Справа № 805/1850/17-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

01 серпня 2018 року

Київ

справа № 805/1850/17-а

провадження № К/9901/2211/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Донецької області про визнання незаконним звільнення, поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Прокуратури Донецької області на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року, прийняту у складі головуючого судді Тарасенка І. М., та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, постановлену у складі колегії суддів Сухарька М. Г., Блохіна А. А., Гаврищук Т. Г.,

у с т а н о в и в :

У травні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувсь до суду з позовом до Прокуратури Донецької області (далі також відповідач), у якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Донецької області від 12 квітня 2017 року № 816-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», яким позивача звільнено з посади прокурора Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області та з органів прокуратури Донецької області;

поновити позивача на роботі;

стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 12 квітня 2017 року по день ухвалення судового рішення.

Позов мотивований протиправністю оскаржуваного наказу про звільнення позивача, адже, за твердженням останнього, він не вчиняв ганебного вчинку. Також позивач зауважував на порушенні з боку відповідача процедури проведення службового розслідування.

Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти позову, відповідач наголосив на законності та обґрунтованості наказу про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Донецький окружний адміністративний суд постановою від 14 липня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року, позов задовольнив частково:

визнав протиправним та скасував наказ прокурора Донецької області № 816-к від 12 квітня 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», яким ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області та з органів прокуратури Донецької області;

поновив ОСОБА_1 на роботі в органах прокуратури на посаді прокурора Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області та органів прокуратури Донецької області з 13 квітня 2017 року;

стягнув на користь ОСОБА_1 з прокуратури Донецької області середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 13 квітня 2017 року по 14 липня 2017 року у розмірі 48531,12 гривень;

в іншій частині позовних вимог відмовив.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати їх рішення в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині рішення про відмову в позові.

Позивач подав відзив на касаційну скаргу, в якому наполягає на її необґрунтованості та просить в її задоволенні відмовити.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Суди встановили, що ОСОБА_1 з 11 липня 1995 року по 12 квітня 2017 року працював в органах прокуратури м. Слов'янська Донецької області. 15 грудня 2015 року призначений на посаду прокурора Слов'янської місцевої прокуратури. Має класний чин - радник юстиції, присвоєний наказом Генерального прокурора України від 31 травня 2008 року № 358-к.

На підставі наказу прокурора Донецької області від 1 лютого 2017 року № 289-к призначено службову перевірку за фактом можливого порушення Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, працівниками Слов'янської прокуратури Донецької області. Вказаний наказ прийнято в зв'язку зі зверненням голови правління громадської організації «Зелена стрічка» Оболенського Ю. А., яке надійшло до прокуратури Донецької області 29 грудня 2016 року за № 45832вх16.

У межах проведення перевірки 31 січня 2017 року до Слов'янського міськрайонного суду Донецької області спрямовано запит, з відповіді на який з'ясовано, що стосовно працівників Слов'янської прокуратури Донецької області складено 3 постанови за статтею 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) щодо керування транспортними засобами в нетверезому стані, зокрема 2 постанови стосовно ОСОБА_1 (від 16 липня 2016 року та від 6 січня 2017 року).

За результатами проведеної службової перевірки 31 березня 2017 року складено висновок службової перевірки та дві окремі думки. Відповідно до пункту 2 резолютивної частини висновку визнано, що з боку прокурорів Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області Домбровського А. М. та ОСОБА_1 встановлені грубі порушення вимог Закону України «Про прокуратуру», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури. А в пункті 3.1 висновку зазначено, що прокурор Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області ОСОБА_1 заслуговує на притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани.

Висновок підписано головою та членами комісії разом із окремими думками. Зокрема, прокурор відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Іванцов В. В. у своєму рапорті зазначив, що за допущені порушення прокурор Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області радник юстиції ОСОБА_1 підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності - звільненню з займаної посади та з органів прокуратури.

Прокурор Донецької області розглянув зазначений висновок та окремі думки і 7 квітня 2017 року їх затвердив шляхом вчинення резолюції про незгоду з висновком службової перевірки та згоду з окремими думками.

Наказом прокурора Донецької області від 12 квітня 2017 року № 816-к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Слов'янської місцевої прокуратури Донецької області.

Обставиною, що є підставою звільнення позивача зі служби в органах прокуратури, зазначено систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики.

Дією, що ганьбить звання прокурора і може викликати сумнів у його об'єктивності, в наказі зазначено факт складання працівниками поліції адміністративного протоколу про вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, та невжиття вичерпних заходів щодо спростування факту перебування у стані алкогольного сп'яніння.

Вважаючи, що наказ про звільнення прийнято без дотримання норм чинного законодавства, оскільки відсутні фактичні обставини, які можуть бути підставою для його видання, ОСОБА_1 звернувся до суду.

Також суди встановили, що відповідно до постанови Слов'янського міськрайонного суду Донецької області від 22 вересня 2016 року у діях ОСОБА_1 відсутній склад адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, а провадження у справі закрито у зв'язку з відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.

Постановою Слов'янського міськрайонного суду від 27 березня 2017 року у справі № 234/178/17-п провадження у справі про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 130 КУпАП закрито у зв'язку з відсутністю події та складу адміністративного правопорушення.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач допустив порушення процедури службового розслідування, а факт скоєння адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, спростовано судовим рішенням, яке набрало законної сили.

Верховний Суд погоджується з висновками судів.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, систему прокуратури України, а також порядок звільнення прокурора з посади, припинення, зупинення його повноважень на посаді визначено Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), відповідно до статті 3 якого діяльність прокуратури ґрунтується на засадах, зокрема, неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Згідно зі статтею 19 вказаного Закону прокурор зобов'язаний неухильно додержуватися присяги прокурора; виявляти повагу до осіб під час здійснення своїх повноважень; діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; додержуватися правил прокурорської етики, зокрема не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.

Стаття 43 Закону № 1697-VII визначає підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.

Так, прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження, зокрема, за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури.

Наказом Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 123 затверджено Кодекс професійної етики та поведінки працівників прокуратури, за приписами статті 1 якого його завданнями є:

забезпечення ефективного здійснення працівниками прокуратури своїх професійних обов'язків на підставі додержання принципів верховенства права, законності, суспільної моралі та високої культури;

підвищення авторитету органів прокуратури та сприяння зміцненню довіри громадян до них;

створення умов для розвитку у працівників прокуратури почуття справедливості, відповідальності, відданості справі, додержання загальнолюдських моральних цінностей, запобігання проявам корупції;

формування принципової морально-правової позиції у взаєминах з колегами по службі та керівництвом.

Відповідно до статті 4 вказаного Кодексу професійна діяльність працівників прокуратури ґрунтується на принципах, зокрема:

поваги до прав і свобод людини і громадянина;

толерантності;

професійної честі і гідності, формування довіри до прокуратури;

зразковості поведінки та дисциплінованості.

Статтею 15 вказаного Кодексу визначено, що при виконанні службових обов'язків працівник прокуратури має дотримуватися загальноприйнятих норм моралі та поведінки, бути взірцем добропорядності, вихованості і культури.

Порушення трудової та виконавської дисципліни, непристойна поведінка є неприпустимими для працівника прокуратури і тягнуть за собою у відповідних випадках передбачену законом відповідальність.

Згідно зі статтею 18 цього ж Кодексу працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб.

Працівнику прокуратури слід уникати особистих зв'язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об'єктивність виконання професійних обов'язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс.

Поза службою поводити себе коректно і пристойно. При з'ясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури, з метою ухилення від відповідальності.

Порядок проведення службових розслідувань в органах прокуратури регламентовано Інструкцією про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 4 вересня 2014 року № 104 (далі - Інструкція № 104), за приписами пункту 1.2 якої службове розслідування (перевірка) - комплекс заходів, які проводяться у випадках скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків - кримінальних, корупційних правопорушень, керування транспортним засобом у стані алкогольного чи наркотичного сп'яніння або відмови від проходження огляду з метою виявлення стану сп'яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури, а також за фактами порушень виконавської та трудової дисципліни, неправомірного втручання у службову діяльність працівників прокуратури, посягань на їхнє життя, здоров'я та майно, загибелі та в інших випадках передбачених Інструкцією.

Метою службових розслідувань та службових перевірок є повне, об'єктивне і всебічне з'ясування обставин надзвичайних подій, ганебних вчинків та правопорушень, скоєних за участі працівників органів прокуратури, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження негідних вчинків серед особового складу (Інструкція).

Згідно з пунктом 4.1 Інструкції № 104 управління внутрішньої безпеки та захисту працівників прокуратури Генеральної прокуратури України залучається до проведення службового розслідування у випадках: порушень Присяги працівника прокуратури, вчинених працівниками апарату Генеральної прокуратури України, прокурорами обласного рівня чи їх заступниками; скоєння працівниками прокуратури кримінальних, корупційних правопорушень, інших ганебних вчинків; застосування працівниками прокуратури вогнепальної зброї; дорожньо-транспортних пригод, вчинених за участі працівників прокуратури з тяжкими наслідками.

За змістом пункту 2.1 наказу Генерального прокурора України від 22 вересня 2014 року № 17гн до ганебних вчинків, скоєних прокурорами чи слідчими, слід відносити кримінальні, корупційні правопорушення, керування транспортними засобами у стані алкогольного чи наркотичного сп'яніння або відмову від проходження огляду з метою виявлення стану сп'яніння, порушення Присяги працівника прокуратури і Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, які дискредитують їх як працівників прокуратури та шкодять авторитету органів прокуратури.

Факт скоєння працівниками прокуратури ганебних вчинків має бути доведений у визначеному чинним законодавством України порядку.

У свою чергу, права особи, стосовно якої проводиться службове розслідування (перевірка) визначені в пункті 7 Інструкції № 104, а саме: отримувати інформацію про підстави проведення службового розслідування (перевірки), склад комісії, заявляти обґрунтовані клопотання про відвід голови або членів комісії; брати участь у службовому розслідуванні (перевірці), у тому числі давати усні чи письмові пояснення, робити заяви, у встановленому порядку подавати документи, які мають значення для його проведення; висловлювати письмові зауваження щодо об'єктивності та повноти проведення службового розслідування (перевірки) оскаржувати дії або бездіяльність голови та членів комісії; відмовлятися давати будь-які пояснення щодо себе, членів своєї сім'ї чи близьких родичів, коло яких визначено законодавством України; порушувати питання про витребування додаткових документів, одержання додаткових пояснень осіб тощо; отримувати повідомлення про завершення службового розслідування (перевірки); у семиденний строк після отримання повідомлення про завершення службового розслідування (перевірки) ознайомлюватися із затвердженим висновком; у десятиденний строк з дня ознайомлення зі змістом висновку про результати службового розслідування (перевірки) оскаржити керівнику, який призначив службове розслідування (перевірку), прокурору вищого рівня та у встановленому порядку до суду.

Суди встановили, що про проведення службового розслідування позивачу стало відомо 12 квітня 2017 року, тобто в день звільнення, від працівника відділу роботи з кадрами прокуратури Донецької області Чалої Г. О., яка надала для ознайомлення рапорт членів комісії з проведення службової перевірки на ім'я прокурора Донецької області Бондаренка Є.В., наказ прокурора Донецької області від 12 квітня 2017 року № 816-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» та висновок службової перевірки за фактом можливого порушення Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, працівниками Слов'янської прокуратури Донецької області від 31 березня 2017 року, в якому на аркуші № 11 вказано, що ОСОБА_1 повідомлений про проведення стосовно нього службової перевірки.

Отже, відповідач допустив порушення пункту 7.6 розділу 7 Інструкції № 104 щодо строків повідомлення ОСОБА_1 про завершення службового розслідування (перевірки) та ознайомлення із затвердженим висновком.

Таким чином, під час службового розслідування відповідач порушив процедуру, регламентовану Інструкцією № 104, а саме: в порушення пункту 6.2.3 цієї Інструкції позивачу не роз'яснювалися його права, не ознайомлено з наказом про проведення службової перевірки, її підстави, мета, а також склад комісії, якій доручено перевірку, чим позбавлено ОСОБА_1 можливості реалізації своїх прав, зокрема, брати участь у службовій перевірці, подавати документи, які мають значення для її проведення, висловлювати письмові зауваження щодо об'єктивності та повноти її проведення, оскаржувати дії або бездіяльність голови та членів комісії, порушувати питання про витребування додаткових документів, одержання додаткових пояснень осіб тощо.

До того ж, як установили суди, на час розгляду справи судом висновок службової перевірки не затверджено прокурором Донецької області, до нього складено окремі думки, наявна резолюція прокурора Донецької області із зазначенням «з висновком не згоден».

Крім того, як вже зазначено, дією, що ганьбить звання прокурора і може викликати сумнів у його об'єктивності, в оскаржуваному наказі зазначено факт складання працівниками поліції адміністративного протоколу про вчинення ОСОБА_1 адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 КУпАП, та невжиття вичерпних заходів щодо спростування факту перебування у стані алкогольного сп'яніння.

Однак, за результатом розгляду відповідного протоколу Слов'янський міськрайонний суд постановою від 27 березня 2017 року у справі № 234/178/17-п провадження у справі про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 130 КУпАП закрив у зв'язку з відсутністю події та складу адміністративного правопорушення.

За такого правового регулювання та обставин справи Прокуратура Донецької області, виносячи наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, діяла з порушенням вимог Інструкції № 104 та без урахування всіх обставин, що мали значення для винесення оскаржуваного наказу.

Доводи касаційної скарги висновку судів щодо наявності підстав для задоволення позову не спростовують.

Період вимушеного прогулу позивача та визначена судом сума стягнення на користь позивача не є предметом касаційного оскарження.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Частиною першою статті 350 цього ж Кодексу закріплено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, підстави для їх скасування відсутні, а тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а згадані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Прокуратури Донецької області залишити без задоволення.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 14 липня 2017 року та ухвалу Донецького апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у справі № 805/1850/17-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх