Справа № 712/8985/17
Суддя: Шипуліна Т.М.
Дата ухвалення: 2018-09-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

11 вересня 2018 року

Київ

справа №712/8985/17

касаційне провадження №К/9901/49333/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Шипуліної Т.М.,

суддів: Бившевої Л.І., Хохуляка В.В.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаська будівельно-торгова компанія» на ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24.11.2017 (суддя Пироженко В.Д.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 (головуючий суддя - Сорочко Є.О., судді: Літвіна Н.М., Федотов І.В.) у справі №712/8985/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаська будівельно-торгова компанія» до Черкаської міської ради про визнання рішення нечинним,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Черкаська будівельно-торгова компанія» звернулося у липні 2017 року до адміністративного суду з позовом до Черкаської міської ради, в якому просило визнати рішення Черкаської міської ради від 22.01.2015 № 2-672 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси» нечинним, таким, що не набрало чинності.

Соснівський районний суд м. Черкаси ухвалою від 24.11.2017 позовні вимоги залишив без розгляду.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 28.03.2018 ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24.11.2017 залишив без змін.

Товариство з обмеженою відповідальністю «Черкаська будівельно-торгова компанія» звернулося 25.04.2018 до суду касаційної інстанції з касаційною скаргою, в якій просило скасувати ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24.11.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, зокрема, частини п'ятої статті 12 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), частини п'ятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), статті 99, частини третьої статті 171, частини першої статті 223 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017).

Зокрема, вказує на те, що шестимісячний строк звернення до суду ним не пропущений, оскільки лише з моменту офіційного опублікування акта органу місцевого самоврядування, особа, права якої порушені таким актом, має реальну можливість дізнатися про його зміст, а тому саме з цього моменту починається строк звернення до суду з позовом. Позивач зазначив, що опублікування спірного рішення органу місцевого самоврядування в Інформаційному віснику Черкаської міської ради «Місто» не може вважатись офіційним оприлюдненням, оскільки вказаний випуск друкованого засобу масової інформації не містить публікації додатків до рішення, зокрема Додатку 1. Положення про податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на території міста Черкаси, в якому встановлено ставку податку.

Судами попередніх інстанції встановлено такі обставини.

Черкаською міською радою прийнято рішення від 22.01.2015 № 2-672 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси».

Вказане рішення було опубліковане 02.02.2015 у друкованому засобі масової інформації «Інформаційний вісник Черкаської міської ради «Місто», що належить Муніципальному інформаційному агентству «Черкаси», яке згідно відомостей Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є комунальним підприємством, єдиним засновником якого є Черкаська міська рада. Окрім того, відомості про державну реєстрацію Інформаційного вісника Черкаської міської ради «Місто» (свідоцтво серії ЧС №732Р) внесені до Державного реєстру друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності (дата державної реєстрації 08.12.2011) [http://dzmi.informjust.ua/home/index].

Позивач на адресу Черкаської міської ради 25.05.2017 направив запит на отримання публічної інформації, в якому порушив такі питання: « 1. Де та у який спосіб було оприлюднено Рішення?; 2. Чи було Рішення офіційно опубліковано у друкованому засобі масової інформації?; 3. Чи є у Черкаської міської ради комунальний друкований засіб масової інформації?; Чи укладено Черкаською міською радою угоди (угоду) із будь-якими засобами масової інформації щодо офіційного опублікування рішень Черкаської міської ради?».

Черкаська міська рада листом від 29.05.2017 № 7671-01-9 надала відповіді на поставлені позивачем у запиті питання.

Не погодившись з рішенням Черкаської міської ради від 22.01.2015 № 2-672 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси», позивач у липні 2017 року звернувся до суду з позовом. При цьому позивач наголошував на тому, що дізнався про оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування лише після отримання листа Черкаської міської ради від 29.05.2017.

Залишаючи позов без розгляду на підставі статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакцій, чинній до 15.12.2017), суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач, звернувшись у липні 2017 року до суду з позовом про скасування рішення органу місцевого самоврядування від 22.01.2015, пропустив шестимісячний строк звернення до суду, визначений частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом), без поважних на те причин.

Визнаючи причини пропуску строку звернення до адміністративного суду неповажними, попередні судові інстанції керувалися тим, що позивач про існування оскаржуваного рішення був обізнаний вже у 2015 році, оскільки саме в цьому періоді застосовував таке рішення при самостійному обчисленні, декларуванні і сплаті податків до місцевого бюджету. Крім того, суди дійшли висновку про те, що обставини належного чи неналежного оприлюднення оскаржуваного рішення міської ради не впливають на факт обізнаності позивача про це рішення.

Після вчинення дій з підготовки справи до касаційного розгляду було з'ясовано, що Верховним Судом вже розглядалися справи з подібними правовідносинами процесуального характеру.

1. У справі №522/15306/16-а предметом позову були вимоги про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Одеської міської ради від 14.06.2007 №632 «Про затвердження правил приймання стічних вод підприємств, установ і організацій в систему каналізації міста Одеси».

Приморський районний суд м. Одеси постановою від 06.04.2017 позовні вимоги задовольнив у повному обсязі.

Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 17.10.2017 постанову суду першої інстанції скасував, а позов залишив без розгляду на підставі статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017), оскільки позивач, звертаючись до суду у серпні 2016 року, пропустив встановлений статтею 99Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) шестимісячний строк звернення до суду без поважних причин.

Ухвала апеляційного суду вмотивована тим, що позивач повинен був дізнатися про прийняття виконавчим комітетом Одеської міської ради рішення від 14.06.2007 №632 «Про затвердження правил приймання стічних вод підприємств, установ і організацій в систему каналізації міста Одеси» ще у червні 2007 року, а саме - з моменту оприлюднення його 27.06.2007 на офіційному веб-сайті Одеської міської ради за веб-адресою «http://omr.gov.ua/ru/8349». Крім того, на веб-сторінці Департаменту міського господарства Одеської міської ради (раніше - управління житлово-комунального господарства та паливно-енергетичного комплексу Одеської міської ради) відображене посилання на зазначену веб-адресу, а також на додатковий файл під назвою «Правила приймання стічних вод підприємств, установ і організацій в систему каналізації міста Одеси», який можна завантажити окремо у форматі RTF. Неопублікування спірного акту органу місцевого самоврядування в друкованому засобі масової інформації не є підставою для висновку про поважність пропуску строку звернення до суду.

При розгляді справи №522/15306/16-а (К/9901/2340/17) Верховний Суд у складі колегії суддів палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав (головуючий суддя - Гімон М.М., судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.) 19.06.2018 ухвалив постанову, якою залишив без змін ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017.

Постанова мотивована тим, що зі встановлених попередніми судовими інстанціями обставин вбачається про обізнаність позивача з оскарженим актом органу місцевого самоврядування ще у 2015 році (повторна публікація 27.04.2015 на офіційному веб-сайті міста, отримання відповіді від Одеської міської ради на адвокатський запит щодо можливості ознайомитися з рішенням від 14.06.2007 №632 «Про затвердження правил приймання стічних вод підприємств, установ і організацій в систему каналізації міста Одеси»), а тому, оскаржуючи такий акт в судовому порядку у серпні 2016 року, позивач пропустив встановлений процесуальним законом строк звернення до суду.

У зазначеній постанові судом касаційної інстанції викладено висновок про те, що «вирішальним для визначення додержання особою строків звернення до суду є встановлення часу, коли особа фактично дізналася або повинна була дізнатися про зміст оскарженого рішення, а не дотримання суб'єктом владних повноважень строків та способу його оприлюднення». «У будь-якому випадку строки звернення до суду встановлені для особи, яка звертається із позовом, і питання його дотримання має першочергове значення, тобто передує встановленню обставин, від яких залежить кінцевий результат вирішення спору».

2. У справі №712/8982/17 предметом позову були вимоги про визнання нечинним, таким, що не набрало чинності рішення Черкаської міської ради від 25.06.2015 № -1312 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси».

Соснівський районний суд м. Черкаси ухвалою від 23.11.2017 позов залишив без розгляду.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 28.03.2018 ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24.11.2017 залишив без змін.

Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що позивач, звертаючись до суду з позовом у липні 2017 року, пропустив встановлений статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України шестимісячний строк звернення без поважних причин. Перебіг строку оскарження спірного акту органу місцевого самоврядування для позивача розпочався з часу фактичного використання у своїй діяльності положень такого акту, а саме - позивач протягом 2015 року самостійно обчислював, декларував і сплачував до місцевого бюджету податки на підставі рішення Черкаської міської ради від 25.06.2015 № -1312 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси».

При розгляді справи №712/8982/17 (К/9901/27914/18) Верховний Суд у складі колегії суддів палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів (головуючий суддя - Ханова Р.Ф., судді: Гончарова І.А., Олендер І.Я.) ухвалив постанову від 03.05.2018, якою скасував ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 23.11.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18.01.2018 та направив справу на продовження розгляду до суду першої інстанції.

Відповідно до частини п'ятої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції від 03.10.2017) висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

У цій постанові судом касаційної інстанції викладено висновок про те, що «в разі оскарження нормативно-правового акта обрахунок строку розпочинається з дня його опублікування у визначеному чинним законодавством порядку. Вказане пояснюється тим, що саме з моменту опублікування нормативно-правового акта особа має реальну можливість дізнатися про його зміст, тобто саме з цього моменту особа могла дізнатись про порушення прав та свобод чи інтересів».

Також у постанові від 03.05.2018 зазначено, що «сама суть спірних правовідносин полягає у з'ясуванні належного/неналежного опублікування спірного рішення міської ради в офіційних виданнях та друкованих засобах масової інформації відповідного органу місцевого самоврядування. Лише за умови встановлення факту дотримання радою вимог щодо опублікування нормативно-правового акту можна здійснити висновок про пропуск позивачем строку звернення до суду. В даному випадку сама суть спору перекликається з обставинами, які впливають на встановлення часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів».

Підсумовуючи вищенаведене, у зазначених справах №712/8982/17 (К/9901/27914/18) та №712/8982/17 (К/9901/27914/18) заявлено позови щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, які містять адміністративно-правові норми, що регулюють правовідносини у певній сфері в межах визначеної території.

При розгляді названих адміністративних справ в касаційному порядку Верховним Судом у складі колегії суддів палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав/у складі колегії суддів палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів викладено висновки про те, що на категорію спорів щодо оскарження в судовому порядку нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування поширюються процесуальні строки подання позову, встановлені частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017). Так, право на звернення до суду з таким позовом може бути реалізоване протягом шести місяців з дня, коли особа фактично дізналася або повинна була дізнатися про зміст оскарженого рішення/з дня офіційного опублікування оскарженого рішення. Подання позову про оскарження нормативно-правового акту органу місцевого самоврядування поза межами такого строку можливе лише за наявності поважних причин пропуску, інакше - такий позов підлягає залишенню без розгляду в порядку, встановленому частиною першою статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017).

Відповідно до частини другої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції від 03.10.2017) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об'єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об'єднаної палати.

Керуючись вищезазначеними положеннями процесуального закону, суд касаційної інстанції під час розгляду цієї справи вважає за необхідне відступити від висновку, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав від 19.06.2018 у справі №522/15306/16-а (К/9901/2340/17).

Суд касаційної інстанції вважає, що реалізація права на доступ до суду щодо оскарження нормативно-правового акту, зокрема з підстав порушення порядку доведення такого акту до відома населення, не обмежується процесуальними строками з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

При здійсненні офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що у своїх рішеннях він послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У названому рішенні Конституційний Суд України також вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У відповідності до частини першої статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Системний аналіз вищезазначених положень законодавства дозволяє дійти висновку про те, що кожній особі гарантується захист від порушень з боку органів місцевого самоврядування, який реалізується шляхом звернення до адміністративного суду з відповідним позовом.

У справі, що розглядається, подано позов про визнання нечинним та таким, що не набрало чинності, рішення Черкаської міської ради від 22.01.2015 №2-672 «Про затвердження Положень та ставок місцевих податків і зборів на території міста Черкаси» з огляду на недотримання порядку оприлюднення такого акту.

Така категорія адміністративних спорів характеризується специфічним предметом оскарження - нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування.

Конституційний Суд України у рішенні від 27.12.2001 (справа № 20-рп/2001 про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року) вказав, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі, неодноразовість застосування та охоплення широкого кола осіб.

Відповідно до частини першої статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Частиною п'ятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2013 №1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та регламентує, зокрема порядок прийняття та оприлюднення регуляторних актів.

Закон України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» від 23.09.1997 №539/97-ВР відповідно до Конституції України визначає порядок всебічного і об'єктивного висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування засобами масової інформації і захисту їх від монопольного впливу органів тієї чи іншої гілки державної влади або органів місцевого самоврядування, є складовою частиною законодавства України про інформацію.

Відповідно до статті 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 105 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) адміністративний позов може містити вимоги про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень.

Аналіз викладених положень законодавства дає підстави для висновку про те, що особі, яка вважає, що органом місцевого самоврядування не дотримано порядку доведення до відома населення нормативно-правового акту, чим порушено її права, свободи та інтереси, Конституцією України гарантується право на судовий захист, який реалізується, зокрема, шляхом визнання вказаного акту нечинним за наслідками розгляду судом відповідного позову.

Таким чином, однією з необхідних умов чинності нормативно-правового акту, який визначає права і обов'язки громадян, є доведення його до відома кола осіб, на які він поширюється, в установленому порядку.

Європейський суд у справі «Полторацький проти України», розглядаючи питання того, чи було втручання здійснене «відповідно до закону» зазначив: «Цей вираз, по-перше, вимагає, щоб відповідний захід мав певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна бути здатна передбачити його наслідки для себе, а також, це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.» (рішення у справах «Круслін проти Франції» та «Ювіг проти Франції» від 24.04.1990).

Тобто, Європейським судом з прав людини також неодноразово наголошувалося у своїх рішеннях на тому, що встановлення суб'єктами владних повноважень прав та обов'язків шляхом прийняття нормативно-правових актів, має бути чітким, передбачуваним та доступним для громадян, тобто висвітленим у встановленому порядку.

Статтею 57 Конституції України, яка є нормою прямої дії, фактично констатовано необхідність визнання нечинним нормативно-правового акту, прийнятого без дотримання порядку доведення його до відома населення, безвідносно до будь-яких обставин. Конструкція вказаної норми не містить відсилань щодо наявності можливих обмежень у захисті такого права, зокрема щодо строку звернення до суду з відповідним позовом.

Крім того, для категорії адміністративних спорів щодо оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень законодавцем передбачено особливий порядок адміністративного провадження, який встановлений статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (Глава 6 «Особливості провадження в окремих категоріях адміністративних спорів»).

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Частини третя-дванадцята статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) регламентують процедури, які здійснюються після відкриття провадження в адміністративній справі у цій категорії спорів.

При цьому стаття 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) не містить чіткого регулювання питання строків звернення до суду з позовом щодо оскарження нормативно-правового акту.

Стаття 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017), якою регламентовано загальні положення щодо строків звернення до адміністративного суду, також не встановлює спеціальних строків для оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень.

Разом з тим, загальні правила обчислення процесуальних строків подання позову, на думку суду касаційної інстанції, так само не можуть бути застосовані у спірній ситуації з огляду на таке.

За змістом частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини третьої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Аналіз вищезазначених норм процесуального закону дозволяє дійти висновку про те, що необхідною умовою для обчислення за загальним правилом строку звернення до суду з позовом є наявність реального порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Якщо пов'язувати таке поняття «порушення прав, свобод або інтересів особи» з самим фактом прийняття/набрання чинності оскарженим нормативно-правовим актом (наприклад, скаржник заперечує порядок прийняття/оприлюднення спірного акту (має місце у даній справі)) або його відповідність актам вищої юридичної сили), то сам факт наявності чи відсутності такого порушення може бути встановлений лише за наслідками розгляду справи по суті.

Такий підхід зумовлює необхідність вирішення спору по суті з метою перевірки процесуального питання дотримання строків звернення до суду з позовом, що суперечить послідовності стадій судового провадження.

Якщо ж розглядати поняття «порушення прав, свобод або інтересів особи» у контексті форм реалізації нормативно-правового акту, то слід зазначити таке.

Зміст положень частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) визначає суб'єктами звернення не тільки осіб, щодо яких нормативно-правовий акт застосований, а й інших осіб, які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Тобто, обставини (порушення прав, свобод або інтересів), з якими стаття 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) пов'язує початок перебігу строку на звернення до суду з позовом (особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів), у кола інших осіб (у розумінні частини другої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України) не настали і не обов'язково настануть у майбутньому.

Зі змісту положень частини одинадцятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) вбачається, що способами захисту у категорії спорів щодо оскарження нормативно-правового акта є визнання такого акту незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, або ж визнання його нечинним.

Таким чином, встановлені процесуальним законом способи захисту, які підлягають застосуванню судом у разі задоволення позову щодо оскарження нормативно-правового акту, пов'язані з припиненням дії такого акту з моменту його прийняття або з моменту набрання законної сили відповідним судовим рішенням та не передбачають усунення реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача внаслідок застосування оспорюваного акту. Правозастосовча дія акту на особу, якою такий акт оскаржується, станом на момент вирішення спору могла і не настати.

При цьому суд касаційної інстанції звертає увагу на те, що норми права реалізуються не лише у формі застосування, як буквально зазначено у частині другій статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017). Іншими формами реалізації норм є використання, виконання й дотримання.

Позиція щодо визначення порушення прав, свобод або інтересів особи у розумінні частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017) з моменту використання, виконання або дотримання особою положень оскарженого нормативно-правового акту ставить під сумнів його законність, правомірність прийняття тощо.

Нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, який набрав чинності, вважається обов'язковим для виконання та прийнятим у порядку та в межах відповідних повноважень, поки відповідно до встановленої процедури не буде встановлене інше (презумпція законності).

Добросовісне використання, виконання або дотримання положень чинного нормативно-правового акту особою, якою він оскаржується, не може вважатися порушенням прав, свобод або інтересів такої особи у розумінні частини другої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017).

Враховуючи завдання адміністративного судочинства - захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, а також з огляду на відсутність чіткого регулювання питання щодо строку реалізації права на позов про оскарження нормативно-правового акта та обставин, з якими процесуальний закон пов'язує початок перебігу строку звернення до суду, враховуючи специфіку предмету такого спору, суд дійшов висновку про необґрунтованість обмеження права на звернення з таким позовом процесуальними строками.

Відповідно до частини другої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об'єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об'єднаної палати.

Згідно зі статтею 347 Кодексу адміністративного судочинства України питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

Про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п'ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.

На підставі викладеного суд дійшов висновку про наявність підстав для передачі справи №712/8985/17 (К/9901/49333/18) на розгляд об'єднаної палати.

Керуючись статтями 346 та 347 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Справу №712/8985/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаська будівельно-торгова компанія» до Черкаської міської ради про визнання рішення нечинним за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Черкаська будівельно-торгова компанія» на ухвалу Соснівського районного суду м. Черкаси від 24.11.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 передати на розгляд об'єднаної палати.

Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду Т.М. Шипуліна

Л.І. Бившева

В.В. Хохуляк