Справа № 826/6339/18
Суддя: Патратій О.В.
Дата ухвалення: 2018-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

30 липня 2018 року № 826/6339/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Патратій О.В., суддів Бояринцевої М.А., Головань О.В. за участі секретаря судового засідання Князєвої А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії

за участю представників сторін:

від позивача: ОСОБА_3

від відповідача: Штокман А.І.

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невиконання вимог частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014р. та пункту 13 розділу XIII Перехідних положень цього Закону щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України виконати вимоги частини двадцятої статті 86 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14.10.2014р. та пункту 13 розділу XIII Перехідних положень цього Закону щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що він перебуває на обліку в Управлінні ПФУ та отримує пенсію за вислугу років відповідно до статті 50-1 Закону України «Про прокуратуру» від 05.11.1991 №1789-ХІІ. Пенсія обчислена в розмірі 90% суми заробітної плати, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.12.2015 № 1013 «Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів» посадові оклади працівників прокуратури підвищено на 25%. Позивач двічі - 14.03.2016 та 20.02.2017 звернувся до Центрального об'єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Києві із заявами про перерахунок призначеної йому пенсії відповідно до ст. 50-1 Закону України «Про прокуратуру» на підставі довідок Генеральної прокуратури України від 11 березня 2016 р. №18-444зп та від 20 лютого 2017 р. № 18- 109зп.

Центральне об'єднане управління Пенсійного фонду України в м. Києві відмовило позивачу ОСОБА_1 у перерахунку пенсії з посиланням на п. 5 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02.03.15 № 213, яким передбачено, що у разі неприйняття до 01 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються, зокрема, відповідно до Закону України «Про прокуратуру», а тому пенсії в порядку та умовах, визначених цим законом, не призначаються, а раніше призначені пенсії - не перераховуються.

Позивач ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду за захистом порушених прав. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.11.2017р. у справі №757/17726/16-а скасовано постанову Печерського районного суду міста Києва від 22.08.2017р. про часткове задоволення позову, а у задоволенні позовних вимог відмовлено. Цю постанову залишено без змін постановою Верховного Суду від 07.03.2018р.

За посиланням позивача, рішеннями судів, що набрали законної сили, встановлено, що неможливість проведення позивачу перерахунку пенсії зумовлена виключно відсутністю затвердженого Кабінетом Міністрів України умов і порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Відповідач у відзиві на позовну заяву проти позовних вимог заперечив, зазначивши, що листами, зокрема, Міністерства фінансів України від 06.10.2017 № 31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України листом від 06.10.2016 № 3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України листом від № 30214/07-20 не погоджено зазначений проект постанови та висловлено зауваження, зокрема, щодо того, що за розрахунками Мінсоцполітики, реалізація проекту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені. Таким чином не погодження проекту нормативно-правового акту в даному випадку з Міністерством фінансів України та Мінекономрозвитку унеможливлює подання його на розгляд Кабінету Міністрів України. Отже доводи позивача в частині бездіяльності Уряду є необґрунтованими.

Також, на думку відповідача, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першої статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав. Представник відповідача проти позову заперечив.

Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до наступних висновків.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно частини 2 статті 3 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до пункту 20 статті 86 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що Кабінету Міністрів України: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Частиною 1 статті 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Згідно частин 2, 3 статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Частина 3 статті 4 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007р. № 950, визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до частини 2 статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).

Згідно частини 1 статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Відповідно до положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 №423, міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України до основних завдань якого віднесено, зокрема, здійснення контролю за діяльністю Пенсійного фонду України з ведення реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування, здійснює державне регулювання та нагляд за дотриманням закону щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду України з фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування.

На виконання зазначених повноважень Міністерством соціальної політики України відповідно до вимог статті 86 Закону України "Про прокуратуру" розроблено проект постанови "Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури".

Відповідно до параграфу 44 Регламенту розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріали погодження.

Міністерством юстиції України 09.12.2016 складено висновок про відповідність проекту постанови Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджуються з актами такої ж юридичної сили.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акта Уряду підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Відповідно до Регламенту, якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акту Кабінет Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органу виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розроблені проекту акті або його погодженні, є заінтересованими органами.

Згідно довідки про погодження проекту постанови, проект погоджено із Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні, Спільним репрезентативних всеукраїнських об'єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральною прокуратурою України.

Як вбачається з матеріалів справи, листами Міністерства фінансів України від 06.10.2017 №31-09030-12-5/28175, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06.1.02016 №3641-03/32095-03, Пенсійного фонду України від 30.09.2016 №30214/07-20 не погоджено даний проект постанови та надано зауваження, зокрема, щодо того, що за розрахунками Міністерства соціальної політики, реалізації проекту постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені.

В порушення вимог параграфу 34 Регламенту Кабінету Міністрів України та ОСОБА_3 проведення фінансово-економічних розрахунків, затверджених наказом Міністерства фінансів України 21.03.2008 №428, до даного проекту не подано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат.

Суд звертає увагу на те, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 02.03.2015 №213-VIII з 01 червня 2015 року скасовано норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до спеціальних законів, у тому числі до Закону України "Про прокуратуру".

Регламентом Кабінету Міністрів України передбачено, що проект акта останнього підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Отже, не погодження даного проекту, нормативно-правового акта, в даному випадку з Міністерством фінансів України та Міністерством економічного розвитку та торгівлі України унеможливлює подання останнього на розгляд відповідачу.

Враховуючи викладене, судом не встановлено бездіяльність відповідача щодо не підготовки і неподання на розгляд нормативно-правового акта, щодо розробки Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Щодо бездіяльності Кабінету Міністрів України, на думку позивача, в частині не приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність до Закону України «Про прокуратуру» в частині перерахунку заробітних плат слід зазначити наступне.

Пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" зазначено, що Кабінету Міністрів України: у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

На переконання суду, поняття «приведення нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом» передбачає усунення протиріч щодо різноманітного врегулювання одних і тих же відносин.

Відповідно до ч. 18 ст. 50-1 Закону України "Про прокуратуру" від 05.11.1991 №1789-ХІІ у редакції, що діяла до 01.01.2015, призначені працівникам прокуратури пенсії перераховувались у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників.

На виконання цього закону було видано ряд підзаконних нормативно-правових актів.

15.07.2015 набув чинності Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII.

Відповідно до Розділу ХІІ Прикінцевих положень Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII положення Закону України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ (крім окремих статей) визнано такими, що втратили чинність із набранням чинності Законом України "Про прокуратуру" №1697-VII.

Таким чином, ч. 13 та ч. 18 ст. 50-1 Закону України "Про прокуратуру" №1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.

Відтак, Кабінету Міністрів України належало привести свої нормативно-правові акти у відповідність до нових законодавчих положень стосовно пенсійного забезпечення прокурорсько-слідчих працівників.

Отже, у даному випадку, на думку суду, відповідач і не був зобов'язаний, на виконання п. 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про прокуратуру", у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, приймати положення щодо визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Крім того, 15.07.2015р. набрала чинності ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якої оклад прокурора встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно.

Як зазначає позивач, Кабінет Міністрів України всупереч Перехідним положенням Закону України «Про прокуратуру» не привів свої нормативно-правові акти у відповідність до частин 3-5 ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», якими встановлюється оклад у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно).

Урядом було прийнято ряд постанов, якими внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Так, зокрема це постанова від 30.09.2016р. № 763 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. № 505» (далі - Постанова № 763) якою внесено зміни до Постанови № 505, в частині, що стосується редакції Додатку 2 (схема посадових окладів працівників прокуратур Автономної Республіки Крим, областей, Міст Києва та Севастополя, військових прокуратур регіонів і прирівняних до них прокуратур).

Відповідно до Пояснювальної записки до проекту Постанови № 763, проект акта було розроблено на виконання доручення Кабінету Міністрів України від 22.07.2015 №30548/1/1-15 до листа Генеральної прокуратури від 17.07.2015 № 18-1602/1вих-15 та вимог Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII з урахуванням вимог пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2015 рік» (у частині повноважень Уряду щодо встановлення у 2015 році розмірів і порядку виплати заробітної плати).

Відповідно до абз. 2 пункту 9 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2015 рік» положення зокрема статті 81 Закону про прокуратуру застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Аналогічне положення передбачене також і пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України на 2016 рік».

Крім того, 30.08.2017 Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури».

Пояснювальна записка до проекту зазначеної постанови передбачає, що запропонованим проектом пропонується, зокрема, підвищити розміри посадових окладів працівників органів та надбавки до посадових окладів працівників органів прокуратури за класні чини, а також визначити умови та розміри оплати праці Генерального прокурора, його заступників та інших працівників органів прокуратури ; одному нормативно-правовому акті - постанові Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Також слід зазначити, що відповідно до пункту 9 статті 81 Закону України «Про прокуратуру» фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Водночас, пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного, місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Отже, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет на 2015 рік», пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет на 2016 рік» а також пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України Верховна Рада України фактично надала Уряду повноваження щодо встановлення порядку та розмірів соціальних виплат, виходячи з наявних фінансових ресурсів Державного бюджету України.

Крім того, статтею 95 Конституції України встановлено, що будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків визначаються виключно законом про Державний бюджет України.

Згідно із частиною дев'ятою статті 81 Закону України «Про прокуратуру» фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Відповідно до статті 8 Закону України «Про оплату праці» умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Окрім цього, порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам також затверджується Кабінетом Міністрів України (абз. 2 частини сьомої ст. 81 Закону України «Про прокуратуру»).

Частиною другою статті 4 Бюджетного кодексу України встановлено, що бюджетна система України і Державний бюджет України встановлюється виключно цим кодексом та законом про Державний бюджет України. Якщо іншими нормативно-правовими актами бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у цьому Кодексі, застосовуються відповідно норми цього Кодексу. Виключно законом про державний бюджет України визнаються надходження та видатки Державного бюджету України.

Одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

Крім того, Європейський суд з прав людини у рішенні від 9 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12.10.2004.

Європейський суд з прав людини у рішенні «Великода проти України» від 03.06.2015р. зазначив, що держава вправі зменшити соціальні виплати у зв'язку із фінансовими труднощами, з якими вона зіткнулася. Держава має широке поле свободи розсуду щодо досягнення балансу між соціальними правами та економічною політикою.

Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першої статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За таких обставин суд приходить до висновку, що позовні вимоги є необґрунтованими, а позов не підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 77, 139, 241-246, 250, 255, 257-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Головуючий суддя О.В. Патратій

Суддя М.А. Бояринцева

Суддя О.В. Головань

Дата складання повного тексту рішення - 31 липня 2018 року