Справа № 826/5930/17
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2018-07-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Келеберда В.І.,
судді: Качур І.А., Федорчук А.Б.,
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2018 року Справа № 826/5930/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Сорочка Є.О.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача ОСОБА_2,

представника відповідача Залюбоської Л.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_4 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2018 року у справі:

за позовом ОСОБА_4

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

про скасування постанов,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_4 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач), в якому просив:

- скасувати постанови про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.10.2016 р. №№ 3-0710/1-10/10-62/0710/09/01, 3-0710/2-10/10-63/0710/09/01, 3-0710/3-10/10-64/0710/09/01;

- на час судового розгляду справи призупинити виконавчі провадження ВП №№ 52976588, 52976618, 52976645.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що ним було усунуто виявлені контролюючим органом порушення у межах строків, визначених в приписі, що оскаржувані ним постанови прийняті відповідачем передчасно та безпідставно і про їх існування позивач дізнався лише від органів Державної виконавчої служби за фактом відкриття відповідних виконавчих проваджень.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду прийнято за неповно встановлених обставин справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права, тому просить його скасувати і ухвалити постанову про задоволення позову.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, позивач є власником земельної ділянки для комерційного використання, що розташована за адресою: АДРЕСА_1, на якій він має намір побудувати магазин зі складськими та офісними приміщеннями.

Управлінням містобудування та архітектури Бориспільської міської ради видано містобудівні умови та обмеження забудови вказаної земельної ділянки від 24.12.2012 р. № 23/1-27.

Перед початком проведення будівельних робіт позивачем до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області подано декларацію про початок виконання будівельних робіт від 16.09.2016 р. № 10/10 1609/21/П.

22.09.2016 р. зазначену декларацію позивачу було повернуто для усунення недоліків із наданням відповіді № 10/10-57/2209/02.

Крім того, 22.09.2016 р. головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Управління нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування проведено позапланову перевірку на об'єкті «Будівництво магазину зі складськими та офісними приміщеннями по АДРЕСА_1».

Під час проведення перевірки встановлено, що позивачем наведено недостовірні відомості у поданій декларації про початок виконання будівельних робіт від 16.09.2016 р. № 10/10 1609/21/П, так як на момент проведення перевірки відсутні:

- договір на здійснення технічного нагляду та наказ про призначення відповідальної особи для здійснення технічного нагляду відповідно до наданих пояснень інженера з технічного нагляду ОСОБА_5, хоча в декларації зазначено, що технічний нагляд здійснює інженер з технічного нагляду ОСОБА_5.;

- договір на розроблення проектної документації та наказ про призначення головного архітектора та необхідна проектна документація не розроблена, тоді як у декларації зазначено генерального проектувальника ТОВ «Абсолют Проект Буд»;

- наказ про затвердження проектної документації від 24 червня 2016 року;

- наказ про призначення відповідальної особи, що здійснює авторський нагляд;

- договір на виконання будівельних робіт з генеральним підрядником, хоча у декларації зазначено генерального підрядника ФОП ОСОБА_7

За результатами проведеної перевірки 22.09.2016 р. посадовими особами відповідача складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі вказаного акту посадовими особами Департаменту ДАБІ у Київській області складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.09.2016 р. № С-2209/2, відповідно до якого позивачу встановлено строк на усунення недоліків до 22.10.2016 р.

17.10.2016 р. позивачем було усунуто всі недоліки, про що подано нову декларацію, яку зареєстровано Департаментом ДАБІ у Київській області 26.10.2016 р. під № КС 76.

30.12.2016 р. позивач отримав листа головного державного виконавця Бориспільського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Київській області від 25.11.2016 р. про відкриття виконавчих проваджень ВП №№ 52976645, 52976618, 52976588.

03.01.2017 р. позивачем отримано лист Департаменту ДАБІ у Київській області від 07.10.2016 р., з якого вбачається, що Департаментом розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесено наступні постанови:

- № 3-0710/1-10/10-62/0710/09/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 130500,00 гривень;

- № 3-0710/2-10/10-63/0710/09/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 65250,00 гривень;

- № 3-0710/3-10/10-64/0710/09/01, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 52200,00 гривень.

Позивач, вважаючи протиправними зазначені постанови про накладення штрафу, звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Колегія суддів встановила, що відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що під час розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підтверджено встановлені позаплановою перевіркою обставини та факти, що стали підставою для притягнення позивача до відповідальності, тому оскаржувані постанови є правомірними.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон № 877-V), «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 р. № 687-XIV (далі - Закон № 687-XIV), «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 р. № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 (далі - Порядок № 553), Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 (далі - Порядок № 244).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 34, ч. 8 ст. 36 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

Статтею 11 Закону № 687-XIV встановлено, що під час будівництва об'єкта архітектури здійснюється авторський та технічний нагляд.

Технічний нагляд забезпечується замовником та здійснюються особами, які мають відповідний кваліфікаційний сертифікат.

Авторський нагляд здійснюється архітектором - автором проекту об'єкта архітектури , іншими розробниками затвердженого проекту або уповноваженими ними особами. Авторський нагляд здійснюється відповідно до законодавства та договору із замовником.

У ст. 1 Закону № 877-V визначено, що державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства.

Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Згідно зі ст. 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється, зокрема за принципами гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання; об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю); здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю).

Статтею 7 Закону № 877-V передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

У разі виконання в повному обсязі та у встановлений строк припису, розпорядження, рішення, іншого розпорядчого документа про усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу нагляду (контролю), фінансові та адміністративні санкції, заходи реагування до суб'єкта господарювання, його посадових осіб не застосовуються.

Згідно зі ст.ст. 3, 4 Закону № 208/94-ВР справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.

Накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», мають право від імені, зокрема, органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

Відповідно до п.п. 5, 7, 16-17 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Однією з підстав для проведення позапланової перевірки є необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у деклараціях про початок виконання будівельних робіт протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).

У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Відповідно до п.п. 3, 9, 16, 17, 18, 20, 22 Порядку № 244 штрафи накладаються на суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі - суб'єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудування.

Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв'язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

Про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов'язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль, складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - справа) розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.

Справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.

Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з'ясовує, зокрема чи сповіщено суб'єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи.

За результатами розгляду справи посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, приймає одну з таких постанов:

1) постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу);

2) постанову про закриття справи щодо накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про закриття справи).

Згідно з п. 22 Порядку № 553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що органи архітектурно-будівельного контролю в разі виявлення порушень законодавства в галузі містобудівної діяльності наділені повноваженнями виносити суб'єктам містобудування приписи щодо усунення таких порушень та накладати на них штрафні санкції у разі їх невиконання у визначені строки.

Таким чином, складання контролюючим органом припису з наданням суб'єкту містобудування певного часу на усунення виявленого порушення законодавства є заходом, спрямованим на забезпечення підконтрольному суб'єкту можливості добровільно усунути таке порушення, та виключає наявність правових підстав для застосування до нього штрафних санкцій у разі виконання вимог припису до закінчення визначеного ним строку.

Аналізуючи доводи апеляційної скарги та перевіряючи оскаржуване рішення суду, колегія суддів звертає увагу на те, що спірні постанови від 07.10.2016 р. №№ 3-0710/1-10/10-62/0710/09/01, 3-0710/2-10/10-63/0710/09/01, 3-0710/3-10/10-64/0710/09/01 прийняті Департаментом ДАБІ у Київській області до закінчення встановленого позивачу у приписі строку на добровільне усунення виявлених контролюючим органом порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності (до 22.10.2016 р.).

Крім того, 17.10.2016 р., тобто у межах строку, встановленого приписом контролюючого органу, позивачем було добровільно усунуто всі виявлені в нього порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, що підтверджується матеріалами справи та не спростовано відповідачем.

Отже, виходячи з положень ч. 11 ст. 7 Закону № 877-V, у контролюючого органу архітектурно-будівельного контролю не було достатніх правових підстав для накладення на позивача санкцій шляхом винесення вказаних постанов від 07.10.2016 р.

Крім того, колегія суддів зазначає, що законодавством регламентовано чітку процедуру притягнення до відповідальності суб'єктів містобудування органами ДАБІ, яка вимагає забезпечення можливості таким суб'єктам бути присутніми при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та їх своєчасне повідомлення про відповідну дату, час та місце її розгляду із забезпеченням реальної можливості реалізувати свої процесуальні права.

При цьому, важливість дотримання і неухильного виконання таких вимог безпосередньо пов'язано із забезпеченням права особи на захист, зокрема надання нею відповідних пояснень з приводу виниклих правовідносин. Тому, невиконання суб'єктом влади вимог законодавства в цій частині зводить нанівець законність всієї процедури розгляду справи та, як наслідок, прийнятого за її результатами рішення.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження відповідачем не було надано доказів, які б підтверджували, що позивач був завчасно та належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду порушеної відносно нього справи, а також, що копії винесених за результатами її розгляду постанов були направлені йому своєчасно та в порядку, передбаченому чинним законодавством.

Натомість, з доказів, наданих позивачем та залучених до матеріалів справи, вбачається, що він дізнався про прийняті контролюючим органом постанови від 07.10.2016 р. лише 03.01.2017 р.

Водночас, доводи представника відповідача про те, що дата та час розгляду справи про адміністративне правопорушення відносно позивача вказувалися у протоколах, не підтверджують, що позивач завчасно отримував їх копії та був обізнаний з приводу розгляду його справи. Крім того, сама ж представник відповідача зазначила, що зворотне поштове повідомлення про отримання позивачем вказаних протоколів до контролюючого органу не верталося і відомості щодо їх отримання у ДАБІ відсутні, що вже саме по собі вказує на порушення органом ДАБІ вищенаведених положень Порядку № 244.

У рішенні від 20.10.2011 р. по справі «Рисовський проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Враховуючи вищевикладені обставини та докази у їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані у цій справі постанови про накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийняті контролюючим органом передчасно, не виважено, з порушенням вимог законодавства, а саме ч. 11 ст. 7 Закону № 877-V та Порядку № 244, а отже є протиправними та підлягають скасуванню, а позовні вимоги задоволенню.

Водночас, колегія суддів зазначає, що у своєму адміністративному позові ОСОБА_4, посилаючись на протиправність спірних постанов, просив їх лише скасувати, що з огляду на зазначене та у відповідності до ч. 2 ст. 9 КАС України, зумовлює необхідність суду вийти за межі позовних вимог та визнати такі постанови, окрім іншого, протиправними.

Отже, судом першої інстанції було неповно встановлено обставини та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на це, апеляційна скарга ОСОБА_4 підлягає задоволенню, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2018 року - скасуванню, а адміністративний позов задоволенню.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 286, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 травня 2018 року - скасувати.

Адміністративний позов ОСОБА_4 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування постанов - задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати постанови про накладення штрафів за порушення у сфері містобудівної діяльності від 07.10.2016 р. №№ 3-0710/1-10/10-62/0710/09/01, 3-0710/2-10/10-63/0710/09/01, 3-0710/3-10/10-64/0710/09/01.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 25 липня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: