Справа № 431/4716/17
Суддя: Блохін Анатолій Андрійович
Дата ухвалення: 2018-09-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2018 року справа №431/4716/17

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Блохіна А.А., суддів Гаврищук Т.Г., Сухарька М.Г., при секретарі судового засідання Борисові А.А., за участю ОСОБА_1, представників відповідачів Стаценко Л.О., Манько О.Ю., розглянув у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу депутата ОСОБА_1 на рішення Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року (повний текст складено 20 квітня 2018 року в м. Старобільськ) у справі № 431/4716/17 (суддя І інстанції - Форощук О.В.) за позовом депутата ОСОБА_1 до Старобільської районної ради, голові Старобільської районної ради Кулачка Миколи Олександровича, третя особа Старобільська районна державна адміністрація про визнання протиправними дій, бездіяльності голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. та визнання протиправним та нечинним рішення Старобільської районної ради № 20/1 від 10.08.2017 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання,-

В С Т А Н О В И В:

10 жовтня 2017 року позивач ОСОБА_1 звернувся до Старобільського районного суду з позовом до Старобільської районної ради, голови Старобільської районної ради Кулачка Миколи Олександровича, третя особа Старобільська районна державна адміністрація, з урахуванням уточнень позовних вимог, просив суд визнати протиправною бездіяльність голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. стосовно не доведення до відома населення та депутатів в строки встановленні законодавством повідомлення про скликання чергової 20 Сесії районної ради сьомого скликання та не оприлюднення в строки визначені законодавством проекту рішення № 20/1 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; визнати протиправною бездіяльність голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. щодо не направлення на розгляд та обговорення постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності і інформації матеріалів з питання щодо внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; визнати протиправними дії голови Старобільскої районної ради Кулачка М.О. щодо винесення на переголосування повторно питання про прийняття рішення №20/1 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання в цілому; визнати протиправним та нечинним рішення №20/1 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, яке прийняте на пленарному засіданні 20 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 10.08.2017.

В обґрунтування позовних вимог депутат ОСОБА_1 посилається на те, що він є депутатом та головою постійної комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації Старобільської районної ради сьомого скликання. 10 серпня 2017 року відбулося пленарне засідання Старобільської районної ради сьомого скликання двадцятої сесії на якій було прийнято рішення №20/1 про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання (далі - рішення). Вважає, що дане рішення винесене з порушенням норм матеріального права та Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання (далі- регламент), затвердженого рішенням Старобільської районної ради від 20.11.2015 року №1/3, зі змінами від 22.01.2016 року. По-перше, при винесенні даного рішення не було дотримано вимоги ч. 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно якої проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Проект рішення про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання взагалі не було оприлюднено на офіційному сайті Старобільської районної ради, а 20 сесія Старобільської районної ради (далі - сесія) була призначена та проведена 10 серпня 2017 року. По-друге, Розпорядження голови районної ради №8-а «Про скликання чергової 20 сесії районної ради сьомого скликання» видано 08.08.2017 року, чим порушуються вимоги частини 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Рішення про скликання чергової сесії районної ради доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії. Такий же порядок скликання сесії визначений пунктом 2.3.6. Регламенту. Розпорядження голови Старобільської районної ради №8-а від 08.08.2017 року «Про скликання чергової 20 сесії районної ради сьомого скликання» (далі - розпорядження) взагалі не було оприлюднено та доведено до відома населення та депутатів в строк передбачений вищевказаними нормами законодавства. В змістовній частині розпорядження від 08.08.2017 року, не зазначені правові підстави для скликання сесії з питань, що є винятковими та терміновими, оскільки згідно з пунктом 2.3.6. регламенту, інформація про скликання сесії ради доводиться до відома депутатів і населення у виняткових випадках не пізніше як за 1 день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд сесії. Дане питання пов'язане з прийняттям оскаржуваного рішення, не відноситься до виняткових та термінових. Дані обставини та викладені вище факти підтверджуються в повному обсязі розпорядженням та протоколом чергової 20 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 10.08.2017 року (далі - протоколом). Всі вище наведені факти свідчать про порушення процедури порядку скликання сесії, її проведення та, як наслідок прийняття незаконного рішення. По-третє, посилання в рішенні про внесення змін до Регламенту на лист Старобільської районної державної адміністрації № 1746 від 31.07.2017 року є неприпустимим, без підставним та протиправним. Оскільки лист за №1746 від 31.07.2017 року стосується питання виділення приміщення для Управління пенсійного фонду. Зазначений лист надійшов до Старобільської районної ради 31.07.2017 за вхідним №363. Голова районної ради повинен був після надходження та розгляду листа надати доручення виконавчому апарату ради щодо здійснення правової оцінки матеріалів, а потім винести на розгляд профільної комісії. Не здійснивши, вказаних заходів голова Старобільської районної ради Кулачка М.О., порушив норми регламенту, а саме: підпункту 2.9.16, згідно якого матеріали, що надійшли на розгляд сесії ради, попередньо розглядаються головою чи заступником голови ради, потім виносяться на розгляд профільної постійної комісії та підпункту 2.9.17, у відповідності до якого, за дорученням голови ради його заступника виконавчий апарат здійснює правову оцінку наданих матеріалів. Внесення головою ради розгляду проекту рішення стосовно змін до регламенту порушує норму регламенту підпункту 2.9.1, згідно якої, пропозиції щодо внесення питання на розгляд сесії вносяться не пізніше як за 20 робочих днів до відкриття сесії. Проекти рішень з відповідними матеріалами, що подаються до районної ради пізніш, як за 20 робочих днів до відкриття сесії, не включаються до порядку денного ради та розглядаються на наступній черговій сесії районної ради. Всі вище викладені факти свідчать про порушення головою районної ради Кулачка М.О. вищезазначених норм законодавства. По-четверте, проект рішення про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання на засіданні комісії з питань депутатської діяльності, законності і інформації не розглядався та не обговорювався, чим було порушено норми «Положення про постійні комісії районної ради», затвердженого рішенням Старобільської районної ради від 20.11.2015 №1/4, згідно якого до повноважень комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації відноситься розробка регламенту районної ради, розгляд пропозицій щодо змін та доповнень до нього, здійснення контролю за дотриманням регламенту. Крім того, згідно пункту 2.9.18 Регламенту постійні комісії розглядають пропозиції та проекти рішень на засіданнях із запрошенням розробників, за необхідністю залучають спеціалістів. За результатами вивчення і розгляду постійні комісії готують висновки та рекомендації з наданих проектів. Зміст листа Старобільської районної державної адміністрації № 1746 від 31.07.2017 не стосується внесення змін до регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання ( далі- регламенту), а стосується прохання розглянути питання передачі з балансу районного відділу освіти Старобільської райдержадміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1 загальною земельною площею 8226 кв.м., для подальшого розміщення Управління пенсійного фонду. В листі від 31.07.2017 № 1745, який разом з проектом рішення знаходився у матеріалах проекту порядку денного, в.о голови Старобільської районної державної адміністрації Калініним О.С, було порушено два питання про внесення змін до регламенту Старобільської районної ради стосовно висловлення недовіри голові райдержадміністрації та порядку звільнення голови районної ради, вище викладені факти свідчать про втручання Старобільської районної державної адміністрації в діяльність Старобільської районної ради. Згідно п. 1.4 Регламенту порядок діяльності ради визначається Конституцією України, Законами України «Про місцеві вибори», «;Про місцеве самоврядування в Україні», «;Про службу в органах місцевого самоврядування», «;Про статус депутатів місцевих рад», іншими нормативно- правовими актами, що не суперечать положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та регламентом. З вище викладеного випливає, що регламент не може суперечити Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а саме п.4 статті 55, згідно якого, у своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради. В законі не передбачається обов'язкова умова для звільнення голови ради наявність його звіту та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, та обов'язкового підтвердження негативних результатів його роботи та не має посилання що порядок звільнення голови ради визначається регламентом. Включаючи своїм рішенням дану норму до регламенту депутати Старобільської районної ради надали голові Старобільської районної ради автоматично привілейоване становище, порівняно з головами районних рад на всій території України. Так як, згідно пункту 1.5. Регламенту, Регламент ради має силу нормативного акту, виконання та дотримання якого є обов'язковим на території Старобільського району. Стосовно внесення Змін до Регламенту відносно висловлення недовіри голові районної державної адміністрації, викладення пункту 2.14.11 в такій редакції: «Згідно частини 29 пункту 1 статті 43 недовіра голові районної державної адміністрації, може бути висловлена за результатами його звіту та оцінки його діяльності за відповідний звітний період , у разі підтвердження негативних результатів його роботи». В статті 43 відсутня частина 29 на яку посилається в своєму рішенні Старобільська районна рада. В зазначеній статті міститься частина 1 пункт 29 статі 43, яким передбачено, що виключно на пленарних засіданнях ради приймаються рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Вище вказане рішення суперечить вимогам статті 118 Конституції України, згідно якої районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації. Аналогічне положення щодо підстав висловлення недовіри голові районної державної адміністрації міститься і в частині 2 статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та в частині7,8 статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». У всіх вище названих нормативно-правових актах не має прив'язки до того, що обов'язковою умовою для висловлення недовіри голові районної державної адміністрації є його звітування та оцінка його діяльності за відповідний звітний період та необхідності для підтвердження рішення ради негативних результатів його роботи. Посилання в рішенні на лист Старобільської РДА від 31.07.2017 за підписом в.о. голови - першого заступника райдержадміністрації Калініна О.С., як додаткову підставу його прийняття є безпідставним та таким, що суперечить вимогам закону, а саме ч. 4 ст. 34 ЗУ «Про місцеві державні адміністрації», згідно якої Голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов'язані з виконанням повноважень та інші пропозиції. Аналогічна норма закріплена в пункті 2.9.1 регламенту. Таким чином, в.о. голови - перший заступник райдержадміністрації не має визначених законом та регламентом повноважень щодо пропозицій щодо питань, які відносяться на розгляд сесії районної ради. Таким чином, перший заступник голови райдержадміністрації Калінін А.С. направляючи та підписуючи вказаного листа перевищив свої повноваження наданні йому законом, а депутати Старобільської районної ради сьомого скликання тримавши дане рішення надали привілейованого становища Голові Старобільської районної державної адміністрації порівняно з головами райдержадміністрацій на всій території України. Згідно з пунктом 2.9.2 регламенту, до клопотання щодо внесення питання на розгляд сесії ради повинні додаватися наступні матеріали: проект рішення ради за підписом розробника на зворотній сторонці внизу першого аркуша; аналітична записка за підписом розробника проекту рішення; листи- клопотання всіх зацікавлених осіб, зацікавлених в ухваленні проекту рішення; інші документи, що стосуються даного питання. Під час розгляду вище зазначеного проекту рішення на пленарному засіданні сесії всі вище вказані обов'язкові умови не були дотримані, тобто до зазначеного проекту рішення не було додано жодного документу, як додатку, згідно регламенту. Крім того взагалі, не відомо хто є автором розробником вказаного проекту рішення, оскільки на зворотній сторонці внизу першого аркуша проекту рішення відсутній підпис розробника, як передбачено пункту 2.9.2. Регламенту. На питання до головуючого засідання ради: «Хто автор- розробник цього проекту рішення?» Відповідь так і не отримано. Це підтверджується протоколом сесії. З протоколу сесії вбачається, що при прийнятті даного рішення в цілому відбувалося переголосування. Регламентом не передбачено порядку процедури переголосування. Заступник голови районної ради Домарєв С.А. визначив, що не спрацював пульт для голосування. Під час голосування з зазначеного питання у цілому, згідно протоколу голоси розподілилися наступним чином: за -17; проти - «4»; утримався -3 в сумі 24 голоси. Після того в супереч процедурі головуючий засідання ради поставив на переголосування повторно питання про прийняття даного рішення в цілому. Після проведення процедури переголосування загальна кількість голосів депутатів не змінилася та в сумі становила 24 голоси, як і в першому випадку тільки голоси розподілися наступним чином: за -18; проти - 3; утримався -3. Данні обставини підтверджують той факт, що як би не спрацював пульт, то кількість депутатів, що приймали участь у голосуванні і переголосуванні була б різною, тобто під час переголосування загальна кількість голосів становила б 25. Таким чином, головуючим на засіданні ради перевищив свої повноваження під час проведення переголосування з питання про прийняття повторно оскаржуваного рішення в цілому, в супереч вимогам статті 19 Конституції України, де визначається, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи здійснюють свою діяльність в межах та в спосіб передбачений Конституцією та законом України. В регламенті Старобільської районної ради не врегульовані правовідносини щодо повторного внесення питання, що було проголосоване та відсутній порядок проведення процедури переголосування з такого питання. Він є депутатом Старобільської районної ради сьомого скликання, головою постійної комісії з питань законності, депутатської діяльності та інформації та представляю інтереси виборців свого виборчого округу. При прийнятті рішення №20/1 були порушені його права як депутата передбачені статтею 46,47,55 Закону України «Про місцеве самоврядування», статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Рішенням Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року у справі № 431/4716/17 у задоволенні позову - відмовлено.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржене судове рішення та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Таким чином, частина друга статті 264 КАС України, поширює свою дію на позивача-депутата Старобільської районної ради, оскільки не містить будь-яких обмежень щодо права на звернення до суду в індивідуальному порядку з метою оскарження нормативно-правового акту та/або його частини прийнятий органом місцевого самоврядування або органом державної влади, у зв'язку з чим право на звернення до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів має особа не залежно від того чи має вона статус депутата чи не має.

Вважає безпідставним висновок суду щодо недоведеності порушення прав позивача як депутата ради, оскільки спростовується журналом судового засідання, технічним записом судового засідання та іншими доказами, що знаходяться у матеріалах справи.

В судовому засіданні в режимі відеоконференції позивач підтримав доводи апеляційної скарги, проти чого заперечували представники відповідачів, наголошуючи на законності прийнято судом рішення.

Відповідно до вимог ч. 1,2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів заслухала доповідь судді-доповідача, пояснення позивача, представників відповідачів, перевірила матеріали справи, вивчила доводи апеляційної скарги, і дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Згідно листа № 1746 від 31.07.2017 року перший заступник голови, в.о. голови райдержадміністрації Калінін О.С. звертався до голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. з проханням розглянути на черговій сесії районної ради питання передачі з балансу районного відділу освіти Старобільської райдержадміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1.

З листа № 1745 від 31.07.2017 року вбачається, що перший заступник голови, в.о. голови райдержадміністрації Калінін О.С. звертався до голови Старобільської районної ради Кулачка М.О. з проханням внести зміни до регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, а саме стосовно висловлення недовіри голові райдержадміністрації та порядку звільнення голови районної ради.

08.08.2017 року головою районної ради Кулачка М.О. видано розпорядження № 8а в про скликання чергової 20 сесії районної ради сьомого скликання призначено на 10 серпня 2017 року та на розгляд сесії винесено питання: про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; про передачу з балансу відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1; про внесення змін до рішення Старобільської районної ради від 12.05.2017 р. № 17/9; інші питання.

Колегія суддів зазначає, що дане розпорядження голови районної ради № 8 від 08.08.2017 року, не оскаржувалось та є чинним.

Позивач у апеляційній сказі зазначає, що судом першої інстанції взагалі не дослідив в повному обсязі даний документ та не надав йому правову оцінку, що має суттєве значення для прийняття законного рішення в даній справі по суті.

Між тим, колегія суддів звертає увагу на те, що вищезазначене розпорядження голови районної ради позивачем не оскаржувалось, не ставилось питання про його скасування або визнання нечинним та не було предметом розгляду у даній справі

Відповідно до рішення двадцятої сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 10.08.2017 року «Про внесення змін до регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання» вирішено: внести зміни до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, а саме стосовно висловлення недовіри голові райдержадміністрації та порядку звільнення голови районної ради.

Першим заступником голови, в.о. голови райдержадміністрації Старобільської районної державної адміністрації Луганської області листом від 31.07.2017 року № 1745, звернувся до голови Старобільської районної ради з проханням внести зміни до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, а саме: пункт 2.14.11 вважати пунктом 2.14.12, а пункт 2.14.11 викласти в такій редакції: «Згідно частини 29 пункту 1 статті 43 недовіра голові районної державної адміністрації, може бути висловлена за результатами його звіту та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, у разі підтвердження негативних результатів його роботи», далі за черговістю по тексту, пункт 3.3.4 Регламенту викласти у наступній редакції: «У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування за результатами звіту голови ради та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, у разі підтвердження рішення ради негативних результатів його роботи», пункту 3.3.5 Регламенту викласти у наступній редакції: «Питання про звільнення голови ради на вимогу не менш третини депутатів за відповідного рішення ради може бути внесено або не внесено на розгляд ради у передбаченому регламентом порядку».

Відповідно до подання депутатів Старобільської районної ради сьомого скликання до голови ради, останні просили не включати в порядок денний засідання сесії районної ради питання «Про звільнення голови Старобільської районної ради» та внести зміни до Регламенту. Подання підписано 18 депутатами.

Згідно пояснювальної записки до проекту рішення «Про внесення змін до регламенту Старобільської районної ради» до п. 2.14.11, згідно з Регламентом (п.3.3.4) голова районної ради у своїй діяльності є підзвітним раді. Голова районної ради звітує перед радою про свою діяльність не менше одного разу на рік (п.3.3.6). У разі недбалого ставлення до виконання своїх обов'язків і негативної оцінки своєї діяльності за звітний період, голова районної ради може бути звільнений з посади радою (п.3.3.5). Питання про звільнення голови на вимогу не менше третини депутатів від загального складу ради може бути винесено на розгляд ради у передбаченому Регламентом порядку (п.3.3.5, п.2.10). За наполяганням депутатських фракцій. Постійних комісій, депутатів відхилені питання порядку денного ставляться на голосування. Вони можуть вноситися до порядку денного за підтримкою більшості депутатів від загального складу ради (п.2.10.4). Проект рішення приймається за основу (п.2.14.3). пропозиції, поправки, зауваження до проекту рішення, подаються у секретаріат сесії (2.14.4). За результатами голосування усіх поправок голосується кожен пункт, стаття, а потім проект в цілому (2.14.8).

Відповідно до рішення Старобільської районної ради сьомого скликання на двадцятій сесії №20/1 від 10 серпня 2017 року розглянувши лист Старобільської районної державної адміністрації № 1746 від 31.07.2017, відповідно до п.1, 2 ст.72, п.4,17 ст.55, п.5 ч.1 ст.43 Закону № 280/97-ВР, рада прийняла рішення № 20/1 , яким внесено зміни до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання, а саме: 1.1. пункт 2.14.11 вважати пунктом 2.14.12, а пункт 2.14.11 викласти в такій редакції: «Згідно частини 29 пункту 1 статті 43 недовіра голові районної державної адміністрації, може бути висловлена за результатами його звіту та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, у разі підтвердження негативних результатів його роботи». І далі за черговістю по тексту. 1.2. пункт 3.3.4. Регламенту викласти у наступній редакції: «У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді і може бути звільнений з посади радою шляхом таємного голосування за результатами звіту голови ради та оцінки його діяльності за відповідний звітний період, у разі підтвердження рішення ради негативних результатів його роботи». 1.3. пункт 3.3.5. Регламенту викласти у наступній редакції: «Питання про звільнення голови ради на вимогу не менш третини депутатів за відповідного рішення ради може бути внесено або не внесено на розгляд ради у передбаченому регламентом порядку». Вказане рішення не відповідає правовому акту віщої юридичної сили, тобто ст. 72, п. 4, п.17 ч. б ст. 55, та п. 5, п. 29 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і має бути визнаним судом нечинним.

Згідно протоколу чергової 20 сесії Старобільської районної ради сьомого скликання від 10.08.2017 року, на сесії було запропоновано проект порядку денного: 1 Про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання; 2 Про передачу з балансу відділу освіти Старобільської районної державної адміністрації на баланс Старобільської районної ради комплексу будівель за адресою: АДРЕСА_1; 3 Про внесення змін до рішення Старобільської районної ради від 12.05.2017 року № 17/9. Відповідно до пропозиції ОСОБА_1, запропоновано вилучити перше питання з порядку денного, мотивуючи тим, що питання не розглядалось на засіданні профільної комісії з питань депутатської діяльності, законності та інформації, не було оприлюднено за 20 днів для розгляду проекту рішення на веб-порталі, а також взагалі не було засідання жодної комісії. Порядок денний прийняти в цілому за - 18, проти - 4, утримались - 4. Під час розгляду питання «Про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання» зазначено, що до районної ради звернувся в.о. голови райдержадміністрації про внесення змін до Регламенту, суть змін полягало в тому, що недовіру голові РДА можна виказати тільки після звіту голови на пленарному засіданні, таку норму запропоновано застосувати для звільнення голови районної ради. Рішення прийнято, за - 18, проти - 3, утримались - 3. Відповідно до пояснень ОСОБА_8, п. 29 ст. 43 Закону № 280/97-ВР до повноважень ради відносить прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, і це не пов'язано зі звітом голови, та це стосується районної держаної адміністрації, а стосовно районної ради цей пункт не діє.

Стаття 18 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлює, що депутат місцевої ради зобов'язаний, окрім іншого: додержуватись Конституції та Законів України, регламенту ради, брати участь у її роботі, а також виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради, інформувати їх про виконання доручень.

До того ж, частинами 1, 2 статті 19 вказаного Закону зазначено, що депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Кожний депутат місцевої ради у раді та її органах, до складу яких він входить, має один голос. Депутат місцевої ради, який не входить до складу відповідного органу ради, може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу (тобто право брати участь в роботі лише з консультативними функціями, інакше кажучи - без права на участь в голосуванні по будь-яких питаннях).

Відповідно до частини 12 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Відповідно до статті 1 вказаного Закону: загальний склад ради - це кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону. склад ради кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку; правомочний склад ради - кількість депутатів, обраних до відповідної ради, повноваження яких визнано і не припинено в установленому законом порядку, яка становить не менш як дві третини від загального складу ради.

Згідно частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів загального складу ради, крім випадків передбачених цим законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Судом першої інстанції встановлено, що спірне рішення одразу після їх прийняття були оприлюднені на офіційному сайті.

Своє рішення про відмову у задоволенні позову суд першої інстанції мотивував тим, що депутат ОСОБА_1 не наділений повноваженнями вимагати усунення порушення законності допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом. У даному випадку позивач звернувся за захистом не особистих порушених прав або інтересів як фізична особа, а як особа, наділена депутатськими повноваженнями, який безпосередньо приймає участь в пленарних засіданнях ради. Крім того, стверджуючи про своє порушене право в результаті прийняття оскаржуваного рішення, позивач не підтвердив його жодними доказами.

Колегія суддів погоджується з висновок суду першої інстанції з огляду на наступне.

Щодо повноважень позивача представляти інтереси або захищати порушені права територіальної громади в суді колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Право на судовий захист визначено ст. 6 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

У випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (ч. 2 ст. 6 КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень).

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України (ч. 3 ст. 6 КАС України в редакції до 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень).

Згідно ч. ч. 3,4 ст. 5 КАС України (в редакції з 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваного судового рішення), юридична особа, суб'єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

Держава, територіальна громада бере участь у справі через відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник або представник.

Згідно ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування», органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Позивач є депутатом Старобільської районної ради сьомого скликання, входить до складу органу місцевого самоврядування, але не є представником такого органу при зверненні до суду.

Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат місцевої ради, як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов'язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

За змістом ч. 1 - 3 ст. 15 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», депутат має право вимагати усунення порушення законності, тобто у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

Депутат має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів, а місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об'єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов'язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

В контексті викладеного й за змістом Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.

Саме відповідні Ради, а не окремі депутати, згідно ст. 10 ЗУ «Про місцеве самоврядування» є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. Така правова позиція міститься, зокрема, в постанові Верховного Суду від 01 березня 2018 року у справі № 911/2173/17, де зазначено, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Отже, позивач помилково вважає, що вимогами ст. 24 ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад» йому надано право захищати в суді інтереси територіальної громади, органів місцевого самоврядування, оскільки вказана норма саме такого права не містить, регламентує інші правовідносини й витлумачена позивачем розширено.

Щодо порушених прав позивача в наслідок прийняття рішення Старобільської районної ради сьомого скликання на двадцятій сесії № 20/1 від 10 серпня 2017 року «Про внесення змін до Регламенту Старобільської районної ради сьомого скликання»

Згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України (п. 1 резолютивної частини Рішення № 6-зп від 25 листопада 1997 року; п. 1 резолютивної частини Рішення № 9-зп від 25 грудня 1997 року; та п. 1 резолютивної частини Рішення №19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року).

У рішенні № 19-рп/2011 від 14 грудня 2011 року Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже системне тлумачення ст. 55 Конституції України дозволяє дійти висновку, що ч. 2 цієї статті гарантує «кожному» захист «своїх прав», які були порушені органами державної влади, місцевого самоврядування, посадовими і службовими особами. Саме в такому значенні сформульовано ч. 3, 5 та 6 ст. 55 Конституції України.

Звертаючись до суду з адміністративним позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач не зазначає, які саме його права, як депутата, порушені.

У Постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року по справі № 800/541/16, суд підкреслив, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Також згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України (в редакції з 15 грудня 2017 року, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З аналізу вищезазначених норм, слідує, що під час розгляду справи позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача (як то наприклад права власності чи права користування спірною земельною ділянкою) з боку відповідача, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Спірне рішення від № 20/1 від 10 серпня 2017 року є актом індивідуальної дії, тобто створює правові наслідки лише для конкретних осіб.

Стверджуючи про своє порушене право, в результаті прийняття оскаржуваного рішення, позивач не зазначив, не конкретизував, саме яке право його як депутата ради, порушено. Позивач лише послався на приписи ст.ст. 46,47,55 Закону України « Про місцеве самоврядування» та ст. 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», яка регламентує права депутата місцевої ради.

З огляду на викладене, рішення Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року підлягає залишенню в силі.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв'язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу депутата ОСОБА_1 на рішення Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року у справі № 431/4716/17 - залишити без задоволення.

Рішення Старобільського районного суду Луганської області від 20 квітня 2018 року у справі № 431/4716/17 - залишити без змін.

Повне судове рішення складено 10 вересня 2018 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий А.А. Блохін

Судді Т.Г. Гаврищук

М.Г. Сухарьок