Справа № 826/16239/17
Суддя: Аверкова В.В.
Дата ухвалення: 2018-07-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 липня 2018 року № 826/16239/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Аверкової В.В., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу

за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Фудком»

про стягнення штрафних санкцій в розмірі 92 800,00 грн,

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (далі по тексту - ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області, позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Міжнародний центр харчових технологій» (далі по тексту - ТОВ «Фудком», відповідач), в якому позивач просив суд:

- стягнути з відповідача до Державного бюджету України за недотримання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600,00 грн;

- стягнути з відповідача до Державного бюджету України за реалізацію неправильно маркованих харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600,00 грн;

- стягнути з відповідача до Державного бюджету України за порушення вимог щодо забезпечення простежуваності штраф у розмірі п'яти мінімальних заробітних плат у сумі 16 000,00 грн;

- стягнути з відповідача до Державного бюджету України за обіг непридатних харчових продуктів штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат у сумі 25 600,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідач допустив порушення Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», у зв'язку із чим до нього мають бути застосовані штрафні санкції.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва було прийнято до розгляду позовну заяву та відкрито провадження в адміністративній справі №826/16239/17 в порядку спрощеного позовного провадження, також запропоновано відповідачу у п'ятнадцятиденний строк з дня одержання даної ухвали надати суду відзив на позовну заяву і всі письмові докази наявні у відповідача, разом з доказами направлення позивачу рекомендованим повідомленням про вручення відзиву з додатками.

ТОВ «Фудком» у встановлений судом строк надано суду відзив на позовну заяву, в якому відповідач просив суд в задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі з підстав, зазначених у такому відзиві.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області згідно наказу позивача від 21 листопада 2017 року № 738 «Про проведення позапланової перевірки» та посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 22 листопада 2017 року № 18, відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів», на підставі скарги гр. ОСОБА_1 щодо факту придбання можливо не придатних до споживання, сумнівної якості і безпечності харчових продуктів у магазині «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» м. Полтава та з погодження Мінагрополітики України від 01 листопада 2017 року № 37-32-7/24196, було проведено позаплановий захід державного контролю стосовно додержання операторами ринку гігієнічних вимог щодо поводження з харчовими продуктами, за результатами якого було складено акт № 9 від 23 листопада 2017 року (далі також - акт перевірки).

Перевіркою, встановлено порушення відповідачем частини першої статті 22, частини першої статті 32; статті 34; статті 37; пунктів 1, 2 частини першої статті 41; пунктів 2, 5 частини першої статті 42; пунктів 1, 2 частини першої та другої статті 45; пунктіі 1, 2 частини першої статті 46; пункту 2 частини першої статті 48; пунктів 2, 3, 4, 5, 6, 8 частини першої статті 49; пунктів 1, 2, 3 частини першої статті 50 Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів».

За результатами розгляду акта перевірки ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області складено протокол про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів від 27 листопада 2017 року.

Позивачем було прийнято розпорядження від 29 листопада 2017 року № 28, яким зобов'язано відповідача:

- у термін до 04 грудня 2017 року усунути порушення, вказані в акті № 9 від 23 листопада 2017 року, виявлені в ході позапланової перевірки магазину «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» за адресою: м. Полтава, вул. Ковпака, 26в, та провести генеральне прибирання виробничих приміщень і холодильного обладнання цехів, де виготовляються м'ясні та рибні напівфабрикати;

- в термін до 05 грудня 2017 року надати в письмовому виді інформацію ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області щодо усунення недоліків, у тому числі результати лабораторних досліджень змивів, взятих з інвентарю та обладнання після проведеного миття та дезінфекції).

Також, позивачем було прийнято розпорядження від 05 грудня 2017 року № 30, яким зобов'язано відповідача:

- негайно, після отримання даного розпорядження, вилучити з обігу продукцію, що має невідповідності згідно експертного висновку № 002419п/17 від 01 грудня 2017 року;

- призупинити роботу м'ясопереробного цеху на 10 календарних днів;

- надати ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області в термін до 06 грудня 2017 року: план заходів, щодо усунення порушень виявлених під час перевірки 23 листопада 2017 року; результати змивів з інвентарю та обладнання проведених після останнього генерального прибирання; графік виробничого контролю сировини та продукції з вказанням показників; результати лабораторних досліджень сировини та продукції, змивів з інвентарю та обладнання, що були проведені протягом останніх 6 місяців.

Допущені відповідачем порушення вимог Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі також - Закон) обумовили позивача на звернення до суду із даним позовом.

Оцінивши наявні докази, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, суд не погоджується з викладеними у позовній заяві доводами, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України (тут і далі по тесту всі нормативно-правові акти наведені чинними на момент виникнення спірних правовідносин), правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно положень частини першої статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Відповідно до абзаців 3-7 пп. 1 п. 4 положення про ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області, затвердженого наказом Держпродспоживслужби від 04 серпня 2017 року № 647 (далі також - Положення), в межах покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики, а саме, здійснює державний нагляд (контроль) за тваринами, харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів пов'язаними з продуктами тваринного походження, репродуктивним матеріалом, племінною справою у тваринництві, біологічними продуктами, патологічним матеріалом, ветеринарними препаратами, субстанціями, кормовими добавками, преміксами та кормами, засобами ветеринарної медицини, засобами догляду за тваринами та супутніми об'єктами, штамами мікроорганізмів, а також потужностями, що використовуються для їх виробництва, переробки, зберігання та обігу.

Також, пунктом 4 Положення встановлено, що ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області відповідно до покладених на нього завдань у сфері здійснення державного ринкового нагляду (контролю) з дотриманням законодавства про захист прав споживачів (у тому числі споживачів виробів з дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння) накладає на суб'єктів господарювання сфери торгівлі і послуг у тому числі ресторанного господарства, стягнення за порушення законодавства про захист прав споживачів.

Позивач відповідно до покладених на нього завдань у сфері здійснення державного ринкового нагляду вживає у порядку, визначеному законом, заходів до притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні встановлених вимог (ч. 8 п. 4 Положення).

Водночас, положеннями частини першої статті 1 Закону визначено, що обіг - реалізація та/або зберігання харчових продуктів для цілей реалізації, включаючи пропонування до реалізації та/або іншої форми передачі, реалізації, розповсюдження або будь-яку іншу форму передачі незалежно від її здійснення на платній чи безоплатній основі. Дії, пов'язані з направленням на переробку (зміну призначеного використання), вилучення та/або відкликання, та/або утилізацію харчових продуктів, не вважаються обігом.

Частиною першою статті 34 Закону визначено, що забороняється забій тварин, які не супроводжуються ветеринарним документом, що засвідчує здоров'я тварин.

Потужності, на яких здійснюється виробництво та/або обіг харчових продуктів, повинні відповідати таким вимогам: підтримуватися в чистому та робочому стані; бути спланованими, сконструйованими та розміщеними для належного утримання, чищення та/або дезінфекції, запобігання або мінімізації будь-якого забруднення, а також здійснення заходів, необхідних для забезпечення гігієнічних вимог, у тому числі заходів з боротьби із шкідниками, запобігання накопиченню бруду, контакту з токсичними речовинами та матеріалами, забрудненню харчових продуктів, підтримання необхідних температурних режимів (п. 1, 2 ч. 1 статті 41 Закону).

Пунктами 2, 5 частини першої статті 42 Закону передбачено, що конструкція та планування приміщень повинні забезпечувати можливість дотримання належного рівня гігієнічних вимог до харчових продуктів, включаючи захист від забруднення, під час операцій із харчовими продуктами та між такими операціями.

З цією метою приміщення, в яких харчові продукти обробляються та/або переробляються, повинні відповідати таким вимогам:

- стеля (або у разі її відсутності внутрішня поверхня даху) та верхні кріплення побудовані таким чином, щоб запобігати накопиченню бруду, утворенню небажаної плісняви і відпаданню часток конструкції, зменшувати конденсат. Поверхня стелі, висота якої є належною для здійснення операцій, має бути гладкою;

- всі поверхні (включаючи поверхню обладнань), що контактують з харчовими продуктами, утримуються у непошкодженому стані, легко чистяться, у разі потреби дезінфікуються та зроблені з гладких, нержавіючих, нетоксичних, придатних до миття матеріалів.

Відповідно до пп. 1, 2 частини першої статті 45 Закону, оператори ринку можуть використовувати обладнання та інвентар, з якими контактують харчові продукти, що відповідають таким вимогам: 1) є чистими та у разі потреби продезінфікованими. Чищення та дезінфекція здійснюються таким чином, щоб забезпечити захист від появи ризику забруднення; 2) виготовлені з матеріалів та утримуються у належному стані та умовах, що зменшують ризик забруднення та дають змогу проводити їх чищення та дезінфекцію (крім тари та упаковки, що не повертається оператору ринку).

Згідно пп. 1, 2 частини першої статті 46 Закону, оператори ринку під час поводження з харчовими відходами (неїстівні субпродукти та інші залишки) повинні: якомога швидше видаляти харчові відходи з приміщення, де є харчові продукти; розміщувати харчові відходи у закритих контейнерах, сконструйованих таким чином, щоб забезпечити максимальний рівень захисту та їх дезінфекцію.

Оператори ринку дотримуються таких вимог щодо гігієни персоналу потужностей, який працює у зоні поводження з харчовими продуктами персонал потужностей періодично проходить навчання щодо гігієнічних вимог до виробництва та обігу харчових продуктів у цього оператора ринку. Періодичність такого навчання встановлюється самим оператором ринку (п. 2 ч. 1 статті 48 Закону).

Пунктами 2-8 частини першої статті 49 Закону передбачено, що оператори ринку дотримуються таких вимог: первинна продукція та всі інгредієнти, які зберігаються на потужностях, утримуються в умовах, що запобігають їх псуванню та забезпечують захист від забруднення; харчові продукти повинні бути захищеними від будь-якого забруднення на всіх стадіях виробництва, переробки та/або обігу; ведеться результативна боротьба із шкідниками і гризунами; дотримується температурний режим, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів, формування токсинів. Такий режим не повинен перериватися. Виключення щодо дотримання температурного режиму, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів, формування токсинів, можливе протягом обмеженого періоду часу в процесі підготовки харчового продукту до перевезення, зберігання, продажу, сервірування харчових продуктів за умови, якщо це не спричиняє ризик здоров'ю споживачів; потужності з виробництва, обробки, транспортування, зберігання, первинного пакування перероблених харчових продуктів повинні мати належні приміщення для окремого зберігання перероблених харчових продуктів від неперероблених, у тому числі морозильні камери достатнього розміру; якщо харчові продукти мають зберігатися або пропонуватися до споживання при низьких температурах, вони повинні бути якнайшвидше охолоджені після стадії термічної обробки або останньої стадії виробництва до температури, яка не спричинить ризик здоров'ю споживачів; розморожування харчових продуктів здійснюється таким чином, щоб мінімізувати ризик розмноження патогенних мікроорганізмів або формування токсинів у харчових продуктах. Під час розморожування харчові продукти утримуються при температурі, яка не спричиняє ризик здоров'ю споживача. Якщо рідина, яка виникає внаслідок розморожування, може спричинити ризик здоров'ю, вона зливається у безпечний спосіб. Після розморожування харчові продукти утримуються у спосіб, що мінімізує ризик розмноження патогенних мікроорганізмів або формування токсинів.

Положеннями пп. 2, 3 ч. 1 статті 50 Закону визначено, що оператори ринку під час здійснення пакування харчових продуктів, включаючи первинне пакування, зобов'язані забезпечити дотримання таких вимог: матеріали для первинного пакування зберігаються у спосіб, який унеможливлює їх забруднення; пакування, включаючи первинне пакування, здійснюється у спосіб, що унеможливлює забруднення продуктів та цілісність упаковки.

Матеріалами справи встановлено, а відповідачем не спростовано наявність порушень в мазанині «ВЕЛМАРТ» ТОВ «Фудком» за адресою: м. Полтава, вул. Ковпака, 26в, вказаних вище норм Закону, викладених в акті перевірки.

Разом з тим, частинами 1-3 статті 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлена відповідальність суб'єкта господарювання, а саме, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

У разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб'єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

У разі несплати суб'єктом господарювання застосованої до нього штрафної санкції за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) протягом 15 календарних днів з дня вручення або направлення розпорядчого документа в порядку, передбаченому абзацами дванадцятим і тринадцятим частини дев'ятої статті 7 цього Закону, якщо розпорядчі документи не були оскаржені до органу державного нагляду (контролю) та/або в судовому порядку та залишені в силі, сума санкції стягується в судовому порядку.

Виходячи з системного аналізу зазначених правових норм, суд прийшов до висновку, що застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій повинно здійснюватися самим суб'єктом владних повноважень, який здійснює державний нагляд (контроль), оскільки як зазначено у статті 12 зазначеного Закону, у разі несплати суб'єктом господарювання застосованої до нього штрафної санкції за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) позивач може звернутися до суду із позовними вимогами щодо стягнення суми санкції в судовому порядку.

Окрім цього, надаючи оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Положеннями статті 65 Закону передбачено, що провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону.

Протоколи про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники.

Протоколи про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі, другий - зберігається у компетентного органу.

Розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Заява про правопорушення, яка передбачена статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

Таким чином, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем дотримано вимоги Закону в частині складання протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо відповідача на підставі акту проведення позапланового заходу, який в подальшому був скерований до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Відповідно до частини восьмої та дев'ятої статті 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону. Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

З аналізу позовної заяви вбачається, що позивач просить щоб адміністративний суд наклав на відповідача адміністративне стягнення у вигляді штрафів в загальному розмірі 92 800,00 грн та одночасно стягнув з відповідача ці штрафні санкції.

Водночас, згідно з частиною другою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З аналізу вказаної статті слідує, що адміністративний суд не наділений повноваженнями щодо накладення адміністративних стягнень.

На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

Закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено, що суперечить положенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п. 23, п. 24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20 липня 2006 року).

Отже, вказане свідчить про помилковість обрання позивачем способу реалізації свого повноваження, передбаченого статтею 65 Закону.

Ухвалення адміністративним судом рішення про застосування штрафних санкцій, не лише відсутнє у статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства, визначеним у статтях 2 та 5 Кодексу.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, матеріалів справи, суд приходить до висновку про те, що вимоги позивача не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 72-77, 90, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області - відмовити.

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя В.В. Аверкова