Справа № 818/1693/18
Суддя: М.М. Шаповал
Дата ухвалення: 2018-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

С У М С Ь К И Й О К Р У Ж Н И Й А Д М І Н І С Т Р А Т И В Н И Й С У Д
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 вересня 2018 р. Справа № 818/1693/18

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Шаповала М.М.,

за участю секретаря судового засідання - І.С. Іуткіної,

позивачів - ОСОБА_1, ОСОБА_2,

представників відповідача - І.В. Кальченка, Н.Б. Андросової,

представника третьої особи на стороні відповідача - О.І. Коваленка,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 818/1693/18 за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, третя особа на стороні відповідача Приватне підприємство "Согор", про визнання протиправним та нечинним рішення,-

В С Т А Н О В И В:

Позивачі просять суд визнати протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 29.01.2018 № 51 "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі приватного підприємства "Согор".

Свої вимоги мотивують тим, що оскаржуване рішення порушує їх права, як користувачів послуг з перевезення пасажирів автомобільним транспортом, а затверджені відповідачем тарифи є необґрунтованими. Рішення про затвердження тарифів прийнято виконавчим комітетом Сумської міської ради з порушенням встановленого законодавством порядку, при розгляді та прийнятті проекту оскаржуваного рішення відповідачем не було враховано пропозиції та зауваження, які подавались позивачем по справі.

Так, відповідно до вимог закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів міських рад належить встановлення в порядку і межах, визначених законом, тарифів на транспортні та інші послуги. Наказом Міністерства транспорту та зв'язку України № 1175 від 17.11.2009 затверджено "Методику розрахунку тарифів за видами перевезень" (Методика), застосування якої є обов'язковим при встановленні регульованого тарифу органами місцевого самоврядування на послуги пасажирського автомобільного транспорту. Відповідно до п. 2.3 Методики під час розрахунку тарифу загальний обсяг транспортної роботи та загальна кількість перевезених пасажирів, у тому числі з урахуванням пільгових категорій пасажирів, обґрунтовується перевізником на підставі фактичних показників роботи або встановлюються за результатами обстеження пасажиропотоків. Відповідно до "Порядку організації перевезень пасажирів та багажу автомобільним транспортом", затвердженим Наказом Міністерства інфраструктури України № 480 від 15.07.2013 (Порядок) обстеження пасажиропотоків має проводитися комплексно не рідше одного разу на три роки, вибірково при значних змінах пасажиропотоку та коригувально через чотири місяці після відкриття маршруту. Однак визначити загальну кількість перевезених пасажирів по кожному окремому маршруту на підставі фактичних показників роботи перевізника є неможлим, оскільки перевізником не були надані фактичні показники роботи у зв'язку із відсутністю обліку видачі квитків на перевезення; форма квитків, які використовуються перевізником не відповідають типовій формі, затвердженій Наказом Міністерства транспорту та зв'язку України № 503 від 25.05.2006, а саме: відсутні інформація про перевізника, страховика, страхову суму тощо.

Необхідність проведення обстеження пасажиропотоку при затвердженні тарифів на перевезення встановлена судовими рішеннями за результатами оскарження подібних рішень відповідача.

При прийнятті рішення, яке оскаржується, виконавчим комітетом Сумської міської ради порушено процедуру його прийняття. Рішення про встановлення тарифів є регуляторним актом. Розроблятися та прийматися має у відповідності до вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відповідно до вимог ст. 8 цього Закону розробник проекту регуляторного акту зобов'язаний підготувати аналіз його регуляторного впливу до оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень та пропозицій. Відповідно до вимог ст. 6, зазначеного Закону, громадяни мають право бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу. Відповідачем же аналіз регуляторного впливу було підготовлено у непрозорий спосіб, без залучення громадськості, зокрема позивачів. Аналіз опубліковано разом з проектом рішення. Такими діями відповідачем обмежено позивачів у праві надати свої зауваження та пропозиції.

Відповідно до вимог ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" проекти регуляторних актів оприлюднюються з метою одержання зауважень і пропозицій.

Позивачі стверджують, що оприлюднення проекту рішення лише через мережу "Інтернет" обмежує можливості подання зауважень та пропозицій, особливо людей похилого віку. Відповідно ж до ст. 13, зазначеного Закону, проект регуляторного акту оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту. Відповідач безпідставно скористався лише одним способом оприлюднення.

Постановою Кабінету Міністрів України № 354 від 17.05.1993 введено безоплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену та таксі). При затвердженні тарифу відповідачем це не взято до уваги та затверджено тариф для перевезення пенсіонерів в 3 грн.

Представники відповідача у судовому засіданні проти задоволення позовних заперечували, зазначили, що рішення № 51 є правомірним та прийнятим у порядку, встановленому законодавством. Відповідно до вимог Методики загальний обсяг транспортної роботи та загальна кількість пасажирів заґрунтовується перевізником на підставі фактичних показників роботи або встановлюється за результатами обстеження пасажиропотоків. Перевізник самостійно визначає спосіб економічного обґрунтування у сформованому ним розрахунку.

Порядком визначаються можливі методи обстеження пасажиропотоків при визначенні та обґрунтуванні тарифів. Наведені нормативні акти не зобов'язують орган місцевого самоврядування при розгляді розрахунку складових тарифу, поданого перевізником для зміни його розміру, здійснювати з певною періодичністю обстеження пасажиропотоку, або вимагати від ініціатора змін тарифу надання результатів такого обстеження. Лише при відкритті нового маршруту обстеження пасажиропотоку безпосередньо відноситься до компетенції органів місцевого самоврядування.

Перевізником надано копії квартальних звітів, в яких він зазначає кількість перевезених пасажирів (фактичні показники роботи) перед органами статистики. Квитки, що використовуються перевізником мають "тип МА-І", свою серію і номер, є документами звітності, документально реєструються та відображені в бухгалтерських документах та звітах.

Частиною 1 статті 19 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" визначено, що виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово - комунальних, транспортних послуг і послуг зв'язку та критерії їх надання. Згідно ч. 1 ст. 27 цей Закон набирає чинності з дня його опублікування, а саме 07.11.2000 в офіційному виданні "Урядовий кур'єр". У зв'язку із зазначеним, Постанова КМУ № 354 від 17.05.1993 не відповідає вимогам ч. 1 ст. 19 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії". Верховною радою України не прийнято Закон, який би передбачав безоплатний проїзд пенсіонерів за віком.

Також безпідставним є твердження про порушення процедури прийняття регуляторного акту та порушення прав позивачів на участь у підготовці аналізу регуляторного і впливу. Закон України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" надає громадянам право брати участь у підготовці аналізів регуляторного впливу. Для реалізації такого права необхідне волевиявлення самої такої особи. У відповідності до вимог Закону аналіз було оприлюднено разом з проектом рішення на офіційному сайті Сумської міської ради та у друкованому засобі масової інформації - "Офіційному віснику Сумської міської ради" ч. І № 163 від 23.11.2017. Позивач ОСОБА_1 скористався своїм правом та подав пропозиції до проекту регуляторного акту, які були розглянуті. Про причини відхилення пропозицій позивачу повідомлено листом відділу транспорту, зв'язку та телекомунікаційних послуг від 01.02.2018 № 612.

Третьою особою на стороні відповідача - ПП "Согор" подано письмові пояснення по справі, в яких позов вважається необґрунтованим та таким, що задоволенню не підлягає. В судовому засіданні представник ПП "Согор" зазначив, що позивачами не доведено порушення їх прав рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради про встановлення тарифів.

Вислухавши позивачів, представників відповідача та представника третьої особи на стороні відповідача, дослідивши письмові докази і надавши зібраним доказам оцінку відповідно до статті 90 КАС України, суд вважає, що позов задоволенню не підлягає виходячи з наступного.

Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначено Законом України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (надалі - Закон № 1160-IV).

Статтею 6 Закону № 1160-IV визначені права громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики і серед іншого, вказано, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:

подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

В судовому засіданні достовірно встановлено, що між ПП "Согор" і виконавчим комітетом Сумської міської ради укладені договори про організацію перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Суми від 09.03.2017: № 76/26-17, № 77/26-17, № 78/26-17, № 79/26-17, № 80/26-17 та додаткові угоди до них (а.с. 65- 72, 73 -80, 81-88, 89-100, 101-108).

29.01.2018 виконавчим комітетом Сумської міської ради прийнято рішення № 51, яким встановлено тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі, № 4 "Аеропорт - Хіммістечко", № 5 "Роменська - Хіммістечко", № 11 "Тепличний - Тепличний", № 12 "Тімірязівка - Тімірязівка", № 20 "Аеропотр - Ковпака", № 22 "Веретенівка - Хіммістечко", № 25 "Добровільна - Інтернаціоналістів", № 26 "Центр - 40-ва підстанція" та № 60 "В.Піщане - Інтернаціоналістів" одного пасажироперевезення 5 грн.; 2 грн. для учнів 1-4 класів (протягом календарного року); 3 грн. для пенсіонерів за віком (а.с. 15).

До прийняття цього рішення ПП "Согор" було подано до виконавчого комітету Сумської міської ради заяву, згідно якої перевізник просив розглянути питання про підвищення тарифів до 5 грн. у зв'язку із зростанням вартості запасних частин, паливно-мастильних матеріалів, шин, значним підвищенням мінімальної заробітної плати та з урахуванням амортизації і необхідності утримання рухомового складу в технічно справному стані та його оновлення. Одночасно повідомлено, що розрахунок тарифу надано до відділу транспорту, зв'язку та телекомунікаційних послуг (а.с. 64).

Метою прийняття такого рішення було покращення якості та безпеки надання послуг, підтримання в належному стані автотранспортного парку.

Правовими підставами для прийняття такого рішення стали Закон України "Про автомобільний транспорт", наказ Міністерства транспорту та зв'язку України від 17.11.2009 № 1175 "Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту", положення підпункту 2 пункту "а" статті 28 та частини першої статті 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили недотримання з боку відповідача положень статей 9, 13, Закону № 1160-IV, а саме відповідачем був порушений порядок оприлюднення повідомлення про оприлюднення регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій, проектів регуляторних актів та їх аналізів регуляторного впливу, тобто на те, що відповідачем не оприлюднювались зазначені документи, а тому з огляду на положення статті 36 Закону № 1160-IV, таке оскаржуване рішення не могло бути прийнято.

Судом встановлено, що 23.11.2017 на офіційному веб-сайті Сумської міської ради та в друкованому засобі масової інформації Сумської міської ради "Офіційний вісник Сумської міської ради" № 163 оприлюднено проект регуляторного акту - рішення виконавчого комітету Сумської міської ради "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі ПП "Согор". Проектом передбачено встановлення тарифів на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах № 4 "Аеропорт - Хіммістечко", № 5 "Роменська-Хіммістечко", № 11 "Тепличний - Тепличний", № 12 "Тімірязівка - Тімірязівка", № 20 "Аеропотр - Ковпака", № 22 "Веретенівка - Хіммістечко", № 25 "Добровільна - Інтернаціоналістів", № 26 "Центр - 40-ва підстанція" та № 60 "В.Піщане - Інтернаціоналістів" в розмірі 5 грн. за одне пасажироперевезення. Встановлено строк та спосіб подання зауважень та пропозицій до проекту. Одночасно з проектом регуляторного акту було оприлюднено і аналіз регуляторного впливу до проекту рішення (а.с. 111-114).

Рішення виконавчого комітету Сумської міської ради № 51 від 29.01.2018, у розумінні статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" - є регуляторним актом, а тому повинні відповідати Закону.

Положеннями статті 8 Закону № 1160-IV, встановлено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз його регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

ПП "Согор" до виконавчого комітету Сумської міської ради було надано розрахунок тарифу на перевезення пасажира на міських маршрутах загального користування, які він обслуговує, здійснений відповідно до запланованих на рік на підставі фактичних обсягів транспортної роботи, з використанням економічно обґрунтованих планових витрат, визначених з урахуванням вимог законодавства на підставі галузевих норм, ставок податків і зборів (а.с. 52-63). До розрахунку тарифу було включено плановий прибуток, необхідний для розвитку перевізника і сплати податкових зобов'язань. Для підтвердження кількості перевезених пасажирів ПП "Согор" надано копії квартальних звітів "Про перевезення автомобільним транспортом вантажів за видами вантажів та пасажирів за видами сполучення (а.с. 48-51).

Відповідно до статті 14 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації зобов'язані: 1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами, при чому відповідно статті 15 цього Закону, така інформація підлягає оприлюдненню розпорядником інформації на офіційному веб-сайті.

Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідно до положень статті 9 Закону № 1160-IV, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Статтею 13 Закону № 1160-IV встановлені способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності, а саме: повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Тобто, Законом № 1160-IV, розробнику проектів рішень та аналізів регуляторного впливу, надано право вибору щодо опублікування повідомлення - чи це буде офіційне друковане видання, чи офіційна сторінка в мережі Інтернет.

На підставі викладеного суд визнає, що твердження позивачів про те, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту, сам проект регуляторного акту та аналіз регуляторного впливу, обов'язково повинні оприлюднюватись в друкованих засобах масової інформації є необґрунтованими.

Крім того, на виконання статті 9 Закону № 1160-IV, у спосіб встановлений статтею 13 Закону № 1160-IV, відповідачем 23.11.2017 на офіційному веб-сайті Сумської міської ради та в друкованому засобі масової інформації "Офіційний вісник Сумської міської ради" № 163 оприлюднені повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту - проекту рішення виконавчого комітету Сумської міської ради "Про тарифи на послуги з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що працюють у звичайному режимі приватного підприємства "Согор", аналіз регуляторного впливу та сам проект регуляторного акту і вказано, що зауваження та пропозиції приймаються відповідним розробником проектів регуляторних актів та відділом логістики та зв'язку Сумської міської ради протягом місяця з дня оприлюднення. Факт такого оприлюднення (як на офіційному сайті, так і в друкованих виданнях) підтверджуються наявними доказами в матеріалах справи (а.с. 111-114).

Судом також встановлено, що позивач - ОСОБА_1 після оприлюднення проекту регуляторного акту і аналізу його впливу, скористався правом і подав 21.12.2017 зауваження та пропозиції, які розглянуті відповідачем, про що повідомлено позивача (а.с. 109 - 110).

Відповідно до статті 4 Закону № 1160-IV одним з принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Враховуючи зазначене, суд вважає, що відповідачем при прийнятті спірного рішення було дотримано вказані вище правові норми та принципи. Тобто свій обов'язок по оприлюдненню відповідної інформації щодо повідомлення про опублікування проектів рішень (самих проектів рішень та аналізів регуляторного впливу), у порядку передбаченим законом, виконкомом був дотриманий.

Щодо встановлення в рішенні, що оскаржується плати за перевезення пенсіонерів за віком в розмірі 3 грн., суд зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України № 354 від 17.05.1993 введено безоплатний проїзд для пенсіонерів за віком на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах. Встановлено, що право на безплатний проїзд надається за наявності посвідчення встановленого зразка чи довідки.

05.10.2000 Верховною Радою України прийнято Закон України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" № 2017-III.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 цього Закону виключно законами України визначаються пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв'язку та критерії їх надання.

Згідно з ч. 1 ст. 27 цей Закон набирає чинності з дня його опублікування. Зазначений Закон опубліковано 07.11.2000 в офіційному виданні Урядовий кур'єр.

Оскільки Постанова Кабінету Міністрів України № 354 від 17.05.1993 "Про безплатний проїзд пенсіонерів на транспорті загального користування" не є Законом України, в силу вимог ч. 1 ст. 19 цього Закону № 2017-III, вона не може застосовуватись до спірних правовідносин.

Частиною 2 статті 27 Закону № 2017-III зобов'язано Кабінет Міністрів України у шестимісячний термін після набрання чинності цим Законом подати проекти законів України щодо встановлення державних соціальних гарантій та привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

До цього часу не прийнято Закон, що врегульовує пільги для пенсіонерів за віком щодо оплати транспортних послуг на міському пасажирському транспорті загального користування (крім метрополітену і таксі) та приміських маршрутах.

Таким чином, в даному випадку, відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, не скасовував пільги для пенсіонерів за віком, оскільки такі пільги не встановлені Законом, а розглянув в межах своїх повноважень і прийняв рішення про встановлення тарифів.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, суд вважає, що відповідач, приймаючи оскаржуване рішення, діяв на підставі та у спосіб, що передбачені чинним законодавством, з дотриманням вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, а тому відсутні підстави для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Виконавчого комітету Сумської міської ради, третя особа на стороні відповідача Приватне підприємство "Согор", про визнання протиправним та нечинним рішення відмовити.

Рішення може бути оскаржено до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено 17 вересня 2018 року.

Суддя М.М. Шаповал