Справа № 826/3820/18
Суддя: Мазур А.С.
Дата ухвалення: 2018-08-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

02 серпня 2018 року № 826/3820/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Мазур А.С., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу:

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства екології та природних ресурсів України

про скасування наказу № 639 від 10.12.2008,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України, в якому просить суд визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2018 відкрито провадження в адміністративній справі та призначено підготовче судове засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.05.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" порушує екологічні права, свободи та законні інтереси позивача, оскільки він є незаконним та не відповідає правовим актам вищої юридичної сили.

Представник відповідача, заперечуючи проти позову зазначив, що заявлені позовні вимоги є необґрунтованими, а Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" виданий у спосіб та на підставі передбаченій законами України й у повній мірі відповідає нормативно-правовим актам вищої юридичної сили. Крім того, відповідач зазначив, що спірний наказ не стосується позивача і не порушує його прав або інтересів.

У судовому засіданні, що відбулося 17.07.2018 представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечив.

Суд, на підставі заяв позивача та відповідача та з урахуванням ч. 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України, перейшов до розгляду вказаної справи в порядку письмового провадження.

Суд всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши надані учасниками справи докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, предметом судового оскарження є нормативно-правовий акт - наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

Обґрунтовуючи своє право на оскарження наказу № 639, позивачем були надані до суду відповідні докази та письмові пояснення з яких вбачається, що ОСОБА_1 з 1980 року по день звернення із цим позовом працює на Трипільській тепловій електричній станції на різних посадах. Загалом трудовий стаж складає понад 48 років.

Позивач посилається на те, що Трипільська ТЕС є одним із забруднюючих промислових підприємств Київської області та здійснює викиди в атмосферне повітря.

Позивач є інвалідом 2 групи, що підтверджується посвідченням виданим УСЗН Обухівської РДА серія НОМЕР_2 від 02 лютого 2017 року.

Згідно з випискою із акту огляду МСЕК № 305177 у позивача наявна гіпертонічна хвороба ІІ-ІІІ ступеня, перенесений ГПМК (гостре порушення мозкового кровообігу) - інсульт, дисциркуляторна енцефалопатія ІІ ступеня з вестибулярним порушенням.

Позивач вважає, що ці захворювання виникли внаслідок шкідливого впливу на організм викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря Трипільської ТЕС, яка є джерелом забруднення навколишнього природнього середовища.

На думку позивача, регулювання правовідносин щодо порядку та розмірів шкоди, завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря має здійснюватися виключно законом України, а не підзаконним нормативно-правовим актом - Наказом № 639. Внаслідок чого, система заходів стимулювання і відповідальності у сфері охорони атмосферного повітря належним чином не функціонує у зв'язку з чим наднормативні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря продовжують здійснюватися стаціонарними джерелами забруднення суб'єктів господарювання, що негативно впливає на екологічні права громадян, у тому числі позивача як працівника Трипільської ТЕС.

У зв'язку з протиправністю оскаржуваного Наказу № 639, у зазначених суб'єктів господарювання, відсутні правові стимули до зменшення розмірів таких викидів.

Крім того, позивач зауважує, що є пенсіонером та ліквідатором аварії на Чорнобильській атомній електростанції, що підтверджується посвідченням ліквідатора аварії на ЧАЕС 1 категорії: НОМЕР_3 від 21.02.2008 р., а також інвалідом 2 групи, а тому отримує відповідні грошові виплати з Державного бюджету України.

Оскільки розмір та своєчасність грошових виплат по інвалідності 2 групи та статусу ліквідатора аварії на ЧАЕС безпосередньо залежить від стану наповнення Державного бюджету України, одним із джерел наповнення якого є грошові стягнення за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря стаціонарними джерелами забруднення.

Враховуючи викладені обставини, позивачем зроблено висновок, що оскаржуваним наказом № 639 порушено його екологічні права, а також право соціального забезпечення, а тому він має право оскаржити Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" і просити суд визнати його протиправним та нечинним для чого звернувся з позовом до адміністративного суду.

Дослідивши спірні правовідносини та надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи, суд зазначає наступне.

Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639, який зареєстрований в Міністерстві юстиції України 21 січня 2009 за № 48/16064, затверджено Методику розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Пунктом 8 Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.11.2006 р. № 1524 (в редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу), Мінприроди у межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організовує і контролює їх виконання. Міністерство у разі потреби видає разом з іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади спільні акти. Нормативно-правові акти Мінприроди підлягають реєстрації в порядку, встановленому законодавством.

Пунктом 1 Указу Президента України від 09.12.2010 р. № 1085/2010 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади", утворено Міністерство екології та природних ресурсів України, Державну екологічну інспекцію України, Державну службу геології та надр України, реорганізувавши Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.

Згідно з пунктом 5 Указу № 1085/2010, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що утворюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.

У даному разі, Міністерство екології та природних ресурсів України є правонаступником Міністерства охорони навколишнього природного середовища України - органу, який видав оскаржуваний наказ, а тому є належним відповідачем у даній справі.

Пунктом 1.1. Методики передбачено, що ця Методика розроблена відповідно до Законів України "Про охорону навколишнього природного середовища" та "Про охорону атмосферного повітря", постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1780 "Про затвердження Порядку розроблення та затвердження нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел", наказу Мінприроди України від 27.06.2006 № 309 "Про затвердження нормативів граничнодопустимих викидів забруднюючих речовин із стаціонарних джерел", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 01.08.2006 за № 912/12786.

Пунктом 1.2. Методики визначено, що ця Методика встановлює порядок визначення розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб'єктів господарювання.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

За приписами ч. 3 ст. 264 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Частиною 1-2 ст. 7 КАС України, суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень і використання практики Європейського суду з прав людини" визначено, що Європейська Конвенція та рішення Європейського суду є джерелом права в Україні, національні суди мають використовувати практику Європейського суду.

Згідно з п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Верховний Суд у своєму рішенні від 18 квітня 2018 року у справі № 911/917/15 дійшов висновку, що гарантуючи право на справедливий судовий розгляд, стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод не встановлює жодних правил щодо допустимості доказів або їх оцінки, що є компетенцією виключно національних судів першої та апеляційної інстанцій. Проте зважаючи на прецеденту практику ЄСПЛ, суд зобов'язаний мотивувати свої дії та рішення, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Суди повинні враховувати якість поданих сторонами доказів і, зокрема, те, чи породжують обставини, за яких вони були отримані, будь-який сумнів щодо їхньої достовірності й точності.

Законом України від 06.07.99 року № 832-XIV було ратифіковано Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, яка відома більше як "Оргуська конвенція". Метою даної конвенції є сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту, гарантування кожною із її сторін права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, відповідно до положень цієї Конвенції.

Суд вважає, що ця конвенція закріпила фундаментальне специфічне право громадськості оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність державних органів і приватних осіб, якими порушуються норми чинного законодавства, що стосуються охорони навколишнього середовища.

Разом з тим, застосований в Оргуській конвенції термін "громадськість" вживається в широкому розумінні під яким розуміється - одна або більше фізична чи юридична особа, які діють у спосіб та на підставах передбачених національним законодавством. Причому ці особи мають право оскаржити рішення, дії та бездіяльність державних органів, які порушують норми законодавства щодо охорони навколишнього середовища незалежно від наявності прямих порушених прав чи завданні шкоди такому скаржнику.

Пунктом 9 статті 3 цієї Конвенції визначено, що у межах відповідних положень цієї Конвенції громадськість отримує доступ до інформації, має можливість брати участь у процесі прийняття рішень і має доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, без дискримінації за ознаками громадянства, національної приналежності або місця проживання, а у разі юридичної особи - без дискримінації за ознаками її зареєстрованого місцезнаходження або фактичного центру діяльності.

Кожна зі Сторін у рамках свого національного законодавства забезпечує, щоб відповідні представники зацікавленої громадськості, які вважають, що мало місце порушення того чи іншого права, коли це обумовлено адміністративно-процесуальними нормами відповідної Сторони, мати доступ до процедури перегляду прийнятих рішень в суді та (або) іншому незалежному та неупередженому органі, заснованому згідно зі законом, з метою оскарження законності будь-якого рішення, дії або бездіяльності з правового та процесуального погляду за умови дотримання положень Статті 6, а також інших відповідних положень цієї Конвенції там, де це передбачено національним законодавством і без шкоди для пункту 3, наведеному нижче. (п. б) абз. 1 ч. 2 ст. 9 Оргуської конвенції)

Згідно з ч. 3 ст. 9 Оргуської конвенції, крім процедур перегляду, передбачених вище пунктами 1 і 2, і без їх порушення, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.

Крім цього, і без порушення вищенаведеного пункту 1 процедури, згадані вище в пунктах 1, 2, 3, мають забезпечувати адекватні та ефективні засоби правового захисту, включаючи у разі потреби засоби правового захисту у формі судової заборони, і бути справедливими, неупередженими, своєчасними і не пов'язаними з непомірно великими витратами. Рішення, що приймаються відповідно до цієї Статті, надаються або реєструються у письмовій формі. Громадськість має доступ до рішень судів, а також, у міру можливостей, до рішень інших органів. (ч. 4 ст. 9 Оргуської конвенції)

З аналізу наведеного вбачається, що положення Оргуської конвенції розраховані на оскарження порушення будь-якої правової норми, що свідчить про надання можливості оскаржити за правилами цієї статі порушення "законодавства, що стосується навколишнього середовища". Критерієм віднесення положень норм чинного законодавства, до того, яке стосується навколишнього середовища повинен бути результат, на досягнення якого ці норми спрямовані. Обрання саме такого способу тлумачення цього словосполучення обумовлюється метою Оргуської конвенції, якою є "сприяння захисту права кожної людини нинішнього і прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту". Тобто, метою зазначеної конвенції є досягнення певного "екологічного" результату. У зв'язку з чим, оскарження рішення, дії чи бездіяльності державних органів та інших осіб, у порядку передбаченому ч. 3 ст. 9 Оргуської конвенції відповідатиме меті зазначеної конвенції лише у випадку оскарження порушення норми, яке призводить до негативного впливу на навколишнє природне середовища, або ж такого порушення, яке істотно знижує ефективність гарантій від негативного впливу на навколишнє природне середовище чи життя і здоров'я людини.

Разом з тим, частиною першою статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

Європейський суд з прав людини у своєму рішенні від 10 травня 2011 року у справі "Дубецька та інші проти України" (заява № 30499/03) дійшов висновку, що "п. 105. Посилаючись на свою судову практику, Суд зазначає, що ні стаття 8, ні будь-які інші положення Конвенції не гарантують права на охорону природного екологічного середовища як такого (див. рішення у справі "Кіртатос проти Греції", заява № 41666/98, пункт 52, ECHR 2003-VI). Також жодного питання не виникне, якщо оскаржувана шкода є незначною у порівнянні з небезпекою навколишнього середовища, притаманною життю в кожному сучасному місті. Однак може мати місце небезпідставна скарга за статтею 8 там, де екологічна небезпека досягає такого серйозного рівня, що призводить до суттєвого перешкоджання здатності заявника користуватися своїм житлом, мати приватне чи сімейне життя. Оцінка такого мінімального рівня є відносною і залежить від усіх обставин справи, таких як інтенсивність та тривалість шкідливого впливу та його фізичний чи психологічний вплив на здоров'я або якість життя особи."

Суд повторює, що принципи, які застосовуються до оцінки відповідальності держави за статтею 8 Конвенції в екологічних справах, загалом схожі незалежно від того, чи розглядається справа з точки зору прямого втручання, чи позитивного обов'язку регулювати приватну діяльність (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom) [ВП], заява № 36022/97, пункт 98, ECHR 2003VIII, та рішення у справі "Фадєєва проти Росії" (Fadeyeva v. Russia),

ЄСПЛ звертає увагу, що у справах, що стосуються екологічних питань, державі мають надаватися широкі межі розсуду та можливість вибору між різними способами та засобами дотримання своїх зобов'язань. Основне питання Суду полягає в тому, чи вдалось державі дотримати справедливого балансу між конкуруючими інтересами осіб, що зазнали впливу, та суспільства в цілому (див. рішення у справі "Хеттон та інші проти Сполученого Королівства" (Hatton and Others v. the United Kingdom), пп. 100, 119 та 123).

За приписами статті 16 Конституції України, забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави.

Частиною першою статті 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Статтею 9 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" передбачено, що кожний громадянин України має право на: а) безпечне для його життя та здоров'я навколишнє природне середовище; и) оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.

У відповідності до статті 10 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", екологічні права громадян забезпечуються: б) обов'язком центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій здійснювати технічні та інші заходи для запобігання шкідливому впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, виконувати екологічні вимоги при плануванні, розміщенні продуктивних сил, будівництві та експлуатації об'єктів економіки; д) компенсацією в установленому порядку шкоди, заподіяної здоров'ю і майну громадян внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища; е) невідворотністю відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Враховуючи наведене, суд приходить до висновку, що оскаржуване рішення суттєво знижує гарантії дотримання екологічних прав громадян, відповідальності за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, стимулювання суб'єктів господарювання, що здійснюють забруднення навколишнього природного середовища, а також запобігання негативного впливу на навколишнє природне середовище чи життя і здоров'я людини, у тому числі позивача.

Отже, у даному разі позивач має обґрунтоване і законне право на оскарження наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.12.2008 № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

За абзацом першим статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", порушення законодавства України про охорону навколишнього природного середовища тягне за собою встановлену цим Законом та іншим законодавством України дисциплінарну, адміністративну, цивільну і кримінальну відповідальність.

Відповідальність за порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища несуть особи, винні у: допущенні наднормативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих речовин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне середовище. (п. є) ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища")

Відповідно до статті 2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року № 1264-XII, відносини у галузі охорони навколишнього природного середовища в Україні регулюються цим Законом, а також земельним, водним, лісовим законодавством, законодавством про надра, про охорону атмосферного повітря, про охорону і використання рослинного і тваринного світу та іншим спеціальним законодавством.

Закон України "Про охорону атмосферного повітря" від 16 жовтня 1992 року № 2707-XII визначає правові і організаційні основи та екологічні вимоги в галузі охорони атмосферного повітря.

Цей Закон спрямований на збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на здоров'я людей та навколишнє природне середовище.

З системного аналізу наведених нормативно-правових актів випливає висновок, що Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" є загальним нормативно-правовим актом, а Закон України "Про охорону атмосферного повітря" - спеціальним.

Статтею 22 Закону України № 2707-XII передбачено, що для забезпечення охорони атмосферного повітря впроваджуються організаційно-економічні заходи, що передбачають: - відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону атмосферного повітря.

Статтею 33 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що особи, винні у: перевищенні нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин стаціонарних джерел в атмосферне повітря та нормативів гранично допустимого впливу фізичних та біологічних факторів стаціонарних джерел - несуть відповідальність згідно з законом.

Беручи до уваги наведені норми, суд погоджується з твердженням позивача щодо регулювання правовідносин стосовно шкоди за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря здійснюється як нормами Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", так і нормами Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

Натомість виникає питання, як норми цих законів взаємодіють між собою у випадку виникнення колізій їх правозастосування.

Згідно з абз. 4 ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", підприємства, установи, організації та громадяни зобов'язані відшкодовувати шкоду, заподіяну ними внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, в порядку та розмірах, встановлених законодавством України.

Проте, нормами статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" встановлено, що шкода, завдана порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, підлягає відшкодуванню у порядку та розмірах, встановлених законом.

Обидві наведені норми є однопредметними та стосуються, по суті, однакових правовідносин відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря, проте між ними наявна суперечність в частині встановлення сфери правового регулювання порядку та розмірів таких відшкодувань на основі закону чи законодавства України.

Постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545-XII "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" визначено, що до прийняття відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуються акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.

Так, Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки "Про охорону навколишнього природного середовища" був прийнятий Верховною Радою Української РСР 25 червня 1991 року. Даний закон належить до актів законодавства Союзу РСР. В подальшому назва Закону була змінена на "Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" 06.03.1996 р.

Закон України "Про охорону атмосферного повітря" був прийнятий Верховною Радою України 16 жовтня 1992 року та належить до законодавства України.

Таким чином, оскільки Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" належить до актів Союзу РСР, а абз. 4 ст. 68 цього Закону суперечить нормі статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", то має застосовуватись саме норма останнього Закону.

Суд вважає, що у даному разі положення абзацу 4 статті 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" є загальною нормою по відношенню до норми статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", яка є спеціальною.

За таких обставин, наведені норми є колізійними.

Слід навести висновок Конституційного Суду України наявний у рішенні від 03.10.1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією) де суд установив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (п. 3 мотивувальної частини рішення).

Згідно зі ст. 2 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII, Конституційний Суд здійснює свою діяльність на засадах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, відкритості, повного і всебічного розгляду справ, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків.

У відповідності до ч. 1 ст. 92 Закону України № 2136-VIII, юридичну позицію Конституційний Суд викладає у мотивувальній та/або резолютивній частині рішення, висновку.

Наведена юридична позиція Конституційного Суду України, з огляду на обов'язковість рішень цього суду, приймається до уваги адміністративним судом.

Крім того, Верховний Суд України у рішенні від 17.03.2010 у справі № 6-23705св09 зауважив, що при колізії спеціальної та загальної правової норми, які врегульовують одне й те ж питання, діє спеціальна правова норма.

Аналогічного висновку ВСУ дійшов у справі № 6-48цс12 в рішенні від 30.05.2012 за яким, з урахуванням дії темпоральних правил (принцип дії закону у часі), виходячи з яких у випадку колізії законів (суперечність один одному двох або більше чинних нормативних актів, прийнятих стосовно одного і того ж питання) застосовується акт, виданий пізніше, як у випадку, коли про скасування старих норм прямо зазначено у новому законі, так і у випадку, коли таких застережень у новому законі немає.

Як вже було зазначено, Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" був прийнятий 25 червня 1991 року, а Закон України "Про охорону атмосферного повітря" - 16 жовтня 1992 року.

Положення абз. 4 ст. 68 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", у такому вигляді як вони існують на день звернення із позовом - діють з 06.03.1996, а ось положення ст. 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" - з 21.06.2001.

Отже, підлягають застосуванню саме положення статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря", оскільки цей акт прийнятий пізніше.

З наведеного випливає висновок, що правовідносини із відшкодування збитків, заподіяних державі за перевищення нормативів допустимих викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря мають регулюватись виключно нормами Закону України "Про охорону атмосферного повітря", а саме статтею 34 цього Закону як спеціальною нормою.

За змістом цієї статті, порядок та розміри відшкодування шкоди завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря встановлюється виключно законом, який до сьогодні не прийнятий Верховною Радою України.

Суд відзначає, що визначення терміну "закон" не закріплене ані у Конституції України, ані у інших законах України.

Заслуговує уваги позиція Європейського суду з прав людини щодо поняття "закон", яка викладена у рішенні від 23.06.1995 у справі "Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства" (заява № 18139/91).

Суд зауважив, що "Під терміном "закон" […] слід розуміти як норми, встановлені писаним правом, так і правила, що сформувалися у прецедентному праві. Закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам "доступності" та "передбачуваності". "Закон" повинен бути належним чином доступним: громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку. Крім того, норма не може розглядатися як «закон», якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку. Громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія".

Статтею 8 Конституції України передбачено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

За приписами абз. 3 ст. 117 Конституції України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Згідно з п. 1.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 № 883/5), наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування (п. 1.4. зазначеного Порядку).

Отже, Наказ № 639 належить до підзаконних актів з огляду на наведені положення законодавства України, оскільки він був виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища.

В світлі висновку, викладеному у пункті 25 Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Проніна проти України", суд зобов'язаний надавати відповідь на кожен із специфічних, доречних та важливих доводів заявника, а виходячи з позиції цього суду, що висловлена в пункті 42 рішення "Бендерський проти України", відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються.

З аналізу положень оскаржуваного Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" вбачається, що сфера його регулювання витікає із приписів статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря".

Таким чином, правовідносини щодо порядку та розміру відшкодування шкоди, завданої порушенням законодавства про охорону атмосферного повітря, які мають регулюватись виключно на рівні закону, на сьогодні, регулюються підзаконним актом - Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

Щодо твердження позивача про порушення права на належне соціальне забезпечення оскаржуваним Наказом № 639 то суд зазначає таке.

Позивач є пенсіонером, ліквідатором аварії на ЧАЕС 1 категорії, а також інвалідом 2 групи, що підтверджується наявними у матеріалах справи доказами.

У зв'язку з чим, позивач отримує відповідні грошові виплати з Державного бюджету України.

Статтею першою Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року № 1058-IV визначено, що пенсійні виплати - грошові виплати в системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, що здійснюються у вигляді пенсії, довічної пенсії або одноразової виплати. Пенсія - щомісячна пенсійна виплата в солідарній системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування, яку отримує застрахована особа в разі досягнення нею передбаченого цим Законом пенсійного віку чи визнання її особою з інвалідністю, або отримують члени її сім'ї у випадках, визначених цим Законом.

Нормами ч. 1 ст. 87 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 року № 2456-VI передбачено, що до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 5 частини другої статті 67 1 цього Кодексу), належать видатки на: ж) компенсацію дефіциту коштів Пенсійного фонду України для фінансування виплати пенсій у солідарній системі загальнообов'язкового державного пенсійного страхування (перевищення видатків над доходами, у тому числі з урахуванням резерву коштів Пенсійного фонду України).

У відповідності до пп. а) п. 9 ч. 1 ст. 87 Бюджетного кодексу України, до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 5 частини другої статті 67 1 цього Кодексу), належать видатки на: державні програми соціальної допомоги (грошова допомога особам, яких визнано біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, та особам, яким надано тимчасовий захист; компенсації на медикаменти; програма протезування; програми і заходи із соціального захисту осіб з інвалідністю, у тому числі програми і заходи Фонду соціального захисту інвалідів; відшкодування збитків, заподіяних громадянам; заходи, пов'язані з поверненням в Україну кримськотатарського народу та осіб інших національностей, які були незаконно депортовані з України, та розміщенням іноземців і осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України; щорічна разова грошова допомога ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань; довічні державні стипендії; кошти, що передаються до фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування; програми соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, інші види цільової грошової допомоги, встановлені законом).

Пунктом 17 ч. 1 ст. 87 Бюджетного кодексу України визначено, що до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 5 частини другої статті 67 1 цього Кодексу), належать видатки на: державні програми з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, запобігання виникненню та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха.

Згідно з п. 7 ч. 2 ст. 29 Бюджетного кодексу України передбачено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67 1 цього Кодексу) належать: 30 відсотків грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища внаслідок господарської та іншої діяльності.

Враховуючі наведені норми, суд вважає, що хоча чинним законодавством України не передбачений прямий зв'язок між надходженнями до Державного бюджету України грошових стягнень по відшкодуванню збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, та розміру і своєчасності соціальних виплат пенсіонерам, інвалідам та ліквідаторам аварії на ЧАЕС, проте ці надходження підвищують наповненість бюджету, що є запорукою підвищення розміру та стабільності виплат на соціальне забезпечення.

Таким чином, суд приходить до висновку, що Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" не відповідає статті 34 Закону України "Про охорону атмосферного повітря" як правовому акту вищої юридичної сили.

Частиною 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Частиною другою статті 265 КАС України передбачено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Відповідачем не було надано суду документів, які слугували підставою для прийняття Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" та не наведено доводів, які б спростовували твердження позивача.

З огляду на зазначене, суд вважає, що позовні вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним та нечинним Наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря" є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Керуючись ст.ст. 2, 3, 5, 19,77, 90, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_1 задовольнити в повному обсязі.

Визнати протиправним та нечинним повністю Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 грудня 2008 року № 639 "Про затвердження Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря".

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства екології та природних ресурсів України (Ідентифікаційний код: 37552996, 03035, м. Київ, вул. Митрополита Василя Липківського, буд. 35) судові витрати у сумі 704, 80 (сімсот чотири) грн. 80 коп. на користь ОСОБА_1 (РНОКПП: НОМЕР_1, 08720, АДРЕСА_1).

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя А.С. Мазур