Справа № 803/1041/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-08-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №803/1041/16

адміністративне провадження №К/9901/38463/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 803/1041/16

за позовом ОСОБА_2

до Головного управління Пенсійного фонду України в Волинській області

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року (в складі колегії суддів Гінди О.М., Качмара В.Я., Ніколіна В.В.)

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У липні 2016 року ОСОБА_2 (далі за текстом - позивач) звернулася з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Волинській області (далі за текстом - відповідач), в якому просила визнати протиправними дії щодо відмови відповідача у видачі довідки про заробітну плату державного службовця, яка оформлена листом від 14 червня 2016 року № 296/Л-01 та зобов'язати відповідача видати їй довідку про заробітну плату державного службовця для перерахунку пенсії.

В обґрунтування позову зазначила, що відповідач листом від 14 червня 2016 року № 296/Л-01 відмовив позивачу у видачі довідки про заробітну плату державного службовця для перерахунку пенсії, посилаючись на те, що чинним законодавством не передбачено перерахунків пенсій пенсіонерам з категорії державних службовців, а тому законних підстав для видачі довідки про заробітну плату відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 2016 року № 292 «Деякі питання оплати праці державних службовців у 2016 році» (далі за текстом - Постанова КМУ № 292) не має. Вважає таку відмову протиправною, оскільки відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Враховуючи те, що позивач вийшла на пенсію за віком з 20 липня 2011 року, відтак застосування пізніше прийнятих нормативно-правових актів для видачі довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії є неприпустимим.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2016 року позов задоволено повністю.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області задоволено, постанову Волинського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2016 року скасовано, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що у спірних правовідносинах пенсійний орган здійснював свої повноваження в межах та у спосіб, що передбачений Законами України, оскільки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" від 09 грудня 2015 року № 1013 (далі за текстом - Постанова № 1013), були внесені зміни до пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2000 року № 865 "Про деякі питання вдосконалення визначення розмірів заробітку для обчислення пенсії" (далі за текстом - Постанова № 865), а тому починаючи з 01 грудня 2015 року державні органи за останнім місцем роботи уповноважені видавати довідку лише для призначення пенсії, а не для її перерахунку.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана 10 січня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 січня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 803/1041/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі за текстом - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 05 червня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу № 803/1041/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 13 серпня 2018 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 14 серпня 2018 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджується матеріалами справи, що позивач з 20 липня 2011 року перебуває на обліку в Управління Пенсійного Фонду України у м. Луцьку Волинської області та отримує пенсію державного службовця відповідно до Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ (далі за текстом - Закон № 3723-ХІІ) у розмірі 84 % суми заробітної плати. Стаж на посаді державного службовця становить 14 років 03 місяці 15 днів.

01 червня 2016 року позивач звернулася із заявою № 296/Л-01 до Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області, в якій просила, у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідно до постанови КМУ № 292 та згідно із статтею 37-1 Закону № 3723-ХІІ видати довідку про заробітну плату для перерахунку пенсії.

Листом від 14 червня 2016 року № 296/Л-01 Головного управління Пенсійного фонду України у Волинській області відмовлено у видачі довідки про заробітну плату, оскільки перерахунки пенсій державним службовцям чинним законодавством не передбачені, відтак законних підстав для видачі такої, відповідно до постанови КМУ № 292 для перерахунку пенсій не має.

Позивач, вважаючи протиправними дії відповідача щодо ненадання довідки про заробітну плату за останнім місцем роботи на державній службі, що подається для перерахунку пенсії непрацюючим державним службовцям, звернулася до суду з даним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу позивач обґрунтовує тим, що судом апеляційної інстанції незаконно, з порушенням норм матеріального та процесуального права, відмовлено в задоволенні позовних вимог. Позивач зазначає, що на момент звернення за довідкою та на момент слухання справи судом першої інстанції, діяла постанова правління Пенсійного фонду України № 15-1 від 04 вересня 2013 року, яка передбачала надання довідок для перерахунку заробітної плати. Позивач наголошує, що у разі відсутності органу, який уповноважений видати таку довідку, відповідно до постанову КМУ № 865, довідка видається у порядку, встановленому Міністерством соціальної політики за погодженням з Головним управлінням державної служби.

07 лютого 2017 року на касаційну скаргу позивача надійшло заперечення, в якому відповідач наголошував на законності рішення апеляційного суду. Відповідач зазначає, що при вирішенні спору слід застосовувати чинні нормативно-правові акти, якими на даний час виключено положення про форму довідки про заробітну плату.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Згідно з частиною першою статті 46 Основного Закону України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, уповноважений приймати закони відповідно до статей 85, 92 Конституції України, встановила наступний порядок перерахунку пенсії державним службовцям.

Умови пенсійного забезпечення державних службовців до 01 травня 2016 року визначалися Законом України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ. Зокрема, відповідно до статті 37 цього Закону позивачу у цій справі призначено пенсію.

Частина перша статті 37-1 Закону № 3723-ХІІ у редакції, чинній до 01 січня 2015 року, передбачала, що у разі підвищення розміру заробітної плати працюючим державним службовцям, а також у зв'язку із набуттям особою права на пенсійне забезпечення державного службовця за цим Законом відповідно здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій. Перерахунок пенсії здійснюється виходячи із сум заробітної плати, на які нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування працюючого державного службовця відповідної посади та рангу на момент виникнення права на перерахунок пенсії.

01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" (далі за текстом - Закон № 76-VIII), яким, зокрема, статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ викладено у новій редакції, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно пунктами 4, 5 Порядку обчислення заробітної плати для перерахунку пенсії державного службовця затверджений Постановою № 865 (в редакції до 01 грудня 2015 року) перерахунок пенсій провадиться з місяця підвищення розміру заробітної плати працюючого державного службовця на підставі поданої заяви та довідок, виданих державними органами за останнім місцем роботи. Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення (перерахунку) пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики.

Постановою Кабінету Міністрів України Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів від 09 грудня 2015 року № 1013 внесені зміни до Постанови № 865, які застосовуються з 01 грудня 2015 року, а саме, виключено пункт 4, а пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Системний аналіз зазначених вище положень актів законодавства дозволяє стверджувати, що:

1. з 01 січня 2015 року законодавець, виклавши статтю 37-1 Закону № 3723-ХІІ у новій редакції, повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій державним службовцям делегував Кабінету Міністрів України;

2. до 01 грудня 2015 року положення пункту 5 Постанови № 865 передбачали форму довідки про заробітну плату як для призначення пенсії так і для перерахунку пенсії державного службовця;

3. з 01 грудня 2015 року Постановою № 1013 було внесено зміни в Постанову № 865, зокрема, пункт 5 викладено в новій редакції: «Форма довідки про заробітну плату, що подається для призначення пенсії державним службовцям, затверджується правлінням Пенсійного фонду України за погодженням з Міністерством соціальної політики», отже, починаючи з 01 грудня 2015 року державні органи за останнім місцем роботи уповноважені видавати довідку лише для призначення пенсії, а не для її перерахунку.

Крім того, суд зазначає, що Постанова № 865 втратила чинність на підставі Постанови Кабінету Міністрів України «Про деякі питання пенсійного забезпечення окремих категорій громадян» від 14 вересня 2016 року № 622, в якій також передбачається лише затвердження однієї форми довідки - для призначення пенсії.

Таким чином, на час звернення позивача до відповідача із заявою про надання довідки про заробітну плату, (складові якої відповідають заробітній платі працюючого державного службовця, який обіймає посаду подібну до тої, що обіймав позивач, для здійснення перерахунку пенсії на підставі Закону № 3723-ХІІ), нормативного акта, який би регламентував підстави, форму, зміст, механізм та суб'єкта її видачі, не було прийнято.

Відсутність цього акта зумовлена тим, що на рівні закону не передбачено (не врегульовано) можливості, умов і порядку перерахунку пенсії для непрацюючих пенсіонерів державної служби, для досягнення мети якої й існує потреба у довідці з відомостями про заробітну плату.

Отож, оскільки на час виникнення спірних правовідносин не прийнято і не діють нормативно-правові акти, що регламентують умови та порядок перерахунку призначених пенсій державним службовцям, вимоги позивача визнати неправомірними дії відповідача з відмови видати довідку про заробітну плату та зобов'язати видати її є безпідставними і задоволенню не підлягають.

Якщо на час звернення закон не встановлює права на перерахунок пенсії за вислугу років і не передбачає обов'язку надання довідки про заробітну плату, уповноважений орган не може видавати довідки довільної форми чи за аналогією з іншими нормативними актами, оскільки відсутність законної мети, для якої витребовується довідка, унеможливлює використання будь-якого із засобів для її досягнення.

Аналогічна правової позиції висловлена Верховним Судом в постановах від 12 червня 2018 року у справі № 804/5078/16 та від 17 липня 2018 року у справі № 804/5077/16.

У зв'язку із чим Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильних висновків, що відповідачем правомірно відмовлено у наданні довідки про заробітну плату для перерахунку пенсії.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 жовтня 2011 року по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції; в ній, зокрема, викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04 від 10 лютого 2010 року): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) від 09 грудня 1994 року, серія A,303-A, п. 29).

ВИСНОВКИ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, колегія суддів дійшла висновку про те, що право на отримання довідки для подальшого перерахунку пенсії державних службовців у зв'язку із підвищенням заробітної плати працюючим державним службовцям, на момент звернення позивача, чинним законодавством не передбачено.

Отже, у відповідача не було правових підстав для видачі такої довідки, у зв'язку із чим відповідач, відмовляючи у видачі довідки про заробітну плату, діяв на підставі, в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, суд повно і всебічно з'ясував обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги це не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні касаційної скарги ОСОБА_2 відмовити.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко