Справа № 808/4044/17
Суддя: Садовий Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2018-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

02 липня 2018 року Справа № 808/4044/17 м.Запоріжжя
Запорізький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Садового І.В.,

за участю секретаря судового засідання - Вельможко К.С.,

представника позивача: Дитяткової А.Г.

представників відповідача: Сєчиної О.О., Єзерницької Ю.К.,

представника третьої особи: Колодій А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження матеріали адміністративної справи

за позовною заявою: Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району (69123, м.Запоріжжя, бул. Будівельників, буд.19, )

до: Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (69057, м. Запоріжжя, вул. Перемоги, буд. 129, )

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Комунальне підприємство "Експлуатаційне лінійне управління автомобільних шляхів" (69035, м. Запоріжжя, вул. Волгоградська, буд.23, ).

про: визнання протиправною та скасування вимоги

ВСТАНОВИВ:

19.12.2017 Районна адміністрація Запорізької міської ради по Хортицькому району (далі - позивач) звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі - відповідач) про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства".

Ухвалою суду від 22.12.2017 позовну заяву було залишено без руху на підставі ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позивачу було надано 10-денний строк з дня отримання вказаної ухвали для усунення недоліків позовної заяви. Позивач усунув недоліки позовної заяви.

Ухвалою суду від 09.01.2018 відкрито провадження в адміністративній справі, в процесі підготовчого провадження у справі призначено підготовче судове засідання по справі на 09.02.2018.

У зв'язку із перебуванням судді Садового І.В. у відрядженні, підготовче судове засідання призначене на 09.02.2018 не відбулося. Розгляд справи перенесено на 19.02.2018.

У підготовчому судовому засіданні 19.02.2018 оголошувалась перерва до 05.03.2018.

Ухвалою суду від 05.03.2018 продовжено строк підготовчого провадження та відкладено підготовче судове засідання до 20.03.2018, залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Комунальне підприємство "Експлуатаційне лінійне управління автомобільних шляхів" (далі - третя особа, КП "ЕЛУАШ).

Ухвалою суду від 20.03.2018 провадження у справі зупинене за клопотанням сторін для примирення до 14.05.2018.

14.05.2018 провадження у справі поновлено.

Ухвалою суду від 14.05.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 30.05.2018.

Ухвалою суду від 30.05.2018 розгляд справи відкладався до 19.06.2018.

Згідно наказу №46 від 15.06.2018 суддя Садовий І.В. перебував у відрядженні з 18.06.2018 по 19.06.2018. Розгляд справи перенесено на 26.06.2018.

У судовому засіданні 26.06.2018 розгляд справи відкладався до 02.07.2018.

У судовому засіданні 02.07.2018, на підставі ст.243 КАС України, судом проголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Відповідно до ст. 229 КАС України, у судовому засіданні здійснювалось повне фіксування судового засідання за допомогою технічних засобів, а саме: звукозаписуючого пристрою "Акорд".

Позивач підтримав позовні вимоги з підстав, зазначених у позовній заяві від 14.12.2017 та відповіді на відзив від 26.02.2018. Зокрема зазначив, що Районна адміністрація вважає спірну вимогу протиправною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки висновки ревізії, що викладені в Акту ревізії, є необгрунтованими та протиправними. На момент падання послуги з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) за договором від 03.05.2017 № 60 та взагалі в Україні не існує порядку визначення вартості відходів фрезування, внаслідок чого сторони за договором позбавлені можливості обліковувати відходи фрезерування асфальтобетонного покриття. Обсяг відходів фрезерування асфальтобетонного покриття визначався комісійно (замовник, підрядник) шляхом складання акту, в якому, на підставі обмірів, в подальшому, здійснювався розрахунок обсягу відходів фрезерування асфальтобетонного покриття на місце перевезення цих відходів (вул. Зачиняєва, 4, підтверджені шляховими листами, товарно-транспортною накладною та оперативним обліком про прийом на тимчасове зберігання). Відходи фрезерування асфальтобетонного покриття, у розумінні Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" не є активом через відсутність діючою порядку визначення вартісної оцінки цих відходів та законодавчо або нормативно визначених напрямків їх використання при поточному ремонті доріг вулично-дорожньої мережі міст, сел, селищ. Вимога не містить посилання на порушення вимог ДСТУ БД.1.1 - 1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", який носить обов'язковий характер при визначенні вартості будівництва об'єктів, що споруджуються за рахунок бюджетних коштів, а також кредитів, наданих під державні гарантії. Крім того, у вимозі відсутні обгрунтовані посилання на порушення інших законодавчих та нормативних документів, які регулюють порядок визначення вартості виконаних робіт, а також порядок (метод) обрахунку відходів асфальтної крихти та визначення її вартості. У зв'язку з невідповідністю спірної вимоги вимогам чинного законодавства України просив визнати протиправною та скасувати вимогу відповідача від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства".

Відповідач заперечив проти задоволення позовних вимог з підстав, зазначених у відзиві на адміністративний позов від 05.02.2018. Зокрема зазначив, що ревізією встановлено, що відповідно до актів, складених та підписаних представниками Районної адміністрації та КП "ЕЛУАШ", затверджених головою Районної адміністрації, при розбиранні асфальтобетонного покриття під час виконання робіт з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) Хортицького району м. Запоріжжя по Договору № 60, отримано відходи фрезерування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонна крихта) у загальній кількості 511 тонн. Згідно даних актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в) по Договору № 60, складених КП "ЕЛУАШ" та підписаних сторонами, обсяг відходів фрезерування асфальтобетонного покриття обраховано відповідно глибини фрезерування, площі доріг, на якій проводиться знімання асфальтобетонного покриття, з урахуванням питомої ваги асфальтобетонної крихти. В порушення ч. 1, ч.5 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 № 996-ХІУ та п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 24.05.1995 № 88, Районною адміністрацією не оприбутковано відфрезований матеріал (асфальтобетонна крихта) у кількості 511 т, який утворюються після фрезерування асфальтобетонного покриття, під час надання послуг з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) по договору від 03.05.2017 № 60. Управління на підставі зазначених нормативно-правових актів з урахуванням правової позиції колегії суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, викладеної в постановах від 15.04.2014 року по справі № 21-40а 14, від 13.05.2014 по справі № 21-89а14, від 18.09.2014 року по справі № 21-332а14, від 14.10.2014 року по справі № 21-453а14 та інших, було направлено позивачу вимогу від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства". Враховуючи викладене, вважає позовні вимоги Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району такими, що не підлягають задоволенню у повному обсязі. Просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

Третя особа надала пояснення по справі від 20.03.2018 в яких зазначила, що відповідно до Програми розвитку та утримання житлово-комунального господарства м.Запоріжжя у 2017-2019 роки, затвердженого рішенням Запорізької міської ради від 21.12.2016 № 5, позивача визначено головним розпорядником бюджетних коштів в частині замовлення робіт з відновлення асфальтового покриття прибудинкових територій та внутрішньоквартальних проїздів. Внутрішньоквартальні проїзди прибудинкових територій, на яких проводився ремонт по договору від 03.05.2017 № 60 не знаходяться на балансі у позивача, є невід'ємною частиною житлового фонду багатоповерхових будинків. Таким чином, у позивача відсутні підстави оприбуткування відфрезованого матеріалу, оскільки позивач не є балансоутримувачем покриття прибудинкових територій та внутрішньоквартальних проїздів. Ввважає вимогу відповідача від 14.11.2017 № 04-08-15-15/5465 такою, що суперечить нормам діючого законодавства.

Дослідивши матеріали справи, обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги, перевіривши їх доказами, судом встановлено наступне.

Відповідно до ухвали Ленінського районного суду м. Запоріжжя від 06.09.2017 по справі № 334/5791/17, направленої СВ Дніпровського ВП ГУ НП в Запорізькій області від 18.09.2017 №311/40104-17, ревізійною групою відповідача проведено позапланову виїзну ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району за період з 01.01.2017 по 01.09.2017 (а.с.151-153, т.1).

Результати ревізії оформлено актом ревізії від 06.10.2017 № 08.15-16/7, який підписано посадовими особами Районної адміністрації із запереченнями від 26.10.2017, на які відповідачем надано висновки від 14.11.2017 (а.с.7-20, т.1).

Ревізією встановлено, що відповідно до актів, складених та підписаних представниками Районної адміністрації та КП "ЕЛУАШ", затверджених головою Районної адміністрації, при розбиранні асфальтобетонного покриття під час виконання робіт з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) Хортицького району м. Запоріжжя по Договору № 60, отримано відходи фрезерування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонна крихта) у загальній кількості 511 тонн. Згідно даних актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в) по Договору № 60, складених КП "ЕЛУАШ" та підписаних сторонами, обсяг відходів фрезерування асфальтобетонного покриття обраховано відповідно глибини фрезерування, площі доріг, на якій проводиться знімання асфальтобетонного покриття, з урахуванням питомої ваги асфальтобетонної крихти.

Так, ревізією встановлено, що згідно затверджених актів асфальтобетонну крихту у кількості 511т. вивезено для тимчасового зберігання на територію виробничої бази ШЕД- 1 КП "ЕЛУАШ" по вул. Зачиняєва, 4.

Витрати з перевезення відходів фрезерування асфальтобетонного покриття до місця тимчасового складування - території виробничої бази ШЕД-1 КП "ЕЛУАШ" по вул. Зачиняєва, 4 включено до актів приймання виконаних будівельних робіт (форма № КБ-2в) за травень 2017 року №310, за червень 2017 року №№ 423-426 та №518.

При цьому, в ході зустрічної звірки встановлено, що операцію з прийняття на тимчасове зберігання асфальтобетонної крихти у кількості 511т. в бухгалтерському обліку КП "ЕЛУАШ" не відображено (довідка від 06.10.2017, а.с.61-67, т.1).

Головний бухгалтер КП "ЕЛУАШ" Зеленова В.В. зазначила, що у зв'язку з відсутністю договору на відповідальне зберігання асфальтобетонної крихти, яка є власністю балансоутримувача доріг, на КП "ЕЛУАШ" не рахується зазначене найменування товарно-матеріальних цінностей.

При цьому, в ході зустрічної звірки встановлено, що КП "ЕЛУАШ" веде оперативний облік переданої асфальтобетонної крихти на місцях тимчасового зберігання, з подальшим її використанням, з інформацією про напрямки її використання, які здійснювалися з погодженням власників (балансоутримувачів).

Так, згідно даних оперативного обліку асфальтної крихти, переданої на тимчасове зберігання КП "ЕЛУАШ", та напрямків її використання станом на момент проведення зустрічної звірки, відходи фрезування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонної крихти), отримані внаслідок знімання асфальтобетонного покриття доріг під час виконання робіт з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) Хортицького району м.Запоріжжя за договором від 03.05.2017 №60, були використані у кількості 229,2т. на посипку доріг на території Хортицького району.

В ході ревізії порушень щодо визначення вартості ремонтно- будівельних робіт не встановлено. В акті ревізії зазначено порушення щодо не відображення в обліку Районної адміністрації операції з оприбуткування відфрезерованого матеріалу, придатного для подальшого використання.

При цьому, ревізією встановлено, що операцію з оприбуткування відходів фрезерування асфальтобетонного покриття по бухгалтерському обліку Районної адміністрації не відображено.

З приводу вищезазначеного Голова Районної адміністрації Пшеничний О.М. повідомив, що відходи фрезерування асфальтобетонного покриття (асфальтобетонна крихта) у період з 01.01.2017 по 01.09.2017 не оприбутковувалась, у зв'язку з тим, що первинні документи до відділу бухгалтерського обліку не надходили.

В акті перевірки зроблено висновок, що в порушення ч. 1, ч.5 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 № 996-ХІУ та п. 2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 24.05.1995 № 88, Районною адміністрацією не оприбутковано відфрезований матеріал (асфальтобетонна крихта) у кількості 511 т, який утворюються після фрезерування асфальтобетонного покриття, під час надання послуг з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) по договору від 03.05.2017 № 60.

Відповідачем на підставі акту позапланової ревізії від 06.10.2017 було направлено позивачу вимогу від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства" (а.с.6, т.1).

У вимозі від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 було зазначено про встановлені порушення законодавства, які не усунуті позивачем в період ревізії, та на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 16 пункту 6, пункту 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, підпункту 14 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.02.2016 №3, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Управління вимагає: "Усунути виявлене порушення законодавства в установленому законодавством порядку. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати до Управління в термін до 13.12.2017 року".

Не погоджуючись з вищевказаною вимогою суб'єкта владних повноважень, вважаючи її протиправною, позивач звернувся до суду з вимогою про її скасування.

Розглянувши матеріали справи, повно, всебічно, об'єктивно дослідивши надані у справі докази, надавши їм юридичну оцінку суд приходить до наступних висновків.

У відповідності до ст. 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон України №2939), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред'явлення контролюючим органом "законної вимоги" у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Закон України №2939 розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні.

За змістом статті 4 Закону ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведення інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов'язковими реквізитами (підписи посадових осіб об'єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб'єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для "законної вимоги" контролюючого органу на адресу підконтрольного суб'єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Таким чином, з огляду на з'ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обгрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обгрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб "забезпечити усунення виявлених порушень", встановлених контролюючим органом.

У вимозі від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 було зазначено про встановлені порушення законодавства, які не усунуті позивачем в період ревізії, та на підставі пункту 1 частини 1 статті 8, пункту 7 статті 10, частини 2 статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 16 пункту 6, пункту 7 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, підпункту 14 пункту 6 Положення про управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, затвердженого наказом Східного офісу Держаудитслужби від 29.02.2016 №3, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Управління вимагає: "Усунути виявлене порушення законодавства в установленому законодавством порядку"

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Про неможливість виконання вимоги свідчить також лист позивача від 12.12.2017 № 2596/01-30/01 "Про розгляд вимоги" (а.с.2, т.2).

За таких умов спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Зазначена правова позиція висвітлена в Постанові Верховного Суду від 08.05.2018 по справі № 826/3350/17.

Щодо встановлених порушень актом ревізії суд зазначає наступне.

В ст. 19 Конституції України зазначено, що правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те. що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" визначає наступні поняття:

-активи - ресурси, контрольовані підприємством у результаті минулих подій, використання яких, як очікується, приведе до отримання економічних вигод у майбутньому;

-економічна вигода - потенційна можливість отримання підприємством грошових коштів від використання активів.

На момент наадання послуги з поточного ремонту внутрішньо квартальних проїздів (доріг) за договором від 03.05.2017 № 60 не існувало порядку визначення вартості відходів фрезування, внаслідок чого сторони за договором позбавлені можливості обліковувати відходи фрезерування асфальтобетонного покриття. Обсяг відходів фрезерування асфальтобетонного покриття визначався комісійно (замовник, підрядник) шляхом складання акту, в якому, на підставі обмірів, в подальшому, здійснювався розрахунок обсягу відходів фрезерування асфальтобетонного покриття на місце перевезення цих відходів (вул. Зачиняєва, 4, підтверджені шляховими листами, товарно-транспортною накладною та оперативним обліком про прийом на тимчасове зберігання). Відходи фрезерування асфальтобетонного покриття, у розумінні Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" не є активом через відсутність діючою порядку визначення вартісної оцінки цих відходів та законодавчо або нормативно визначених напрямків їх використання при поточному ремонті доріг вулично-дорожньої мережі міст, сел, селищ.

При виконанні робіт з ремонту вулиць та доріг населених пунктів, замовники та підрядники, які виконують роботи з поточного ремонту доріг міст, сел, селищ, керуються Технічними правилами ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, затвердженими наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово- комунального господарства України 14.02.2012 № 54, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 05.03.2012 за №365/20678 (далі Технічні правила № 54), в якому пунктом 1.7 визначено, що матеріали для проведення робіт з ремонту та утримання вулиць та доріг дозволяється використовувати за наявності технічного свідоцтва або сертифіката відповідності, а також висновку державної санітарно - епідеміологічної експертизи, який видається установами і закладами державної санітарно епідеміологічної служби центрального органу в галузі охорони здоров'я.

В Переліку продукції, що підлягає обов'язковій сертифікації в Україні, затвердженому наказом Державного комітету України з питань технічного регулювання та споживчої політики від 04.05.2005 №466/10746 відсутні відходи фрезерування асфальтобетонного покриття, тобто відходи є не сертифікованою продукцією та відповідно пункту 1.7 Технічних правил № 54 їх використання при виконанні дорожніх робіт в містах не передбачено.

Ревізією не було встановлено, що в зв'язку з відсипкою доріг відходами фрезерування районна адміністрація отримала економічну вигоду, також не були виявлені збитки, завдані місцевому бюджету у зв'язку з їх не оприбуткуванням.

Крім того, у вимозі відсутні обгрунтовані посилання на порушення інших законодавчих та нормативних документів, які регулюють порядок визначення вартості виконаних робіт, а також порядок (метод) обрахунку відходів асфальтної крихти та визначення її вартості.

У спірній вимозі зазначається про порушення позивачем норм законодавства, а саме Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" та п.2.2 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 24.05.1995 № 88. Дані нормативні акти містять загальні норми законодавства щодо ведення бухгалтерського обліку та не мають посилання на порядок визначення вартості відходів фрезування.

Суд також враховує, що відповідачем 23.11.2017 розглянуто протокол про адміністративне правопорушення від 15.11.2017 № 08/0119пр/2017, складений відносно голови Хортицької районної адміністрації Пшеничного О.М. відповідно до ч.1 ст.164-2 КУпАП за порушення законодавства з фінансових питань (а.с.9, т.3).

За результатами розгляду протоколу винесено постанову про закриття справи про адміністративне правопорушення від 23.11.2017 № 08/0001пз/2017 (а.с.8, т.3)

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України, основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі.

Частиною 2 ст.2 КАС України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч.1 ст.72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 1 ст.77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч.2 ст.77 КАС України).

Відповідачем не доведена правомірність прийнятої спірної вимоги від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства".

За таких обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України, доказів, наявних в матеріалах справи, суд дійшов висновку про необхідність задоволення позовних вимог у повному обсязі.

Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Матеріалами справи встановлено, що позивачем сплачено судовий збір у розмірі 1600 грн., що підтверджується платіжним дорученням №387 від 27.12.2017.

Таким чином, судові витрати підлягають стягненню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8-10, 14, 90, 139, 143, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району (69123, м.Запоріжжя, бул. Будівельників, буд.19, ) до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Комунальне підприємство "Експлуатаційне лінійне управління автомобільних шляхів" (69035, м. Запоріжжя, вул. Волгоградська, буд.23, ) про визнання протиправною та скасування вимоги від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства", - задовольнити у повному обсязі.

Визнати протиправною та скасувати вимогу Управління східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 14.11.2017 №04-08-15-15/5465 "Щодо усунення порушень законодавства",

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (69057, м. Запоріжжя, вул. Перемоги, буд. 129, ) на користь Районної адміністрації Запорізької міської ради по Хортицькому району (69123, м.Запоріжжя, бул. Будівельників, буд.19, ) судовий збір у розмірі 1600 (одна тисяча шістсот) грн. 00 коп.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення складено у повному обсязі та підписано 06.07.2018.

Суддя І.В.Садовий