Справа № 820/4623/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-08-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №820/4623/17

адміністративне провадження №К/9901/49299/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовами Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу (розпорядження) за касаційною скаргою Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ральченка І.М., Катунова В.В., Бершова Г.Є. від 27 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У жовтні 2017 року Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради (далі - Управління ЖКГ Ізюмської МР, позивач) звернулось до суду із позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Харківській області (далі - ДДАБІ у Харківській області, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ (розпорядження) ДДАБІ у Харківській області № 110-П від 11 вересня 2017 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у вересні 2017 року працівниками ДДАБІ у Харківській області було надано до Управління ЖКГ Ізюмської МР направлення для проведення планового (позапланового) заходу № 299-Н від 11 вересня 2017 року, відповідно до якого працівники відповідача повинні були здійснити планову (позапланову) перевірку щодо дотримання Управлінням ЖКГ Ізюмської МР вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на підставі наказу (розпорядження) № 110-11 від 11 вересня 2017 року. Зазначає, що оскільки м. Ізюм відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р «Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України» (далі - Розпорядження № 1275-р) віднесено до зони проведення антитерористичної операції, то всі планові та позапланові перевірки суб'єктів господарювання, розташованих на території міста, заборонені діючим законодавством, через що вважає оскаржуваний наказ про проведення планової (позапланової) перевірки № 110-П від 11 вересня 2017 року протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що м. Ізюм Харківської області розпорядженням № 1275-р віднесено до зони проведення антитерористичної операції, з огляду на що заборонені планові та позапланові перевірки суб'єктів господарювання, розташованих на території міста у силу вимог статті 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції».

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року задоволено апеляційну скаргу ДДАБІ у Харківській області, скасовано рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та прийнято нове рішення, який відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Харківський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що на момент видання ДДАБІ у Харківській області оскаржуваного наказу (розпорядження) № 110-П від 11 вересня 2017 року про проведення позапланової перевірки на об'єкті будівництва: Реконструкція площі Центральної в м. Ізюм Харківської області, за адресою: пл. Центральна в м. Ізюмі, Харківська область, м. Ізюм Харківської області не був включений до переліку територій, на яких здійснювалася антитерористична операція, з огляду на що на проведення такої перевірки не розповсюджувався мораторій, визначений статтею 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції».

Управління ЖКГ Ізюмської МР, не погоджуючись з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулося із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що апеляційний суд безпідставно не застосував до спірних правовідносин розпорядження № 1275-р, відповідно до додатку якого м. Ізюм віднесено до переліку населених пунктів, на території яких здійснюється антитерористична операція. Крім того, зазначає, що апеляційним судом також не дотримано норми процесуального права, оскільки прийнято від відповідача новий доказ - лист штабу Антитерористичного центру Служби безпеки України № 33/7-1920 від 28 лютого 2018 року.

Від ДДАБІ у Харківській області надійшов відзив на касаційну скаргу Управління ЖКГ Ізюмської МР, у якому вказується на законність рішення апеляційного суду та необґрунтованість доводів касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі наказу від 11 вересня 2017 року № 110-П, направлення від 11 вересня 2017 року № 299-н, виданих на підставі звернення громадської організації «Громадська ініціатива Ізюмський шлях» № 36 від 28 серпня 2017 року, головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 ДДАБІ у Харківській області Марченком С.І. та головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 ДДАБІ у Харківській області Олещенком Є.В. був здійснений виїзд на об'єкт будівництва: Реконструкція площі Центральної в м. Ізюм Харківської області, за адресою: пл. Центральна в м. Ізюмі, Харківська область.

Листом від 13 вересня 2017 року № 1082 Управління повідомило Департамент про неможливість проведення перевірки на підставі зазначеного вище направлення у зв'язку із встановленим мораторієм на проведення таких перевірок відповідно до статті 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» та Розпорядження № 1275-р, який було отримано 13 вересня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 ДДАБІ у Харківській області Марченком С.І., про що свідчить його підпис на примірнику зазначеного листа. У подальшому посадові особи Департаменту не були допущені на об'єкт для проведення позапланової перевірки.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи був оскаржуваний наказ ДДАБІ у Харківській області, зокрема, прийнятий у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи був він прийнятий на законних підставах, пропорційно та добросовісно.

Повноваження ДДАБІ у Харківській області у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності», положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року № 294 (далі - Положення № 294) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) з урахуванням положень Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції».

Так, відповідно до статті 10 Закону України «Про архітектурну діяльність» для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури, додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції, здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

Згідно з положеннями абзацу другого частини другої статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Таким органом відповідно до Положення № 294 є Державна архітектурно-будівельна інспекція та її територіальні органи.

Частиною першою статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ДДАБІ у Харківській області має повноваження щодо проведення планової та позапланової перевірки суб'єкта містобудівної діяльності за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання будівельних робіт.

Разом з тим, 02 вересня 2014 року прийнято Закон України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», який набув чинності з 15 жовтня 2014 року.

Статтею 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» встановлено, що органам і посадовим особам, уповноваженим законами здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, у період та на території проведення антитерористичної операції тимчасово забороняється проведення планових та позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції, крім позапланових перевірок суб'єктів господарювання, що відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику від провадження господарської діяльності віднесені до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.

На підставі аналізу наведеної правової норми слідує, що заборона (мораторій) на проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності встановлюється за одночасного існування таких умов: 1) суб'єкт господарської діяльності здійснюють діяльність у зоні проведення антитерористичної операції; 2) державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності проводиться у період та на території проведення антитерористичної операції; 3) суб'єкт господарської діяльності відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України критеріїв оцінки ступеня ризику не віднесений до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, управління ЖКГ Ізюмської МР здійснює свою діяльність у м. Ізюм Харківської області, управління не віднесене до суб'єктів господарювання з високим ступенем ризику, проведення перевірки призначено за місцем діяльності позивача у період з 13 вересня по 26 вересня 2017 року.

Судами також встановлено, що управління ЖКГ Ізюмської МР, як на підставу неправомірності наказу ДДАБІ у Харківській області № 110-П від 11 вересня 2017 року, яким призначено позапланову перевірку, посилається на те, що м. Ізюм Харківської області віднесено до населених пунктів, де проводиться антитерористична операція. У зв'язку з цим суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи проводилась антитерористична операція у м. Ізюм Харківської області (територія проведення) у період з 13 вересня по 26 вересня 2017 року (період проведення).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України.

Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Кабінет Міністрів України затверджує перелік населених пунктів, на території яких проводилась антитерористична операція, однак, не визначає період її проведення на відповідних територіях.

Пунктом 5 Прикінцевих та перехідні положень Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» на Кабінет Міністрів України покладено зобов'язання у десятиденний строк з дня опублікування цього Закону затвердити перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14 квітня 2014 року № 405/2014, у період з 14 квітня 2014 року до її закінчення.

На виконання зазначеного пункту Кабінет Міністрів України Розпорядженням № 1275-р затвердив перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція. Відповідно до цього переліку м. Ізюм Харківської області віднесено до населених пунктів, у яких проводилась антитерористична операція.

Визначаючи період проведення антитерористичної операції на відповідній території, апеляційний суд виходив з того, що такий період визначено наказом Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 07 жовтня 2014 року № 33/6/а «Про визначення районів проведення антитерористичної операції та термінів її проведення». Зокрема, встановлено, що проведення терористичної операції на території Харківська область здійснюється у період з 07 квітня 2014 року до 14 вересня 2014 року.

На цій підставі апеляційний суд дійшов до висновку, що у період, на який було призначено проведення перевірки (з 13 вересня по 26 вересня 2017 року) наказом ДДАБІ у Харківській області № 110-П від 11 вересня 2017 року, м. Ізюм Харківської області не перебував у районі проведення антитерористичної операції. Колегія суддів погоджується з таким висновком апеляційного суду з огляду на наступне.

Частиною першою статті 1 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено поняття району проведення антитерористичної операції, відповідно до абзацу двадцять першого якої, район проведення антитерористичної операції - це визначені керівництвом антитерористичної операції ділянки місцевості або акваторії, транспортні засоби, будівлі, споруди, приміщення та території чи акваторії, що прилягають до них і в межах яких проводиться зазначена операція.

Відповідно до абзацу третього частини першої статті 7 цього ж Закону на Антитерористичний центр при Службі безпеки України покладається організація і проведення антитерористичних операцій та координація діяльності суб'єктів, які ведуть боротьбу з тероризмом чи залучаються до конкретних антитерористичних операцій.

Частинами першою, третьою статті 12 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» визначено, що для безпосереднього управління конкретною антитерористичною операцією та керівництва силами і засобами, які залучаються до здійснення антитерористичних заходів, утворюється оперативний штаб, очолюваний керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України (координаційної групи відповідного регіонального органу Служби безпеки України) або особою, яка його заміщує, першим заступником чи заступником керівника Антитерористичного центру при Службі безпеки України. Керівник оперативного штабу визначає межі району проведення антитерористичної операції, приймає рішення про використання сил і засобів, що залучаються до її проведення, а в разі потреби за наявності передбачених законом підстав вносить на розгляд Ради національної безпеки і оборони України пропозиції щодо введення надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.

Аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що Антитерористичний центр при Службі безпеки України в ході організації і проведення антитерористичних операцій наділений повноваженнями щодо визначення меж району проведення антитерористичної операції та періоду проведення такої операції.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про те, що така підстава для визнання наказу ДДАБІ у Харківській області № 110-П від 11 вересня 2017 року протиправним, як поширення на управління ЖКГ Ізюмської МР мораторію щодо проведення державного контролю, встановленого статтею 3 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», не підтвердилась.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, інших підстав для визнання зазначеного наказу протиправним позивачем не наведено, у зв'язку з чим апеляційний суд дійшов до правильного висновку про необґрунтованість позовних вимог управління ЖКГ Ізюмської МР та відсутність підстав для їх задоволення.

Колегія суддів також відхиляє доводи скаржника про порушення апеляційним судом норми процесуального права, оскільки ним прийнято до розгляду новий доказ, який не був поданий та не досліджувався судом першої інстанції, у зв'язку з наступним.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 306 КАС України суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду пропонує учасникам справи подати нові докази, на які вони посилаються, або витребовує їх за клопотанням особи, яка подала апеляційну скаргу, або з власної ініціативи.

Частинами третьою-п'ятою статті 308 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.

Суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Так, до апеляційного суду відповідачем було подано лист Штабу антитерористичної операції при Службі безпеки України № 33/7-1920 від 28 лютого 2018 року, у якому зазначено, що наказом Антитерористичного центру при Службі безпеки України від 07 жовтня 2014 року № 33/6/а визначено Харківську область районом проведення антитерористичної операції з 07 квітня 2014 року до 14 вересня 2014 року.

Колегія суддів враховує, що поданий лист не містить відомостей, які не були відомі та не досліджувались судом першої інстанції, а лише дублює положення наказу від 07 жовтня 2014 року № 33/6/а, на який посилався відповідач у запереченні на адміністративний позов. На цій підставі, лист Штабу антитерористичної операції при Службі безпеки України № 33/7-1920 від 28 лютого 2018 року не володіє всіма ознаками нового доказу у розумінні статей 72 та 308 КАС України.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі постанову апеляційного суду, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління житлово-комунального господарства Ізюмської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко