державної служби геології та надр України складено акт №3-01/14/2013-10/п від 12.03.2013 р., де виявлено, що з початку дії спеціального дозволу №4622 від 18.12.2007 р. гірничі роботи з метою видобування гнейсів Тирлівського родовища ПП «Інститут проблеми будівництва» не розпочаті, що є порушенням ч.2 ст.24 та п.6 ст.26 Кодексу України про надра.

У зв'язку з наведеним складено припис №34 від 13.03.2013 р. ПП «Інститут проблеми будівництва», за яким позивач в термін до 22.03.2013 р. повинен усунути вищезазначені порушення вимог законодавства в сфері надрокористування та подати в письмовій формі матеріали, що підтверджують стан усунення порушень.

Згідно наказу Державної служби геології та надр України № 418 від 09.08.2013 р. внесено зміни до наказу Держгеонадр України від 16.03.2012 р. №94, в частині підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №4622 від 18.12.2007 р., наданого ПП «Інститут проблем будівництва», доповнивши перелік порушень та підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами: порушення статей 24, 26 Кодексу України про надра, і підстави для зупинення дії дозволу - пп.1, 5 п.22 Порядку №615.

Наказом Державної служби геології та надр України №589 від 22.11.2013 р., анульовано спеціальні дозволи на користування надрами згідно з переліком, зокрема ПП «Інститут Проблем Будівництва», рішення №23-13 від 21.11.2013 р.

Листом №15451/03/14-13 від 29.11.2013 р. Державна служба геології та надр України повідомила ПП «Інститут проблеми будівництва», що спеціальний дозвіл на користування надрами №4622 від 18.12.2007 р. з метою видобування гранітів, гнейсів Тирлівського родовища, наданий ПП «Інститут проблеми будівництва» анульовано наказом Державної служби геології та надр України від 22.11.2013 р. №589 у зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

Суди дійшли висновку про протиправність наказу №418 від 9 серпня 2013 року, оскільки ст.26 Кодексу України про надра не регулює питання зупинення дозволів, а доводи відповідача, що його винесено у зв'язку з невиконанням позивачем припису є безпідставними, оскільки в самому наказі вказано як підстави для його видання підпункти 1, 5 п.22 Порядку №615, а не підпункт 8. Протиправність наказу №589 суди вмотивували тим, що перевірка позивача проведена 12.03.2013 р. без відома позивача та без його участі і даний факт відповідачем не спростовується. Крім того, матеріали справи свідчать про те, що позивач не отримував приписів про усунення порушень, виявлених під час перевірки, що не спростовується і відповідачем. Також суд першої інстанції дійшов висновку, що позивачем згода на припинення права користування надрами не надавалась, тому у відповідача, з огляду на імперативні положення ч.2 ст. 26 Кодексу України про надра, були відсутні повноваження для прийняття спірного наказу в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами, оскільки у випадку незгоди користувачів, дозвіл анулюється у судовому порядку.

Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Держгеонадра України подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалу апеляційного суду і ухвалити нове рішення про відмову в позові.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що анулюванню спеціального дозволу передувало зупинення його дії у зв'язку з неподанням позивачем звіту форми 5-гр. При цьому, про проведення перевірки позивачу було направлено лист, який повернувся з відміткою Укрпошти «за закінченням терміну зберігання». На думку скаржника, суди не звернули уваги, що ні на Держгеонадра ні на Укрпошту не покладено обов'язку забезпечення примусової доставки листів адресату, і неотримання зазначеного листа позивачем є виключно його ініціативою. За результатами перевірки складено припис, вимоги якого позивачем не виконано. Невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк є підставою для припинення права користування надрами. З цих підстав відповідач вважає, що оскаржені накази і припис є правомірними, винесеними в межах повноважень та у спосіб, визначений законодавством, а тому не підлягають скасуванню. Скаржник наголошує, що поза увагою судів залишився той факт, що наказами №418 від 9 серпня 2013 року та №589 від 22 листопада 2013 року стосувалося не лише зупинення і анулювання дії дозволу, наданого позивачу, але й іншим надрокористувачам, у зв'язку з чим, скасування усього наказу, а не в частині, що стосується позивача, є порушенням прав і обов'язків інших надрокористувачів зазначених у спірному наказі.

У зв'язку з неприбуттям жодного учасника справи у судове засідання, розгляд справи на підставі пункту 2 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України проведений в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Вирішуючи спір між сторонами, суд першої інстанції зазначив про відсутність підстав для скасування наказу №94 від 16 березня 2012 року, оскільки позивачем порушені спеціальні умови користування надрами, а саме не надано у встановлений законодавством термін щорічної звітності форми 5-гр. Також відмовлено у задоволенні позову про скасування припису, оскільки він винесений у межах повноважень та у спосіб, встановлений законодавством, які регулюють умови користування надрами.

Тобто, судом підтверджена правомірність вказаного наказу і припису, у зв'язку з чим колегія суддів не приймає до уваги доводи касаційної скарги щодо їх законності.

Скасовуючи наказ №418 від 9 серпня 2013 року, суди зазначили, що за його змістом підставою для зупинення дії дозволу стало порушення позивачем ст.ст.24, 26 Кодексу України про надра.

Відповідно до ст.24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр мають право: 1) здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції; 2) розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу; 3) здійснювати на умовах спеціального дозволу консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини; 4) на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами; 5) користуватися додатковими правами, передбаченими угодою про розподіл продукції. Користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Права та обов'язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.

Користувач надр (інвестор), який отримав спеціальний дозвіл на користування надрами та гірничий відвід або уклав угоду про розподіл продукції, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до цього спеціального дозволу та угоди про розподіл продукції. Будь-яка діяльність, пов'язана з користуванням надрами в межах гірничого відводу, може здійснюватися тільки за згодою користувача надр (інвестора), якому він наданий.

Приводом для заміни підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, наданого позивачу, відповідно додатку до наказу відповідача №418 від 09.08.2013 року, зазначені підпункти 1, 5 пункту 22 Порядку №615.

Відповідно до названих підпунктів пункту 22 Порядку №615, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 5) порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища.

Як встановлено судами і підтверджено матеріалами справи, підставою для внесення змін до наказу №94 від 16 березня 2012 року стали висновки акту перевірки від 13 березня 2013 року, що суперечить чинному законодавству України, оскільки порушення, які виявлені через рік після видання наказу №94 не можуть змінювати або розширювати підстави, які спеціально уповноваженим органом покладені в основу такого наказу станом на момент його видання.

Натомість, наказ №94 містив вимогу про усунення позивачем порушень у 21-денний строк, проте з огляду на доводи касаційної скарги, відповідачем не здійснювалася перевірка виконання такої вимоги.

Крім того, внесеними змінами також вказано про порушення позивачем ст.26 Кодексу України про надра, яка регулює підстави для припинення права користування надрами, а не зупинення дії спеціального дозволу.

Таким чином, правильними є висновки судів про протиправність наказу №418 від 9 серпня 2013 року та наявністю підстав для його скасування.

Разом з тим, в резолютивній частині постанови суду першої інстанції вказано про протиправність та скасування наказу Державної служби геології та надр України № 418 від 9 серпня 2013 року «Про внесення змін до наказу Держгеонадр України від 16 березня 2012 року №94 лише в частині зазначення ст. 26 Кодексу України про надра у додатку до названого наказу, натомість за вищенаведеними висновками, внесення змін до наказу №94 було неправомірним.

Вказані обставини свідчать про наявність підстав для зміни резолютивної частини постанови суду першої інстанції.

Вирішуючи питання правомірності наказу №589 від 22 листопада 2013 року, суди правильно виходили з того, що у відповідача були відсутні повноваження для його прийняття.

Так, відповідно до ст.26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Аналіз наведеної норми права дає підстави вважати, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку.

У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Таким чином, об'єднуючою ознакою цих випадків є неналежне використання права, зокрема, використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення строків виконання певних робіт тощо.

Відповідно до частини третьої статті 26 зазначеного Кодексу законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

Пунктом 23 Порядку передбачено, що право користування надрами припиняється у разі невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

У Порядку можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною третьою статті 26 Кодексу України про надра, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.

Верховний Суд України вже неодноразово висловлював правову позицію при розгляді справ цієї категорії. Так, у постановах від 27 жовтня 2015 року (справа № 21-4873а15) він указував, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.

Підстав для відступу від вказаної позиції колегія суддів Верховного Суду не вбачає.

Як встановлено судами, має місце незгода користувача з припиненням права на користування надрами, у зв'язку з чим, анулювання дії дозволу було можливе лише в судовому порядку.

Слід зазначити, що суди правильно вказали про порушення відповідачем пунктів 15,16 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого Постановою КМ України від 14.12.2011року №1294 в частині позбавлення позивача права на підписання акту з зауваженнями та на оскарження припису до Держгеонадр або суду в установленому законом порядку. Крім того, вказані обставини свідчать про об'єктивну неможливість виконання позивачем вимог оскарженого припису.

Колегія суддів погоджується з тим, що забезпечення виконання припису апріорі можливе лише у випадку обізнаності з його вимогами особи, яку зобов'язано до вчинення дій, а не обізнаності посадової особи органу, яка винесла такий припис, про його наявність, проте суди не звернули уваги, що підставою для видання спірного наказу №589 стало не невиконання позивачем припису, а невжиття позивачем заходів для усунення порушень, які стали підставою для зупинення дії дозволу, що не є тотожним.

Водночас, враховуючи, що про зупинення дії дозволу позивачу не було відомо, що позбавляло його можливості усунути порушення, які стали підставою для прийняття наказу №94, висновки судів про протиправність наказу №589 є правильними.

Разом з тим, заслуговують на увагу доводи скаржника, що в межах розгляду даної справи спірний наказ №589 не може бути скасований у повному обсязі, оскільки стосується не лише позивача, але і інших надрокористувачів.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З урахуванням викладеного, наявні підстави для зміни судових рішень, шляхом викладення абзаців другого та третього резолютивної частини постанови суду першої інстанції в іншій редакції.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року у справі №811/3829/13-а змінити.

Викласти абзаци другий та третій резолютивної частини постанови Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2014 року в наступній редакції:

«Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 418 від 9 серпня 2013 року «Про внесення змін до наказу Держгеонадр України від 16 березня 2012 року №94».

Визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України № 589 від 22.11.2013 р. «Про анулювання, зупинення, поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень» в частині, що стосується Приватного підприємства «Інститут проблем будівництва».

В іншій частині постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 5 лютого 2015 року у справі №811/3829/13-а залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду