Справа № 445/765/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 серпня 2018 року

Київ

справа №445/765/16-а

адміністративне провадження №К/9901/50920/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бучик А.Ю., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до відділу містобудування та архітектури Золочівської районної державної адміністрації Львівської області про зобов'язання вчинити дії за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Матковської З.М., Гулида Р.М., Кузьмича С.М. від 22 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У квітні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду із позовом до відділу містобудування та архітектури Золочівської районної державної адміністрації Львівської області, у якому просив зобов'язати відповідача видати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на об'єкті «Реконструкція будинку кінотеатру «Дружба» з добудовою торгових приміщень на АДРЕСА_1» на підставі рішення господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року у справі № 31/131.

Позовні вимоги мотивовано тим, що для реконструкції будівлі кінотеатру, яка перебуває у власності позивача, він звернувся до відділу містобудування та архітектури із заявою від 04 квітня 2016 року про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, однак йому було відмовлено на цій підставі, що не подано документів, які підтверджують право користування чи право власності на земельну ділянку, на якій знаходиться будівля кінотеатру. Таку підставу відмови позивач вважає безпідставною, оскільки рішенням Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року Золочівську міську раду зобов'язано в місячний строк укласти із фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,30 га у АДРЕСА_1 для обслуговування будівлі кінотеатру за ціною продажу 67900,00 грн. Дане рішення суду набуло законної сили 29 серпня 2009 року.

Постановою Золочівського районного суду Львівської області від 19 квітня 2016 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність правовстановлюючих документів зумовлена незаконними діями землевласника Золочівської міської ради Львівської ради щодо платної передачі спірної земельної ділянки у власність позивачу, а такі незаконні дії не можуть спричинити обмеження прав інших осіб, а відповідно і бути підставою припинення правовідносин щодо реконструкції будівлі.

Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року апеляційну скаргу Золочівської міської ради Львівської області задоволено. Постанову Золочівського районного суду Львівської області від 19 квітня 2016 року скасовано, провадження у справі закрито.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 грудня 2017 року касаційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково: ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2017 року скасовано, справу направлено для розгляду по суті до суду апеляційної інстанції.

Львівський апеляційний адміністративний суд за результатом повторного розгляду справи постановою від 22 березня 2018 року апеляційну скаргу Золочівської міської ради задовольнив частково, постанову Золочівського районного суду Львівської області від 19 квітня 2016 року скасував та прийняв нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, Львівський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що відповідно до норм чинного законодавства для отримання містобудівних умов та обмежень необхідним є подання засвідченої в установленому порядку копії документа про право власності (користування) земельною ділянкою. Підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, зокрема, є неподання таких документів, у зв'язку з чим апеляційний суд дійшов до висновку про законність відмови відповідача у наданні позивачу містобудівних умов та обмежень.

ОСОБА_2, не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити у силі постанову Золочівського районного суду Львівської області від 19 квітня 2016 року.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що Золочівська міська рада ухиляється від виконання рішення Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року у справі № 31/131, яке набуло законної сили 29 серпня 2009 року та яким зобов'язано Золочівську міську раду в місячний строк укласти з фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,3 га у АДРЕСА_1 для обслуговування будівлі кінотеатру за ціною продажу 67900 грн.

Від Золочівської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_2, у якій вказується на законність рішення апеляційного суду та необґрунтованість вимог касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що згідно витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно від 05 квітня 2004 року ОСОБА_2 є власником будівлі кінотеатру «Дружба», який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1

З метою проведення реконструкцію будівлі кінотеатру «Дружба», у тому числі здійснення прибудови, 04 квітня 2016 року позивач звернувся із заявою до відділу містобудування та архітектури Золочівської державної адміністрації про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Відділом містобудування та архітектури Золочівської районної державної адміністрації Львівської області листом № 128 від 05 квітня 2016 року ОСОБА_2 відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень у зв'язку з необхідністю пред'явити засвідчену в установленому порядку копію документа про право власності (користування) земельною ділянкою.

На момент розгляду справи у суді першої інстанції, позивач не виготовив документів, що підтверджують його право власності на земельну ділянку, на якій знаходиться будівля кінотеатру «Дружба».

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 19 серпня 2009 року рішенням Господарського суду Львівської області у справі № 31/131 Золочівську міську раду зобов'язано в місячний строк укласти із фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,30 га у АДРЕСА_1 для обслуговування будівлі кінотеатру за ціною продажу 67900,00 грн.

09 лютого 2012 року державним виконавцем підрозділу примусового виконання рішень відділу державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Львівській області Денисяком Т.Г. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження № 31148703 на підставі вищенаведеного рішення суду, яке набрало законної сили 29 серпня 2009 року. Однак, на момент розгляду справи у суді першої інстанції рішення Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року залишається невиконаним.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення апеляційного суду відповідає, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, повноваження відділу містобудування та архітектури Золочівської районної державної адміністрації Львівської області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про основи містобудування» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин), наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 «Про затвердження Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірн6их правовідносин; далі - Порядок № 109).

Відповідно до статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про основи містобудування» містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

Статтями 17 та 18 Закону України «Про основи містобудування» передбачено, що містобудівна документація регулює планування, забудову та інше використання територій, є основою для вирішення питань раціонального використання територій, вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій; вирішення питань вибору, вилучення (викупу), надання у власність чи користування земель для містобудівних потреб.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про основи містобудування» при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, крім іншого, розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил; розміщення і будівництво об'єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об'єктів тощо.

Частинами четвертою та п'ятою статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;

6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

Згідно з положеннями статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є:

1) містобудівні умови та обмеження;

2) технічні умови;

3) завдання на проектування.

Пунктом 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов'язковим для всіх суб'єктів містобудівної діяльності.

Відповідно до частин другої-п'ятої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Підпунктом 2.2 Порядку № 109 передбачено, що для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються:

засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою;

ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі);

викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності);

черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру);

фотофіксація земельної ділянки (з оточенням);

містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об'єкта будівництва.

Згідно з положеннями підпункту 2.3 Порядку № 109 для будівництва об'єктів, передбачених частиною четвертою статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», містобудівні умови та обмеження можуть надаватися без документів, що засвідчують право власності чи користування земельною ділянкою.

У свою чергу частиною четвертою статті 34 вказаного Закону встановлено, що, зокрема, реконструкція, реставрація або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів у плані у межах земель їх розміщення можуть здійснюватися за відсутності документа, що засвідчує право власності чи користування земельною ділянкою.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що для отримання містобудівних умов та обмежень заявником, крім іншого, подається засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою. Відповідний документ не подається у разі, зокрема, здійснення реконструкції чи капітального ремонту об'єктів без зміни їх геометричних розмірів у межах земель їх розміщення.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_2 у заяві про видачу містобудівних умов та обмежень зазначив про намір здійснити реконструкцію будівлі кінотеатру з добудовою торгових приміщень.

На цій підставі суди дійшли обґрунтованого висновку про те, що подання документу, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, є обов'язковим для отримання містобудівних умов та обмежень.

Разом з тим, суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов до висновку, що відсутність у позивача правовстановлюючих документів, що підтверджують право власності на землю, зумовлена невиконанням Золочівською міською радою рішення Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року у справі № 31/131.

Натомість, апеляційний суд зазначив, що рішення Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року не є документом, що підтверджує право власності або користування на земельну ділянку, у зв'язку з чим дійшов до висновку про відсутність підстав для визнання протиправною відмову відповідача у наданні містобудівних умов та обмежень через неподання належним чином засвідченої копії документів, що підтверджують відповідне право ОСОБА_2 на земельну ділянку. Колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 19 серпня 2009 року рішенням Господарського суду Львівської області у справі № 31/131 Золочівську міську раду зобов'язано в місячний строк укласти із фізичною особою - підприємцем ОСОБА_2 договір купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,30 га для обслуговування будівлі кінотеатру за ціною продажу 67900,00 грн. Тобто, зі змісту даного рішення не вбачається, що ним визнано право власності або користування на земельну ділянку за позивачем, а виконання даного рішення передбачає здійснення дій обома сторонами (внесення коштів позивачем, укладення договору купівлі-продажу відповідачем). Зазначене рішення набуло законної сили 29 серпня 2009 року.

Відповідно до 372 КАС України судове рішення, яке набрало законної сили або яке належить виконати негайно, є підставою для його виконання. Примусове виконання судових рішень в адміністративних справа здійснюється в порядку, встановленому законом.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» (у редакції, чинній на момент набрання законної сили рішенням Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року у справі № 31/131) виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

Системний аналіз наведених правових норм, дає підстави колегії суддів дійти до висновку про те, що у разі невиконання судового рішення добровільно, держава надала можливості для його примусового виконання шляхом створення органів державної виконавчої служби, які покликані виконувати судове рішення, яке набрало законної сили в примусовому порядку.

При цьому, адміністративний суд на підставі статті 383 КАС України може визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб'єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 09 лютого 2012 року державним виконавцем підрозділу примусового виконання рішень відділу державної виконавчої служби Головного управління юстиції у Львівській області Денисяком Т.Г. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження № 31148703 на підставі вищенаведеного рішення суду, яке набрало законної сили.

Разом з тим, 29 березня 2012 року державним виконавцем Денисяком Т.Г винесено постанову про закінчення виконавчого провадження на підставі безрезультатності вжитих виконавцем дій, та скеровано подання до органів прокуратури про притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності за невиконання рішення суду.

Помічником прокурора Золочівського району Львівської області Левицьким Р.А. 13 квітня 2012 року винесено постанову про відмову в порушенні кримінальної справи. На підставі дослідження змісту цієї постанови судом апеляційної інстанції встановлено, що невиконання рішення Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року у справі № 31/131 зумовлено у тому числі невнесенням ОСОБА_2 авансованого внеску за проведення грошової оцінки землі, яка необхідна відповідно до статті 128 Земельного кодексу України для укладення договору купівлі-продажу земельної ділянки.

Враховуючи, що рішення Господарського суду Львівської області від 19 серпня 2009 року у справі № 31/131 не встановлює факт набуття права власності або користування земельною ділянкою за позивачем, а невиконання цього рішення є наслідком бездіяльності ОСОБА_2 через невнесення ним авансованого платежу, апеляційний суд дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову у даній справі.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення апеляційного суду у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: А.Ю. Бучик

Н.В. Коваленко