Справа № 522/17650/16-а
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2018-08-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №522/17650/16-а

провадження №К/9901/44766/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши попередній розгляд справи за позовом ОСОБА_3 до Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Одеської міської ради на постанову Приморського районного суду міста Одеси у складі судді Свяченої Ю.Б. від 08 вересня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковлєва О.В., Федусика А.Г., Запорожана Д.В. від 07 листопада 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради, у якому просив:

- скасувати рішення Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року «Про надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», яким йому було відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов'язати Одеську міську раду надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі безкоштовно у приватну власність земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарчих споруд, площею 0,1 га за адресою: АДРЕСА_1.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Приморського районного суду міста Одеси від 08 вересня 2017 року позов задоволено. Скасовано рішення Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року «Про надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» в частині відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1. Зобов'язано Одеську міську раду надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, площею 0,1 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1.

3. Рішення суду мотивовано наявністю плану зонування території міста Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради № 1316 від 19 жовтня 2016 року, а тому оспорюване рішення відповідача, в основу якого покладена відсутність відповідного зонування або детального плану території, є таким, що підлягає скасуванню. Також зазначено, що ефективним засобом захисту порушеного права позивача є зобов'язання Одеської міської ради надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд.

4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про часткове задоволення позову. Визнано протиправним та скасовано рішення Одеської міської ради № 615-VII від 27 квітня 2016 року «Про надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», в частині відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, за адресою: АДРЕСА_1. Зобов'язано Одеську міську раду, у строки, встановлені статтею 118 Земельного кодексу України, повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 16 листопада 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1 га, за рахунок земель комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

5. Рішення суду мотивовано тим, що Одеською міською радою перевищено місячний строк розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а також наявності у нього пріоритету в зв'язку із набутим статусом ветерана війни - учасника бойових дій, на першочерговий розгляд звернення щодо відведення земельної ділянки. Одеська міська рада, відмовляючи оспорюваним рішенням у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку і господарських будівель і споруд, з підстав, які не передбачені статтею 118 Земельного кодексу України, діяла протиправно. Щодо зобов'язання надати позивачу відповідний дозвіл, вказано про те, що це є втручанням суду у дискреційні повноваження органу, який уповноважений розпоряджатись землями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Одеська міська рада звернулась із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16 листопада 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Одеської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1 га, за рахунок земель комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.

27 квітня 2016 року Одеською міською радою прийнято рішення № 615-VII «Про надання дозволів громадянам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», у пункті 3 якого ОСОБА_3 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки з посиланням на невідповідність вимогам частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга Одеської міської ради обґрунтована тим, що відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки у зв'язку із невідповідністю вимогам частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», діяла у відповідності до вимог чинного законодавства.

9. ОСОБА_3 своїх доводів відносно касаційної скарги не висловив.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

10. Відповідно до статті 40 Земельного кодексу України громадянам України за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть передаватися безоплатно у власність або надаватися в оренду земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва в межах норм, визначених цим Кодексом. Понад норму безоплатної передачі громадяни можуть набувати у власність земельні ділянки для зазначених потреб за цивільно-правовими угодами.

11. Згідно з пунктом г) частини першої статті 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) в містах - не більше 0,10 гектара.

12. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

13. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

14. За змістом частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків: 1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи; 2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону; 3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов'язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи; 4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об'єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв'язку); 5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів; 6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об'єктів.

15. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

16. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

17. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

18. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

19. Враховуючи обставини справи, Одеська міська рада, відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені законодавством, діяла протиправно.

20. Між тим, надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

21. В матеріалах справи не містяться докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що викладені у оспорюваному рішенні відповідача мотиви не є підставою, що передбачені нормами національного законодавства для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

22. З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов'язання Одеської міської ради повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 16 листопада 2015 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, орієнтовною площею 0,1 га, за рахунок земель комунальної власності, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.

23. Щодо вимоги касаційної скарги про скасування постанови суду першої інстанції, то вона не підлягає задоволенню, оскільки вказане судове рішення вже скасовано судом апеляційної інстанції.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

24. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців