Справа № 810/3451/18
Суддя: Брагіна О.Є.
Дата ухвалення: 2018-07-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

13 липня 2018 року № 810/3451/18

Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши в місті Києві позовну заяву Державної авіаційної служби України до товариства з обмеженою відповідальністю "Комфорт Лайф Девелопмент", Ірпінської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України про зобов'язання виконати рішення, визнання протиправними дії та бездіяльність,

в с т а н о в и в:

Державіаслужба України звернулася до суду з позовом про зобов'язання ТОВ "Комфорт Лайф Девелопмент" виконати її рішення від 08.04.2018 р. № 122, а також визнати протиправною бездіяльність Ірпінської міської ради в частині непогодження об'єкта будівництва за вказаною адресою та зобов'язати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва та визнати протиправними дії ДАБІ України щодо видачі дозвільних документів на виконання підготовчих та будівельних робіт та Ірпінської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вказаному об'єкту будівництва та їх скасування.

В обґрунтування заявленого позову зазначає, що Державіаслужба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації та діє відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 р. № 520 (далі - Положення № 520). Тобто, у даній справі позивач визначає себе як суб'єкт владних повноважень у межах здійснення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації і, на виконання владних управлінських функцій він зобов'язує виконати прийняте ним рішення та просить суд визнати неправомірними дії та бездіяльність інших суб'єктів владних повноважень.

Вирішуючи питання щодо можливості відкриття провадження у даній справі, з урахуванням положень ст. 171 КАСУ, відповідно до яких суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом, суд звертає увагу на таке:

відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою КМУ від 9 липня 2014 р. № 294 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 408) Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, в тому числі і задля здійснення контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил уповноваженими органами містобудування та архітектури та їх структурними підрозділами.

За приписами ч. 1 ст. 10 Закону України від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. На підставі ч. 1-2 ст.16 цього ж Закону органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, - ч. 5 ст. 16 Закону № 280/97-ВР.

Отже, звертаючись до суду з вищепереліченими вимогами Державіаслужба позиціонувала себе у спірних відносинах як суб'єкт владних повноважень та сторона у справі відносно інших суб'єктів владних повноважень, а саме Державної архітектурно-будівельної інспекції України та Ірпінської міської ради Київської області.

У ст. 19 КАСУ зазначені справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Так, право на звернення до суду суб'єкта владних повноважень передбачено у таких випадках: спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, - п. 3 ч. 1 ст. 19 КАСУ; спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів, - п. 4 ч. 1 ст. 19 КАСУ та за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом, - п. 5 ч. 1 ст. 19 КАСУ.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Закріплення на конституційному рівні спеціально-дозвільного принципу має важливе значення як для побудови в Україні демократичної, правової держави, так і становлення розвитку інститутів громадянського суспільства для забезпечення стабільності та непорушності існуючого конституційного ладу. Дотримання та практична реалізація цього принципу полягає в тому, що він, суттєво обмежуючи поведінку суб'єктів владних повноважень, фактично встановлює правові межі державно-владної діяльності в цілому, чим охороняє людину, інститути громадянського суспільства та й усе суспільство від необґрунтованого втручання у сферу їхньої свободи з боку держави та її органів. При цьому слід зазначити, що спеціально-дозвільний принцип часто називають принципом законності, позаяк поняття "законність" у строго юридичному сенсі виражає загальнообов'язковість права та безумовне дотримання органами публічної влади та їх посадовцями вимог Конституції і чинного законодавства, забезпечуючи встановлення в державі правового порядку. Адже, як відомо, однією з основних сентенцій права є Legalitas regnorum fundamentum: «Законність - основа держави». А будь-яке правове регулювання влади означає її впорядкування, що передбачає з одного боку, організаційне і змістовне зміцнення владних інститутів через їх установи і наділення гарантованою компетенцією, а з другого - обмеження влади певними правилами, встановленням її обов'язків. Поза межами повноважень влади існує сфера саморегуляції громадянського суспільства і сфера життєдіяльності людини, вільна від державно-владного втручання.

Таким чином, право на звернення до суду суб'єкта владних повноважень, згідно із змістом спеціально-дозвільного принципу, є обмеженим та чітко регламентованим.

Отже, судом встановлено, що Державіаслужба у спірних правовідносинах є суб'єктом владних повноважень, який заявляє свої претензії до інших суб'єктів владних повноважень - ДАБІ України та Ірпінської міської ради Київської області.

Враховуючи вищевикладене, суд вважає за необхідне відмовити у відкритті провадженні у даній справі в частині вимог позивача до ДАБІ та Ірпінської міської ради, з огляду на таке:

статтею 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої виклади" встановлено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Законами та нормативними актами, які регулюють діяльність позивача та межі його повноважень як центрального органу виконавчої влади є Повітряний Кодекс України, Положення про Державну авіаційну службу України, Закон України "Про основні засади державного нагляду та контролю", Правила сертифікації цивільних аеродромів України, затверджених наказом Державіаслужби від 25.10.2005 р. № 796, зареєстрованих в Мін'юсті України 10.11.2005 р. за № 1357/11637.

Відповідно до абз. 1 п. 3 Положення "Про Державіаслужбу України" контрольні та наглядові функції цього органу обмежуються чітко визначеними об'єктами та суб'єктами. Так, об'єктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.

Суб'єктами контролю визначено юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.

Чинним Положенням позивачеві не надано право як центральному органу виконавчої влади в межах проведення контрольних заходів або за їх наслідками на звернення до суду з будь-якими позовами. Таким правом законодавець не наділив ні Повітряним Кодексом України, ні Правилами сертифікації цивільних аеродромів України, які за своєю сутністю є правилами проведення інспекційних заходів (перевірок) позивачем.

Єдиний законодавчий акт, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) є Закон України від 05.04.2007 р. № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Так, за правилами абз. 7 ст. 4 Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Як слідує із наказу Державіаслужби № 127 від 14.02.2018 р. "Про проведення позапланових інспекційних перевірок" позивачем була утворена комісія для проведення позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території та експлуатантів аеродромів КП "Міжнародний аеропорт "Київ (Жуляни)", ДП "Міжнародний аеропорт "Бориспіль", ДП "Антонов", КП "Міжнародний аеропорт "Запоріжжя (м. Запоряжжя), «Харків» (Основа)" з метою перевірки підприємства з питань узгодження будівництва на приаеродромній території. У якості правової аргументації винесення наказу та проведення позапланового заходу голова Державіаслужби зазначив ст. 5 Повітряного Кодексу України, Положення про Державіаслужбу та п.7 Правил сертифікації цивільних аеродромів України від 25.10.2005 р. № 796.

Як вже вказувалось судом вище Повітряний Кодекс України та Положення про Державіаслужбу чітко обумовлює об'єкти та суб'єкти, на які розповсюджується компетенція позивача, це суб'єкти авіаційної діяльності та експлуатанти аеропортів; об'єктом законного нагляду позивача є повітряний простір держави Україна; повітряні перевезення та авіаційні роботи - (п. 9 Положення, Державіаслужба здійснює нагляд та контроль за дотриманням суб'єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України, зокрема шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень; п. 40 Положення, Державіаслужба організовує та контролює у межах повноважень, передбачених законом, суб'єктів авіаційної діяльності та експлуатантів аеропортів щодо дотримання авіаційних правил України в частині забезпечення екологічної безпеки цивільної авіації).

Відповідно преамбули до Повітряного кодексу України останній встановлює правові основи діяльності в галузі авіації. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Частиною 1 ст. 3 Повітряного Кодексу України передбачено, що сфера дії Повітряного кодексу України поширюється лише на фізичних та юридичних осіб незалежно від форми власності та відомчої підпорядкованості, які провадять діяльність у галузі авіації та використання повітряного простору України.

Згідно Правил сертифікації цивільних аеродромів, на підставі яких і була проведена позапланова інспекційна перевірка, останні визначають порядок контролю за аеродромами. Абзацом 1 п. 7.1.2 п. 7.1 п. 7 Правил передбачено, що позапланові інспекційні перевірки, що проводяться за рішенням Державіаслужби України здійснюються для контрольної оцінки відповідності аеродрому сертифікаційним вимогам, виконання умов та обмежень, установлених під час видачі Сертифіката.

За приписами п.п. 7.2.3. п. 7.2 п. 7 Правил під час проведення інспектування аеродромів інспектори повинні переконатися в тому, що будівлі, споруди, адміністративні приміщення, контрольні зони радіотехнічного забезпечення польотів, проведення технічних робіт, об'єкти метеорологічного забезпечення та інші об'єкти мають відповідне оснащення, безперебійно функціонують, придатні для виконання передбачених завдань і відповідають сертифікаційним вимогам.

Згідно п. 1.1 Правил сертифікації Цивільних аеродромів України їх дія (Правил) поширюється і є обов'язковою для всіх фізичних і юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, які займаються експлуатацією та введенням у дію аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила встановлюють єдиний порядок сертифікації аеродромів, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України. Правила використовуються при підготовці матеріалів для сертифікації аеродромів та застосовуються посадовими особами Державіаслужби України, підприємствами й організаціями, які беруть участь у проведенні процедури сертифікації, внесених до державного реєстру цивільних аеродромів України.

Статтею 63 Повітряного Кодексу України визначено перелік елементів, які утворюють поняття аеродром. Аеродром (вертодром) включає такі елементи (аеродромні об'єкти): 1) поверхні (штучні, ґрунтові або водні), призначені для посадки, зльоту, руху, стоянки повітряних суден, руху наземного транспорту на території аеродрому; 2) ґрунтові елементи аеродрому; 3) об'єкти обслуговування повітряного руху; 4) засоби зв'язку, навігації та спостереження; 5) візуальні засоби забезпечення польотів; 6) об'єкти та засоби аварійно-рятувального та протипожежного забезпечення, забезпечення авіаційної безпеки, метеорологічного обслуговування, електрозабезпечення аеродрому; 7) споруди та мережі інженерних комунікацій, що забезпечують роботу аеродромних об'єктів.

Як видно із зазначеного переліку приаеродромна територія не входить до складу аеродрома, а відтак не може бути об'єктом перевірки позивача.

Крім того, відповідно до вимог Закону України від 06.09.2012 р. № 5245-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності", який набрав чинності з 01 січня 2013 року, землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими. Пунктом 6 прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" визначено, що у разі якщо відомості про земельні ділянки, зазначені у пунктах 3 і 4 цього розділу, не внесені до Державного реєстру земель, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для державної реєстрації таких земельних ділянок, а також її затвердження здійснюються: у межах населених пунктів - сільськими, селищними, міськими радами; за межами населених пунктів - органами виконавчої влади, які відповідно до закону здійснюють розпорядження такими земельними ділянками.

Підсумовуючи вищевикладене, суд констатує, що позивач, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України звертаючись до суду з вимогами до інших суб'єктів владних повноважень про зобов'язання їх вчинити певні дії та скасувати прийняті ними акти, грубо порушив межі наданої йому законом компетенції.

Приймаючи рішення про проведення перевірки приаеродромної території, яка входить до сфери відповідальності та контролю Ірпінської міської ради, яке оформлене наказом № 127 від 14.02.2018 р. "Про проведення позапланових інспекційних перевірок" та, проводячи відповідний інспекційний захід, позивач в особі його голови перевищив надані йому законом повноваження та фактично, як державний орган, незаконно здійснив втручання у діяльність іншого державного органу, позаяк приаеродромна територія не може та не могла бути об'єктом перевірки Державіаслужби України.

Як встановлено судом, ДАБІ України та Ірпінська міська ради не бути суб'єктами позапланової перевірки Державіаслужби, а тому є безпідставними і висновки акту перевірки щодо виявлення порушень на непідконтрольній для перевірки позивача території (території прилеглої до аеродрому).

Отже, приймаючи рішення про проведення позапланового заходу інспектування, з непередбачених Правилами інспектування аеродромів підстав (адже така підстава для проведення позапланового інспектування аеродрому як лист Служби безпеки або будь-яке інше звернення не передбачені), позивач порушив ст. 19 Конституції України та діяв із суттєвим перевищенням та порушенням наданих йому законом повноважень.

У зв'язку з цим суд вважає безпідставним його звернення суду з даним позовом, оскільки відсутній публічно-правовий спір у розумінні п. 2 ч. 1 ст. 4 КАСУ, як спір де хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суд стверджує, що Державіаслужба не мала повноважень на здійснення владних управлінських функцій (у тому числі шляхом проведення позапланового інспектування) на непідконтрольному йому об'єкті - території, яка є прилеглою до аеродрому та належить Ірпінській міській раді згідно Закону № 5245-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності".

Відповідачі - ДАБІ України та Ірпінська міська рада Київської області - суб'єкти владних повноважень не підпорядковані позивачу та не є суб'єктами сфери його відповідальності та нагляду. Вказані відповідачі є самостійними суб'єктами владних повноважень і мають діяти як наглядові та контролюючи органи у визначених законом сферах, тому спір між ними можливий лише з приводу реалізації їхньої компетенції, що позивач категорично відкинув, звертаючись до суду з інших підстав.

Відтак, суддя вважає відсутність у даному випадку справи, на яку поширюється юрисдикція адміністративного суду (пп. 3-5 ч. 1 ст. 19 КАСУ); відсутність публічно-правового спору та компетенції позивача відповідно до ст. 28 Закону України № 3166-VI на звернення до суду у зв'язку з необхідністю здійснення повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Отже, звертаючись до суду з вимогами про визнання неправомірною бездіяльності Ірпінської міської ради в частині не погодження об'єкта будівництва за адресою: Київська обл., м. Ірпінь, вул. Найкраща, з Державіаслужбою та зобов'язання вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва, а також визнання протиправними дії ДАБІ України щодо видачі дозвільних документів на початок виконання підготовчих та будівельних робіт по вказаному об'єкту будівництва та Ірпінської міської ради щодо видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по вказаному об'єкту будівництва, позивач не оспорює привласнення вказаними суб'єктами належних позивачу владних управлінських функцій, що підтверджується наступним: по-перше, як слідує із змісту позову, Державіаслужбі не відомо, чи були надані такі погодження та дозволи чи ні, тому такі позовні вимоги є вимогами на майбутнє. По-друге, повноваження Державіаслужби та Ірпінської міської ради, а також ДАБІ України щодо погодження та видачі спірних документів, не перетинаються. Таким чином, у відносинах позивача з іншими суб'єктами владних повноважень відсутній спір щодо реалізації компетенції кожного із суб'єктів, а відтак, дана справа не підсудна в цій частині адміністративному суду.

Вказана позиція суду повністю узгоджується з позицією Великої палати Верховного Суду, яка була викладена в рішенні від 15.03.2018 р. у справі №800/414/17, де суд зазначив, що "при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також суб'єктивний склад учасників спору. КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.

Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС ( N 2747-IV) суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Такий обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративною юрисдикції продубльований і в пункті 5 частини першої статті 19 КАС ( N 2747-IV), яким передбачено, що за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом".

Оскільки у даному випадку у позивача відсутнє передбачене законом право на звернення до суду щодо спонукання інших суб'єктів владних повноважень виконати прийняте рішення, позивач діяв з перевищенням наданих йому прав, а відтак за відсутності ознак публічності спору, суд вважає за необхідне відмовити у відкритті провадження у справі.

Керуючись ст.ст. 170, 171, 241, 248, 256 КАСУ, суддя у х в а л и в:

відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом Державної авіаційної служби України до Ірпінської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними дій та бездіяльності.

Роз'яснити позивачеві, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Копію ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Брагіна О.Є.