Справа № 822/379/16
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-09-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 вересня 2018 року

Київ

справа №822/379/16

адміністративне провадження №К/9901/22389/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Данилевич Н. А.,

за участі

секретаря судового засідання Гулової О.І.,

позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Ліщишин О.А.,

розглянувши відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на службі, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року (судді Драчук Т.О., Полотнянко Ю.П., Загороднюк А.Г.)

в с т а н о в и в :

у березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області (далі - ГУ НП), в якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ т.в.о. начальника ГУ НП Семенишина М.О. від 17 лютого 2016 року № 18 о/с в частині звільнення майора поліції ОСОБА_1, старшого інспектора поліції Старокостянтинівського відділу поліції ГУ НП, зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію»;

поновити ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді старшого інспектора поліції Старокостянтинівського відділу поліції ГУ НП з 27 лютого 2016 року;

зобов'язати ГУ НП виплатити ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 27 лютого 2016 року по день фактичного поновлення на службі в поліції за встановленими нормами згідно зі штатного розпису.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що визначених Законом України «Про Національну поліцію» підстав для проведення атестування у відповідача не було, при прийнятті спірного наказу ГУ НП не навело жодних мотивів для висновку про його невідповідність займаній посаді.

Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 26 грудня 2016 року позов задовольнив.

Визнав протиправним та скасував наказ т.в.о. начальника ГУ НП Семенишина М.О. від 17 лютого 2016 року № 18 о/с в частині звільнення майора поліції ОСОБА_1, старшого інспектора поліції Старокостянтинівського відділу поліції ГУНП зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про національну поліцію».

Поновив ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді старшого інспектора поліції Старокостянтинівського відділу поліції ГУ НП з 2 березня 2016 року.

Стягнув з ГУ НП на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 2 березня 2016 року по 26 грудня 2016 року в розмірі 33614,51 грн. за відрахуванням із такої суми податків та обов'язкових платежів.

Постанову в частині поновлення на посаді та зобов'язання нарахувати та виплатити середньомісячний заробіток у межах суми стягнення за один місяць суд допустив до негайного виконання.

Вінницький апеляційний адміністративний суд постановою від 22 березня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою відмовив у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1; стягнув за рахунок Державного бюджету України на користь ГУ НП судовий збір в розмірі 1212,64 грн.

При прийнятті такого рішення цей суд виходив з того, що позивача прийняли на службу в поліцію на умовах, визначених пунктом 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію». Підставою для прийняття оспорюваного наказу є висновок атестаційної комісії про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді та рішення апеляційної атестаційної комісії Західного регіону, оформлене протоколом ОП№ 14/16 від 16 лютого 2016 року, про відхилення апеляційної скарги, які є чинним і позивач не заявив вимоги про скасування цих рішень. Водночас атестаційний лист з висновком атестаційної комісії про невідповідність особи поліцейського займаній посаді, підлягає обов'язковому виконанню шляхом видання наказу про звільнення з підстав, визначених пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність), що й було зроблено.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати постанову цього суду і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Свої вимоги мотивує, зокрема, тим, що висновки атестаційної комісії, на підставі яких прийняли спірний наказ, є невмотивованими, а саме ж атестування відбулося за відсутності для цього законних підстав. Окрім того, після поновлення на службі за рішенням суду першої інстанції (у цій справі) він знову проходив атестування з метою зайняття вищої посади і успішно його пройшов, що на думку позивача ще раз доводить помилковість попередніх висновків атестаційної комісії, на яких ґрунтується спірний наказ.

У запереченнях на касаційну скаргу відповідач зазначив, що оскаржене судове рішення є законним і обґрунтованим, у зв'язку з чим просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.

Ухвалою від 12 квітня 2017 року Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII). Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України(далі - КАС) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно зі статтею 327 КАС судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

Ухвалою від 19 лютого 2018 року суддя-доповідач цього суду прийняв вказану касаційну скаргу до провадження.

Ухвалою від 07 серпня 2018 року зазначену справу призначено до розгляду в судовому засіданні з викликом сторін, а іншою ухвалою від 07 серпня 2018 року суд задовольнив клопотання відповідача про участь його представника в цьому засіданні в режимі відеоконференції.

Касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Суди встановили, що наказом голови Національної поліції України від 6 листопада 2015 року № 8 «Про затвердження тимчасових штатів органів і підрозділів головних управлінь Національної поліції» затвердили тимчасовий штат органів та підрозділів, зокрема, ГУ НП.

Згідно з наказом т.в.о. начальника ГУ НП № 42 о/с від 7 листопада 2015 року ОСОБА_1 з 7 листопада 2015 року призначений на посаду старшого інспектора Старокостянтинівського відділу поліції ГУ НП, з присвоєнням йому спеціального звання капітан поліції, як такий, що прибув з Міністерства внутрішніх справ України в порядку переатестування відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ від 2 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII).

11 січня 2016 року т.в.о голови Національної поліції України Вакуленко О.Ф., керуючись статтею 57 Закону № 580-VIII дав доручення № 199/05/12-2016 ГУ НП ужити заходів щодо підготовки розпорядчих документів про організацію атестування поліцейських, створення атестаційних комісій, розміщення інформації про початок атестування та порядок його проходження, матеріально-технічного забезпечення процесу атестування, забезпечення належних умов зберігання матеріалів атестування, тощо.

Т.в.о. начальника ГУ НП Семенишин М.О. наказом від 12 січня 2016 року №9 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Хмельницькій області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону № 580-VIII та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністра внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465 (далі - Інструкція):

призначив атестування поліцейських ГУ НП та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією ГУ НП починаючи з 12 січня 2016 року (пункт 1);

створив атестаційні комісії ГУ НП № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, вказавши на необхідність погодження їх складу з керівництвом Національної поліції України (пункти 2 і 3);

зобов'язав сектор комунікацій ГУ НП розмістити на офіційному веб-сайті Головного управління інформації для поліцейських про час та місце проведення атестування (пункт 5);

зобов'язав керівників структурних підрозділів Головного управління скласти списки поліцейських Головного управління та підпорядкованих підрозділів, які підлягають атестуванню; скласти атестаційні листи стосовно поліцейських; підготувати для надання на засідання атестаційної комісії додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими; довести до відома поліцейських інформацію про час та місце проведення засідань атестаційної комісії та забезпечити їх прибуття у разі і необхідності (пункт 6), тощо.

Персональний склад атестаційних комісій ГУ НП затверджений (перезатверджений) наказом т.в.о начальника ГУ НП Семенишина М.О. № 58 від 4 лютого 2016 року «Про затвердження персонального складу атестаційної комісії ГУНП в Хмельницькій області», в тому числі і склад атестаційної комісії № 1, що безпосередньо проводила атестування позивача.

Згідно з протоколом ОП №15.00002433.0017277 від 1 лютого 2016 року атестаційна комісія за результатами співбесіди прийняла рішення про проходження позивачем психологічного дослідження з використанням поліграфа.

8 лютого 2016 року атестаційна комісія № 1 ГУ НП, розглянувши атестаційний лист на капітана поліції ОСОБА_1, складений начальником Старокостянтинівського відділу поліції ГУ НП від 21 січня 2016 року, декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за 2014 рік, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади», заслухавши відповіді ОСОБА_1 на питання, які стосувались його професійної діяльності та мотивації щодо подальшого проходження служби в Національній поліції, прийняла рішення (протокол ОП №14.00003036) про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

На зазначене рішення позивач подав скаргу до апеляційної атестаційної комісії Західного регіону, яка за результатом розгляду матеріалів атестації та співбесіди відхилила скаргу ОСОБА_1, мотивуючи своє рішення тим, що під час співбесіди апелянт продемонстрував неналежний рівень теоретичних знань законодавства та нормативно - правових актів, що регламентують діяльність на займаній посаді (а саме КпАП, Закон № 580-VIII); під час співбесіди проявляв агресію та нестримність; низькі показники службової діяльності; непрозорі мотиви для залишення на службі в поліції (протокол №14/16 від 16 лютого 2016 року).

На підставі рішення атестаційної комісії т.в.о. начальника ГУ НП Семенишин М.О. наказом №18 о/с від 17 лютого 2016 року «По особовому складу» звільнив з 1 березня 2016 року майора поліції ОСОБА_1 (М-255535), старшого інспектора Старокостянтинівського відділу поліції ГУ НП, зі служби в поліції на підставі підпункту 5 пункту 1 статті 77 Закону № 580-VIII (через службову невідповідність). Підстава: рішення апеляційної атестаційної комісії західного регіону від 16 лютого 2016 року та довідка про тимчасову непрацездатність від 24 лютого 2016 року № 19.

Верховний Суд при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до пункту 1 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VIII він набирає чинності через три місяці з дня, наступного за днем його опублікування, крім: пунктів 1, 2, 3, 7-13, 15, 17-18 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону, які набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування; частина 7 статті 15 та частина 5 статті 21 цього Закону, які набирають чинності з 1 січня 2017 року.

Закон № 580-VIII опублікували 6 серпня 2015 року та він набрав чинності 7 листопада 2015 року.

Між тим, пункти 1, 2, 3, 7 - 13, 15, 17- 18 розділу XI «Прикінцеві та Перехідні положення» цього Закону набрали чинності з 7 серпня 2015 року.

Відповідно до пунктів 9, 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Вказані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Згідно з пунктом 12 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 580-VIII працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до такої схеми співвідношення спеціальних звань, зокрема капітан міліції - капітан поліції.

Відповідно до статті 58 Закону № 580-VIII призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Відповідно до частини першої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Відповідно до частини другої, третьої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Положення аналогічного змісту містить пункт 3 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністра внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465.

Відповідно до частини четвертої статті 57 Закону № 580-VIII рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

У цій справі встановлено, що позивача призначили на службу в органах поліції з 7 листопада 2015 року за його згодою (відповідно до пунктів 9, 12 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 580-VIII) як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ в порядку переатестування.

З огляду на положення пункту 9 Прикінцевих і перехідних положень і статті 58 Закону № 580-VIII, а також з урахуванням змісту наказу від 7 листопада 2015 року № 13 о/с призначення позивача на службу в поліції є безстроковим, а його кандидатура є такою, що відповідає займаній посаді.

У цьому зв'язку слід зазначити, що наведений у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII перелік підстав для атестування поліцейського є вичерпним. Кожна із цих підстав передбачає наявність передумов, які власне і визначають необхідність її проведення. Зокрема, атестування поліцейського для вирішення питання про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність має бути ґрунтуватися на дійсних (об'єктивних) підставах так вважати, як-от: неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Наявність підстав для атестування повинно з'ясовуватися і мати своє обґрунтування щодо кожного поліцейського.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що атестування поліцейських (як колишніх працівників органів внутрішніх справ, так і тих, які вперше прийняті на службу безпосередньо в органи поліції) можливо виключно з підстав, визначених Законом № 580-VIIІ.

Судячи зі встановлених обставин справи, жодної з підстав, передбачених у статті 57 Закону № 580-VIIІ, для атестування позивача не було. Зокрема, позивач не претендував на призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу (пункт 1 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII), а доказів того, що стосовно нього існували обґрунтовані причини, які спонукали до вирішення питання про переміщення його на нижчу посаду через службову невідповідність чи для вирішення питання про його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність як підстав для атестування (пункти 2, 3 частини другої статті 57 Закону № 580-VIII) відповідач не надав, які не повідомив про наявність таких передумов.

Покликання на мету, з якою проводиться атестування поліцейського, призначеного на посаду в органах поліції безстроково, але за відсутності для цього законних підстав, не виправдовує правомірності цього атестування.

Тому з огляду на встановлені в цій справі обставини, правильним є висновок суду першої інстанції, що атестування позивача відбулося з порушенням вимог Закону № 580-VIII, відповідно його звільнення як результат цієї процедури є неправомірним.

Щодо висновків атестаційної комісії, які слугували підставою для звільнення позивача у зв'язку з невідповідністю займаній посаді, то враховуючи критерії атестації, визначені пунктом 16 розділу IV Інструкції, в аспекті спірних правовідносин колегія суддів теж погоджується з висновками суду першої інстанції, що при прийнятті такого рішення атестаційна комісія не в повній мірі з'ясувала всі істотні обставини, які мали значення для його прийняття.

Доводи відповідача, з якими погодився суд апеляційної інстанції, про те, що висновки атестаційної комісії про невідповідність поліцейського займаній посаді є обов'язковою підставою для видання наказу про звільнення з поліції, а оскільки такий залишається чинним, то спірний наказ видано правомірно, на думку колегії суддів, є помилковими, позаяк не заперечують іншого - оскаржений наказ, на підставі якого позивача звільнили із займаної посади, є наслідком атестування, яке відбулося, як встановлено у справі, за відсутності визначених законом підстав. Крім того, результат атестування не відповідає дійсній меті цієї процедури, оскільки за відсутності переконливих аргументів і фактичних обставин, які б в сукупності вказували на невідповідність поліцейського займаній посаді, висновок атестаційної комісії не може відповідати критеріям обґрунтованості, безсторонності, пропорційності та розсудливості. Тому спірний наказ, прийнятий на підставі такого висновку, підлягає скасуванню як протиправний.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 352 КАС суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Переглянувши оскаржені судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що за встановлених в цій справі обставин і правового регулювання спірних відносин законним і обґрунтованим є рішення суду першої інстанції, яке суд апеляційної інстанції скасував помилково.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року в цій справі скасувати і залишити в силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 26 грудня 2016 року.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Н. А. Данилевич