Справа № 390/1520/16-а (2-а/390/30/16)
Суддя: Чередниченко В.Є.
Дата ухвалення: 2018-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 вересня 2018 рокусправа № 390/1520/16-а(2-а/390/30/16)
(суддя 1-ї інстанції - Гершкул І.М., м. Кропивницький)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого-судді-доповідача Чередниченко В.Є.

судді: Іванов С.М., Панченко О.М.,

за участю секретаря судового засідання: Лащенко Р.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради на постанову Кіровоградського районного суду Кіровоградської області від 10 листопада 2016 року у справі №390/1520/16-а(2-а/390/30/16) за позовом ОСОБА_2 до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 12 вересня 2016 року звернулася до суду з позовом до Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради, згідно з яким, просить:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у видачі будівельного паспорта для будівництва житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, яка належить позивачу здійсненої листом в.о. начальника управління Мартинова І. вих. №801 від 10.03.2016 року;

- зобов'язати відповідача видати будівельний паспорт для житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, яка належить позивачу.

Позов обґрунтовано тим, що відповідач відмовляючи позивачу у видачі будівельного паспорта для будівництва житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, яка належить позивачу виходив з того, що зазначена земельна ділянка підпадає під охоронну зону пам'ятника, однак будь-яка інформація та документація яка б вказувала на визначення охоронної зони відсутня, крім того на цей час така зона не визначена.

Постановою Кіровоградського районного суду Кіровоградської області від 10 листопада 2016 року позов задоволено повністю.

Рішення суду мотивовано тим, що позивачем надано відповідачу пакет документів для видачі будівельного паспорта, який розглянуто відповідачем і будь-які заперечення чи зауваження щодо повноти та обсягу наданих документів у відповідача були відсутні, оскільки відмова відповідача не містить жодних заперечень чи зауважень з цього приводу. Відповідачем у якості підстави для відмови у видачі будівельного паспорта зазначено, що земельна ділянка позивача розташована в охоронній зоні пам'ятника архітектури та містобудування, однак науково-проектна документація на зону охорони пам'ятка архітектури та містобудування місцевого значення не погоджена та затверджена з порушенням вимог чинного законодавства. Відмова відповідача порушує право власності позивача щодо використання належної земельної ділянки за цільовим призначенням.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції відповідач оскаржив її до апеляційного суду з підстав порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення яким у задоволенні позову відмовити.

Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що намір позивача проводити будівництво на належній йому земельній ділянці не відповідає чинному законодавству, оскільки земельна ділянка позивача розташована в охоронній зоні пам'ятника архітектури, у зв'язку з чим відповідач правомірно повернув позивачу пакет документів.

Згідно з запереченнями на апеляційну скаргу, позивач зазначаючи про законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду без змін.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника відповідача який підтримав доводи апеляційної скарги, пояснення представника позивача який заперечував щодо її задоволення, перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечень на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та знайшло підтвердження під час апеляційного розгляду справи, що рішенням Кіровоградської обласної ради №32 від 23.06.2006 року внесено зміни до переліку пам'яток культурної спадщини у Кіровоградській області, які не підлягають відчуженню (приватизації), затверджених рішенням обласної ради №91 від 29.11.2002 року, згідно з яким до переліку пам'яток культурної спадщини включено "ІНФОРМАЦІЯ_1" (охоронний номер 43-кв, за адресою АДРЕСА_1) (т.1 а.с.45-51).

Рішенням Кіровоградської міської ради №2677 від 15.10.2009 року передано ОСОБА_4 безоплатно у власність земельну ділянку по АДРЕСА_1 загальною площею 726,07 кв.м. (у тому числі по угіддях: 726,07 кв.м. - одно- та двохповерхова житлова забудова) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за рахунок земель житлової та громадської забудови (т.1 а.с.30).

29.01.2010 року ОСОБА_4 видано державний акт на право власності на земельну ділянку, згідно з яким останній є власником земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_1 загальною площею 0,0726 га., що розташована за адресою: АДРЕСА_1, призначена для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (т.1 а.с.15).

24.04.2012 року ОСОБА_4 продав, а позивач придбала земельну ділянку розміром 0,0726 га., кадастровий номер НОМЕР_1, що розташована за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується нотаріально посвідченим договором купівлі-продажу земельної ділянки №1768 від 24.04.2012 року (т.1 а.с.9-14).

Листом №801 від 10.03.2016 року Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради позивачу на його заяву про надання будівельного паспорта, повідомлено про розгляд заяви про надання будівельного паспорта та зазначено, що земельна ділянка розташована за адресою: АДРЕСА_1, знаходиться в охоронній зоні пам'ятники архітектури та містобудування "ІНФОРМАЦІЯ_1" кінець ХІХ ст. (охоронний номер 43-кв, за адресою АДРЕСА_1) та будь-яке будівництво в межах цієї охоронної зони заборонено, а тому заяву залишено без подальшого опрацювання (а.с.8, 18-19).

Законність та обґрунтованість зазначеної відмови є предметом спору переданого на вирішення суду.

Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при винесенні оскарженої постанови виходить з наступного.

Відповідно до ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.

Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

ДБН б.2.2-2-2008 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування», а саме пунктами 4.4, 4.5, 4.7, передбачено, що погодження документації на пам'ятки національного значення здійснює місцевий орган з питань містобудування і архітектури і спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань містобудування і архітектури, а на пам'ятки місцевого значення - місцевий орган містобудування і архітектури.

Затвердження документації на пам'ятку національного значення здійснює центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, а на пам'ятку місцевого значення - орган охорони культурної спадщини Ради міністрів АР Крим, орган охорони культурної спадщини обласних, Київської, Севастопольської міської державної адміністрацій. Затверджені межі зон охорони включають до кадастрових планів населених місць.

Як вбачається з наявної в матеріалах справи копії науково-проектної документації на зону охорони пам'ятки архітектури та містобудування місцевого значення «ІНФОРМАЦІЯ_1», вказана науково-проектна документація не містить погодження місцевого органу містобудування і архітектури, однак затверджена наказом начальника відділу охорони культурної спадщини Кіровоградської обласної державної адміністрації №14 від 29.08.2011 року (а.с.52-55).

При цьому, листом №400/01-31 від 21.10.2016 року Державний архів Кіровоградської області повідомив, що наказ відділу охорони культурної спадщини Кіровоградської ОДА №14 від 29.08.2011 року в архів на зберігання не надходив і його місцезнаходження не відомо (а.с.121).

Враховуючи зазначені обставини, суд першої інстанції вірно звернув увагу на те, що вказана науково-проектна документація не погоджена у встановленому законом порядку.

На запит суду Департаментом культури, туризму та культурної спадщини Кіровоградської обласної державної адміністрації надано лист №01-19-579/1 від 06.10.2016 року, яким повідомлено, що будівля по АДРЕСА_1 є пам'яткою архітектури місцевого значення "ІНФОРМАЦІЯ_1" кінець ХІХ століття, що перебуває на обліку згідно з Переліком пам'яток містобудування, архітектури місцевого значення в Кіровоградській області, затвердженого розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №466-р від 20.05.2011 року "Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07.08.1997 року №261".

Розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №671-р від 05.11.2012 року припинено діяльність відділу охорони культурної спадщини, а розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації №684-р від 09.11.2012 року "Про затвердження Положення про департамент культури, туризму та культурної спадщини Кіровоградської обласної державної адміністрації" обов'язки спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини було надано у 2013 році департаменту культури, туризму та культурної спадщини. Документація щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'ятки архітектури та містобудування місцевого значення "ІНФОРМАЦІЯ_1" по АДРЕСА_1, будь-яка інша документація та інформація про визначення охоронної зони цієї пам'ятки не передавалась. (а.с.65-66).

Тобто, будівля по АДРЕСА_1 є пам'яткою архітектури місцевого значення "ІНФОРМАЦІЯ_1" кінець ХІХ століття, проте документація щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'ятки архітектури та містобудування місцевого значення "ІНФОРМАЦІЯ_1" по АДРЕСА_1, будь-яка інша документація та інформація про визначення охоронної зони цієї пам'ятки відсутня.

Відповідно до положень статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції чинній на час виникнення спірних відносин) забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.

Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

В свою чергу на виконання положень статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103, 05.07.2011 року затверджено Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 902/19640 (далі - Порядок №103).

Відповідно до пункту 2.1 Порядку №103 видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів.

Пунктом 3.3 Порядку №103 встановлено, що уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Згідно з пунктом 2.4 Порядку №103 пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Відповідно до пункту 2.5 Порядку №103 2.5 повернення пакета документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього здійснюється з відповідним обґрунтуванням уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, який не перевищує строк його надання.

Тобто, у разі невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації замовнику будівельного паспорта уповноваженим органом містобудування та архітектури повертається пакет документів для видачі будівельного паспорта з відповідним обґрунтуванням.

Проте, як вбачається з відповіді наданої відповідачем листом №801 від 10.03.2016 року про розгляд заяви позивача про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки по АДРЕСА_1) відповідач залишив цю заяву без подальшого опрацювання (а.с.8), тобто фактично самоусунувся від прийняття рішення у відповідності вимог Порядку №103.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Системний аналіз положень статті 2 КАС України в кореспонденції з приписами статті 6 Конституції України, якою закріплений принцип розподілу державної влади, дає можливість дійти висновку, що суд не може перебирати на себе функцій суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта.

Зі змісту рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R/80/2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Слід зазначити, що з приписів норм діючого права є неприпустимим підміна судом суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за відповідними критеріями.

На цій підставі суд перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Тому, покладення на відповідача обов'язку видати позивачу будівельний паспорт для житлового будинку на земельній ділянці за відсутністю рішення відповідача по суті розгляду цього питання є втручанням у дискреційні повноваження Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради.

Отже, враховуючи те, що відповідач фактично самоусунувся від прийняття рішення у відповідності вимог Порядку №103 з розгляду заяви позивача про надання будівельного паспорта на забудову земельної ділянки по АДРЕСА_1) належним способом захисту порушеного права буде зобов'язання відповідача прийняти рішення з розгляду цієї заяви по суті у відповідності до вимог законодавства та з урахуванням висновків суду зроблених при розгляді цієї справи.

На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити частково, постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Керуючись: пунктом 2 частини 1 статті 315, статтями 321, 322, 327, 329 КАС України, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського районного суду Кіровоградської області від 10 листопада 2016 року у справі №390/1520/16-а(2-а/390/30/16) - скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради щодо залишення без подальшого опрацювання заяви ОСОБА_2 про видачу будівельного паспорта для будівництва житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 про що було повідомлено ОСОБА_2 листом вих. №801 від 10.03.2016 року.

Зобов'язати Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради розглянути заяву ОСОБА_2 про видачу будівельного паспорта для будівництва житлового будинку на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до вимог законодавства та з урахуванням висновків суду зроблених при розгляді цієї справи.

У задоволенні позову в іншій частині відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Вступну та резолютивну частини постанови проголошено 13 вересня 2018 року.

Повне судове рішення складено 14 вересня 2018 року.

Головуючий В.Є. Чередниченко

Суддя: С.М. Іванов

Суддя: О.М. Панченко