Справа № 1540/4610/18
Суддя: Завальнюк І. В.
Дата ухвалення: 2018-09-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 1540/4610/18
УХВАЛА

13 вересня 2018 року м. Одеса

Суддя Одеського окружного адміністративного суду Завальнюк І.В., розглянувши матеріали позовної заяви Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Долина» про зобов'язання допустити до проведення позапланового заходу,

В С Т А Н О В И В :

Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, в якому просить суд зобов'язати відповідача допустити ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області до проведення позапланового захисту державного нагляду та контрою на предмет дотримання вимог санітарного законодавства України за адресою здійснення господарської діяльності: Одеська область, Овідіопольський район, смт. Великодолинське, вул. Мізікевича, 58 А.

Вивчивши подані матеріали, суд дійшов висновку, що у відкритті провадження за адміністративним позовом слід відмовити.

Згідно з ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Відповідно до п.1, п.2 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов’язує надавати такі послуги виключно суб’єкта владних повноважень, і спір виник у зв’язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб’єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв’язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб’єкта владних повноважень або іншої особи.

З аналізу вказаних норм вбачається, що публічно-правовим спором за Кодексом адміністративного судочинства України є не будь-який публічно-правовий спір, а лише той, який випливає із здійснення суб'єктом владних повноважень своїх владних управлінських функцій.

Відповідно до ч.2 ст.46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб’єкти владних повноважень.

Згідно з ч. 4 ст. 5 КАС України суб’єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з п.5 ч.4 ст.46 КАС України юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом.

Отже, суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві.

Зі змісту адміністративного позову вбачається, що як на правову підставу для звернення до адміністративного суду із даним позовом суб’єкт владних повноважень - ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області послався на приписи ст.3 Конституції України, ст.ст. 7, 24, ч.3 ст.31, ст.ст. 39, 42 Закону України «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», постанову КМУ № 442 від 10.09.2014 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади», постанову КМУ № 1092 від 16.12.2015 «Про утворення територіальних органів Державної служби з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів», постанову КМУ № 667 від 02.09.2015 «Про державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів».

Вирішуючи питання про відкриття провадження у справі, суд виходить з наступного.

Положенням пп.1 п.3 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 р. № 667 (далі – Положення № 667), передбачено що основними завданнями Держпродспоживслужби є реалізація державної політики у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров’я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і реклами в цій сфері.

В силу п.6 Положення № 667 Держпродспоживслужба для виконання покладених на неї завдань має право, серед іншого, безперешкодного доступу у межах повноважень, передбачених законом, до потужностей та інших об’єктів державного нагляду (контролю); обмежувати, забороняти, тимчасово припиняти діяльність, вживати відповідно до закону інших заходів реагування, у тому числі обмежувати або забороняти ввезення (пересилання) на митну територію України, перевезення через митну територію України (транзит) живих тварин, репродуктивного матеріалу, біологічних продуктів, патологічного матеріалу, кормів, засобів ветеринарної медицини, засобів догляду за тваринами, неїстівних продуктів тваринного походження та харчових продуктів; здійснювати заходи державного нагляду (контролю) відповідно до закону; вимагати відповідно до закону від суб’єктів господарювання усунення виявлених порушень; вживати у межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення порушень вимог закону і притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до закону; забороняти експлуатацію машин та інших технічних засобів для агропромислового комплексу, якщо їх технічний стан не відповідає вимогам нормативних документів щодо показників якості, технологічності та безпечності, охорони праці та охорони навколишнього природного середовища та якщо вони загрожують життю і здоров’ю працівників чи створюють можливість виникнення аварії; зупиняти машини для перевірки технічного стану в разі наявності ознак, що свідчать про їх технічну несправність; одержувати від посадових осіб та громадян, які мають у власності машини та інші технічні засоби для агропромислового комплексу, документи, необхідні для вирішення питань, що належать до їх компетенції; перевіряти наявність у трактористів-машиністів документів на право користування і керування машинами; робити у передбачених законодавством випадках трактористам-машиністам попередження, а в разі грубого порушення правил техніки безпеки та дорожнього руху - порушувати питання про позбавлення їх права керування машинами; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного технічного нагляду.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є Держпродспоживслужба, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, серед іншого вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

За статтею 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

У розумінні положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та КАС України у разі відмови суб'єкта господарювання допустити Держпродспоживслужбу в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Держпродспоживслужба, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб служби до здійснення державного контролю.

Передбачене повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

Наведені позивачем приписи національного законодавства, які є декларативними / дефініційними, не уповноважують ГУ Держпродспоживслужби на звернення до суду із адміністративними позовами до підконтрольних суб’єктів щодо допуску для здійснення державного контролю.

Крім того, посилання представника позивача на практику ЄСПЛ, зокрема на рішення Пауел проти Сполученого Королівства; Лопез проти Іспанії, Джакомелі проти Італії, Фадєєва проти Росії, Хаттон та інші проти Сполученого Королівства, Татар проти Румунії на увагу не заслуговують. Так, позивач цитує окремі їх пункти, але насправді вириває з контексту рішень деякі висновки ЄСПЛ та зводить їх до абсолюту, адже обставини спірних правовідносин є занадто різними. Більш того, посилання на окремі висновки ЄСПЛ як на обґрунтування юрисдикційної підсудності є помилковим, оскільки виключно національними нормативно-правовими актами врегульовані питання процесів судочинства.

В той же час частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зазначений спеціально-дозвільний принцип діяльності органів державної влади покликаний забезпечити ефективне та прогнозоване функціонування всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки зобов’язує їх діяти виключно у визначених Конституцією та законами України межах і лише у закріплений ними спосіб.

Практичне застосування вказаного принципу є необхідною передумовою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, оскільки пов’язує державу та її органи правом, зобов’язуючи їх діяти у правових межах, у правових формах та правовими способами.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. Безпосереднім важливим наслідком практичної дії цього принципу є стабільність правової системи держави, а отже, і стабільність конституційного ладу та його засад.

Однак жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноваження ГУ Держпродспоживслужби на звернення до суду з розглядуваними вимогами, тобто дане звернення суб’єкта владних повноважень до суду не відповідає встановленим способам звернення, чим виходить за правові межі.

Поряд із тим, прохальна частина позову фактично відтворює та уособлює обов'язок підконтрольних суб’єктів допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (за умови дотримання державного нагляду (контролю)), який запроваджений на законодавчому рівні.

Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22.08.2018 по справі № 818/1735/17, адміністративне провадження № К/9901/37315/18, яка в силу ч.5 ст.242 КАС України, підлягає врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що даний спір не є публічно-правовим, а тому не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Таким чином, суд дійшов висновку про відсутність у Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області права на звернення до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки, у зв’язку із чим у відкритті провадження за таким адміністративним позовом слід відмовити.

На підставі викладеного та керуючись п.2 ч.1 ст.170 КАС України, суд

У Х В А Л И В :

Відмовити Головному управлінню Держпродспоживслужби в Одеській області у відкритті провадження по справі за його позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Долина» про зобов'язання допустити до проведення позапланового заходу.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена шляхом подачі через суд першої інстанції протягом п’ятнадцяти днів з дня її складення апеляційної скарги до Одеського апеляційного адміністративного суду.

Суддя І.В. Завальнюк