Справа № 826/2814/18
Суддя: Кузьменко А.І.
Дата ухвалення: 2018-08-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 серпня 2018 року № 826/2814/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Кузьменко А.І., розглянувши в порядку спрощеного провадження адміністративну справу

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій

у місті Києві

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь - С»

про зобов'язання вчинити дії

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі по тексту - позивач, ГУ ДСНС України у місті Києві) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь - С» (далі по тексту - відповідач, ТОВ «Промінь - С»), в якому просить зобов'язати Товариство з обмеженою відповідальністю «Промінь - С» припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме - допустити Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до здійснення перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, на об'єкті, розташованому за адресою: вулиця Єлизавети Чавдар, 34, вулиця Єлизавети Чавдар, 38а, вулиця Єлизавети Чавдар, 38б, вулиця Софії Русової, 1б, вулиця Софії Русової, 3, вулиця Софії Русової, 3а у Дарницькому районі міста Києва.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що на підставі наказу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві від 28 листопада 2017 року №439 «Про проведення позапланової перевірки» державним інспекторам управління доручено в період з 30 листопада по 13 грудня 2017 року провести позапланову перевірку житлових будинків Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь - С» за адресою: вулиця Єлизавети Чавдар, 34, вулиця Єлизавети Чавдар, 38а, вулиця Єлизавети Чавдар, 38б, вулиця Софії Русової, 1б, вулиця Софії Русової, 3, вулиця Софії Русової, 3а у Дарницькому районі міста Києва щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

На підставі вказаного наказу видано посвідчення від 30 листопада 2017 року №398 на проведення перевірки, яке було пред'явлено державними інспекторами перед початком здійснення перевірки директору ТОВ «Промінь - С».

01 грудня 2017 року представниками позивача здійснена спроба проведення позапланової перевірки житлових будинків ТОВ «Промінь - С», однак директором товариства відмовлено у допуску державних інспекторів до приміщень з посиланням на відсутність підстав для проведення такої перевірки.

Крім того, як зазначено у позові, під час спроби провести позапланову перевірку 12 грудня 2017 року директором ТОВ «Промінь - С» було повторно відмовлено у доступі до вказаних вище приміщень.

У зв'язку з не допуском державних інспекторів до проведення перевірки, останніми здійснено виклик екіпажу патрульної поліції за номером 102 та складено акт про недопущення до проведення позапланової перевірки від 01 грудня 2017 року та від 12 грудня 2017 року.

На думку позивача, у останнього не має можливості встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що можуть створювати реальну загрозу життю та здоров'ю людей, які працюють, перебувають, а також особам, які будуть здійснювати гасіння у разі виникнення пожежі.

Заперечуючи проти задоволення позовних вимог Товариство з обмеженою відповідальністю «Промінь - С» послалось на те, що воно не є забудовником житлових будинків за адресами: вулиця Єлизавети Чавдар, 34, вулиця Єлизавети Чавдар, 38а, вулиця Єлизавети Чавдар, 38б, вулиця Софії Русової, 1б, вулиця Софії Русової, 3, вулиця Софії Русової, 3а у Дарницькому районі міста Києва, а тому не може нести відповідальність за дії, які поширюються на суб'єктів господарювання, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність і забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.

Також відповідач послався й на те, що житлові будинки за вказаними вище адресами побудовані та прийняті в експлуатацію відповідно до виданих Державною архітектурно - будівельною інспекцією України сертифікатів, що, на думку відповідача, свідчить про те, що на об'єкті будівництва всі роботи виконані згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами.

Крім того відповідач зазначив, що у позивача відсутнє право на звернення до адміністративного суду з позовом до юридичної особи саме про зобов'язання допустити працівників до проведення перевірки.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 квітня 2018 року відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

19 жовтня 2017 року до Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві надійшло звернення мешканців житлових комплексів «Патріотика» та «Молодіжний Квартал» місто Київ, відповідно до якого останні просили, у тому числі, провести повторну перевірку ТОВ «Промінь - С» щодо усунення порушень, зазначених у приписах, та дотримання законодавства з питань цивільного захисту, техногенної, пожежної безпеки та інших вимог законодавства та норм України.

30 жовтня 2017 року Державна служба України з надзвичайних ситуацій звернулась до Державної регуляторної служби України з проханням погодити проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі вказаного вище звернення.

10 листопада 2017 року Державна регуляторна служба України видала Державній службі України з надзвичайних ситуацій погодження №9951 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав.

Наказом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (з основної діяльності) «Про проведення позапланової перевірки» від 28 листопада 2017 року №439 державним інспекторам доручено провести позапланову перевірку стану дотримання законодавства з питань цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у період з 30 листопада 2017 року по 13 грудня 2017 року, у тому числі, Товариства з обмеженою відповідальністю «Промінь - С».

На підставі вказаного вище наказу головному фахівцю ВПЗЦЗ УОЗЦЗ ГУ ДСНС України у місті Києві підполковнику служби цивільного захисту ОСОБА_1, інспектору СН ОВОБ ЦЗД ГУ ДСНС України в місті Києві старшому лейтенанту служби цивільного захисту ОСОБА_2, головному інспектору відділу ВЗНС Дарницького РУ ГУ ДСНС України у місті Києві майору служби цивільного захисту ОСОБА_3, провідному інспектору ВЗНС Дарницького РУ ГУ ДНС України у місті Києві капітану служби цивільного захисту ОСОБА_4, провідному інспектору ВНТР, КСПЗ та Л УЗНС ГУ ДСНС України у місті Києві старшому лейтенанту служби цивільного захисту ОСОБА_5, провідному інспектору ВЗНС Шевченківського РУ ГУ ДСНС України у місті Києві старшому лейтенанту служби цивільного захисту ОСОБА_6 Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві видано посвідчення на проведення позапланової перевірки стану дотримання законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки суб'єктами господарювання, у тому числі, ТОВ «Промінь - С».

З наданих суду копій примірних актів про недопущення до проведення позапланової перевірки від 01 грудня 2017 року та від 12 грудня 2017 року вбачається, що директор ТОВ «Промінь - С» відмовив державним інспекторам у допуску до приміщень товариства та проведення позапланової перевірки, від отримання примірників актів відмовився.

Не допуск посадових осіб позивача до проведення позапланової перевірки ТОВ «Промінь - С» став підставою для звернення ГУ ДСНС України у місті Києві до адміністративного суду з відповідною позовною заявою.

Так, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно - правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

За визначенням, наведеним у пункті 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, під суб'єктом владних повноважень слід розуміти орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб1єкт при здійсненні ними публічно - владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Таким чином, законодавцем чітко визначено, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей Кодексу адміністративного судочинства України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Між тим, у відповідності до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Частиною 4 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право на звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.

Правовий аналіз пунктів 1 - 5 частини 4 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Крім того, пункт 5 частини 4 статті 46 цього Кодексу, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судом саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Аналогічна правова позиція викладена й у постанові Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі №826/7962/16.

Наведене в сукупності свідчить про те, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Статтею 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При перевірці повноважень ГУ ДСНС у місті Києві на звернення до суду з даним позовом підлягають врахуванню положення Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V, якими регулюються повноваження позивача на проведення перевірок та вжиття відповідних заходів.

Так, повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені, зокрема, статтею 67 Кодексу цивільного захисту України. Пунктом 12 вказаної статті передбачено, що до них належить, крім іншого, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту України кореспондує підпункт 48 пункту 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 за №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також підпункту 35 пункту 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04 лютого 2013 року за №3 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у місті Києві, текст якого розміщено на офіційному сайті позивача (http://kyiv.dsns.gov.ua/ua/Polozhennya-.html)

Крім того, підпунктом 73 пункту 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у місті Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04 березня 2013 №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС у місті Києві має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Натомість, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, - забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки.

Не передбачають дані нормативно-правові акти і права на звернення з вимогою «припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме допустити Головне управління ДСНС України у місті Києві до здійснення перевірки» юридичних та/або фізичних осіб.

Виходячи зі змісту рішення Конституційного Суду України від 09 липня 1998 року №12-рп/98 у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), суд вважає за необхідне зазначити, що термін «закон» є значно вужчим від терміну «законодавство» та, відповідно, не включає в себе також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

Крім того, суд вважає за необхідне підкреслити, що у рішенні Європейського Суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» надано визначення принципу «належного урядування», який, зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Пунктом 12 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики.

При цьому, Конституція України не передбачає право центральних органів виконавчої влади застосовувати аналогію права або закону при вирішенні будь-яких питань, що належать до їх компетенції, а вимагає діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведене в своїй сукупності вказує на безпідставність посилань позивача на положення частини 1 статі 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V, як на правову підставу для звернення до суду з даним позовом.

Так, Верховний Суд у своєму рішенні в справі №826/7962/16 вказав, що відсутність передумов права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом означає відсутність самого суб'єктивного права на позов.

Отже, ні на день звернення позивача до суду, ні станом на день розгляду справи по суті, ні Кодексом цивільного захисту України, ні іншим нормативно-правовим актом, що має силу закону або вищу від нього юридичну силу, ні нормами процесуального законодавства, не передбачено право ДСНС України та її територіальних органів на звернення до суду з позовом до юридичної особи саме про припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме допустити працівників до проведення перевірки або про надання дозволу на проведення перевірки, що фактично свідчить про те, що позивач просить суд зобов'язати суб'єкта господарювання допустити державних інспекторів до проведення перевірки. У той час, як приписи підзаконного акта, хоча й містять відповідне повноваження ГУ ДСНС у місті Києві, однак не мають необхідного визначеного як Конституцією України, так і Кодексом адміністративного судочинства України, правового статусу та юридичної сили.

Таким чином, оскільки обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V, а за наслідками невиконання такого обов'язку суб'єктом господарювання позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення перевірки або про отримання від суду дозволу на проведення такої перевірки, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані докази, враховуючи, що позивачем, як суб'єктом владних повноважень не доведено, а судом не встановлено повноважень на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення перевірки або про отримання від суду дозволу на проведення такої перевірки, суд приходить до висновку про необґрунтованість позовних вимог Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві та вважає їх такими, що не підлягають задоволенню.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для їх розподілу, у зв'язку з відмовою у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 72-77, 139, 143, 241-246, 255, 257-263 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовних вимог Головного управління Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій у місті Києві відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішенням суду може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя А.І. Кузьменко