Справа № 500/2992/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-08-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 серпня 2018 року

Київ

справа №500/2992/16-а

адміністративне провадження №К/9901/42474/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 500/2992/16-а

за позовом ОСОБА_2

до Ізмаїльської міської ради Одеської області,

про визнання протиправним та скасування рішення Ізмаїльської міської ради Одеської області та зобов'язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року (у складі колегії суддів Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Крусяна А.В.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_2 звернулась з адміністративним позовом до Ізмаїльської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, з урахуванням уточнення позовних вимог від 12 вересня 2016 року просила визнати протиправним та скасувати рішення Ізмаїльської міської ради Одеської області від 27 листопада 2015 року № 126-VII в частині відмови у наданні ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: м. АДРЕСА_2 та зобов'язати Ізмаїльську міську раду Одеської області повторно розглянути на черговому пленарному засіданні клопотання ОСОБА_2 від 10 листопада 2015 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0, 1000 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по Аеродромному шосе, 3 у м. Ізмаїл Одеської області - в строки, порядку та у спосіб, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі Договору купівлі-продажу жилого будинку, посвідченого 25 грудня 1999 року приватним нотаріусом Ізмаїльського міського нотаріального округу Єфимовою Т.І., позивач є власником жилого будинку, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 У 2015 році позивач звернулась до Ізмаїльської міської ради з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на якій знаходиться належний позивачу житловий будинок, площею 0,1000 га у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 20 жовтня 2016 року позов ОСОБА_2 задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Ізмаїльської міської ради Одеської області від 27 листопада 2015 року № 126-VII в частині відмови у наданні ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд за адресою: АДРЕСА_1

Зобов'язано Ізмаїльську міську раду Одеської області повторно розглянути на черговому пленарному засіданні клопотання ОСОБА_2 від 10 листопада 2015 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0, 1000 га у власність для обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 - у строки, порядку та у спосіб, передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

Постановляючи зазначене рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що рішення Ізмаїльської міської ради від 27 листопада 2015 року № 126 - VII є необґрунтованим, а також прийнятим не на підставі та не у спосіб, що передбачені законами України.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року апеляційну скаргу Ізмаїльської міської ради Одеської області задоволено, постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 20 жовтня 2016 року скасовано, ухвалено нову постанову, якою відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2.

Постановляючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення Ізмаїльської міської ради від 27 листопада 2015 року № 126-VII «Про відмову у наданні дозволу гр. ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1, у м. Ізмаїл Одеської області» є вмотивованим та прийнятим у відповідності до норм діючого законодавства України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями суду апеляційної інстанції та вважаючи, що воно прийняте з порушенням норм матеріального і призвело до неправильного вирішення справи, позивач звернулася до суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 20 лютого 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 500/2992/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

Згідно з пунктом 4 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі за текстом - КАС України) касаційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 07 серпня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 500/2992/16-а та призначив її до розгляду ухвалою від 29 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 30 серпня 2018 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі договору купівлі-продажу житлового будинку від 25 грудня 1999 року ОСОБА_2 є власником житлового будинку, розташованого за адресою: м. Ізмаїл, АДРЕСА_1.

10 листопада 2015 року ОСОБА_2 звернулась до Ізмаїльської міської ради Одеської області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 у м. Ізмаїл Одеської області.

27 листопада 2015 року Ізмаїльською міською радою було прийняте рішення № 126-VII, яким у зв'язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральному плану м. Ізмаїл та іншій містобудівній документації, було відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд (присадибна ділянка) за адресою: АДРЕСА_1 у м. Ізмаїл Одеської області.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга обґрунтована тим, що відповідно до статті 23 Закону України «Про планування і забудову території» планування окремої земельної ділянки, будівництво на ній будинків і споруд власниками або користувачами здійснюється з урахуванням законних інтересів інших власників або користувачів земельних ділянок, будинків і споруд. Проте під час внесення змін та актуалізації генерального плану в порушення зазначених норм закону не було враховано інтересів позивача, як власника будинку за адресою: АДРЕСА_1 у м. Ізмаїл Одеської області, до якого в силу статті 377 Цивільного кодексу України і статті 120 Земельного кодексу України перейшло право користування земельною ділянкою.

Відповідачем заперечень або відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_2 не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до вимог статті 39 Земельного кодексу України (далі за текстом - ЗК України) використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням державних стандартів і норм, регіональних та місцевих правил забудови.

Згідно зі статтею 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі за текстом - Закон №3038-VI) забудова земельної ділянки здійснюється у межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Частиною першою статті 17 Закону № 3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Відповідно до положень статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі Генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

Згідно до положень частини сьомої статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Ізмаїльської міської ради Одеської області здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.

Розглядаючи доводи касаційної скарги стосовно неправомірності відмови відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Вирішуючи справу суд першої інстанції виходив з того, що у Генеральному плані міста та під час внесення змін і його актуалізації не було відображено житловий будинок за адресою: м. Ізмаїл, Аеродромне шосе, 3, який належить позивачці з 1999 року.

При цьому, як було зазначено вище, Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У зв'язку з викладеним Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що Генеральний план визначається як перспектива розвитку міста, у зв'язку з чим житловий будинок ОСОБА_2 не було відображено на Генеральному плані міста, оскільки цей будинок розташований у промисловій зоні міста.

Крім того, у складі Генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися як окрема містобудівна документація після затвердження Генерального плану, що передбачено пунктом 1 частини четвертої статті 17 Закону № 3038-VI.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що земельна ділянка, стосовно якої ОСОБА_2 має намір отримати згоду на розробку проекту землеустрою, розташована у промисловому планувальному районі міста, у кварталі комунально-складських підприємств, тобто не є зоною житлової забудови, а саме розміщення цієї земельної ділянки не відповідає містобудівній документації - Генеральному плану міста. Крім того, у вказаній зоні взагалі не має житлових будинків, а розташовані нафтобаза зі складськими приміщеннями.

Суд звертає увагу, що відповідно до положень частини сьомої статті 118 ЗК України єдиною підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, відповідно до положень зазначеної статті невідповідність земельної ділянки Генеральному плану міста є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

В оскарженому рішенні Ізмаїльської міської ради від 27 листопада 2015 року зазначено, що ОСОБА_2 відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв'язку із невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, Генеральному плану м. Ізмаїл та іншої містобудівної документації.

Враховуючи положення статей 39, 118 ЗК України та статей 17, 18, 24 Закону № 3038-VI, Суд приходить до висновку, що Ізмаїльська міська рада, ухвалюючи спірне рішення про відмову у наданні згоди позивачу на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки, діяла у межах наданих їй повноважень та з урахуванням діючого законодавства.

Враховуючи всі викладені обставини, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками суду апеляційної інстанції, що рішення Ізмаїльської міської ради від 27 листопада 2015 року № 126-VII «Про відмову у наданні дозволу гр. ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,1000 га у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1, у м. Ізмаїл Одеської області» є вмотивованим та прийнятим у відповідності до норм діючого законодавства України.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанцій у справі.

Тому рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскарженому судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко