Справа № 826/13465/16
Суддя: Чудак О.М.
Дата ухвалення: 2018-08-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 серпня 2018 року м. Київ № 826/13465/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії судді: головуючого судді Чудак О.М., суддів Пащенка К.С., Шейко Т.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Міністерства юстиції України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування рішень,

встановив:

29.08.2016 Міністерство юстиції України (МЮ України) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (ДАС України), в якому просило визнати протиправними та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 15.08.2016 №15-14/164 та вимогу від 15.08.2016 №15-14/163 про усунення порушень.

Одночасно з позовною заявою, позивачем подано клопотання про вжиття заходів забезпечення позову.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.10.2016 у справі відкрито провадження і призначено її до розгляду.

На підставі рішення зборів суддів Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2017, згідно з розпорядженням керівника апарату Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.10.2017 справу передано на автоматичний розподіл між суддями.

24.10.2017 відповідачем подано письмові заперечення на адміністративний позов №73040.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2017 справу прийнято до провадження і призначено у справі підготовче засідання.

Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.11.2017 клопотання позивача про забезпечення позову залишено без задоволення та вирішено здійснювати розгляд справи у складі колегії суддів. При цьому також не встановлено підстав для зупинення провадження у справі до закінчення досудового розслідування у кримінальному провадженні №0005912.

В судовому засіданні представник позивача заявлені вимоги підтримала та просила їх задовольнити в повному обсязі, посилаючись на обставини, викладені у позовній заяві та надані у справу докази.

Представники відповідача проти задоволення позову заперечили, надавши додаткові докази та пояснення.

Враховуючи висловлену представниками усіх осіб, які беруть участь у справі позицію про можливість розглянути справу у їх відсутність, судом на підставі частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) ухвалено розглянути справу в порядку письмового провадження.

15.12.2017 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII, яким внесено зміни до КАС України, шляхом його викладення в новій редакції.

Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Тобто, розгляд даної справи після 15.12.2017 здійснено відповідно до приписів нової редакції КАС України, згідно з частиною третьою статті 241 якого судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.

Так, правова позиція позивача у справі враховуючи всі подані пояснення зводиться до того, що проведення ДАС України позапланової ревізії МЮ України є протиправними діями з огляду на відсутність повноважень на її проведення. Як наслідок, протиправними та такими, що підлягають скасуванню є застосовані заходи впливу у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимога про усунення порушень. Окрім того, позивач заперечує висновки перевірки також по суті.

Зокрема, позивач вважає, що висновок ДАС України щодо відсутності первинних документів, а саме актів приймання-передачі товару, які фіксують факт здійснення господарської операції щодо передачі та повернення товару з відповідального зберігання за Договором №27 від 27.04.2015 є необґрунтованим, оскільки наданий до матеріалів ревізії Акт №1 від 05.05.2015 здачі-приймання послуг зі складування та зберігання товару фіксує факт здійснення господарської операції та є первинним документом, який зареєстрований та взятий на облік в Державній казначейській службі України.

Окрім того, позивач наголошує на тому, що ревізія проведена неналежним контролюючим органом - ДАС України, тоді як постановою Кабінету Міністрів України (КМ України) від 20.04.2006 №550 «Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами» органом уповноваженим на проведення перевірки є Державна фінансова інспекція України.

Водночас відповідач заперечуючи проти позову вказує, що ревізією встановлено порушення законодавства, що призвело до втрат фінансових та матеріальних ресурсів у розмірі 60000 грн.

Зокрема, на виконання підпункту 2.1.1 пункту 2.1 Договору №27 від 27.04.2015 до ревізії не надані первинні документи, що підтверджують фінансово-господарську операцію - акти приймання-передачі товару, що підтверджують його складування та зберігання у Товариства з обмеженою відповідальністю «ФІРМА «ВАЛЕК»» (ТОВ «ФІРМА «ВАЛТЕК»»). Водночас акт, на який посилається позивач, контролюючий орган розцінює, як недостатній для підтвердження факту здійснення господарської операції.

Окрім того, шляхом співставлення даних бухгалтерського обліку МЮ України з даними Переліку товару, що знаходиться на відповідальному зберіганні по найменуванню товару, його кількості, ціні та сумі встановлено, що станом на 27.04.2015 за даними бухгалтерського обліку МЮ України товар в кількості 522 комплектів (штук) на загальну суму 4914153 грн не обліковувався.

Щодо законності проведення ревізії відповідач посилається на постанову КМ України від 28.10.2015 №868, якою утворено ДАС України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується КМ України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення та розпорядження КМ України від 24.06.2016 №519-р, яким функції і повноваження Державної фінансової інспекції України, що припиняється, покладено на ДАС України.

Отже, суд дослідив матеріали справи на підтвердження й спростування заявлених вимог в їх сукупності, надав їм юридичну оцінку та встановив наступне.

ДАС України до МЮ України застосовано заходи впливу у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 15.08.2016 №15-14/164. Так, попереджено про неналежне виконання вимог бюджетного законодавства, заявлено вимогу вжити дієвих заходів щодо усунення порушень та попередження їх у подальшій роботі та надати інформацію про вжиті заходи та виконання цього попередження разом із копіями завірених документів у термін до 12.09.2016. Окрім того, контролюючим органом надіслано вимогу про усунення порушень законодавства в установленому законодавством порядку від 15.08.2016 №15-14/163 з наданням ДАС України інформації щодо вжитих заходів.

Наведені рішення є предметом оскарження в даній справі.

Визначаючись щодо заявлених вимог по суті, суд виходить з того, підставою для застосування заходів впливу є проведення позапланової виїзної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності МЮ України за період з 01.01.2013 по 31.12.2015 на виконання ухвал слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 30.05.2016 у справі №757/25575/16-к та у справі №757/25636/16-к у ході досудового розслідування у кримінальному провадженні №0005912.

Виявлені порушення законодавства відображені в акті від 12.07.2016 №15-21/10, який підписаний МЮ України із викладеними запереченнями до нього.

Так, висновки акту обґрунтовано посиланням на те, що у травні 2015 року МЮ України проведено оплату в сумі 60000 грн за рахунок коштів загального фонду державного бюджету з КПКВК 3601010 «Керівництво та управління у сфері юстиції», КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» на розрахунковий рахунок ТОВ «ФІРМА «ВАЛТЕК»» за послуги зі складування та зберігання товару в період з січня по травень 2015 року відповідно до Договору від 27.04.2015 №27 за відсутності первинних документів, які підтверджують факт здійснення господарської операції щодо передачі товару на відповідальне зберігання та повернення товару з відповідального зберігання.

Проте, до ревізії не надано акти приймання-передачі товару на відповідальне зберігання та повернення товару з відповідального зберігання, як це передбачено підпунктами 2.1.1 та 3.1.1. Договору від 27.04.2015 №27, у зв'язку з чим неможливо встановити зміст та обсяг господарської операції щодо послуг зі зберігання товару.

Спростовуючи такі аргументи позивач посилається на пункт 1.1 Договору №27, яким визначено: «За умовами цього договору Виконавець надає послуги зі складування та зберігання товару, який знаходиться на відповідальному зберіганні, а Замовник приймає та оплачує такі послуги. Перелік товару, що знаходиться на відповідальному зберіганні надається в Додатку 1 до цього договору».

Таким чином, зміст та обсяг господарської операції щодо послуг зі складування та зберігання товару на ТОВ «ФІРМА «ВАЛТЕК»», на думку позивача, підтверджується Актом №1 від 05.05.2015 здачі-приймання послуг зі складування та зберігання товару, що є невід'ємною частиною Договору №27 від 27.04.2015. А відтак, зазначений Акт №1 є первинним документом, оскільки складений відповідно до усіх вимог законодавства та фіксує факт здійснення господарської операції.

Окрім того, в підтвердження правової позиції позивач посилається на взяття фінансового зобов'язання за Актом №1 Державною казначейською службою України.

Однак, суд не вбачає підстав для визнання викладеної позиції позивача обґрунтованою з огляду на те, що відповідно до пункту 1 статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІV підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи, які містять відомості про господарську операцію та підтверджують факт її здійснення. Зазначена норма кореспондується з пунктом 2.2. розділу 2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затверджене наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 №88.

Відповідно до статті 173 Господарського кодексу України господарським визнається зобов'язання, що виникає між суб'єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, в силу якого один суб'єкт (зобов'язана сторона, у тому числі боржник) зобов'язаний вчинити певну дію господарського чи управлінсько-господарського характеру на користь іншого суб'єкта (виконати роботу, передати майно, сплатити гроші, надати інформацію тощо), або утриматися від певних дій, а інший суб'єкт має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язку.

Так, відповідно до пункту 1.1 Договору №27 від 27.04.2015, укладеного між МЮ України та ТОВ «ФІРМА «Валтек»» предметом договору є надання Виконавцем послуг зі складування та зберігання товару, який знаходиться на відповідальному зберіганні, а Замовник приймає та оплачує такі послуги.

Згідно з умовами договору Перелік товару, що знаходиться на відповідальному зберіганні наводиться в Додатку 1 до цього Договору, зокрема: на відповідальному зберіганні знаходиться товар в кількості 522 комплектів (штук) на загальну суму 4914153 грн (без ПДВ).

Станом на 27.04.2015 за даними бухгалтерського обліку МЮ України обліковується товар, що знаходиться на відповідальному зберіганні в кількості 34 одиниці на загальну суму 284834,25 грн без ПДВ, а не в кількості 522 комплекти (штуки) на загальну суму 4914153 грн (без ПДВ) (т. 1 а.с. 70).

Проте, позивачем зазначено, що згідно з пунктом 9.2. Договір поширює свою дію на взаємовідносини сторін, які виникли з 01.01.2015 та діяли до моменту укладання цього Договору. Таким чином, обсяг майна, зазначений у Додатку №1 до Договору №27, визначений станом на 01.01.2015.

Водночас, підпунктом 2.1.1 пункту 2.1 Договору №27 передбачено, що Виконавець (ТОВ «ФІРМА «Валтек»») зобов'язаний прийняти від Замовника (МЮ України) товар на складування та зберігання відповідно до Акту приймання-передачі товару.

В порушення умов договору, Акти приймання-передачі товару, що підтверджують зберігання товару в кількості 522 комплектів (штук) на загальну суму 4914153 грн (без ПДВ), ані до матеріалів ревізії, ані до матеріалів адміністративної справи не надавались.

При прийнятті рішення суд також враховує, що до акту ревізії надано акти приймання-передачі у аналогічних господарських операціях, а саме на виконання Договору №1 від 28.01.2014, що підтверджують передачу товару в періоді з 01.04.2014 по 29.05.2015 на відповідальне зберігання на склад ТОВ «ФІРМА «Валтек»» в кількості 5143 комплекти на загальну суму 36537804,25 грн (без ПДВ).

Зокрема, до ревізії наданий Договір на відповідальне зберігання від 28.01.2014 №1, укладений між МЮ України, в особі заступника Міністра юстиції України - керівника апарату Іващенко Ю.І. та ТОВ «ФІРМА «Валтек»», в особі Савченко С.Е. (Договір №1).

Згідно Переліку Майна, яке передається (Додаток №1 до Договору №1) та акту приймання-передачі від 28.01.2014, відповідно до зазначеного договору МЮ України передало, а ТОВ «ФІРМА «Валтек»» прийняло на відповідальне зберігання майно в кількості 5 143 комплектів на загальну суму 43845365,10 грн з ПДВ.

Протягом 2014 та 1-го півріччя 2015 року відповідно до актів приймання-передачі від 07.04.2014, від 17.04.2014, від 29.04.2014, від 18.12.2014, від 25.03.2015, від 06.04.2015 та від 29.05.2015 МЮ України з відповідального зберігання по Договору №1 від 28.01.2014 від ТОВ «ФІРМА «Валтек»» отримано майна в кількості 5143 комплекти на загальну суму 43845365,10 грн з ПДВ.

За зберігання майна протягом періоду з лютого по грудень 2014 року по Договору відповідального зберігання №1 від 28.01.2014 МЮ України здійснено оплату ТОВ «ФІРМА «Валтек»» в сумі 13,20 грн з ПДВ (т. 1 а.с. 66- 67).

Таким чином, надаючи оцінку документам, що підтверджують складування та зберігання товару відповідно до умов Договору №27 суд доходить висновку, що неможливо встановити зміст та обсяг господарської операції щодо послуг зі зберігання товару за Актом №1 від 05.05.2015 здачі-приймання послуг зі складування та зберігання товару, що є невід'ємною частиною Договору №27 від 27.04.2015 (у якому наведено перелік товару, що знаходиться на відповідальному зберіганні).

Дотримання форми документу, що є по своїй суті формальною ознакою, не підтверджує факт здійснення господарської операції щодо фактичної (реальної) передачі товару на відповідальне зберігання та повернення товару з відповідального зберігання. Такий Акт засвідчує, що сторони надали та отримали послугу, однак дійсний факт передачі товару підписання такого акту не підтверджує.

Слід зазначити, що саме акти приймання-передачі, як документи складського обліку відображають зміст (приймання або передача товару на відповідальне зберігання), обсяг, одиницю виміру та вартість товару, який передається або приймається, оскільки є підставою для оформлення документів на передачу товару МЮ України до Головних управлінь юстиції в областях, містах Києві, Севастополі та АР Крим. Дана операція відображена у бухгалтерському обліку МЮ України по кредиту рахунків 104 «Машини та обладнання», 112 «Малоцінні необоротні матеріальні активи» та дебету рахунку 401 «Фонд у необоротних активах за їх видами».

Відсутність первинних документів, які фіксують факт здійснення господарської операції щодо передачі на відповідальне зберігання та повернення товару з відповідального зберігання, є порушенням частини першої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», пункту 2.1 Положення про документальне забезпечення записів в бухгалтерському обліку.

Суд також вважає безпідставними доводи позивача стосовно реєстрації фінансових зобов'язань в органах казначейства, як доводу, що підтверджує факт здійснення відповідної господарської операції.

Так, частиною сьомою статті 48 Бюджетного кодексу України встановлено, що порядок здійснення реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики.

Наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 №309 затверджено Порядок реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України.

Відповідно до пункту 1.4 вказаного Порядку зобов'язання - це будь-яке розміщення замовлення, укладення договору чи виконання інших аналогічних операцій, здійснене розпорядником або одержувачем бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з порушенням норм, установлених Бюджетним кодексом України, законом України про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет; фінансове зобов'язання - це будь-яке придбання товару, послуги чи виконання інших аналогічних операцій, здійснених розпорядником або одержувачем бюджетних коштів протягом бюджетного періоду з порушенням норм, установлених БК України, законом про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет.

Наведеним порядком унормовано, що розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов'язання подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 (Реєстр) на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях і оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання (п. 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України).

Органи Казначейства звіряють поданий розпорядником Реєстр та підтвердні документи на предмет відповідності даних, включених до Реєстру.

Підтвердні документи, надані розпорядником бюджетних коштів, опрацьовуються органом Казначейства:

- за захищеними видатками, які не потребують проведення процедур закупівель, - протягом 1 операційного дня;

- за захищеними видатками, які потребують проведення процедур закупівель (крім капітальних видатків), - до 3 операційних днів;

- за іншими поточними видатками, крім захищених, та наданням кредитів з бюджету - до 3 операційних днів;

- за капітальними видатками - до 5 операційних днів (п. 2.3 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України).

Розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати прийняття ними до виконання бюджетного фінансового зобов'язання, якщо інше не передбачено бюджетним зобов'язанням, подають до відповідного органу Казначейства Реєстр фінансових зобов'язань за формою згідно з додатком 2 на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях, а також оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання та бюджетного фінансового зобов'язання (п. 2.4 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України).

З наведених приписів законодавства вбачається, що реєстрація фінансового зобов'язання не передбачає здійснення перевірки на підтвердження фактичного здійснення господарської операції, а відтак не може спростовувати висновки іншого контролюючого органу, повноваження якого є ширшими ніж надання оцінки документу, як достатнього для здійснення оплати за бюджетним зобов'язанням.

Щодо законності проведення позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності МЮ України суд зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений КМ України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі порядок проведення якого установлюється КМ України.

Так, ДАС України створено постановою КМ України від 28.10.2015 №868 як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується КМ України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до розпорядження КМ України від 24.06.2016 №519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції України, що припиняється, покладено на ДАС України, повноваження якої визначені Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою КМ України «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України» від 03.02.2016 №43.

Згідно з Положенням про ДАС України, вона є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відтак, ревізію ДАС України окремих питань фінансово-господарської діяльності МЮ України проведено, а заходи впливу у вигляді попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимогу про усунення порушень застосовано належним суб'єктом контролю відповідно до законодавства.

Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з частинами першою, другою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (стаття 90 КАС України).

Враховуючи, що вимоги МЮ України не знайшли своє підтвердження в матеріалах справи, в той час, коли ДАС України належним чином наведені позивачем посилання спростовано, суд доходить висновку про відсутність підстав для захисту прав позивача в судовому порядку.

Вирішуючи питання про розподіл відповідно до пункту 5 частини першої статті 244 КАС України між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що за обставин необґрунтованості заявлених МЮ України вимог, підстави для стягнення сплаченого ним судового збору з ДАС України відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 7-79, 139, 241, 242, 246 КАС України

вирішив:

В задоволенні адміністративного позову Міністерства юстиції України до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними та скасування рішень, - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуючий суддя О.М. Чудак

Суддя К.С. Пащенко

Суддя Т.І. Шейко