Справа № 813/2090/18
Суддя: Сакалош Володимир Миколайович
Дата ухвалення: 2018-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
справа №813/2090/18
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Львівський окружний адміністративний суд в складі:
Головуючого судді Сакалоша В.М.,
за участю секретаря судового засідання Михайленко Б.С.,
представника позивача ОСОБА_1,
представника відповідача ОСОБА_2,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові адміністративну справу за позовом квартирно-експлуатаційного відділу м.Мукачеве Міністерства оборони України до Західного територіального управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України про визнання протиправними дій, -

В С Т А Н О В И В :
-визнати дії Квартирно-експлуатаційний відділу м.Мукачеве Міністерства оборони України зазначені у висновках аудиторського звіту в частині розділу ІІІ, Підсумкова частина, п. 3.1 Висновки такими, що не порушують норм чинного законодавства.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що за результатами внутрішнього фінансового аудиту відповідності фінансово господарської діяльності КЕВ м.Мукачеве МО України складено аудиторський звіт, з яким позивач частково не погоджується. Не погоджуючись із висновками аудиторського звіту, позивач скеровував до Західного ТУВА МО України відповідні заперечення та коментарі. Однак, вказані висновки та коментарі прийнято не було, тому рекомендації внесені до аудиторського звіту підлягають виконанню. Позивач вважає, що висновки, викладені у аудиторському звіті не породжують обовязкових юридичних наслідків, однак, частково не погоджується з такими, а саме щодо неналежного контролю за невиконанням умов договору, не прийняттям у березні 2017 року рішення щодо зменшення ціни за одиницю товару тощо. У звязку з наведеним, позивач просить вимоги позовної заяви задовольнити у повному обсязі.
Ухвалою судді від 25.05.2018 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі.
Ухвалою суду від 30.08.2018 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.
Суд, заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, даючи правову оцінку спірним правовідносинам, виходив з наступного.
Судом встановлено, що в період з 01.10.2015 року по 31.12.2017 року в КЕВ м.Мукачеве МО України проводився внутрішній фінансовий аудит та аудит відповідності фінансово господарської діяльності КЕВ м.Мукачеве МО України.
За результатами аудиту складено аудиторський звіт з результатами фінансового аудиту та аудиту відповідності квартирно експлуатаційного відділу м.Мукачево за період з 01.10.2015 по 31.12.2017 року № 234/5/2 від 22.02.2018 року.
14.03.2018 року КЕВ м.Мукачеве МО України скерувало начальнику Західного територіального управління внутрішнього аудиту коментарі та зауваження до Аудиторського звіту № 234/5/2 від 22.02.2018 року.
Відповідно до рішення Міністра оборони України від 07.05.2018 року № 7776/з за результатами проведеного фінансового аудиту та аудиту відомостей КЕВ м.Мукачево зобовязано організувати роботу щодо усунення виявлених порушень та недопущення їх у подальшій роботі.
Не погоджуючись частково із висновками Аудиторського звіту та вважаючи дії відповідача щодо внесення до звіту висновків в частині розділу ІІІ протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Суд при вирішенні адміністративної справи виходив з наступного.
Вирішуючи спір по суті, суд зазначає, що наказом Міністерства оборони України від 14.11. 2012 року № 753 Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України (далі - Порядок №753), затверджено порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України.
Відповідно до пункту 7.3 Порядку № 753 офіційними документами є аудиторський звіт та довідка. Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб'єкта залежно від характеру виявлених проблем.
Приписами пункту 7.17 Порядку № 753 визначено, що у разі якщо за результатами обговорення відповідальний за діяльність не погоджується з аудиторськими доказами, висновками та/або рекомендаціями, він письмово зазначає про це при підписанні офіційного документа та протягом 15 робочих днів надає керівнику аудиторської групи через керівника підрозділу Служби обґрунтовані коментарі за своїм підписом.
Якщо протягом 15 робочих днів коментарі до підрозділу Служби не надійшли, він має право вжити заходів щодо реалізації аудиторського завдання відповідно до розділу X цього Порядку.
Згідно з пунктом 7.18 Порядку № 753 керівник, член аудиторської групи чи інший аудитор, визначений керівником підрозділу Служби, розглядає такі коментарі та готує письмовий висновок щодо їх обґрунтованості в термін, встановлений керівником підрозділу Служби, але не пізніше 15 робочих днів з дня їх отримання підрозділом Служби. Висновок підписується особою, яка його готувала, та затверджується керівником (заступником керівника) підрозділу Служби.
Водночас, пунктом 10.1 Порядку № 753 установлено, що реалізація результатів аудиторських завдань може включати:
- у разі необхідності - усне або письмове інформування (доповідь, презентацію) керівником підрозділу Служби про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, керівника вищого за підпорядкованістю органу військового (господарського) управління, інших відповідальних за діяльність з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень;
- письмове інформування директором Департаменту Міністра оборони України, начальника Генерального штабу - Головнокомандувача Збройних Сил України, інших відповідальних за діяльність на центральному рівні про висновки та рекомендації, напрацьовані за результатами виконання аудиторського завдання, з наданням конкретних пропозицій щодо прийняття управлінських рішень;
- ініціювання перед Міністром оборони України, начальником Генерального штабу - Головнокомандувачем Збройних Сил України, іншими відповідальними за діяльність: питання про притягнення до відповідальності винних осіб, включаючи ініціювання їх звільнення із займаних посад; вжиття заходів за порушення бюджетного законодавства; звернення до суду з позовними заявами про: стягнення в дохід держави коштів, одержаних чи використаних з порушенням законодавства, прихованих і занижених платежів, заборгованості (та нарахованих у встановленому порядку штрафних санкцій) перед бюджетами і державними фондами тощо; відшкодування (повернення) юридичними особами чи фізичними особами - підприємцями коштів, зайво сплачених їм підконтрольними суб'єктами або отриманих ними без встановлених законодавством підстав, та коштів, недоотриманих бюджетом чи підконтрольними суб'єктами; визнання угод недійсними і стягнення в дохід держави коштів (майна), одержаних (витрачених) за такими угодами тощо;
- за рішенням Міністра оборони України - письмове інформування правоохоронних органів про виявлені порушення законодавства, а при встановленні ознак шахрайства, корупційних діянь або нецільового використання бюджетних коштів, марнотратства, зловживання службовим становищем та інших порушень фінансово-бюджетної дисципліни, які призвели до втрат чи збитків (шкоди), - передачу таких матеріалів до правоохоронних органів;
- визначення умов і причин виникнення порушень законодавства і відхилень, розроблення пропозицій щодо запобігання таким фактам у подальшому, у тому числі шляхом надання пропозицій нормативно-правового та організаційно-методологічного характеру;
- інші заходи, визначені Міністром оборони України відповідно до законодавства.
Зміст викладених положень чинного законодавства України дає підстави вважати, що письмовий висновок на коментарі до висновків та рекомендацій, викладених в аудиторському звіті, не є рішенням суб'єкта владних повноважень (Управління), прийнятим за результатами проведення аудиту та обов'язковим до виконання підконтрольним суб'єктом.
Обов'язковою ознакою рішення суб'єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує певні правові наслідки для суб'єкта відповідних правовідносин і має обов'язковий характер. Висновки, викладені в аудиторському звіті, як і висновки на коментарі до вказаних висновків, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження про порушення підконтрольним суб'єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству.
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обовязки для позивача.
Як вбачається з матеріалів справи, Західне територіальне управління внутрішнього аудиту Міністерства оборони України склало аудиторський звіт за результатами фінансового аудиту та аудиту відповідності Квартирно експлуатаційного відділу м.Мукачево за період з 01.10.2015 року по 31.12.2017 року № 234/5/2 від 22.02.2018 року.
Оскаржені пункти висновків аудиту вказують на виявлені збитки та їхній розмір.
Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Міністра оборони України від 07.05.2018 року № 7776/з за результатами проведеного фінансового аудиту та аудиту відомостей КЕВ м.Мукачево зобовязано організувати роботу щодо усунення виявлених порушень та недопущення їх у подальшій роботі.
На виконання вказаного рішення, 15.05.2018 року матеріали аудиторського дослідження скеровані військовому прокурору Західного регіону України.
Зважаючи на те, що збитки та їхній розмір може відшкодовуватися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов, а не позов підконтрольної установи про скасування висновків та пропозицій аудиту.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постановах від 15 квітня та 7 жовтня 2014 року (№№ 21-40а14, 21-368а14 відповідно).
Крім того, відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
При цьому, у п. 1 резолютивної частини Рішеня Конституційного Суду України від 14.12.2011 року №19-рп/2011 зазначено, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
Аналіз наведених положень та правових позицій свідчить про те, що необхідною передумовою судового захисту прав та інтересів особи від порушень з боку суб'єктів владних повноважень є порушення такими суб'єктами відповідних прав та законних інтересів особи. Водночас, саме лише твердження особи про те, що дії чи рішення суб'єкта владних повноважень порушують її/його право, не можуть бути підставою для скасування рішення чи визнання дій протиправними, якщо вони прийняті/вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Суд зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене право.
Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.
З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.
Вказаний висновок відповідає такому принципу права як правосуддя, який за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 року № 3-рп/2003).
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
При цьому, аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, у зв'язку з чим не породжує для позивача будь-яких прав чи законних інтересів, що можуть бути предметом судового захисту.
Тобто, аудиторський звіт не є документом, що створює правові наслідки для позивача, а є документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для законної вимоги контролюючого органу на адресу підконтрольного суб'єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави.
Так, при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, відповідач має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення аудиту порушень законодавства.
Аудиторський звіт фактично спрямований на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині він є обов'язковим до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено в аудиторському звіті. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом про їх стягнення.
Таким чином, аудиторський звіт є сам по собі документом інформаційного аналітичного характеру, не несе та не може нести правових наслідків для позивача, оскільки залишився відповідачем не реалізованим.
Виходячи з наведеного, дії відповідача, які полягали у внесенні відповідних висновків до аудиторського звіту не породжують для позивача жодних юридичних наслідків.
Враховуючи викладене вище, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову з тих мотивів, що дії відповідача, які полягали у внесенні оскаржуваних висновків до аудиторського звіту № 234/5/2 від 22.02.2018 року не порушують прав позивача, оскільки вказують на виявлені порушення, збитки та їхній розмір, а також містить вказівки щодо способів усунення цих порушень.
При цьому, суд вважає за необхідне зазначити про те, що оцінка правомірності підстав та розміру нарахованих збитків у аудиторському звіті може бути надана у судовому порядку за позовом про їх стягнення.
Крім того, суд зазначає, що відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України публічно-правовий спір спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у звязку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субєкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до ч. 1 ст. 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.
Отже, вимога позивача про визнання дій Квартирно-експлуатаційний відділу м.Мукачеве Міністерства оборони України зазначених у висновках аудиторського звіту в частині розділу ІІІ, Підсумкова частина, п. 3.1 Висновки такими, що не порушують норм чинного законодавства не може розглядатися як публічно правовий спір, оскільки у даному випадку відсутня сторона спору, до якого має бути звернена вимога.
Таким чином, виходячи із заявлених позовних вимог та враховуючи обставини справи, суд дійшов висновку відмовити у задоволенні позову повністю.
Відповідно до ст.139 КАС України судові витрати з сторін не стягуються.
Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 139, 242-246, 255, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У задоволенні позову відмовити повністю.
Судові витрати стягненню не підлягають.
Апеляційну скаргу на рішення суду може бути подано протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 07 вересня 2018 року.

Суддя В.М. Сакалош