Справа № 826/17874/17
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2018-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

02 серпня 2018 року 15:38 № 826/17874/17

Суддя Окружного адміністративного суду міста Києва Вєкуа Н.Г., при секретарі судового засідання Багрій М.В., за участі преставника позивача - ОСОБА_1, представників відповідача - Пивовар С.В., Деревяненко Ю.О., розглянувши в відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомВиконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України ОСОБА_4
доНаціонального агентства з питань запобігання корупції
третя особаОСОБА_5
про визнання протиправним та скасування припису від 24.11.2017 року № 1307,-

На підставі ч. 1 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 02 серпня 2018 року проголошено скорочене (вступна та резолютивна частини) судове рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що повідомлено осіб, які брали участь у розгляді справи, з урахуванням вимог ч. 3 ст. 243 названого Кодексу. Під час проголошення скороченого (вступної та резолютивної частин) судового рішення сторонам роз'яснено зміст судового рішення, порядок і строк його оскарження, а також порядок отримання повного тексту рішення.

В С Т А Н О В И В:

Виконуючий обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України ОСОБА_4 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування індивідуального акту-припису Національного агента з питань запобігання корупції від 24.11.2017 року №1307 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що оскаржуваний індивідуальний акт є незаконним, винесеним з порушенням Закону України «Про запобігання корупції» та Конституції України.

Так позивач вказує на те, що посада директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації не є посадою, пов'язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 Закону «Про запобігання корупції», і є відповідно до зазначеного Закону посадою, на яку призначаються особи, що прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в розумінні підпункту «а» пункту 2 частини першої статті 3 Закону «Про запобігання корупції». Враховуючи, що частиною другою статті 58 Закону не встановлено, що рішення про призначення (обрання) або про відмову у призначенні (обранні) на посаду, яка прирівняна до посади, пов'язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, приймається після проведення спеціальної перевірки, держави або місцевого самоврядування, а отже припис НАЗК зазначеним нормам Закону, а відповідні порушення не мали місце.

У судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали в повному обсязі, просили їх задовольнити.

Представник відповідача просив відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі вважаючи спірне рішення законним та обґрунтованим, ухваленим в межах повноважень та у повній відповідності з положеннями діючого законодавства, що регулює спірні правовідносини. Крім того, відповідач зазначив, що основою метою винесення оскаржуваного припису є припинення порушення Закону України "Про запобігання корупції", а не притягнення особи до адміністративної відповідальності.

Третя особа в судове засідання не з'явилась, про час та місце розгляду справи повідомлялась належним чином.

У судовому засіданні 02.08.2018 року на підставі частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України проголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, заслухавши пояснення представників позивача та відповідача, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідно до пункту 6 розділу І Порядку проведення перевірок Національним агентством з питань запобігання корупції, затвердженого рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції від 11 серпня 2016 року № 2, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 08 вересня 2016 року за № 1230/29360, та направлення на перевірку Національного агентства від 26 жовтня 2017 року № 30-22/44/17 (копія додається) з 30 жовтня по 03 листопада 2017 року включно проведено позапланову перевірку дотримання вимог Закону в Державному агентстві автомобільних доріг України, за результатами якої складено Акт від 10 листопада 2017 року, в якому встановлено порушення вимог частини першої статті 56 Закону України «Про запобігання корупції» під час організації проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та прийняття рішень про призначення осіб на відповідні посади з порушенням абзацу першого частини другої статті 58 Закону.

З урахуванням вищенаведеного, 24.11.2017 року Національне агентство з питань запобігання корупції (далі Відповідач/НАЗК) винесло рішення № 1307 «Про внесення припису про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону». Пунктом 1 зазначеного рішення було вирішено внести виконуючому обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодору) ОСОБА_4 припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону від 24 листопада 2017 року № 1307.

Позивач, не погоджуючись із прийнятим відповідачем рішенням, звернувся до суду із позовом за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.

Досліджуючи надані сторонами докази, аналізуючи наведені міркування та заперечення, оцінюючи їх в сукупності, суд бере до уваги наступне.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначено Законом України «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року N 1700-VII (надалі - Закон N 1700-VII).

Відповідно до ч. 1 ст. 4 вказаного Закону Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно ст.11 Закону України «Про запобігання корупції» виключно Національному агентству з питань запобігання корупції належать повноваження щодо:

проведення аналізу стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції;

здійснення моніторингу, координації та оцінки ефективності виконання Антикорупційної стратегії;

здійснення моніторингу та контролю за виконанням актів законодавства з питань, зокрема, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів у діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та прирівняних до них осіб;

здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

При цьому Закон не наділяє цими ж повноваженнями та правами інших уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції.

Згідно із п.п. 6 ,7, 8, 9 ч. 1 ст. 12 Закону N 1700-VII Національне агентство з метою виконання покладених на нього повноважень має такі права: отримувати заяви фізичних та юридичних осіб про порушення вимог цього Закону, проводити за власною ініціативою перевірку можливих фактів порушення вимог цього Закону; проводити перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування, зокрема щодо підготовки та виконання антикорупційних програм; вносити приписи про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом; отримувати від осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, письмові пояснення з приводу обставин, що можуть свідчити про порушення правил етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших вимог та обмежень, передбачених цим Законом, щодо достовірності відомостей, зазначених у деклараціях осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Судом встановлено, що Наказом від 23.08.2017 № 361-К позивачем як керівником центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства, було призначено ОСОБА_5 на посаду директора Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів терміном 3 роки з 29 серпня 2017 року по 28 серпня 2020 року включно.

23.08.2017 року між Укравтодором та ОСОБА_5 було укладено контракт № 11, відповідно до якого керівник зобов'язується безпосередньо і через апарат Навчального центру здійснювати поточне керівництво Навчальним центром, забезпечувати його діяльність, ефективне використання та збереження закріпленого за Навчальним центром державного майна, а орган управління майном (Укравтодор) зобов'язується створювати належні умови для матеріального забезпечення і організації праці третьої особи.

Як зазначено вище Національним агентством з питань запобігання корупції, проведено позапланову перевірку дотримання вимог Закону в Державному агентстві автомобільних доріг України .

За результатами перевірки встановлено порушення вимог частини першої статті 56 Закону України «Про запобігання корупції» під час організації проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, що передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та прийняття рішень про призначення осіб на відповідні посади з порушенням абзацу першого частини другої статті 58 Закону.

Такий висновок відповідачем обґрунтовано тим, що за результатами перевірки було виявлено, що спеціальна перевірка щодо ОСОБА_5 Укравтодором не проводилась. Разом з тим зазначено, що посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-УІІІ, а зважаючи на норми статей 40, 41 Закону «Про державну службу», статуту Навчального центру та наказу Укравтодору № 11 від 02 листопада 2017 року, призначення ОСОБА_5 на посаду директора Навчального центру не було здійснено в порядку переведення або просування по службі.

Абзацом 8 ч. 1 ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції" передбачено, що у разі якщо призначення, обрання чи затвердження на посади здійснюється місцевою радою, спеціальна перевірка проводиться у встановленому цим Законом порядку стосовно призначених, обраних чи затверджених на відповідні посади осіб.

Частина 1 ст. 56 Закону України "Про запобігання корупції" визначає вичерпний перелік осіб (кандидатів, претендентів), щодо яких спеціальна перевірка не проводиться.

Зокрема, згідно з абзацом 5 частини 1 статті 56 Закону України "Про запобігання корупції" спеціальна перевірка не проводиться лише щодо претендентів, які перебувають на посадах в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування та призначаються в порядку переведення чи просування по службі на посади в межах того ж органу або призначаються в порядку переведення на посади в інших державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування

При цьому, за винятком абзаців третього-сьомого частини першої статті 56 цього Закону, будь-яких інших винятків щодо підстав не проходження спеціальної перевірки зазначений Закон не містить.

Організація проведення спеціальної перевірки покладається на керівника (заступника керівника) державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату, на зайняття посади в якому претендує особа, крім випадків, установлених законом. Для забезпечення організації проведення спеціальної перевірки керівник відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування або їх апарату може визначити відповідальний структурний підрозділ (ч. 2 ст. 56 Закону України «Про запобігання корупції»).

Переліком посад з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків, затвердженим Рішенням Національного агентствам з питань запобігання корупції від 17.06.2016 № 2, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19 липня 2016 року за № 987/29117, визначено посади керівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб'єктів господарювання державної форми власності та їх заступників, призначення яких здійснюється державними органами такими, що є посадами з високим та підвищеним рівнем корупційних ризиків.

Відповідно до ч. 2 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції», суб'єктами, на яких поширюється дія цього Закону, є посадові особи юридичних осіб публічного права, які не зазначені у пункті 1 частини першої цієї статті, особи, які входять до складу наглядової ради державного банку, державного підприємства або державної організації, що має на меті одержання прибутку.

Згідно зі статтею 81 Цивільного кодексу України, юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

У зв'язку з цим державні та комунальні підприємства та інші юридичні особи, які створені розпорядчим актом Президента України, органу державної влади або органу місцевого самоврядування, є юридичними особами публічного права.

Відповідно до частини третьої статті 65 Господарського кодексу України, керівник підприємства, головний бухгалтер, члени наглядової ради (у разі її утворення), виконавчого органу та інших органів управління підприємства відповідно до статуту є посадовими особами цього підприємства. Статутом підприємства посадовими особами можуть бути визнані й інші особи.

Наказом Укравтодору від 02 листопада 2011 року № 23 затверджено статут Навчального центру по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів (далі - Навчальний центр), який є професійно-технічним і навчальним закладом, заснованим на загальнодержавній власності і належить до сфери управління Укравтодору.

Відповідно до пункту 1.1 Статуту Навчального центру Укравтодор є Органом управління майном Навчального центру.

Навчальний центр по підготовці, перепідготовці та підвищенню кваліфікації кадрів, який входить до сфери управління Укравтодору, за своєю організаційно- правовою формою є державною організацією (установою, закладом).

Згідно з пунктом 7 зазначеного статуту управління Навчальним центром здійснює директор (керівник), а наймання та звільнення з посади керівника здійснюється Органом управління майном шляхом укладання з ним контракту.

Таким чином, стосовно особи, яка призначається керівником Навчального центру, має проводитись спеціальна перевірка відповідно до вимог статті 56 Закону.

Проте, як встановлено судом та наголошувалось відповідачем спеціальна перевірка стосовно ОСОБА_5 Укравтодором не проводилась.

Як було встановлено судом третя особа - ОСОБА_5 перебував на посаді головного спеціаліста сектору з питань запобігання та виявлення корупції Міністерства аграрної політики та продовольства України.

Водночас посади керівників державних підприємств, установ, організацій, призначення яких здійснюється державними органами, не віднесені до категорії посад державної служби відповідно до Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-УІІІ. Крім того, Навчальний центр за своєю організаційно-правовою формою є державною організацією .

Відповідно до ч. 1 ст. 40 Закону України «Про державну службу» №889 від 10.12.2015р. просування державного службовця по службі здійснюється з урахуванням професійної компетентності шляхом зайняття вищої посади за результатами конкурсу відповідно до цього Закону.

Зважаючи на норми статей 40 та 41 Закону України «Про державну службу», статуту Навчального центру та наказу Укравтодору від 02 листопада 2017 року № 11 призначення ОСОБА_5 на посаду директора Навчального центру не здійснено в порядку переведення або просування по службі.

У зв'язку з цим процедура призначення ОСОБА_5 на посаду директора Навчального центру не підпадає під винятки, встановлені абзацом другим частини першої статті 56 Закону, коли спеціальна перевірка не проводитися, отже, стосовно нього мала бути проведена спеціальна перевірка відповідно до статті 56 Закону.

Разом з тим, суд не бере до уваги твердження позивача щодо порушення прав Голови Укравтодору, з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 65 Закону з метою виявлення причин та умов, що сприяли вчиненню корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення або невиконанню вимог цього Закону в інший спосіб, за поданням спеціально уповноваженого суб'єкта у сфері протидії корупції або приписом Національного агентства рішенням керівника органу, підприємства, установи, організації, в якому працює особа, яка вчинила таке правопорушення, проводиться службове розслідування в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

За результатами проведення позапланової перевірки дотримання вимог Закону в Укравтодорі, рішенням Національним агентством від 24 листопада 2017 року № 1307 виконуючому обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України внесено припис про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону від 24 листопада 2017 року № 1307 (далі - Припис).

Як вбачається з оскаржуваного припису, останнім зобов'язано керівника Укравтодору провести службове розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли невиконанню посадовими особами Державного агентства автомобільних доріг України вимог частини першої статті 56, частини другої статті 58 Закону України "Про запобігання корупції".

Зазначена вимога стосується посадових осіб Укравтодору та не зачіпає законних прав та інтересів ОСОБА_5

Водночас, суд звертає увагу, що Укравтодор листом від 13 грудня 2017 року № 6085/1/10-11-2690/10 повідомив Національне агентство про результати виконання оскаржуваного припису, а саме: видання наказів Укравтодору від 05 грудня 2017 року № 266-ВДС «Про порушення дисциплінарного провадження відносно начальника Відділу управління персоналом ОСОБА_6.», від 06 грудня 2017 року № 464 «Про проведення службового розслідування» та від 12 грудня 2017 року № 273-ВДС «Про оголошення зауваження ОСОБА_6.».

У зв'язку із вищезазначеним, суд вважає, що Національним агентством з питань запобігання корупції припис від 24.11.2017 року №1307 про порушення вимог законодавства щодо етичної поведінки, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, інших порушень закону виданий правомірно у зв'язку з чим у задоволенні позовних вимог необхідно відмовити.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а згідно ст.8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до вимог статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Тобто, ці норми одночасно покладають обов'язок на сторін доводити суду обґрунтованість своїх тверджень або заперечень. Проте, позивачем не було доведено суду обґрунтованості позовних вимог, а також не спростовано доводів відповідача.

З огляду на зазначене та беручи до уваги достатній і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що викладені у позовній заяві доводи позивача є не обґрунтованими, а його вимоги такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного Виконуючого обов'язки Голови Державного агентства автомобільних доріг України ОСОБА_4 (03150, АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) відмовити.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги).

Повний текст рішення виготовлено та підписано 03 вересня 2018 року.

Суддя Н.Г. Вєкуа