Справа № 814/1189/16
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2018-07-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2018 року

м. Київ

справа №814/1189/16

адміністративне провадження №К/9901/42636/18, К/9901/42640/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик Ю.А., Гімона М.М.,

за участю: секретаря судового засідання Коцюрби В.М.,

прокурора - Чубенко В.В.,

третьої особи - товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» - Чишинського Р.В., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/1189/16

за позовом заступника прокурора Миколаївської області (далі - Заступник прокурора) до Миколаївської міської ради (далі - Міськрада), треті особи: Кабінет Міністрів України, ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» та Першого заступника прокурора

на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року у складі судді Гордієнко Т.О.

та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року у складі колегії суддів: головуючого судді Кравченка К.В., суддів Лук'янчук О.В., Градовського Ю.М. -

ВСТАНОВИВ:

20 березня 2015 року Заступник прокурора в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним та скасувати пункт 7 розділу 1 рішення Міськради від 19 листопада 2014 року №44/32 про надання дозволу для складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 793 755 кв.м., з метою передачі в оренду строком на 25 років для розміщення та подальшого обслуговування внутрішнього рейду терміналу, призначеного для відстою суден в очікування на постановки до причалу або під час перерви у розвантажувальних роботах з обладнанням якірних місць по вул. Айвазовського, 23, м. Миколаїв.

Позов обґрунтовано тим, що Міськрада протиправно надала дозвіл для складання проекту землеустрою для відведення земельної ділянки ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера», яка є донною поверхнею Бузького лиману, який відноситься до внутрішніх морських вод України та, відповідно до норм Водного Кодексу України (статті 4, 5, 6, 14) повноваження розпоряджатись якими, надано Кабінету Міністрів України, тому у відповідача не було повноважень фактично розпоряджатись внутрішніми морськими водами держави.

Справа розглядалась судами неодноразово.

Під час нового розгляду Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року, частково задовольнив позовні вимоги: визнав протиправним пункт 7 розділу 1 рішення Міськради від 19 листопада 2014 року № 44/32 про надання ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» дозволу для складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 793 755 кв.м., з метою передачі її в оренду строком на 25 років для розміщення та подальшого обслуговування внутрішнього рейду терміналу, призначеного для відстою суден в очікуванні постановки до причалу або під час перерви у розвантажувальних роботах з обладнанням якірних місць по вул. Айвазовського, 23, у м. Миколаєві. В решті позовних вимог - відмовив.

Ухвалюючи таке рішення, суди керувались тим, що оскільки земельна ділянка, щодо якої виник спір, відноситься до земель водного фонду, як донна поверхня Бузького лиману, який є водним об'єктом загальнодержавного значення, то у Міськради були відсутні правові підстави для надання дозволу на виготовлення землевпорядної документації стосовно вказаної земельної ділянки, яка не відноситься до земель комунальної власності. При цьому, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про скасування спірного пункту рішення Міськради, суди виходили із того, що вказаний пункт рішення втратив чинність на підставі рішення Міськради від 15 вересня 2015 року № 49/31, тому у даній справі відсутні підстави для застосування такого способу захисту, як скасування спірного рішення.

20 лютого 2017 року ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» звернулось до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій, просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року в частині задоволення позову, ухвалити нове рішення в цій частині - про відмову в задоволенні позовних вимог.

Касаційна скарга ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» мотивована, зокрема, тим, що чинним законодавством визначено, що площі під водою - це землі, а не водні об'єкти.

02 березня 2017 року Перший заступник прокурора звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій, просить постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від08 лютого 2017 року в частині відмови в задоволенні позову, ухвалити нове рішення в цій частині - про задоволення позовних вимог.

Свою касаційну скаргу обґрунтовує тим, що суди безпідставно взяли до уваги рішення Міськради від 15 вересня 2015 року № 49/31 та дійшли помилкового висновку, що вказане рішення Міськради про втрату чинності є рішенням про скасування оспорюваного рішення.

Вищий адміністративний суд України ухвалами від 24 лютого 2017 року та 07 березня 2017 року відкрив касаційні провадження за вказаними касаційними скаргами та першою ухвалою витребував матеріали справи.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Пунктом 4 частини першої розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

Верховний Суд, переглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами судові рішення в межах доводів та вимог касаційних скарг, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги Першого заступника прокурора та часткове задоволення касаційної скарги ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» з огляду на таке.

Суди встановили, що Міськрада прийняла рішення від 31 жовтня 2013 року № 34/13 (пунктом 47 розділу 1), яким надала дозвіл ТОВ «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 793 755 кв.м, з метою передачі її в оренду для розміщення та подальшого обслуговування якірної стоянки по вул. Айвазовського, 23 у м. Миколаєві.

Пунктом 7 розділу 1 рішення відповідача від 19 листопада 2014 року № 44/32 пункт 47 розділу 1 рішення від 31 жовтня 2013 року № 34/13 змінено в частині строку передачі земельної ділянки в оренду (25 років) і цільового призначення (для розміщення та подальшого обслуговування внутрішнього рейду терміналу, призначеного для відстою суден в очікуванні постановки до причалу або під час перерви у навантажувальних роботах з обладнанням якірних місць).

Відповідач надав ТОВ «Миколаївський спеціалізований порт «Ніка-Тера» дозвіл на виготовлення землевпорядної документації на земельну ділянку, яка є донною поверхнею Бузького лиману.

Згідно інформації Миколаївського обласного управління водних ресурсів і Головного управління Держземагентства у Миколаївській області категорія спірної земельна ділянки відповідно статті 19 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) не визначена, але згідно статистичної звітності земельна ділянка обліковується, як внутрішні води під лиманами. Бузький лиман належить до внутрішніх вод загальнодержавного значення (а. с. 18-21).

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Згідно зі статтею 3 ВК України усі водні об'єкти на території України становлять її водний фонд. До водного фонду належать: 1) поверхневі води: природні водойми (озера); водостоки (річки, струмки); штучні водойми (водосховища, ставки) і канали; інші водні об'єкти; 2) підземні води та джерела; внутрішні морські води та територіальне море.

До земель водного фонду згідно зі статтями 4 ВК України та 58 ЗК України належать землі, зайняті: морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водоймами, болотами, а також островами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм; зайняті гідротехнічними та іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них.

За правилами частин першої третьої статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом. До земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі водного фонду, крім випадків, визначених цим Кодексом.

Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і ;берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо (стаття 59 ЗК України).

Відповідно до пункту «в» статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Згідно зі статтею 14 ВК України до відання Кабінету Міністрів України у галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить, зокрема, розпорядження водними об'єктами загальнодержавного значення.

До водних об'єктів загальнодержавного значення належать: 1) внутрішні морські води та територіальне море; 2) підземні води, які є джерелом централізованого водопостачання; 3) поверхневі води (озера, водосховища, річки, канали), що знаходяться і використовуються на території більш як однієї області, а також їх притоки всіх порядків; 4) водні об'єкти в межах територій природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а також віднесені до категорії лікувальних (стаття 5 ВК України).

За правилами пункту 3 Правил охорони внутрішніх морських вод і територіального моря України від забруднення та засмічення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 лютого 1996 року № 269 внутрішні морські води України це, зокрема, води заток, бухт, губ і лиманів, морів та проток, що історично належать Україні.

Зі змісту наведених норм убачається, що відповідна сільська, селищна, міська рада у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст може надавати земельні ділянки у користування лише із земель комунальної власності, у той час як управління та контроль за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів, в тому числі розпорядження водними об'єктами загальнодержавного значення, належить до відання Кабінету Міністрів України.

Аналогічний правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду України від 29 березня 2016 року (справа № 814/4685/13-а).

У справі, яка розглядається, суди встановили, що запроектована до відведення ТОВ «Миколаївський спеціалізований порт «Ніка-Тера» земельна ділянка є акваторією Бузького лиману та відповідно до статистичної звітності (форми 6-зем), обліковується як внутрішні води під лиманами. При цьому, Бузький лиман належить до водних об'єктів загальнодержавного значення.

За таких обставин, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про протиправність оспорюваного рішення Міськради, оскільки у останньої не було правових підстав розпоряджатися землями, які не відносяться до земель комунальної власності.

Разом з цим, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про скасування оспорюваного рішення, суди виходили із того, що воно втратило чинність на підставі рішення Міськради від 15 вересня 2015 року № 49/31.

Проте, колегія суддів Касаційного адміністративного суду вважає такий висновок помилковим з огляду на те, що оспорюване рішення є актом індивідуальної дії.

За правилами пункту 1 частини другої статті 162 КАС України (в редакції, яка була чинною на час вирішення справи в судах першої та апеляційної інстанціях) у разі задоволення адміністративного позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених способів захисту порушеного права: про скасування або визнання нечинним рішення чи його окремих положень.

Такі способи захисту мають відмінні правові наслідки.

Зокрема, скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Подібні положення містяться й у пункті 2 частини другої статті 245 КАС України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), відповідно до якого у разі задоволення позову суд може приймає рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Отже, дійшовши висновку про протиправність оспорюваного рішення Міськради, помилково не застосували до порушених прав способу захисту у вигляді скасування вказаного рішення, як такого, що не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що рішенням Міськради від 15 вересня 2015 року № 49/31 визнано таким, що втратив чинність пункт 47 розділу 1 рішення Міськради від 31 жовтня 2013 року, а оспорюваний пункт 7 розділу 1 рішення Міськради від 19 листопада 2014 року № 44/32 викладено в іншій редакції, тому посилання судів на те, що рішенням Міськради від 15 вересня 2015 року № 49/31 визнано таким, що втратив чинність пункт 7 розділу 1 рішення Міськради, який є предметом перевірки у цій справі, є помилковим.

Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог з прийняттям в цій частині нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» задовольнити частково.

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Миколаївської області задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року в частині відмови в задоволенні позову про скасування пункту 7 розділу 1 рішення Міськради від 19 листопада 2014 року №44/32 скасувати, ухвалити в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити.

Скасувати пункт 7 розділу 1 рішення Міськради від 19 листопада 2014 року №44/32 про надання дозволу товариству з обмеженою «Морський спеціалізований порт «Ніка-Тера» для складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 793 755 кв.м., з метою передачі в оренду строком на 25 років для розміщення та подальшого обслуговування внутрішнього рейду терміналу, призначеного для відстою суден в очікування на постановки до причалу або під час перерви у розвантажувальних роботах з обладнанням якірних місць по вул. Айвазовського, 23, м. Миколаїв.

В іншій частині постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон,

Судді Верховного Суду