Справа № 826/13584/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2018 року

Київ

справа №826/13584/16

адміністративне провадження №К/9901/45055/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Києво-Святошинської районної державної адміністрації, треті особи: Державне підприємство «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_2 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Григоровича П.О. від 12 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Земляної Г.В., Лічевецького І.О., Сорочко Є.О. від 26 вересня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2016 року ОСОБА_2 звернулась до суду з адміністративним позовом до Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Києво-Святошинської районної державної адміністрації, у якому просить:

1) визнати протиправним та скасувати рішення 13-тої сесії VI скликання Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 06 червня 2012 року № 4 «Про затвердження Генерального плану с. Петропавлівська Борщагівка»;

2) визнати протиправною бездіяльність Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області, що полягає у невиконанні належним чином публічно-правових обов'язків у плануванні територій на місцевому рівні, зокрема, під час розроблення генерального плану с. Петропавлівська Борщагівка Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради;

3) визнати протиправними дії Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області та Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області щодо зміни затвердженого 06 червня 2012 року генерального плану села Петропавлівська Борщагівка;

4) визнати протиправним та скасувати розпорядження Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 23 вересня 2015 року № 527 «Про надання дозволу на дострокове внесення змін до генерального плану села Петропавлівська Борщагівка».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваним рішенням Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 06 червня 2012 року № 4, яким затверджено генеральний план с. Петропавлівська Борщагівка, бездіяльністю Києво-Святошинської районної державної адміністрації, діями відповідачів щодо коригування затвердженого генерального плану с. Петропавлівська Борщагівка, а також оскаржуваним розпорядженням від 23 вересня 2015 року № 527 порушено встановлений законодавством порядок планування територій на місцевому рівні, та порушені права позивача як жителя відповідної територіальної громади.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що порушення відповідачами порядку розгляду містобудівної документації на етапі громадських слухань є тією підставою, за умов існування якої неможливе подальше прийняття оскаржуваного рішення про затвердження генерального плану села Петропавлівська Борщагівка. Внаслідок недотримання порядку проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації, незалежно від того, чи виявлені порушення законодавства, подальші дії суб'єктів владних повноважень не можуть вважатись правомірними, а будь-яке прийняте на підставі цих результатів рішення підлягає скасуванню.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 березня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи на новий розгляд стало, у тому числі, те, що судами не було надано оцінки обставинам дотримання позивачем строків звернення до адміністративного суду. В ухвалі зазначено, що у справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій не встановлено підстави за яких позивач звернулась до суду лише у 2016 році, оскільки із відповідними запитами громадяни мали можливість звернутись із моменту прийняття оскаржуваного рішення.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, позовна заява ОСОБА_2 залишена без розгляду на підставі статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень), як така, що подана з пропуском встановленого строку звернення до суду.

Не погоджуючись з ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати ухвали судів попередніх інстанцій та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про необхідність обчислення початку перебігу строку звернення до адміністративного суду з дати прийняття оскаржуваних рішень та їх опублікування у місцевій газеті, оскільки у силу статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) строк звернення до суду, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. У зв'язку з цим, вважає, що початком перебігу строку звернення до суду є липень 2016 року, коли позивач із листа виконавчого комітету Ради від 22 червня 2016 року № 37 дізналася про наявність оскаржуваного рішення. Крім того, скаржник наводить доводи в обґрунтування недостовірності інформації про те, що спірне рішення було опубліковано у встановленому порядку, а також зазначає з посиланням на висновок експерта стосовно виготовлення номеру газети «Трибуна», у якому нібито опубліковане оскаржуване рішення, за допомогою монтажу.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/13584/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів Верховного Суду: суддею-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Коваленко Н.В.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О. прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, Києво-Святошинської районної державної адміністрації, треті особи: Державне підприємство «Український науково-дослідний і проектний інститут цивільного будівництва «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13 про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 з 2004 року відповідно до Державного акта про право власності на земельну ділянку володіє на праві власності земельною ділянкою, що знаходиться в с. Петропавлівська Борщагівка.

Рішенням 13-тої сесії VI скликання Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 06 червня 2012 року № 4 «Про затвердження генерального плану с. Петропавлівська Борщагівка» був затверджений генеральний план села Петропавлівська Борщагівка.

Києво-Святошинською районною державною адміністрацією Київської області прийнято розпорядження від 23 вересня 2015 року № 527 «Про надання дозволу на дострокове внесення змін до генерального плану села Петропавлівська Борщагівка».

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною другою цієї статті передбачено, що для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Положення частини другої статті 99 КАС України слугують меті забезпечення дотримання принципу правової визначеності, що, зокрема, слід розуміти як спрямованість на створення ситуації упевненості для суб'єкта владних повноважень, як відповідача по справі, стосовно розуміння відсутності у позивача бажання звертатись з відповідним позовом, у тому числі, захищати свої майнові права.

Наслідки пропуску строку звернення до адміністративного суду визначені у статті 100 цього Кодексу у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень, за приписами частини першої якої адміністративний позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що виноситься ухвала.

Частиною другою статті 100 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних судових рішень) встановлено, що позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового засідання, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.

Колегія суддів звертає увагу, що початок перебігу строку звернення до суду розпочинається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав та інтересів. Відтак, законодавець передбачив, що в разі, якщо особа не знала про порушення, але з певної дати повинна була про нього дізнатись, перебіг строку обчислюється саме з моменту, коли особа повинна була дізнатись про відповідне порушення її прав.

З огляду на це, при вирішенні питання щодо дотримання позивачем строку для звернення до адміністративного суду істотне значення має правильне встановлення моменту, з якого позивач повинна була дізнатися про порушення своїх прав та інтересів.

Вирішуючи дане питання, колегія суддів виходить з того, що предметом оскарження в даній справі є рішення Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 06 червня 2012 року № 4 «Про затвердження Генерального плану с. Петропавлівська Борщагівка» та розпорядження Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 23 вересня 2015 року № 527 «Про надання дозволу на дострокове внесення змін до генерального плану села Петропавлівська Борщагівка». У зв'язку з цим, у даній справі початок перебігу строку для звернення до суду має обчислюватися з моменту, коли позивач отримала можливість ознайомитися з наведеними вище рішеннями Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області та Києво-Святошинської районної державної адміністрації.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що про наявність оскаржуваних рішень позивач дізналась у липні 2016 року із листа виконавчого комітету Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради від 22 червня 2016 року № 37, наданого як відповідь на інформаційний запит. При цьому, зі змістом рішення відповідача від 06 червня 2012 року № 4 «Про затвердження Генерального плану с. Петропавлівська Борщагівка» ОСОБА_14 отримала можливість ознайомитися 03 серпня 2016 року, коли до листа Петропавлівсько-Борщагівської сільської ради № 68 від 03 серпня 2016 року було додано копію оскаржуваного рішення.

Колегія суддів критично оцінює висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що початок перебігу строку звернення до суду слід рахувати з дати опублікування оскаржуваних рішень, оскільки позивачем оскаржується, у тому числі й встановлений порядок оприлюднення спірних рішень, а також достовірність інформації про їх опублікування у місцевій газеті. Разом з тим, з'ясування зазначених обставин можливе лише під час судового розгляду справи по суті на підставі дослідження поданих сторонами доказів.

Крім того, колегія суддів враховує, що одним з визначальних критеріїв для прийняття рішення про недопуск особи до правосуддя та залишення позовної заяви без розгляду, зокрема, у зв'язку з пропуском строку звернення до суду, є досягнення справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, з обов'язковим врахуванням того, що одним з основних елементів принципу верховенства права є принцип правової визначеності.

Як вбачається із встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, із заявами про залучення до розгляду справи у якості третіх осіб звернулося декілька осіб - жителів відповідної територіальної громади, які стверджують про те, що оскаржувані рішення впливають також на їх права та інтереси. За результатом розгляду поданих заяв судами попередніх інстанцій було залучено до розгляду справи у якості третіх осіб: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13

На підставі вищезазначеного, а також враховуючи правові наслідки, що має містобудівна документація на місцевому рівні для розвитку території, планування її забудови, підтримання повноцінного життєвого середовища, збереження історичної та культурної спадщини, колегія суддів доходить до висновку, що дана справа має значний суспільний інтерес, зокрема, для жителів відповідної територіальної громади, відтак, її належить, у межах вимог процесуального закону, розглянути по суті для прийняття законного та обґрунтованого рішення.

Зокрема, у даній справі суспільним інтересом звернення до суду з вимогою, зокрема, визнати протиправним та скасувати рішення про затвердження генерального плану населеного пункту є судовий розгляд існуючого спору, що у своїй основі має відновлення законності при вирішенні суспільно важливого та соціально значущого питання щодо планування забудови та розвитку території на місцевому рівні.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Оскільки суди попередніх інстанцій не врахували обставини даної справи, зокрема, те, що оскарженню підлягає, у тому числі й порядок оприлюднення відповідних рішень, а також значний суспільний інтерес даної справи, колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування відповідних ухвал судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи для продовження розгляду по суті до суду першої інстанції.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, у рішенні Європейського суду з прав людини по справі «Ілхан проти Туреччини» зазначено, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв'язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey № 22277/93).

Відтак, з метою забезпечення принципу правової визначеності та запобігання порушенню принципу верховенства права суди повинні досліджувати дотримання строку звернення до суду, причини його пропуску та послідовно застосовувати відповідні правові наслідки його спливу.

Одним з основних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, вимагає дотримання норм, які регламентують строки подання скарг. У той же час, такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби правового захисту (рішення у справі «Мельник проти України» № 23436/03).

У рішенні «Стагно проти Бельгії» Європейський Суд з прав людини дійшов до висновку, що при застосуванні законодавчого строку давності національні суди мають приймати до уваги конкретні обставини справи, таким чином, щоб обмеження на доступ до суду було пропорційним щодо цілі забезпечення правової визначеності та належного здійснення правосуддя (Stagno v. Belgium № 1062/07).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвали судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи для продовження розгляду справи по суті до суду першої інстанції з урахуванням змін та правових наслідків, що настали у результаті реалізації оскаржуваних рішень суб'єктів владних повноважень.

Враховуючи, що касаційний суд скасовує рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанцій, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко