Справа № 285/2168/16-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2018-08-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 серпня 2018 року

м. Київ

справа №285/2168/16-а

провадження №К/9901/17010/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 05.10.2016 (головуючий суддя Помогаєв А.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 у справі №285/2168/16-а (колегія суддів у складі суддів Майора Г.І., Бучик А.Ю., Шевчук С.М.) за позовом ОСОБА_2 до Новоград-Волинського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання дій протиправним та зобов'язання вчинити дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом до Новоград-Волинського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, в якому просила визнати неправомірними дії відповідача стосовно відмови у перерахунку її пенсії та зобов'язати відповідача провести перерахунок пенсії, починаючи з 01.01.2016 та виходячи з розміру 90% від суми заробітної плати відповідно до довідки прокуратури Житомирської області від 05.07.2016 № 18/308.

2. Позовні вимоги мотивовані протиправністю дій відповідача щодо відмови перерахувати пенсію позивача на підставі довідки прокуратури Житомирської області від 05.07.2016 №18/308 за наявності обґрунтованих підстав для такого перерахунку.

3. Постановою Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 05.10.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 у задоволенні позову відмовлено.

4. У касаційній скарзі ОСОБА_2 посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким позов задовольнити.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач працювала в органах прокуратури та з 08.09.2011 їй призначено пенсію за вислугу років відповідно до ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ.

6. Позивач звернулась до Пенсійного органу із заявою, в якій просила провести їй перерахунок пенсії за вислугу років згідно Закону України «Про прокуратуру» у зв'язку з підвищенням заробітної плати працюючих прокурорів.

7. 18.07.2016 відповідач відмовив ОСОБА_2 в перерахунку пенсії з мотивів, що в Управління відсутні законодавчо визначені підстави для проведення зазначеного перерахунку.

8. Вважаючи незаконними зазначені дії відповідача, позивач звернулась до суду з даним адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з 15.07.2015 чинним законодавством України не визначено суб'єктивного права, і не передбачено підстав, порядку реалізації, обов'язку органів Пенсійного фонду України щодо перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про прокуратуру».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. Позивач у касаційній скарзі наголошує, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законодавчих актів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. У даному випадку, на думку позивача, Пенсійний фонд незаконно обмежує її право на перерахунок пенсії, набуте в момент призначення пенсії.

11. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

13. Відповідно до ч. 18 ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ у редакції, що діяла до 01.01.2015, призначені працівникам прокуратури пенсії перераховувались у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.

14. Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 № 76-VIII внесені зміни до ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, зокрема ч. 18 викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».

15. 15.07.2015 набув чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII.

16. Відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII положення Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ (крім окремих статей) визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII

17. Таким чином, на час звернення позивача до відповідача із заявою про перерахунок пенсії ч. 13 та ч. 18 ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.

18. Згідно з ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

19. Відповідно до п. 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом

20. На час звернення позивача за перерахунком пенсії Кабінетом Міністрів України нормативно-правовий акт, яким визначено умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, прийнято не було, що в кінцевому випадку призвело до виникнення даного спору.

21. Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, Верховний Суд звертає увагу, що для вирішення спору необхідно з'ясувати: а) чи має позивач право на перерахунок раніше призначеної пенсії; б) чи відбулось звуження обсягу існуючих прав позивача внаслідок зміни законодавства, що регулює порядок перерахунку раніше призначених пенсій; в) чи є бездіяльність держави щодо прийняття нормативного акту, який визначає механізм реалізації права громадян на перерахунок пенсії, втручанням у права людини, передбачені ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

22. Верховний Суд вважає, що наведені зміни до законодавства не позбавляють позивача права на перерахунок пенсії, який був йому гарантований ст. 501 Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ при призначені пенсії, а лише покладають визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури на Кабінет Міністрів України.

23. Тобто, особи, яким пенсія призначена відповідно до Закону України «Про прокуратуру» №1789-ХІІ, з набранням чинності Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII не втратили право на перерахунок раніше призначених пенсій.

24. Відповідно до ст. 22 Конституції України Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

25. У рішенні Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005 зазначено, що згідно зі ст. 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.

26. У Рішенні № 1-42/2011 від 26.12.2011 Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, гарантоване ст. 48 Конституції України.

27. На залежність розмірів соціальних виплат особі від економічних чинників Конституційний Суд України вказав і у Рішенні від 19.06.2001 № 9-рп/2001, зазначивши, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов'язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів..

28. Крім того, у Рішенні від 08.10.2008 № 20-рп/2008 Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг та виплат потерпілим… встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував також положення актів міжнародного права.

29. Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

30. Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою ст. 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій ст. 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме ст. 21 Конституції України. Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

31. У контексті спору Верховний Суд дійшов висновку, що у зв'язку з втратою чинності нормативно-правовими актами, які передбачали право на перерахунок пенсії у разі підвищення заробітної плати працюючим прокурорським працівникам, не відбулось звуження обсягу існуючого права позивача на отримання пенсії. Так само як і не було факту скасування чи звуження обсягу досягнутих прав за критеріями, зазначеними у рішенні Конституційного Суду України від 22.09.2005 № 5-рп/2005. Відмова відповідача перерахувати пенсію не ставить під сумнів саму сутність змісту права на соціальний захист, оскільки наслідком відмови у перерахунку пенсії не було зменшення розміру отримуваної позивачем пенсії.

32. Щодо того, чи мало місце втручання у право позивача мирно володіти своїм майном (ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод), Верховний Суд зазначає наступне.

33. Відповідно до ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

34. У справі «Суханов та Ільченко проти України» (рішення від 26.06.2014, п. 35) Європейський Суд з прав людини зазначив, що за певних обставин «законне сподівання» на отримання «активу» також може захищатися ст. 1 Першого протоколу. Якщо суть вимоги особи пов'язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Проте не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами.

35. Суд звертає увагу, що у спірних правовідносинах вимоги позивача не мають достатнього підґрунтя у національному законодавстві, адже скасовано норми законодавства щодо перерахунку пенсій у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників, а також немає усталеної практики національних судів на підтримку аналогічних скарг заявників. З огляду на це, у позивача немає «законних сподівань» на збільшення пенсії, які могли б підпадати під дію ст. 1 Першого протоколу.

36. У рішенні Європейського суду з прав людини від 03.06.2014 у справі «Великода проти України» Суд розглянув скаргу за ст. 1 Першого протоколу до Конвенції на припинення виплати заявниці державними органами пенсії у розмірах, встановлених рішенням національного суду від 19.01.2010 після внесення у 2011 році змін до законодавчих актів. Суд дійшов висновку про відсутність втручання у право заявниці на мирне володіння майном внаслідок внесення змін до законодавства щодо зменшення розміру соціальних виплат. Такого висновку Суд дійшов за відсутності доказів того, що ці зміни внесені не у відповідності до законної процедури та за відсутності будь-яких доказів того, що вони не були доступними та передбачуваними.

37. З урахуванням викладеного, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність у спірних правовідносинах факту втручання держави у право позивача на мирне володіння майном.

38. Також, варто зазначити, що питання конституційності закону, яким скасовано норми законодавства, що передбачали право на перерахунок пенсії прокурорських працівників у разі підвищення заробітної плати, відноситься до компетенції Конституційного Суду України і виходить за межі предмету адміністративного позову, що розглядається.

39. Верховний Суд констатує, що тривала бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка полягає у невиконанні вимог п. 13 Розділу ХІІІ Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII, призвела до правової невизначеності у спірних правовідносинах та ситуації, за якої пенсіонери з числа прокурорів не мають можливості реалізувати своє право на перерахунок пенсії, передбачене ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII.

40. У той же час, Верховний Суд звертає увагу, що Пенсійний фонд України, як орган державної влади, в силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

41. Відтак, відсутність визначених Кабінетом Міністрів України умов та порядку перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій, призвела до того, що Пенсійний фонд України не має правових підстав та законного способу дій для реалізації своїх повноважень, що виключає можливість перерахунку зазначених пенсій відповідачем.

42. Враховуючи наведені положення чинного законодавства, Верховний Суд дійшов висновку, що відмовляючи позивачу у перерахунку пенсії, орган Пенсійного фонду України не діяв протиправно.

43. У справі №711/6019/16-а за результатом перегляду постанови Вищого адміністративного суду України від 18.09.2017 на предмет неоднакового застосування норм матеріального права в аналогічних правовідносинах, Верховний Суд у постанові від 20.02.2018 зробив висновок, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення позивача за перерахунком розміру пенсії такої підстави для перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій як збільшення розміру заробітної плати на законодавчому рівні не встановлено, а Урядом будь-яких умов для перерахунку не визначено, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, а тому відповідач, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. За відсутності постанови Уряду щодо умов та порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури (як це було передбачено ч. 18 ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру», а потім - ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII), в пенсійного органу немає законодавчо-визначених підстав та правового механізму для їх перерахунку.

44. Бездіяльність Кабінету Міністрів України, який протягом тривалого часу не визначає умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури, як це передбачено у ч. 20 ст. 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII, не може вважатися доказом протиправності дій Пенсійного фонду України і покладати на нього обов'язки, не передбачені законодавством.

45. При цьому причини бездіяльності Кабінету Міністрів України та їх оцінка не є предметом спору у даній справі.

46. За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.

47. Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 341, 343, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Новоград-Волинського міськрайонного суду Житомирської області від 05.10.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 у справі №285/2168/16 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб