Справа № 826/11238/17
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2018-08-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Каракашьян С.К., Костенко Д.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 серпня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Секретаріату Кабінету Міністрів України на проголошене о 17 годині 38 хвилин рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року, дата виготовлення повного тексту якого не зазначена, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Секретаріату Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2017 року ОСОБА_5 (далі - Позивач, ОСОБА_5) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) про:

- визнання протиправними дій КМ України щодо відмови оприлюднити на офіційному веб-сайті електронну петицію ОСОБА_5 №41/001306-01еп від 05.09.2017 року під заголовком «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни» всупереч ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. ст. 1, 7, 23-1 Закону України «Про звернення громадян»;

- зобов'язання КМ України оприлюднити на офіційному веб-сайті електронну петицію ОСОБА_5 №41/001306-01еп від 05.09.2017 року під заголовком «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни».

Протокольною ухвалою від 23.11.2017 року залучено до участі у справі в якості другого відповідача Секретаріат Кабінету Міністрів України (далі - Відповідач, Секретаріат).

Крім того, Позивачем подано заяву про уточнення позовних вимог, в якій останній просив:

- визнати протиправними дії Секретаріату щодо відмови оприлюднити на офіційному веб-сайті КМ України електронну петицію ОСОБА_5 №41/001306-01еп від 05.09.2017 року під заголовком «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни» всупереч ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ст. ст. 1, 7, 23-1 Закону України «Про звернення громадян», п. п. 3, 4, 6, 7, 10, 13, 14 Порядку розгляду електронної петиції, адресованої Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 року №457;

- зобов'язання Секретаріату оприлюднити на офіційному веб-сайті КМ України на електронну петицію ОСОБА_5 №41/001306-01еп від 05.09.2017 року під заголовком «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни».

Протокольною ухвалою суду від 30.11.2017 року було замінено КМ України на належного відповідача - Секретаріат.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.04.2018 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством передбачено вичерпний перелік підстав для відмови в оприлюдненні петиції, а тому незазначення Секретаріатом жодної з них не узгоджується з вимогами правових норм. Крім того, суд підкреслив, що зміст даної петиції не дає підстави для висновку, що вона є заявою або скаргою, яка підлягає розгляду у порядку кримінального процесуального закону, а право особи на звернення полягає не лише у можливості подати звернення, а й в його належному розгляді.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. При цьому наголошує на неврахуванні судом, що, по-перше, петиція містить ознаки повідомлення про кримінальне правопорушення, а тому не розглядалася та не оприлюднювалася, по-друге, Секретаріат не є суб'єктом владних повноважень у відносинах з ОСОБА_5, по-третє, Секретаріат не справі оприлюднювати петиції без попереднього прийняття відповідного рішення, у той час як варіантів правомірної поведінки окрім оприлюднення петиції Відповідача має декілька, по-четверте, під час розгляду петиції не було допущено бездіяльності щодо її оприлюднення, а вчинено дії на реалізацію рішення про її не оприлюднення, що, поряд з іншим, підтверджується роздрукованим з електронної бази повідомленням, по-п'яте, Позивач реалізував своє право на звернення, однак закон не передбачає його право на оприлюднення петиції, по-шосте, відсутність доказів порушення прав ОСОБА_5

Після усунення визначених в ухвалі від 23.06.2018 року про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 11.07.2018 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 28.08.2018 року.

У відзиві на апеляційну скаргу Позивач просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції зазначав, що Секретаріат не обґрунтував наявності підстав для не оприлюднення петиції та не врахував, що вона стосувалася саме повноважень КМ України, а не правоохоронних органів. Крім того, підкреслив, що саме Секретаріат є належним відповідачем, адже здійснює вирішення питання щодо оприлюднення петицій. Також зауважив, що оприлюднення петицій є невід'ємною складовою права на звернення громадян, протиправне втручання в яке є порушенням права на свободу вираження поглядів, гарантованого ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Крім іншого, зазначив, що неналежне виконання суб'єктом владних повноважень своїх обов'язків і є бездіяльністю.

Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Крім того, Апелянт на адресу суду 13.08.2018 року направив клопотання про відкладення розгляду справи у зв'язку з перебуванням у відпустці представника Секретаріату - ОСОБА_6

Разом з тим, на переконання судової колегії такі підстав для відкладення розгляду справи не можуть бути визнані поважними з огляду на те, що, по-перше, процесуальним законом встановлено двомісячний строк розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, по-друге, доказів перебування ОСОБА_6 у відпустці, зокрема, відповідного наказу, не надано, по-третє, представляти інтереси Секретаріату вправі його керівник в силу закону або будь-яка інша уповноважена належним чином на те особа.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду - без змін, виходячи з такого.

Як вбачається з матеріалів справи та було встановлено судом першої інстанції, 05.09.2017 року ОСОБА_5 на офіційному Інтернет-сайті Кабінету Міністрів України розміщено текст електронної петиції №41/001306-01еп «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни», в якій, поряд з іншим, містилося прохання до Уряду України прослідкувати за тим, щоб за державні кошти агресивна мілітаристська мазанина не відновлювалася та не музеєфікувалася (а.с. 8).

Згідно повідомлення від 06.09.2017 року, направленого на електронну адресу ОСОБА_5, петиція «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни» була відхилена, оскільки відповідно до наказу Міністерства культури України від 15.10.2014 року №869 місце бойових дій і масової загибелі громадян у районі вулиці Грушевського в Києві під час акцій протесту у лютому 2014 року належить до об'єктів культурної спадщини; за знищення чи пошкодження таких об'єктів загрожує кримінальна відповідальність; прокуратурою міста Києва відкрито кримінальне провадження за фактом знищення графіті часів Революції Гідності; відповідно до ст. 12 Закону України «Про звернення громадян» дія цього закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним процесуальним законом (а.с. 9).

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз положень ст. 23-1 Закону України «Про звернення громадян», п. п. 3-7, 9, 13-15 Порядку розгляду електронної петиції, адресованої Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 року №457, прийшов до висновку, що за відсутності нормативних підстав для відмови в оприлюдненні петиції, Секретаріат допустив щодо даного питання протиправну бездіяльність, а тому права особи повинні бути відновлені шляхом оприлюднення поданої ОСОБА_5 петиції.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів не може не погодитися з огляду на таке.

Закон України «Про звернення громадян» (далі - Закон) регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону особливою формою колективного звернення громадян до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування є електронна петиція, яка подається та розглядається в порядку, передбаченому статтею 23-1 цього Закону.

Відповідно до ст. 23-1 Закону громадяни можуть звернутися, зокрема, до Кабінету Міністрів України з електронними петиціями через офіційний веб-сайт органу, якому вона адресована, або веб-сайт громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронної петиції.

В електронній петиції має бути викладено суть звернення, зазначено прізвище, ім'я, по батькові автора (ініціатора) електронної петиції, адресу електронної пошти. На веб-сайті відповідного органу або громадського об'єднання, що здійснює збір підписів, обов'язково зазначаються дата початку збору підписів та інформація щодо загальної кількості та переліку осіб, які підписали електронну петицію.

Електронна петиція не може містити заклики до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганду війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, заклики до вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини.

Відповідальність за зміст електронної петиції несе автор (ініціатор) електронної петиції.

Для створення електронної петиції до, зокрема, Кабінету Міністрів України її автор (ініціатор) заповнює спеціальну форму на офіційному веб-сайті органу, якому вона адресована, або веб-сайті громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, та розміщує текст електронної петиції.

Електронна петиція оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування або на веб-сайті громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, протягом двох робочих днів з дня надсилання її автором (ініціатором).

У разі невідповідності електронної петиції встановленим вимогам оприлюднення такої петиції не здійснюється, про що повідомляється автору (ініціатору) не пізніше строку, встановленого для оприлюднення.

Порядок розгляду електронної петиції, адресованої Президенту України, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування, визначається відповідно Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, місцевою радою.

Процедуру розгляду електронної петиції, адресованої Кабінету Міністрів України, визначає затверджений постановою КМ України від 22.07.2016 року №457 розгляду електронної петиції, адресованої Кабінету Міністрів України (далі - Порядок №457).

Відповідно до п. 3 Порядку №457 громадяни можуть звернутися з петиціями до Кабінету Міністрів України з питань, що належать до його компетенції, визначеної Конституцією України, Законом України «Про Кабінет Міністрів України», іншими законами.

Не можуть вважатися петиціями заяви і скарги, порядок подання та розгляду яких встановлено кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, господарсько-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, Законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про доступ до судових рішень», Кодексом адміністративного судочинства України, Законом України «Про запобігання корупції», а також порядок подання та розгляду яких по суті визначено Законом.

Викладені положення Порядку №457 відповідають приписам ст. 12 Закону.

Разом з тим, аналіз змісту поданої ОСОБА_5 петиції №41/001306-01еп «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни» дає підстави для висновку, що остання не містить формулювань чи обставин, які б вказували на те, що вказане звернення є повідомленням про злочин. Посилання Апелянта на те, що з фактом пошкодження графіті відкрито кримінальне провадження, що, на переконання Секретаріату, додатково підтверджує його позицію, судовою колегією оцінюється критично, оскільки предметом петиції є прохання до Уряду України не допускати надання графіті з пропагандою війни статусу пам'ятки національного значення, а не вирішувати питання щодо притягнення винних осіб до відповідальності за фактами створення відповідного графіті.

Згідно п. 4 Порядку №457 громадяни можуть звернутися з петиціями до Кабінету Міністрів України безпосередньо через офіційний веб-сайт Кабінету Міністрів України (Єдиний веб-портал органів виконавчої влади) (далі - Урядовий портал) або через веб-сайт громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів громадян на підтримку петиції (далі - громадське об'єднання).

Приписи п. 5 Порядку №457 визначають, що автор (ініціатор) петиції або громадське об'єднання заповнюють спеціальну форму на Урядовому порталі та розміщують текст петиції.

Під час заповнення форми автор (ініціатор) петиції зазначає прізвище, ім'я та по батькові, місце проживання, контактний телефон, а також адресу електронної пошти.

Автор (ініціатор) петиції повинен ідентифікуватися на Урядовому порталі або веб-сайті громадського об'єднання (зокрема, за допомогою електронних систем ідентифікації «Bank-ID», «сервісу коротких повідомлень» (SMS), електронного цифрового підпису або інших методів ідентифікації, передбачених відповідними веб-сайтами).

Неправдиві відомості, подані автором (ініціатором) петиції, громадським об'єднанням, є підставою для відмови в її оприлюдненні або для виключення з режиму оприлюднення.

При цьому, за правилами п. 6 Порядку №457, у петиції повинні бути викладені суть звернення та пропозиції. У заголовку петиції зазначається її короткий зміст.

Петиція не може містити заклики до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганду війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, заклики до вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини.

В силу положень п. п. 7, 9 Порядку №457 петиція оприлюднюється на Урядовому порталі протягом двох робочих днів з дня надіслання її автором (ініціатором).

Дата оприлюднення петиції на Урядовому порталі, веб-сайті громадського об'єднання є датою початку збору підписів громадян на її підтримку.

У разі невідповідності петиції вимогам, зазначеним у пунктах 3 і 6 цього Порядку, вона не оприлюднюється або може бути виключена з режиму оприлюднення, про що не пізніше ніж протягом двох робочих днів з дня її надіслання чи виявлення невідповідності петиції зазначеним вимогам повідомляється автор (ініціатор) петиції з наданням відповідних роз'яснень.

Не оприлюднюється і не розглядається петиція, яка містить нецензурну лексику та лайливі вислови, про що у дводенний строк з дня її надіслання повідомляється автор (ініціатор) петиції.

Надіслана громадським об'єднанням петиція, яка не відповідає встановленим цим Порядком вимогам, не може бути оприлюднена або може бути виключена з режиму оприлюднення, про що повідомляється громадське об'єднання не пізніше трьох робочих днів з дня надіслання петиції чи виявлення її невідповідності зазначеним вимогам.

Системний аналіз наведених норм, як вірно зазначив суд першої інстанції, дає підстави для висновку про вичерпний перелік підстав, наявність яких унеможливлює оприлюднення петиції:

- належність петиції до заяв і скарг, порядок подання та розгляду яких встановлено кримінальним процесуальним, цивільно-процесуальним, господарсько-процесуальним, трудовим законодавством, законодавством про захист економічної конкуренції, Законами України «Про судоустрій і статус суддів» та «Про доступ до судових рішень», Кодексом адміністративного судочинства України, Законом України «Про запобігання корупції», а також порядок подання та розгляду яких по суті визначено Законом;

- відсутність у петиції суті звернення та/або пропозиції чи визначення у заголовку петиції її короткого змісту;

- зазначення у петиції закликів до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, заклики до вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини;

- наявності у петиції нецензурної лексики та/або лайливих висловів.

З урахуванням наведеного, оскільки, як вірно зазначив суд першої інстанції, Відповідачем не було зазначено жодної із передбачених законодавством підстав для відмови в оприлюдненні петиції, а даних обставин не було встановлено у ході судового розгляду справи Окружним адміністративним судом міста Києва та апеляційного перегляду його рішення, то Секретаріат, не забезпечивши оприлюднення петиції №41/001306-01еп «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни», допустив протиправну бездіяльність, на чому вірно наголосив суд першої інстанції.

Посилання Апелянта на те, що під час розгляду петиції не було допущено протиправної бездіяльності, адже підставою для її не оприлюднення було відповідне рішення, судовою колегією оцінюється критично з огляду на те, що Відповідачем не було виконано передбачений і Законом, і Порядком №457 обов'язок з оприлюднення поданої громадянином петиції за відсутності будь-яких правових підстав для її не оприлюднення.

Крім того, помилковим, на переконання суду апеляційної інстанції, є твердження Відповідача про те, що у межах спірних правовідносин Секретаріат не може вважатися суб'єктом владних повноважень та останній не справі забезпечувати розгляд електронних звернень громадян.

Так, відповідно до ч. 1 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України.

Пунктом п. 13 Порядку №457 передбачено, що організацію розгляду петицій забезпечує Секретаріат.

При цьому, згідно п. 14 Порядку №457 Секретаріат проводить перевірку: змісту петиції та наданих автором (ініціатором), громадським об'єднанням відомостей на відповідність вимогам Закону та цього Порядку; дотримання громадським об'єднанням вимог Закону під час збору підписів громадян.

Тобто, саме на Секретаріат Порядком №457, який затверджено КМ України, покладено обов'язок, зокрема, із проведення перевірки змісту петиції та її відомостей на відповідність вимогам Закону та цього Порядку, у зв'язку з чим судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, що належним відповідачем у межах даної справи є саме Секретаріат як суб'єкт владних повноважень, рішення про оприлюднення чи не оприлюднення петиції якого безпосередньо впливає на можливість підписання та розгляду електронного звернення громадянина взагалі.

Доводи Апелянта про те, що Позивач реалізував своєї право на звернення, однак таким правом не охоплюється можливість оприлюднення петиції, судова колегія вважає безпідставними з огляду на його суперечність Конституції України та законам України.

Так, відповідно до ст. 40 Основного Закону усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно ч. 1 ст. 7 Закону звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Відтак, подавши належним чином оформлене звернення (електронне звернення) особи повинно бути в обов'язковому порядку прийнято органом, якому воно адресоване, а тому твердження Секретаріату про відсутність у ОСОБА_5 права на оприлюднення його звернення, а також недоведення останнім порушення прав Позивача, є невірним.

Також судова колегія відхиляє посилання Апелянта на те, що за результатами опрацювання звернення на виконання вимог Закону Секретаріатом приймається одне з багатьох альтернативних рішень (повернення звернення, пересилання звернення, залишення його без розгляду, припинення розгляду звернення), оскільки, як було встановлено вище, на стадії вирішення питання про оприлюднення петиції Відповідачем можуть бути прийняті виключно два рішення - оприлюднення її на сайті або відмова в оприлюдненні з обґрунтуванням існування підстав, визначених чинним законодавством.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку щодо правильності позиції суду першої інстанції про те, що належним, повним та необхідним способом захисту прав Позивача є зобов'язання Відповідача оприлюднити на офіційному веб-сайті КМ України на електронну петицію ОСОБА_5 №41/001306-01еп від 05.09.2017 року під заголовком «Не надавати статусу пам'ятки графіті з пропагандою війни», адже належних та допустимих доказів існування перешкод у вчиненні такої дії, Секретаріатом надано не було.

Крім того, судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Секретаріату Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Секретаріату Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено « 28» серпня 2018 року.