Справа № 826/13837/17
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2018-09-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Васильченко І.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2018 року Справа № 826/13837/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Кузьменка В.В., Шелест С.Б.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Перець Б.О.,

відповідача Філіпової І.В.,

представника відповідача Паращука Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2018 року у справі

за позовом публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування»

в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування»

до Державного інспектора у сфері державного контролю

за використанням та охороною земель і дотриманням вимог

законодавства України про охорону земель

Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області

- головного спеціаліста відділу здійснення державного

контролю за додержанням земельного законодавства та

оперативного реагування управління з контролю за

використанням та охороною земель Філіпової Ірини Василівни,

Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області

про визнання дій протиправними,

визнання протиправним та скасування припису,

ВСТАНОВИВ :

Публічне акціонерне товариство «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Філіпової Ірини Василівни (далі - відповідач-1), Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі - відповідач-2) про:

- визнання протиправними дій відповідача-1 щодо проведення перевірки;

- визнання протиправним і скасування припису Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 29.09.2017 р. № 242-ДК/0231Пр/03/01/-17.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2018 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на те, що положення Закону № 877 поширюються на спірні правовідносини, що передбачено безпосередньо його нормами, що відповідачами грубо порушено порядок та процедуру призначення і проведення перевірки, проведено таку перевірку за відсутності достатніх правових підстав, спірний припис виписано неіснуючій особі і що такий припис взагалі не може бути виконано.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин, з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а рішення суду - без змін та, зокрема посилається на те, що його дії при проведенні перевірки позивача вчинені з дотриманням вимог законодавства і оскаржуваний припис прийнято у межах його компетенції.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Судова колегія встановила, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Держгеокадастр не належить до органів, на які поширюються положення Закону № 877 щодо здійснення заходів державного контролю, у даному випадку перевірка, проведена відповідачем-1 з дотриманням вимог спеціалізованого законодавства і винесення за її результатами припису про усунення виявлених порушень є правомірним.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон N 877-V), «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», від 03.11.2016 р. № 1728-VIII (далі - Закон № 1728-VIII), «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19.06.2003 р. № 963-IV (далі - Закон № 963-IV), «Про охорону земель» від 19.06.2003 р. № 962-IV (далі - Закон № 962-IV), Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 р. № 15 (далі - Положення № 15).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст. 37 Закону № 962-IV власники та землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок зобов'язані здійснювати заходи щодо охорони родючості ґрунтів, передбачені цим Законом та іншими нормативно-правовими актами України.

З метою здійснення контролю за динамікою родючості ґрунтів систематично проводиться їх агрохімічне обстеження, видаються агрохімічні паспорти, в яких фіксуються початкові та поточні рівні забезпечення поживними речовинами ґрунтів і рівні їх забруднення.

Дані агрохімічної паспортизації земель використовуються в процесі регулювання земельних відносин при: передачі у власність або наданні в користування, в тому числі в оренду, земельної ділянки; зміні власника земельної ділянки або землекористувача; проведенні грошової оцінки земель; визначенні розмірів плати за землю; здійсненні контролю за станом родючості ґрунтів.

У ст.ст. 2, 4, 5 Закону № 963-IV передбачено, що основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення № 15 передбачено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону № 963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до ст. 9 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону Закону № 963-IV передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

При цьому, Законом № 1728-VIII у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, до 31 грудня 2017 року встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

У числі органів, на яких не поширюється дія даного Закону, орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, не визначено (ст. 6 Закону № 1728-VIII).

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 3 Закону № 1728-VIII позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Відповідно до ст. 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Системний аналіз наведених правових норм надає підстави для висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Полтавській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

При цьому, об'єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Крім того, з наведених правових норм вбачається, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок.

Водночас, порядок проведення перевірки, оформлення її результатів та прийняття на підставі висновків перевірки приписів, регулюється не лише Законом № 963-IV, а й Законами № 877-V та № 1728-VIII.

Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 р. по справі № 818/1511/17 та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, є обов'язковими для колегії суддів при вирішенні даної справи.

Перевіряючи рішення суду першої інстанції у межах доводів апеляційної скарги та усуваючи неповноту з'ясування судом обставин справи, колегія суддів встановила, що 11.09.2017 р. наказом ГУ Держгеокадастру в Полтавській області № 242-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» було призначено здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель державної власності, які передані у користування ДК «Укргазвидобування» НАК «Нафтогаз» на території Базилівщинської сільської ради Машівського району Полтавської області /Т.1 а.с.186/.

12.09.2017 р. Управлінням з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру в Полтавській області на ім'я Голови Базилівщинської сільської ради було складено клопотання про надання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідної для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель, а саме надання інформації та матеріалів про те, ким та на підставі яких документів використовуються земельні ділянки загальною площею 3668,2512 га, що знаходяться за межами населених пунктів на території вказаної ради /Т.1 а.с.187/.

У відповідь на вказане клопотання радою було надано відповідь про те, що відповідні земельні ділянки використовуються ДК «Укргазвидобування» НАК «Нафтогаз» та додано графічні матеріали /Т.1 а.с.188-190/.

13.09.2017 р. відповідачем складено акт обстеження земельної ділянки № 242-ДК/0409/АО/10/01/-17, яким встановлено, що земельні ділянки загальною площею 3487,1447 га ріллі на території Базилівщинської сільської ради Машівського району Полтавської області засіяні кукурудзою, крім незначної частини земельної ділянки № 1, яка закультивована після збору зернових культур /Т. 1 а.с. 202-204/.

13.09.2017 р. та 15.09.2017 р. відповідачем направлено Голові ПАТ «Укргазвидобування» та директору ГПУ «Полтавгазвидобування» повідомлення про виклик для надання пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства /Т.1 а.с.193-198/.

18.09.2017 р. ГУ Держгеокадастру в Полтавській області звернувся з листом № 8-16-0.41-7056/2-17 до Полтавської філії ДУ «Інститут охорони грантів України» щодо надання інформації з приводу проведення з 1990 року по теперішній час агрохімічного обстеження ґрунтів на земельних ділянках, що перебувають у користуванні ДК «Укргазвидобування» НАК «Нафтогаз», показників якісного стану ґрунтів, інтенсивності використання земель сільськогосподарського призначення, отриманого співвідношення культур, рекомендацій, що можуть бути надані вказаному підприємству /Т.1 а.с.191/.

Листом від 18.09.2017 р. № 158-15/02/315 ДУ «Інститут охорони грантів України» повідомило ГУ Держгеокадастру в Полтавській області, що в останні роки господарство не обстежувалося /Т.1 а.с.193/.

22.09.2017 р. у відповідь на повідомлення відповідача від 13.09.2017 р. та від 15.09.2017 р. позивачем було надано відповідні пояснення та документи та висловлено бажання сприяти відповідачу в реалізації його повноважень /Т.1 а.с.199-201/.

23.09.2017 р. відповідачем складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою № 242-ДК/0456/АП/09/01/-17, в якому встановлено порушення ПАТ «Укргазвидобування» ГПУ «Полтавагазвидобування» в особі директора Прохоренко О.В. вимог земельного законодавства, що полягає у відсутності агрохімічних паспортів на земельні ділянки для ведення підсобного сільського господарства за період з 2007 року по вересень 2017 року /Т.1 а.с.205-207/.

29.09.2017 р. відповідачем складено припис № 242-ДК/0231Пр/03/01/-17, яким визначено зобов'язання усунути порушення вимог чинного законодавства до 29.10.2017 р. шляхом укладення договору на виконання науково-технологічних робіт по агрохімічному обстеженню сільськогосподарських угідь та зазначено, що припис вручено ПАТ «Укргазвидобування» ГПУ «Полтавагазвидобування» в особі директора Прохоренка Олександра Васильовича /Т.1 а.с.208-209/.

З 14.03.2016 р. та, зокрема станом на 29.09.2017 р., директором ПАТ «Укргазвидобування» ГПУ «Полтавагазвидобування» був ОСОБА_6 /Т.1 а.с.181/.

Таким чином, дослідивши матеріали справи та надані сторонами на виконання ухвали суду апеляційної інстанції додаткові докази, а саме: матеріали перевірки, на підставі якої було прийнято оскаржуваний у цій справі припис, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачами не дотримано вимог, визначених у ст. 7 Закону № 877-V, зокрема не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено позивача у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності його представника, не ознайомлено позивача з актом перевірки.

Крім того, всупереч вимогам ч. 3, 4 ст. 3 Закону № 1728-VIII відповідачем-2 не виконано вимоги щодо погодження проведення перевірки.

З огляду на це, колегія суддів вважає, що перевірка здійснена із суттєвими порушеннями встановленої Законами № 877-V та № 1728-VIII процедури, наслідком чого є визнання протиправними рішень, прийнятих за її результатами.

Аналогічні висновки викладені в постанові Верховного Суду від 10.07.2018 р. по справі № 818/1511/17.

При цьому, апеляційний суд також враховує практику Європейського Суду з прав людини, закріплену в рішенні від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Крім зазначеного, судова колегія також звертає увагу й на те, що посадовою особою в особі якої згідно з актом перевірки позивачем вчинено порушення законодавства та якій, згідно з відомостями в приписі, вручено оскаржуваний припис /Т.1 а.с.206, 208-209/ вказано особу (Прохоренка Олександра Васильовича), яка взагалі не працює в ГПУ «Полтавагазвидобування» ПАТ «Укргазвидобування» та навіть й у ПАТ «Укргазвидобування», що окрім вищезазначеного, також вказує на порушення процедури проведення відповідачами перевірки, її необ'єктивності, здійснення її з порушенням принципів добросовісності, розсудливості, верховенства права та належного урядування.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку про наявність достатніх та необхідних правових підстав для задоволення даного адміністративного позову та вважає, що судом першої інстанції неповно встановлено обставини, порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, апеляційна скарга публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування» підлягає задоволенню, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2018 року - скасуванню, адміністративний позов - задоволенню.

При цьому, відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Тож, судова колегія встановила, що відповідно до платіжного доручення від 19.10.2017 р. № 438 за подання позовної заяви у цій справі позивачем сплачено судовий збір у розмірі 1600,00 грн. /Т.1 а.с.4/, відповідно до платіжного доручення від 25.05.2018 р. № 19185: 2643,00 грн. сплачено за подання апеляційної скарги /Т.1 а.с.107/.

Таким чином, з огляду на ставки судового збору, визначені у ст. 4 Закону України «Про судовий збір», з відповідача-2 на користь позивача підлягають стягненню судові витрати у розмірі 1600,00 грн. + (1600х150%) = 4000,00 грн.

Керуючись ст.ст. 139, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування» - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 травня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позов публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування» до Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Філіпової Ірини Василівни, Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування припису - задовольнити.

Визнати протиправними дії Державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області - головного спеціаліста відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування управління з контролю за використанням та охороною земель Філіпової Ірини Василівни щодо проведення перевірки публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування».

Визнати протиправним та скасувати припис від 29.09.2017 р. № 242-ДК/0231Пр/03/01/-17.

Стягнути на користь публічного акціонерного товариства «Укргазвидобування» в особі філії ГПУ «Полтавагазвидобування» () за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області судові витрати в розмірі 4000,00 (чотири тисячі) грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 12 вересня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: