Справа № 808/967/17
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2018-08-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 серпня 2018 року

Київ

справа №808/967/17

адміністративне провадження №К/9901/992/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року (Суддя - Стрельнікова Н.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року (головуючий суддя - Дадим Ю.М., судді - Уханенко С.А., Богданенко І.Ю.) у справі

за позовом ОСОБА_2

до Запорізької обласної ради

про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. 14 квітня 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної ради в якому, з урахуванням заяви про зміну предмету позову просив суд: - визнати протиправним і скасувати рішення відповідача №7 від 15.12.2016р. «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» в частині його окремих положень, що стосуються оголошення конкурсу на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради (далі - Театр); - визнати протиправною бездіяльність відповідача стосовно не внесення змін до пунктів 8.1-8.4 розділу 8 «Управління театром» статуту комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г.Магара» Запорізької обласної ради у відповідності до положень статті 19 Закону України «Про театри та театральну справу»; - зобов'язати відповідача вчинити певні дії, а саме внести відповідно до положень статті 19 Закону України «Про театри та театральну справу» зміни до пунктів 8.1-8.4 розділу 8 «Управління театром» статуту комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г.Магара» Запорізької обласної ради, замінивши у вказаних пунктах посаду керівника театру «директор» на посаду «директор театру - художній керівник», затвердивши вказані зміни до статуту та вчинити відповідні реєстраційні дії стосовно внесених змін.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що оскаржуваним рішенням оголошено конкурс на посаду, яка не відповідає вимогам статті 19 Закону України «Про театри та театральну справу». Так, позивач зазначає, що оголошення про проведення конкурсу на не передбачену діючим законодавством посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» замість посади директора театру - художнього керівника, яка передбачена статтею 19 Закону України «Про театри та театральну справу» порушує права та інтереси позивача, оскільки вищезазначені посади є різними, як за обсягом роботи так і за освітнім та професійним рівнем, в той час, як переможець конкурсу на посаду директора Театру не відповідає вимогам до професійних та творчих працівників театру, визначених статтею 20 Закону України «Про театри та театральну справу». Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», який набрав чинності 24.02.2016р., внесено зміни до статті 19 Закону України «Про театри та театральну справу», за змістом якої керівництво діяльністю державних та комунальних театрів у порядку, встановленому їхніми установчими документами, здійснюється директором театру - художнім керівником, з яким засновник укладає контракт строком на п'ять років. Зазначає, що відповідачем своєчасно не внесено зміни до статуту комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» в частині управління вказаним театром відповідно до положень статті 19 Закону України «Про театри та театральну справу», що привезло до порушення закону при оголошенні конкурсу на посаду керівника театру.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року відмовлено у задоволені адміністративного позову.

4. Відмовляючи у задоволені адміністративного позову суд першої інстанції зазначив, що оскільки на момент оголошення конкурсу, який відповідно до закону не міг бути оголошений пізніше, не всі нормативно-правові акти, які стосуються зміни назви посади «директор театру-художник керівник» були приведені у відповідність до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», суд приходить до висновку про відсутність підстав для визнання протиправним спірного рішення, оскільки відповідач оголосив конкурс на ту посаду (директор Театру), яка була передбачена статутними документами Театру та штатним розписом комунального закладу. Прийняте відповідачем рішенням від 15.12.2016р. №7 «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Внесення змін до статуту Театру відповідно до норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відноситься до виключної компетенції Запорізької обласної ради, а відтак суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

6. Ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року апеляційну скаргу залишено без задоволення, а постанову суду першої інстанції без змін.

7. Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, дійшов висновку щодо відсутності підстав для скасування оскаржуваного рішення відповідача, оскільки ним було оголошено конкурс на посаду, яка була передбачена статутними документами театру та його штатним розписом. Внесення змін до Статуту Театру відноситься до виключної компетенції Запорізької обласної ради, яка має вирішувати його на пленарних засіданнях, у зв'язку з чим, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що суд не має права перебирати на себе повноваження, віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. ОСОБА_2 (далі - скаржник) у грудні 2017 року звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року.

9. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року і прийняти нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.

10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник посилається на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 19.04.2017р. у справі №808/594/17, якою визнано протиправним та скасовано розпорядження заступника голови Запорізької обласної ради «Про затвердження персонального складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г.Магара» Запорізької обласної ради №14-к від 12.01.2017р., яка надавалась суду апеляційної інстанції. Зазначає, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» не передбачає перехідного періоду для введення в дію окремих положень, у тому числі щодо змін до ст.19 Закону України «Про театри та театральну діяльність». Вважає, що за наявності ознак порушення вимог чинного законодавства при прийнятті певного рішення, таке рішення може бути оскаржено в судовому порядку незалежно від вичерпання ним дії. Посилаючись на правові висновки судів у справі №808/594/17, вважає незаконним оголошення конкурсу на посаду директора Театру. Крім того, скаржник незгоден із висновками судів щодо відсутності у відповідача обов'язку внести зміни то статуту Театру в частині найменування посади керівника Театру.

11. У січні 2018 року Запорізька обласна рада надала відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Рада погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що посада «директор театру» та посада «директор театру-художній керівник» не розрізняються за кваліфікаційними вимогами, які в свою чергу були умовою для участі в оголошеному Запорізькою обласною радою конкурсі. Вважає, в період дії контракту з директором Театру Запорізька обласна рада не мала змоги оголошувати конкурс на посаду «директор театру - художній керівник» через відсутність такої посади у статуті Театру. Крім того, зазначає, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» або будь-який інший правовий акт не містить приписів, які б зобов'язували Запорізьку обласну раду протягом конкретного строку здійснити дії, спрямовані на внесення змін до статуту Театру. Також зазначає, що оголошення конкурсу не було предметом розгляду у справі №808/594/17.

12. Касаційна скарга містить клопотання Запорізької обласної ради про розгляд справи за участі її представника.

13. Ухвалою Верховного Суду від 02 серпня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. Рішенням Запорізької обласної ради від 15.12.2016р. № 7 «Про оголошення конкурсу на посади керівників комунальних закладів культури, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області» оголошено конкурс на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради.

15. Оголошення про конкурс було розміщено на сайті Запорізької обласної ради, на сайті комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради, сайті Департаменту культури, туризму, національностей та релігій Запорізької обласної державної адміністрації та опубліковано у газеті «Запорізька правда».

16. 12 січня 2017 року позивач звернувся до Запорізької обласної ради із заявою (вх. №0126/01-16) про допуск до участі у конкурсі на посаду директора театру.

17. Зі змісту протоколу другого засідання конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду директора комунального закладу «Запорізький академічний обласний український музично-драматичний театр імені В.Г. Магара» Запорізької обласної ради № 2 від 14.02.2017р. випливає, що за результатами голосування переможцем конкурсного добору на посаду директора театру визначено ОСОБА_4.

18. Рішенням Запорізької обласної ради від 06.04.2017 № 5 призначено ОСОБА_4 директором Театру шляхом укладення з ним контракту строком на 5 (п'ять) років за результатами конкурсу.

19. Згідно п. 8.1 розділу 8 Статуту Театру в редакції, яка була чинною на момент прийняття спірного рішення, безпосереднє керівництво Театром здійснює його директор. Директор призначається на посаду та звільняється з посади уповноваженим органом згідно з чинним законодавством.

20. Станом на момент набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», тобто на 24.02.2016р., діяв контракт (трудовий договір), укладений між Запорізькою обласною радою і директором Театру ОСОБА_4 терміном дії з 03.02.2014р. по 03.02.2017р.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

21. Частина 1 статті 143 Конституції України: територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності &?а;…&g«;.

22. Частина 1 статті 17 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»: відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

23. Пункт 20 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування»: виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

24. Частина 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»: рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

25. Частина 1 статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування»: територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

26. Частина 7 статті 7 Закону України від 31 травня 2005 року №2605-IV «Про театри і театральну справу»: установчі документи театру повинні відповідати вимогам закону щодо установчих документів для відповідної організаційної форми юридичної особи.

27. Стаття 19 Закону України «Про театри і театральну справу»: органи державної влади та органи місцевого самоврядування спільно з іншими засновниками беруть участь у координації діяльності державних і комунальних театрів у порядку, встановленому законодавством.

Керівництво діяльністю державних та комунальних театрів у порядку, встановленому їхніми установчими документами, здійснюється директором театру - художнім керівником, з яким засновник укладає контракт строком на п'ять років. Керівництво діяльністю національних театрів у порядку, встановленому їхніми установчими документами, здійснює генеральний директор театру - художній керівник, з яким засновник укладає контракт строком на п'ять років.

Рішення про укладення контракту з керівником державного чи комунального закладу культури приймає засновник театру за результатами конкурсу.

Порядок проведення конкурсу та вимоги до кандидатів на посаду директора - художнього керівника державного чи комунального театру та генерального директора - художнього керівника національного театру визначаються статтями 21-1-21-5 Закону України "Про культуру".

Директор - художній керівник, генеральний директор - художній керівник театру, з яким засновник (засновники) уклав (уклали) контракт, у межах наданих йому повноважень: приймає на роботу та звільняє з роботи працівників театру; розпоряджається майном і коштами театру; укладає угоди; застосовує до працівників заходи заохочення та заходи дисциплінарного впливу; приймає рішення про надання творчим працівникам театру відпусток для участі в конкурсах, фестивалях тощо відповідно до Положення про порядок проведення конкурсів, фестивалів та відповідно до Порядку формування творчих груп, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв; затверджує за погодженням з головним режисером, постановниками (зокрема режисером, художником, диригентом, балетмейстером, хормейстером), керівниками виробничих цехів театру склади постановочних груп та виконавців, ескізи і макети оформлення вистав, плани роботи над новими постановками та виставами і визначає в установленому порядку їх готовність і строки випуску; затверджує календарні плани публічного виконання і публічного показу вистав та інших заходів; організує і забезпечує проведення вистав та інших заходів; забезпечує охорону праці, дотримання законності та порядку в театрі.

28. Пункт 4 розділу ІІ Закону України від 28 січня 2016 року № 955-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури»: керівники державних та комунальних закладів культури, з якими на момент набрання чинності цим Законом укладено контракт, працюють на посаді до закінчення строку дії контракту. Такі керівники зобов'язані подати до органу управління проект програми розвитку закладу культури на строк дії контракту протягом одного місяця з дня набрання чинності цим Законом.

29. Частина 1 статті 21-1 Закону України від 14 грудня 2010 року № 2778-VI «Про культуру»: керівником державного чи комунального закладу культури може бути особа, яка має вищу освіту, стаж роботи у сфері культури не менше трьох років, володіє державною мовою та здатна за своїми діловими і моральними якостями, освітнім і професійним рівнем виконувати відповідні посадові обов'язки.

30. Частини 1, 3 та 4 статті 21-2 Закону України «Про культуру»: кандидатів на посаду керівника державного чи комунального закладу культури визначає конкурсна комісія за результатами відкритого та публічного конкурсного добору на зайняття цієї посади.

Організацію та проведення конкурсного добору, а також роботу конкурсної комісії забезпечує орган управління.

Орган управління оголошує конкурс на посаду керівника державного чи комунального закладу культури не пізніш як за два місяці до завершення строку повноважень керівника державного чи комунального закладу культури відповідно до контракту або впродовж семи днів з дня дострокового припинення його повноважень.

31. Частина 1 статті 21-4 Закону України «Про культуру»: усі зацікавлені особи можуть взяти участь у конкурсі на посаду керівника державного чи комунального закладу культури.

32. Пункт 2 Переліку посад професійних творчих працівників театрів та посад (спеціальностей) працівників інших специфічних театральних професій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 лютого 2006 року №208: посади (спеціальності) працівників інших специфічних театральних професій: генеральний директор (директор) театру (До закінчення дії контракту), генеральний директор - художній керівник театру, директор - художній керівник театру &?н;…&? ;.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

34. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

35. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

36. З огляду на наведені приписи Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування», Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про виключну компетенцію Запорізької обласної ради, як органу управління, на внесення змін до статуту Театру.

37. Крім того, Законом України від 28 січня 2016 року № 955-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури» внесено зміни до ст.19 Закону України «Про театри і театральну справу» щодо визначення посадової особи, яка здійснює керівництво державними та комунальними театрами, а саме замість «директор або художній керівник театру» передбачено «директор театру - художній керівник», але Законом від 28 січня 2016 року № 955-VIII не зобов'язано органи управління привести статути у відповідність до таких змін.

38. Таким чином, суди попередніх інстанції дійшли вірного висновку про відмову у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності стосовно не внесення змін до статуту Театру та зобов'язання внести зміни до статуту Театру.

39. Суд зазначає, що приписи статей 21-1 - 21-5 Закону України «Про культуру», якими визначено порядок проведення конкурсу та вимоги до кандидатів на посаду директора - художнього керівника державного чи комунального театру, застосовуються до керівників комунальних закладів культури, у тому числі театрів, незалежно від найменування їх посади. Тобто, до передбаченої Законом України «Про театри і театральну справу» суміщеної посади директор-художній керівник театру застосовуються загальні вимоги, передбачені ст.21-1 Закону України «Про культуру» для керівників державних чи комунальних закладів культури.

40. Таким чином, приймаючи спірне рішення про оголошення конкурсу Запорізька обласна рада діяла у межах наданих їй повноважень та у відповідності до наведених приписів Закону України «Про культуру».

41. Крім того, Суд зазначає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально вираженого права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

42. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

43. Обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

44. Враховуючи наведене, Суд вважає, що спірним рішенням про оголошення на підставі ст.21-1 Закону України «Про культуру» конкурсу на посаду директора Театру - не були порушені права, свободи або законні інтереси ОСОБА_2

45. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

46. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

48. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

49. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

50. В задоволенні касаційної скарги ОСОБА_2 - відмовити.

51. Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 12 червня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року - залишити без змін.

52. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

В.М. Шарапа