Справа № 807/984/17
Суддя: Луцович М.М.
Дата ухвалення: 2018-08-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

07 серпня 2018 року м. Ужгород№ 807/984/17
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Луцович М.М.

при секретарі судових засідань - ОСОБА_1

та осіб, що беруть участь у справі:

представника позивача - ОСОБА_2

представників відповідача - ОСОБА_3, ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовною заявою Західного офісу Держаудитслужби до Рахівської міської ради про зобовязання виконати вимогу, -

ВСТАНОВИВ:

Західний офіс Держаудитслужби в особі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області звернувся в Закарпатський окружний адміністративний суд із позовною заявою до Рахівської міської ради, якою просить суд зобовязати Рахівську міську раду, в особі її голови ОСОБА_5, забезпечити повне виконання вимог Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 30.06.2017 №13-07-08-15/2409 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства.

Свої позовні вимоги позивач мотивує тим, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області відповідно до Плану контрольно-перевірочної роботи на 1 квартал 2017 року проведено ревізію міського бюджету та фінасово- господарської діяльності Рахівської міської ради за період з 01.01.2015 по 28.02.2017. Результати ревізії стосовно виявлених і систематизованих за економічною однорідністю порушень законів і нормативно-правових актів відображені (викладені) в акті від 12.06.2017 року № 13-07-08/5. Відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області предявлено вимоги щодо усунення порушень, які виявлені в ході ревізії міського бюджету та фінансово господарської діяльності Рахівської міської ради від 30.06.2017 № 13-07-08-15/2409. Вимога направлена міському голові Рахівської міської ради ОСОБА_5, якою зобовязано у встановлений термін опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі забезпечити відшкодування збитків, завданих зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку. Позивач вказує, що відповідно до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обовязковими для виконання службовими особами обєктів, що ревізуються. Однак, вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області станом на дату подання позовної зави не виконано.

Зважаючи на викладені обставини та на підставі підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 р. № 43, позивач звернувся до суду та просить зобовязати Рахівську міську раду, в особі її голови ОСОБА_5, забезпечити повне виконання вимог Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 30.06.2017 №13-07-08-15/2409 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства.

В судовому засіданні представник позивача заявлені позовні вимоги підтримала у повному обсязі та просила суд даний адміністративний позов задовольнити повністю з підстав викладених у позовній заяві.

Представники відповідача заперечили проти задоволення позову в повному обсязі, з підстав викладених в наданих письмових запереченнях та додаткових поясненнях, просили відмовити в задоволенні позовних вимог, мотивуючи наступним. На думку відповідача, з урахуванням обставин, які наводяться позивачем у якості підстав позову, позивач обрав невірний спосіб захисту. З посиланням на практику та правові позиції Верховного Суду України відповідач зазначає, що вимога про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою такої вимоги неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. Також зазначається, що сформульована позовна вимога про зобовязання до повного виконання вимоги носить узагальнений характер, не конкретизує конкретні дії, які необхідно вчинити відповідачу, а також не відповідає підставам позову в тому числі із врахуванням того, що з окремих питань вимога вже виконана відповідачем.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно та повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку про те, що позовна заява не підлягає до задоволення з наступних підстав.

Управлінням західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведено ревізію міського бюджету та фінансово-господарської діяльності Рахівської міської ради за період з 01.01.2015 року по 28.02.2017 року, результати якої зафіксовані Актом від 12.06.2017 року № 13-07-08/5.

Акт ревізії від 12.06.2017 року № 13-07-08/5 підписаний міським головою Рахівської міської ради ОСОБА_5 із запереченнями. Письмові заперечення (зауваження) до акту ревізії від 12.06.2017 року № 13-07-08/5 направлені Рахівською міською радою на адресу Управління західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області листом від 20.06.2017 р. № 904.

Управлінням західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області складено висновок на заперечення Рахівської міської ради від 20.06.2017 р. № 904. З вказаного висновку, надісланого на адресу Рахівської міської ради листом від 29.06.2017 р. № 13-07-08-15/2397, вбачається що позивачем були відхилені заперечення відповідача висловлені до акту ревізії.

За актом ревізії від 12.06.2017 року № 13-07-08/5 Управління західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській направило міському голові Рахівської міської ради ОСОБА_5 вимогу про усунення порушень від 30.06.2017 р. №13-07-08-15/2409. Вимогою від 30.06.2017 № 13-07-08-15/2409 Управління західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області вимагало: опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі забезпечити відшкодування збитків, завданих зазначеними порушеннями, в установленому законом порядку; розглянути питання про притягнення працівників установи винних осіб у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Оцінюючи зміст Вимоги про усунення порушень, суд констатує, що цей документ містить посилання на факти виявлених в ході ревізії порушень та ступінь їх усунення, а саме: недоотримання адміністративних штрафів державним бюджетом на суму 2737 грн. порушення не усунуто; орендарями земельних ділянок не сплачено у встановлені терміни або сплачено не в повному розмірі орендну плату Державною податковою інспекцією у Рахівському районі підтверджено наявність заборгованості з орендної плати за землю та зазначено про вжиті всі необхідні заходи з погашення податкового боргу згідно норм Податкового кодексу України; недоотримано доходів від пайової участі у розвиток інженерно транспортної та соціальної інфраструктури територіальної громади м. Рахів на загальну суму 19089,09 грн. порушення частково усунуто ПП «Олан» в сумі 14045,39 грн. та залишилася несплаченою сума гр. ОСОБА_6; порушення при розрахунку відпускних працівниками міської ради порушення не усунуто; встановлено нарахування заробітної плати працівниками міської ради в занижених розмірах порушення усунуто; працівниками міської ради не донараховано матеріальних допомог порушення усунуто; встановлено нарахування та виплату зарплати за невідпрацьовані робочі дні ОСОБА_7 порушення усунуто; зайво витрачено бюджетні кошти в сумі 35304,19 грн. сплачені ТОВ «Біотес» за комунальні послуги за завищеними тарифами порушення не усунуто; внаслідок завищення вартості будівельних робіт, зайво списано на видатки суму 139503,03 грн. - порушення усунуто частково на суму 137507,25 грн.; не відображено кредиторську заборгованість за даними бухгалтерського обліку міської ради на суму 14332,84 грн. порушення усунуто в повному обсязі.

Зміст вимоги про усунення порушень від 30.06.2017 № 13-07-08-15/2409 свідчить про те, що така, зокрема, відображає внутрішні порушення допущені Рахівською міською радою в обліку, при розрахунках та нарахування і ці порушення усунуті відповідачем ще в процесі ревізії, про що свідчить і зміст самої вимоги про усунення порушень. Поряд з цим Вимога про усунення порушень фіксує заподіяння збитків бюджету внаслідок недоотримання коштів до бюджету, або внаслідок їх зайвого витрачання. Для цих порушень є характерним, зокрема, неналежне виконанням своїх зобовязань третіми особами. При цьому, окремі порушення, повязані із завданими збитками усунуті, а кошти надійшли до бюджету, як у випадку з ПП «Олан».

Зобовязальна частина Вимоги про усунення порушень від 30.06.2017 № 13-07-08-15/2409 не містить конкретних дій, які повинен вчинити відповідач з урахуванням того що частина порушень вже усунута про, що зазначається у самій вимозі. Однак із змісту Вимоги суд виділяє вимоги про вчинення наступного: опрацювати матеріали ревізії; усунути виявлені порушення законодавства; забезпечити відшкодування збитків; розглянути питання про притягнення винних до відповідальності.

В матеріалах справи наявний лист Рахівської міської ради від 13.07.2017 р. №1040 (а.с. 147-148), яким позивачу надано інформацію про усунення порушень в тому числі щодо притягнення винних осіб до відповідальності, яким засвідчується, в тому числі, виконання вимоги позивача в частині спрямованій на коригування роботи підконтрольної організації.

Проте, наявність підстав для задоволення позову про зобовязання Рахівської міської ради забезпечити повне виконання вимог суд оцінює виходячи із обставин, заявлених позивачем у якості підстав адміністративного позову. У позовній заяві позивачем сформульовано, що на сьогоднішній день залишаються невиконаними вимоги суть яких полягає у наступному: недоотримано доходів міським бюджетом від пайової участі у розвиток інженерно транспортної та соціальної інфраструктури територіальної громади м. Рахів. на суму 5043,70 грн.. Ці кошти не сплачені до бюджету гр. ОСОБА_6 за Договором про пайову участь у розвитку інфраструктури територіальної громади м. Рахів. Зайво нараховано та виплачено заробітну плату за час відпустки працівникам міської ради на суму 301,40 грн. та як наслідок зайве проведення нарахувань на заробітну плату та перерахування єдиного соцвнеску 66,31 грн. Зайво витрачено бюджетні кошти на суму 35304,19 грн. внаслідок оплати міською радою товариству «Біотес» наданих комунальних послуг за вартістю більшою ніж затверджено Постановою НКРЕКП.

Суд погоджується із доводами відповідача про те, що незалежно від того що вимога про усунення порушень від 30.06.2017 №13-07-08-15/2409 містить ряд інших обставин та вимог, підставою позову у цій справі є невиконання цієї вимоги лише в частині вказаних вище трьох вимог. За своїм змістом ці три вимоги відносяться до пункту вимоги від 30.06.2017 № 13-07-08-15/2409 про забезпечення відшкодування збитків, оскільки має місце зайве витрачання грошових коштів з бюджету та недоотримання грошових коштів бюджетом.

При цьому суд відхиляє доводи позивача в частині наявності на момент подання позову не усунутого порушення внаслідок зайвого нарахування та виплати заробітної плати за час відпустки працівникам міської ради та як наслідок зайвого нарахування на заробітну плату та перерахування ЄСВ. Про те, що порушення в цій частині не усунуто вказується у Вимозі про усунення порушень. Однак листом від 13.07.2017 р. №1040 відповідач повідомив позивача про усунення цього порушення з наданням відповідних доказів.

Для правильного вирішення спору суд повинен встановити конкретний перелік дій, що зобов'язаний вчинити субєкт перевірки з метою усунення порушень, виявлених на підставі акта ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, і в залежності від встановленого вирішувати питання щодо спрямування оскаржуваного пункту вимоги: чи на відшкодування збитків чи на коригування роботи підконтрольної організації. Про це вказується у постанові Верховного Суду від 31.01.2018 р. № 816/1463/17.

З обставин, які наводяться позивачем як підстави позову вбачається необхідність відшкодування збитків третіми особами: ОСОБА_6 за Договором про пайову участь у розвитку інфраструктури територіальної громади м. Рахів в сумі 5043,70 грн.; працівниками міської ради, яким зайво нараховано та виплачено заробітну плату за час відпустки на суму 301,40 грн.; ТОВ «Біотес» надмірно сплаченої вартості комунальних послуг в сумі 35304,19 грн.

Верховний Суд у постанові від 20.02.2018р. по справі № 822/2087/17 зазначив, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

У постанові Верховного Суду від 30.01.2018 р. по справі № 806/999/14 вказується, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, виходячи з того, що правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення.

З огляду на заявлену позивачем позовну вимогу не є предметом судової перевірки у даній справі правильність обчислення позивачем розміру збитків.

В матеріалах справи наявний лист Рахівської міської ради від 25.09.2017 р. №1364 (а.с 149-150) на адресу ОСОБА_6 з вимогою сплатити грошові кошти за договором про пайову участь у розвитку інженерно транспортної та соціальної інфраструктури міста Рахів. Одночасно у цьому листі міститься застереження, про стягнення суми заборгованості в судовому порядку у випадку несплати заборгованості добровільно. Суд відзначає, що відповідач вживає заходи, відповідно до закону, щодо погашення заборгованості перед бюджетом в тому числі на виконання вимоги позивача.

Питання стягнення збитків повинно бути предметом окремого судового розгляду з відповідним субєктним складом сторін та відповідним предметом судової перевірки на підставі доказів, що є належними відповідно до предмету доказування, з дотриманням принципу за яким збитки повинні стягуватися з особи, яка їх заподіяла.

Суд відзначає, що Вимога про усунення порушень містить і інші не усунуті порушення, повязані із збитками бюджету, однак ні у позовній заяві, ні в судовому засіданні позивач не наполягав на забезпеченні їх погашення, що не узгоджується із заявленою позовною вимогою про зобовязання відповідача забезпечити повне виконання вимог позивача щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону №2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підп. 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підп. 23).

Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підп. 9 п.4).

Згадані норми узгоджуються з положеннями ст. 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у п. 7 цієї статті передбачено право цього органу пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

У ст. 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).

Відповідно до ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність з вимогами законодавства і в цій частині вона є обов'язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред'явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Вказані вище, висновки зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 12.03.2018 р. по справі № 826/9672/17.

Аналогічні висновки зроблені Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 15.04.2014 р. у справі 21-40а14, Верховним Судом у постанові від 30.01.2018 р. по справі № 806/999/14 та Верховним Судом у постанові від 20.02.2018 р. по справі № 822/2087/17.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України з урахуванням правових позицій Верховного Суду, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно до ст. 139 КАС України сплачені позивачем судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст. ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Західного офісу Держаудитслужби до Рахівської міської ради про зобовязання виконати вимогу - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції (з урахуванням особливостей, що встановлені Розділом VII КАС України).

Повний текст рішення виготовлено та підписано 16.08.2018 року.

СуддяОСОБА_8