Справа № 826/8114/17
Суддя: Шелест С.Б.
Дата ухвалення: 2018-09-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/8114/17 Суддя (судді) першої інстанції: Смолій І.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 вересня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючої судді: Шелест С.Б.

Суддів: Мєзєнцева Є.І., Шурка О.І.

Секретар судового засідання: Кузик М.А.

За участі представників:

Відповідача: Пантелеєнко Р.М.;

Третьої особи-1: Ананченко І.В.;

Третьої особи-2: Артеменко Є.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.18р. у справі №826/8114/17 за позовом Чорноморської міської ради Одеської області до Міністерства аграрної політики та продовольства України, треті особи: Державна регуляторна служба України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання незаконним та скасування наказу

у с т а н о в и в:

у червні 2017 року Позивач звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог (а.с.163-166) просив:

визнати незаконним з моменту прийняття та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.16р. №489 «Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів»;

зобов'язати Відповідача після набрання судовим рішенням законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину судового рішення про визнання незаконним з моменту прийняття та скасування наказу від 25.11.16р. №489 «Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» Міністерства аграрної політики та продовольства України у виданні, в якому оскаржуваний нормативно-правовий акт мав бути офіційно оприлюднений.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.18р. у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, Позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить суд скасувати рішення з мотивів порушення судом норм матеріального та процесуального права та ухвалити нове про задоволення адміністративного позову.

Свої вимоги Апелянт мотивує тим, що оспорюваний регуляторний акт прийнятий з:

перевищенням визначених законом повноважень, оскільки згідно ст. 12 Закону України «Про оцінку земель» нормативно-правові акти з проведення оцінки земель, які розробляються з урахуванням вимог положень національних стандартів, затверджуються Кабінетом Міністрів України;

порушенням процедури оприлюднення, оскільки не дотримано встановлений ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» строк;

порушенням процедури погодження у встановленому законом порядку, оскільки після доопрацювання проекту регуляторного акту такий згідно приписів ст. 21 наведеного Закону має бути направлений на повторне погодження до уповноваженого органу.

Своє порушене право спірним регуляторним актом Апелянт мотивує тим, що за наслідками його застосування у першому та другому кварталах 2017 року зменшились надходження до бюджету на 998,5 тис. грн., що є суттєвим для міста з 70 000 населенням. При цьому, вказав, що зміна показників бюджету м. Черноморська (місцевого бюджету) відповідно вплинула й на показники доходної частини бюджетів усіх рівнів.

Від Апелянта надійшла заява про розгляд справи за його відсутності.

Представник Відповідача у судовому засіданні та у відзиві на апеляційну скаргу заперечив вимоги апеляційної скарги.

Представники Третіх осіб у судовому засіданні заперечили вимоги апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, розглянувши матеріали справи та апеляційну скаргу Позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

25 листопада 2016 року Міністерством аграрної політики та продовольства України прийнято наказ №489 «Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів», який зареєстрований в Мін'юсті 19.12.16р. за №1647/29777.

Цим наказом встановлено новий підхід до визначення коефіцієнта, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф). Наказ набрав чинності з дня його офіційного оприлюднення (27.12.16р.) та підлягає застосуванню з 01.01.17р.

Вважаючи зазначений регуляторний акт таким, що прийнятий з перевищенням визначених законом повноважень, з порушенням процедури оприлюднення та погодження, Позивач звернувся даним позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що оспорюваний наказ прийнятий у межах та у спосіб визначених законом повноважень, з додержанням визначеної Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедури.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на таке.

Відповідно до частини 1 статті 308 КАС, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно статті 1 Закону України від 11.09.03р. №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції чинний на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон №1160-IV) регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, наказ №489 встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (стаття 6 Конституції України).

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як стверджує Позивач, оспорюваний у даній справі наказ прийнятий Відповідачем з перевищенням визначених ст. 12 Закону України «Про оцінку земель» повноважень, позаяк на його думку, такий розпорядчий акт мав бути затверджений Кабінетом Міністрів України.

Так, згідно ст. 12 Закону України «Про оцінку земель» нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання.

Нормативно-правові акти з проведення оцінки земель, які розробляються з урахуванням вимог положень національних стандартів, затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Поряд з цим, згідно п. 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.15р. № 1119, Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінагрополітики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах, зокрема: топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин.

Згідно абз. 1 п. 8 Положення, Мінагрополітики у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.95р. № 213 затверджено Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, у відповідності до якої та згідно з оспорюваним у даній справі наказом було затверджено Порядок нормативної грошової оцінки земель населених пунктів. Цим Порядком визначено процедуру проведення нормативної грошової оцінки земель населених пунктів.

Згідно п. 2 цього Порядку, нормативна грошова оцінка земель населених пунктів проводиться відповідно до Методики нормативної грошової оцінки земель населених пунктів, затвердженої постановою Уряду від 23.03.95р. № 213.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що Мінагрополітики є належним видавцем регуляторних актів у сфері земельних відносин, які видані на основі та на виконання актів Кабінету Міністрів України, а тому доводи Апелянта у цій частині є необґрунтованими.

За змістом п. 8 Положення, накази Мінагрополітики, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Нормативно-правові акти Мінагрополітики підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Накази Мінагрополітики, видані у межах повноважень, передбачених законом, обов'язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та громадянами.

За змістом ст. 8 Закону №1160-IV, стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Порядок та процедура оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначена ст. 9 Закону №1160-IV.

Так, згідно указаної статті, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Так, Мінагрополітики, як розробником регуляторного акту, на виконання вимог ст. 8 Закону №1160-IV було здійснено аналіз регуляторного впливу, яким визначено проблеми, які передбачається розв'язати шляхом державного регулювання, цілі державного регулювання, визначено механізм та заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми, обґрунтовано запропонований строк дії регуляторного акта, а також визначено заходи, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта.

У подальшому, з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань на офіційному веб-сайті Держгеокадастру (http://land/gov/ua/zakonotvorcha-diialnist/) 18.11.16р. було розміщено повідомлення про оприлюднення проекту наказу, яке містило стислий виклад змісту проекту, спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта, строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, адреси для надсилання зауважень і пропозицій, а також опубліковано проект наказу «Про затвердження Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів» (з додатками).

Повідомленням про оприлюднення проекту був встановлений місячний строк для одержання зауважень та пропозицій до проекту наказу, що відповідає вимогам статті 9 Закону №1160-IV та зазначені адреси для надсилання зауважень та пропозицій: Міністерства аграрної політики та продовольства України, Держгеокадастру та Державної регуляторної служби України.

Колегія суддів зазначає, що статтею 9 Закону №1160-IV не встановлено обов'язку для розробника проекту регуляторного акту щодо дотримання місячного терміну, наданого для одержання зауважень та пропозицій перед його поданням на погодження до уповноваженого органу.

Водночас, згідно ст. 25 Закону №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Отже, прийняття Відповідачем оспорюваного наказу та його оприлюднення є однією з умов подання такого акту на погодження до уповноваженого органу.

Позивач помилково ототожнює строки передбачені для одержання зауважень та пропозицій до проекту наказу зі строками подання проекту на погодження до уповноваженого органу. Оприлюднення проекту регуляторного акта та подання його на погодження до уповноваженого органу не перешкоджає поданню зацікавленими особами зауважень і пропозицій до нього у строк встановлений для одержання таких зауважень та пропозицій.

Колегія суддів також вважає помилковими доводи Апелянта про те, що оспорюваний регуляторний акт прийнято з порушенням визначеної ст. 21 Закону №1160-IV процедури його погодження, з огляду на таке.

Згідно ст. 21 вказаного Закону, проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.

Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.

Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

Отже з аналізу зазначеної норми права випливає, що подання регуляторного акту на повторне погодження до уповноваженого органу має місце лише у тому випадку, якщо такий акт містив зауваження або пропозиції уповноваженого органу, та стосовно нього не приймалось рішення про погодження.

Разом з тим, як свідчать обставини справи, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру листом від 21.11.16р. №6-28-0.22-18304/2-16 надіслала на погодження до Державної регуляторної служби України проект наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.16р. №489 «Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів».

Під час розгляду цього проекту ДРС такий був допрацьований розробником в робочому режимі в частині встановлення граничних значень коефіцієнтів, які визначають містобудівну цінність території в межах населених пунктів шляхом визначення максимальних та мінімальних значень коефіцієнтів та локальних факторів (додатки 6 та 7 до проекту наказу).

За результатами проведеного аналізу доопрацьованого в робочому режимі проекту наказу та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам ст.ст. 4, 5, 8 та 9 Закону №1160-IV, Державною регуляторною службою України було прийнято рішення №559 від 15.12.16р. про погодження проекту регуляторного акту (а.с. 98).

Отже, за вказаних обставин, Відповідачем дотримано встановлену ст. 21 Закону №1160-IV процедуру погодження регуляторного акту з Державною регуляторною службою України.

У рішенні від 20.10.2011 у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний регуляторний акт відповідає вимогам Закону №1160-IV, прийнятий у межах та у спосіб визначених законом повноважень, та з додержанням встановленої процедури його прийняття.

В контексті порушених спірним наказом прав Позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Так, пунктом 5 Порядку, затверджений спірним наказом коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), встановлюється на підставі Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року N 548, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за N 1011/18306 (додаток 1). Вказаний механізм визначення коефіцієнта, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), запроваджено з метою зменшення корупційних ризиків під час визначення нормативної грошової оцінки земельних і ділянок шляхом встановлення прямої залежності вказаного коефіцієнта з кодом Класифікації видів цільового призначення земель для земельної ділянки.

Відповідно до додатка 1 до Порядку, коефіцієнт функціонального використання земельних ділянок, інформація про які не внесена до відомостей Державного земельного кадастру, або якщо у відомостях Державного земельного кадастру відсутній код Класифікації видів цільового призначення земель для земельної ділянки, коефіцієнт, який характеризує функціональне використання земельної ділянки (Кф), застосовується із значенням 2,0.

Наведене свідчить про те, що положення Порядку не передбачають необхідності внесення змін до розроблених та затверджених технічних документацій з нормативної грошової оцінки земель населених пунктів або розробки нової технічної документації, а тому не можуть порушувати прав Позивача відносно зміни надходжень до бюджету.

Згідно пункту 284.1 статті 284 Податкового кодексу України Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування самостійно встановлюють ставки плати за землю та пільги щодо земельного податку, що сплачується на відповідній території в межах граничних норм, передбачених Податковим кодексом України.

Отже, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями щодо оперативного регулювання та оптимізації фіскального навантаження на відповідній території.

Як зазначено Відповідачем, технічна документація з нормативної грошової оцінки земель Іллічівської (Чорноморської) Одеської області (у межах м. Іллічівськ, с. Бурлача Балка, с. Малодолинське, с. Олександрівка) розроблена у 2011 році державним підприємством Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю. М. Білоконя.

Нормативну грошову оцінку земель Іллічівської (Чорноморської) міської ради Одеської області затверджено рішеням Іллівської міської ради від 16.12.11р. № 129-VI та введено в дію з 01.01.12р.

Окрім того, як встановлено колегією суддів з листа Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру № 18-28-0.22-6456/2-17 від 27.04.17р. (а.с. 125-127) наданого у відповідь на лист Виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 16.03.17р. №1-11-229, згідно відомостей з Департаменту фінансів Одеської обласної державної адміністрації (лист від 02.03.17р. №03.01-20/529), фактичні надходження від плати за землю на території м. Чорноморська за січень-лютий 2017 року склали по земельному податку - 6 837,2 тис. грн., по орендній платі - 11 875,4 тис. грн. За аналогічний період 2016 року до бюджету Чорноморської міської ради надійшли кошти у сумі 6 777,1 тис. грн. у вигляді земельного податку та 10 042,1 тис. грн. у вигляді орендної плати.

Вказане свідчить про відсутність негативного впливу дії Порядку на рівень надходжень до місцевого бюджету за рахунок плати за землю, як стверджує Апелянт.

Вищевикладеним спростовуються доводи апеляційної скарги Позивача.

Приймаючи до уваги те, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, висновки суду доводами апелянта не спростовані, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для задоволення апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

п о с т а н о в и в:

апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.18р. у справі №826/8114/17 - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.18р. у справі №826/8114/17 - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуюча суддя Шелест С.Б.

Судді Мєзєнцев Є.І.

Шурко О.І.

Повний текст постанови складений: 06.09.18.