Справа № 826/6669/17
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2018-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2018 року

Київ

справа №826/6669/17

адміністративне провадження № К/9901/47819/18, К/9901/48575/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А.,

суддів - Ханової Р.Ф., Олендера І.Я.,

за участю секретаря - Калініна О.С.,

учасники справи:

представники позивача - Прохорова Є.О., Волков А.С.,

представник відповідача 1 - Суховій О.В.,

представник відповідача 2 - Плешко Е.А.,

представник прокуратури - Яговдік С.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Міністерства економічного розвитку та торгівлі України, Військової прокуратури Південного регіону України

на постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2017 (судді - Кузьменко В.А., Арсірій Р.О., Огурцов О.П.)

та Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018 (судді - Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Мацедонська В.Е.)

у справі №826/6669/17

за позовом Приватного акціонерного товариства «Морський регістр судноплавства в Україні»

до відповідача 1Міністерства економічного розвитку та торгівлі України,

відповідача 2 Військової прокуратури Південного регіону України

про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними, -

ВСТАНОВИВ:

У травні 2017 року Приватне акціонерне товариство «Морський регістр судноплавства в Україні» (далі - Товариство) звернулось до суду з позовом про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства економічного розвитку та торгівлі України (далі - Міністерство) від 02.02.2017 та про визнання протиправними дій Військової прокуратури Південного регіону України щодо направлення 12.01.2017 подання в порядку статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність".

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Військова прокуратура Південного регіону України (далі - Військова прокуратура) безпідставно направила на адресу Міністерства подання про застосування до Товариства за порушення вимог законодавства та дії, які шкодять інтересам національної економічної безпеки України, спеціальної санкції у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності. Незважаючи на відсутність у діяльності Товариства порушень вимог чинного законодавства, міністерство своїм наказом запровадило такі санкції.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018, позов задоволено:

- визнано протиправними дії Військової прокуратури щодо направлення Міністерству подання вих. від 12 січня 2017 року №27/-133вих-17 "Подання в порядку статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність";

- визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства від 02 березня 2017 року №287 "Про застосування спеціальної санкції - тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності - до суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності України";

- присуджено на користь Товариства понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 3 200 грн.

Не погодившись з судовими рішеннями Міністерство та Військова прокуратура звернулись з касаційними скаргами, в яких посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, Міністерство просило скасувати судові рішення та відмовити у задоволенні позову, а Військова прокуратура - скасувати судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

При цьому скаржники зазначили, що суди дійшли помилкового висновку про обґрунтованість позовних вимог невірно оцінивши залучені до справи докази, неправильно застосувавши при цьому норми матеріального і процесуального права. Крім того, військова прокуратура посилається на те, що суди прийняли рішення яке стосується також прав та інтересів федеральної автономної установи РФ «Російський морський регістр судноплавства» не залучивши останнє до участі у справі.

Позивач у своїх запереченнях вважає судові рішення законними та обґрунтованими.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга Міністерства підлягає частковому задоволенню, а Військової прокуратури - задоволенню, з огляду на таке.

З матеріалів справи вбачається, зокрема зі Статуту позивача та витягу з Єдиного державного реєстру юридичних, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, що Товариство є правонаступником регіонального Управління Морського регістра судноплавства в Україні та створено як Закрите акціонерне товариство «Регіональне управління в Україні російського морського регістра судноплавства» на підставі засновницького договору від 28.09.1998 року.

Єдиним акціонером та кінцевим бенефіціарним власником Товариства є федеральна автономна установа «Російський морський регістр судноплавства» (далі - Федеральна установа РФ).

12.01.2017 Військова прокуратура направила на адресу Міністерства подання, в якому, з посиланням на статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" та пункту 1.2 Положення про порядок застосування до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності України та іноземних суб'єктів господарської діяльності спеціальних санкцій, передбачених статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", затвердженого наказом Міністерства економіки України від 17 квітня 2000 року №52, запропонувало застосувати до Товариства та Федеральної установи РФ спеціальну санкцію у вигляді тимчасового зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Подання обґрунтовано тим, що Військовою прокуратурою здійснюється досудове розслідування під час якого встановлено, що на тимчасово окупованій території здійснюється експлуатація порту Севастополь всупереч вимог Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» та наказу Міністерства інфраструктури України №255 «Про закриття морських портів».

Вказані порушення відбуваються через те, що Федеральна установа РФ здійснює сертифікацію морських портів під юрисдикцією Російської Федерації.

В свою чергу Федеральна установа РФ створила власний підрозділ - Товариство, зареєструвавши його з урахуванням вимог законодавства України. При цьому створене Товариство має ознаки фіктивного підприємства, оскільки його правова природа не відповідає практичній господарській діяльності.

Діяльність Федеральної установи РФ та Товариства щодо технічного нагляду за іноземними суднами у портах України може зашкодити інтересам національної економічної безпеки.

Наказом Міністерства №287 від 02.02.2017 за проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки, порушення статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" у 40-денний строк з дня набрання чинності цим наказом застосовано до Товариства спеціальну санкцію - тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності.

Відповідно до статті 159 КАС України (в редакції, що діяла до 15.12.2015) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вищенаведені вимоги кореспондуються з приписами статті 242 КАС України (в редакції, що діє з 15.12.2015).

Судові рішення попередніх інстанцій вказаним вимогам не відповідають в зв'язку з наступним.

Статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" за порушення цього або пов'язаних з ним законів України до суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності або іноземних суб'єктів господарської діяльності може бути застосовано таку спеціальну санкцію як тимчасове зупинення зовнішньоекономічної діяльності у випадках порушення цього Закону або пов'язаних з ним законів України, проведення дій, які можуть зашкодити інтересам національної економічної безпеки.

Отже, виходячи зі змісту статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" підставами для застосування спеціальних санкцій є не тільки порушення вимог цього закону щодо умов здійснення зовнішньоекономічної діяльності, а й інших, пов'язаних з ним законів, у випадку здійснення дій, що можуть зашкодити національній економічній безпеці України.

Відповідно до частини 2 статті 5 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" юридичні особи мають право здійснювати зовнішньоекономічну діяльність відповідно до їх статутних документів з моменту набуття ними статусу юридичної особи.

Водночас, частиною 16 цієї статті обумовлено, що господарська, в тому числі зовнішньоекономічна діяльність іноземних суб'єктів господарської діяльності на території України, регулюється законами України щодо порядку здійснення іноземними особами господарської діяльності на території України. У разі, якщо зазначена діяльність пов'язана з іноземними інвестиціями, вона регулюється відповідними законами України.

Відтак Закон України "Про зовнішньоекономічну діяльність" безпосередньо пов'язано з законами України, які регламентують створення та господарську діяльність юридичних осіб, в тому числі і нерезидентів, на території України.

Подання військової прокуратури, крім іншого, обґрунтовано тим, що Федеральна установа РФ створила та зареєструвала на території України свій структурний підрозділ - Товариство, зареєструвавши його як самостійний суб'єкт господарювання. При цьому, згідно зі Статутом Федеральної установи РФ обумовлено, що її Генеральний директор призначає та звільняє керівників господарських товариств створених в інших країнах. З огляду на це та встановлені під час досудового розслідування обставини, військова прокуратура дійшла висновку про те, що Товариство є фіктивним підприємством.

В розумінні статті 205 Кримінального Кодексу України фіктивне підприємництво це створення або придбання суб'єктів підприємницької діяльності (юридичних осіб) з метою прикриття незаконної діяльності або здійснення видів діяльності, щодо яких є заборона.

Відповідно до змісту статті 202 Цивільного Кодексу України створення акціонерного товариства є правочином, тобто діями особи, спрямованими на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.

Статтею 228 Цивільного Кодексу України обумовлено, що правочин, який порушує публічний порядок, є нікчемним.

Відтак, з огляду на доводи, якими обґрунтовано подання Воєнної прокуратури, предметом доказування у справі, крім іншого, є твердження останньої про створення Товариства з метою прикриття незаконної діяльності, тобто створення його з порушенням публічного порядку.

З огляду на це, суди повинні встановити, чи відповідає діяльність Товариства змісту статті 42 Господарського Кодексу України, зокрема щодо наявності у позивача таких ознак як самостійність та ініціативність у своїй діяльності.

Товариство, відповідно до його статуту, є повним правонаступником регіонального Управління Морського регістра судноплавства в Україні та створено як закрите акціонерне товариство «Регіональне управління в Україні російського морського регістра судноплавства» на підставі засновницького договору від 28.09.1998 року.

Попри це, судами попередніх інстанцій не з'ясовано відповідність законодавству України створення та діяльність такого господарського товариства як «закрите акціонерне товариство «Регіональне управління в Україні російського морського регістра судноплавства» та не досліджено засновницький договір, який визначає принципи діяльності створеного суб'єкта господарювання.

Крім того, під час розгляду справи судами не враховано, що статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла до 15.12.2017) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Аналогічні приписи викладено у статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15.12.2017).

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла до 15.12.2017).

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Товариством, крім іншого, заявлено позов про визнання протиправними дії Військової прокуратури щодо направлення Міністерству подання в порядку статті 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність".

Право внесення такого подання правоохоронними органами передбачено статтею 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність", проте прийняття рішення щодо можливості та необхідності застосування центральним органом виконавчої влади з питань економічної політики санкцій за порушення цього або пов'язаних з ним законів України знаходиться у виключній компетенції останнього.

Судами не встановлено, чи здійснювала Військова прокуратура, як суб'єкт владних повноважень, при зверненні до Міністерства з поданням публічно-владні управлінські функції щодо Товариства та не з'ясували які права, інтереси та свободи позивача було реально порушено Військовою прокуратурою внаслідок звернення до Міністерства з поданням від 12 січня 2017 року.

Судами попередніх інстанцій наведене залишено поза увагою, зроблено передчасний висновок про відсутність передбачених 37 Закону України "Про зовнішньоекономічну діяльність" для застосування спеціальної санкції та про обґрунтованість адміністративного позову, не забезпечено повного і всебічно з'ясування обставин в адміністративній справі, не вжито визначених законом заходів для з'ясування всіх обставин справи, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю і передати справу на новий розгляд.

Частиною 1 статті 353 КАС України обумовлено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Керуючись статтями 344, 349, 353, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Міністерства економічного розвитку та торгівлі України - задовольнити частково.

Касаційну скаргу Військової прокуратури Південного регіону України - задовольнити.

Постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2017 та Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2018 - скасувати.

Справу направити до суду першої інстанції на новий судовий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді І.А. Гончарова

Р.Ф. Ханова

І.Я. Олендер