Справа № 757/58796/16-а
Суддя: Головань О.В.
Дата ухвалення: 2018-07-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Вн. №27/30
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 липня 2018 року 11:48 № 757/58796/16-а

За позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України

про визнання нечинним та скасування правового акту

Судова колегія у складі:

Головуючий суддя О.В.Головань,

судді М.А.Бояринцева, О.В.Патратій

Секретар І.В.Галаган

Представники:

Від позивача: ОСОБА_1

Від відповідача: Харчук Р.І. - п/к (дов. від 09.02.18 р.)

Обставини справи:

Позовні вимоги заявлені про визнання нечинним та скасування розпорядження Прем'єр-міністра України В.Гройсмана від 08.10.14 р. №37732/0/1-14 як таке, що прийняте з порушенням Конституції України.

В судовому засіданні 19.07.18 р. оголошено резолютивну частину рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Ознайомившись з матеріалами справи, заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, суд, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1, який мешкає у с. Тартак Чечельницького району Вінницької області, у лютому 2016 р. звернувся до Ольгопільської сільської ради Чечельницького району Вінницької області з заявою про надання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Рішенням Ольгопільської сільської ради від 01.03.16 р. №81 ОСОБА_1 та іншим заявниками відмовлено у наданні земельних ділянок, оскільки дана земельна ділянка зарезервована для учасників АТО у східних областях України.

Рішенням Ольгопільської сільської ради №69 в цей же день погоджено виділення земельної ділянки площею 12,0 га із кадастровим номером НОМЕР_1, що знаходиться за межами населеного пункту села Ольгопіль, для ведення особистого селянського господарства, для подальшого надання земельних ділянок учасникам АТО у східних областях України.

За результатами звернення ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо надання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель за межами населеного пункту листом від 18.08.16 р. №П-14181/0-414/6-16 "Про розгляд звернення" ОСОБА_1 повідомлено про те, що відповідно до доручення Віце-премєр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14 з метою забезпечення децентралізації влади, збільшення повноважень органів місцевого самоврядування з управління територіями, подолання корупції та збільшення надходжень до місцевих бюджетів, підвищення ефективності територіального планування та якості управлінських рішень органів місцевого самоврядування питання щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі подання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою обов'язково мають бути направлені на розгляд до місцевих рад. І в даному випадку заява ОСОБА_1 розглянута на сесії Ольгопільської сільської ради 01.03.16 р.

Також позивачу надано копію доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14р. №377322/0/1-14, згідно якого доручено Держземагентству (Кадомському А.М.) - з метою забезпечення децентралізації влади, збільшення повноважень органів місцевого самоврядування з управління територіями, подолання корупції та збільшення надходжень до місцевих бюджетів, підвищення ефективності територіального планування та якості управлінських рішень органів місцевого самоврядування доручено забезпечити

обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою;

надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності (крім тих, що знаходяться у користуванні) для ведення фермерського господарства та особистого селянського господарства на конкурсній основі за результатами відкритих публічних земельних аукціонів;

затвердження на регулярній основі та оприлюднення на офіційному сайті Держземагентства переліків земельних ділянок, що виставляються на земельні торги, за результатами аналізу матеріалів інвентаризації, іншої землевпорядної документації, звернень фізичних та юридичних осіб щодо таких земельних ділянок;

доступ органам місцевого самоврядування до відомостей Державного земельного кадастру. До внесення відповідних змін до законодавства передбачити створення технологічних та організаційних засад щодо надання доступу органам місцевого самоврядування до Державного земельного кадастру в режимі читання шляхом реалізації відповідного пілотного проекту.

За результатами розгляду звернення ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (за дорученням Секретаріату Кабінету Міністрів України від 22.07.16 р. №41-П-020111/02 розгляд звернення передано Держгеокадастру) щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особистого селянського господарства на території Чечельницького району Вінницької області листом від 07.09.16 р. №П-4423/0-0.13-3213/6-16 позивача також повідомлено про існування відповідного доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14, яким запроваджено направлення головними управліннями Держземагентства в областях на погодження до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою, тоді як відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

В наступному ОСОБА_1 неодноразово звертався до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо надання земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель за межами населеного пункту, зокрема, йому було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою листами від 16.12.16 р. №П-20887/0-5740/6-16, від 06.07.17 р. №77/0-4911/6-17, які були предметом судового оскарження.

У листопаді 2016 р. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про оскарження доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14.

Позивач - ОСОБА_1 - вважає вказаний акт протиправним та просить його скасувати з таких підстав.

Позивач вважає документ за підписом Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14 розпорядженням, що носить нормативно-правовий характер, тому щодо нього мали бути дотримані вимоги щодо розробки та оприлюднення нормативно-правових актів.

Позивач дізнався про існування вказаного акту лише з листа Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 18.08.16 р. №П-14181/0-414/6-16 "Про розгляд звернення".

По суті вказаного акту позивач посилається на порушення положень ст. 122 Земельного кодексу України, оскільки розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності не належить до повноважень органів місцевого самоврядування і не потребує їх погодження, тоді як для набуття ними цих повноважень необхідним є внесення змін до Земельного кодексу України.

В той же час, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області протиправно відмовляє позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки саме з посиланням на оскаржуваний акт.

Також позивач посилається на протиправність запровадження оскаржуваним актом передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення на земельні торги, що також суперечить Земельному кодексу України.

Відповідач - Кабінет Міністрів України - проти задоволення позовних вимог заперечив з таких підстав.

У відзиві на позов відповідач посилається на те, що оскаржуваний акт є розпорядженням, проте присутній у судовому засіданні представник відповідача зазначив, що оскаржуваний акт є дорученням за своєю правовою природою.

Відповідач зазначає, що оскаржуваним актом не порушено право позивача, оскільки порядок та підстави отримання земельних ділянок передбачено Земельним кодексом України.

В даному випадку відповідно до доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14 та рішення колегії Держземагентства України від 14.10.14 р. Головними управліннями Держземагентства України здійснюється направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі згоди на розроблення документації із землеустрою.

При цьому, відповідно до рішення колегії надходження від органу місцевого самоврядування вмотивованого заперечення стосовно надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які передбачені, зокрема, ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, є підставою для відмови у задоволенні відповідного клопотання.

В даному випадку відмова позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою мала місце у зв'язку з резервуванням вказаної земельної ділянки учасникам АТО на виконанні розпорядження Кабінету Міністрів України від 19.08.15 р. №898-р "Про питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками".

Проаналізувавши матеріали справи та пояснення учасників по справі, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та не підлягають до задоволення з таких підстав.

Щодо правової природи оскаржуваного акту

Згідно ч. 1 ст. 4 КАС України 18) нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; 19) індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Положення законодавства, чинні до 15.12.17 р., містили аналогічні положення щодо ознак нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії.

В даному випадку у документі (акті) за підписом Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14 міститься доручення органам державної влади - Держземагентству та Укрдержреєстру вчинити певні дії, пов'язані з виконанням органами державної влади та органами місцевого самоврядування повноважень з розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності; він не вносить змін до Законів України або підзаконних нормативно-правових актів, і оцінити вплив вказаного акту на права, обов'язки та інтереси осіб можна лише у випадку виконання цього доручення під час розгляду конкретного питання щодо розпорядження земельними ділянками.

Оскаржуваний акт не встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, хоча і розрахований на довгострокове та неодноразове застосування органами, яким адресоване відповідне доручення.

За таких обставин у суду відсутні підстави для висновку про нормативно-правову природу вказаного акта і, відповідно, необхідність дотримання вимог законодавства щодо розробки та оприлюднення проекту акта та його самого після прийняття, а адміністративна справа щодо його оскарження не розглядається судом в порядку ст. 264 КАС України.

Також суд зазначає, що за своєю правовою природою оскаржуваний акт є дорученням Віце-прем'єр-міністра України і не є розпорядженням Кабінету Міністрів України, як про це зазначає позивач у позовній заяві.

Згідно ч. 1-5 ст. 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем'єр-міністр України.

Згідно ч. 1 ст. 42 Закону Прем'єр-міністр України: 2) спрямовує, координує та контролює діяльність членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою доручення, обов'язкові до виконання зазначеними органами та посадовими особами.

Згідно § 9, 10 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.07 р. № 950, члени Кабінету Міністрів здійснюють свої повноваження відповідно до статей 42-44 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" за процедурами, визначеними цим Регламентом.

Прем'єр-міністр, керуючи роботою Кабінету Міністрів, дає доручення, які є обов'язковими для виконання, членам Кабінету Міністрів, керівникам інших центральних органів виконавчої влади, крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідних міністрів, Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим та головам місцевих держадміністрацій.

У разі коли питання, що потребує вирішення, належить до компетенції центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів через відповідного міністра, доручення Прем'єр-міністра надається такому міністрові.

Доручення Прем'єр-міністра оформляється як офіційний документ організаційно-розпорядчого характеру на спеціальному бланку.

У разі відсутності Прем'єр-міністра повноваження Прем'єр-міністра за його дорученням виконує Перший віце-прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-міністр України згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень.

Перший віце-прем'єр-міністр або віце-прем'єр-міністр у разі відсутності Прем'єр-міністра виконує його повноваження, передбачені частиною першою статті 42 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", крім повноважень Прем'єр-міністра, передбачених Конституцією України.

В даному випадку оскаржуваний акт є таким дорученням, тоді як підстав для віднесення його до розпоряджень Кабінету міністрів України немає.

Щодо порушеного права позивача

Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, посилається на те, що виконання оскаржуваного доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14 призвело до відмови у задоволенні його заяви про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення з земель державної власності, що знаходяться поза межами населених пунктів.

При цьому, відповідні відмови Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області були предметом судового розгляду, а саме.

14.11.16 р. позивач звернувся до Головного кадастру Держгеокадастру у Вінницькій області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Ольгопільської сільської ради Чечельницького району Вінницької області.

Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області листом №П-20887/0-5740/6-16 від 16.12.16р. відмовило позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, посилаючись на те, що земельний масив, який зображений на картографічному матеріалі, відноситься до земель сільськогогосподарського призначення державної власності, які з метою реалізації ініціативи Держгеокадастру та розпорядження Кабінету Міністрів України № 898-р від 19.08.15 р. "Питання забезпечення учасників антитерористичної операції та сімей загиблих учасників антитерористичної операції земельними ділянками" зарезервовано наказом Головного управління № 21 від 07.04.16 р. "Про призначення земельних ділянок для надання учасникам антитерористичної операції та членам їх сімей" для надання учасникам антитерористичної операції та членам родин загиблих із їх числа. Крім того, в зазначеному листі міститься посилання на норми ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України та вказано на невідповідність місця розташування об'єкта (земельної ділянки) вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 17.02.16 р. (залишеної без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 20.06.17р.) у справі №802/33/17-а визнано протиправною відмову заступника начальника Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 16.12.16 р. у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства площею два гектари із земель резервного фонду Ольгопільської сільської ради Чечельницького району Вінницької області, що знаходяться за межами населеного пункту, зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею два гектари із земель резервного фонду Ольгопільської сільської ради Чечельницького району Вінницької області, що знаходяться за межами населеного пункту.

Згідно вказаної постанови суд дійшов висновку про те, що мотиви відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, викладені у листі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області № П-20887/0-5740/6-16 від 16.12.16 р., не містять жодної з підстав, передбачених ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, відтак не ґрунтуються на нормах закону та суперечать фактичним обставинам справи.

У подальшому листами № 77/0-4911/6-17 від 06.07.17 р. та № 57/0-4507/6-17 від 04.07.17 р. Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повідомило, що земельна ділянка кадастровий номер НОМЕР_1, яку мають намір отримати позивачі (ОСОБА_1 та ОСОБА_9.) у власність, включена до переліку земельних ділянок с/г призначення державної власності, право оренди на які можуть бути реалізовані на земельних торгах і тому Головне управління не може надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 29.03.18 р. (залишене без змін постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11.07.18 р.) у справі №802/228/18-а визнано протиправними та скасовано відмови Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладені в листах № 77/0-4911/6-17 від 06.07.17 р. та № 57/0-4507/6-17 від 04.07.17 р., у наданні дозволу ОСОБА_1 та ОСОБА_9 на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 2 га із земель резервного фонду Ольгопільської сільської ради Чечельницького району Вінницької області, що знаходиться за межами населеного пункту для ведення особистого селянського господарства, зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 та ОСОБА_9 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га із земель резервного фонду Ольгопільської сільської ради Чечельницього району Вінницької області, що знаходиться за межами населеного пункту, згідно викопіювання.

Згідно вказаного рішення суд дійшов висновку про те, що обмеження, встановлені ст. 136 ЗК України, не розповсюджуються на правовідносини щодо отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки, хоча даний етап і є передумовою для отримання у власність земельної ділянки, проте саме рішення про надання дозволу не є рішенням про передачу у власність, а тому ототожнення відповідачем цієї процедури із поняттям "відчуження земельної ділянки" є помилковим; результатом проведення земельних торгів, відповідно до статей 136-139 ЗК України, не обов'язково є реалізація права на певну земельну ділянку відповідно. Відповідно до частини третьої статті 138 ЗК України, земельні торги можуть бути скасовані або визнані такими, що не відбулися, чи їх результати можуть бути анульовані, а тому безпідставним є посилання відповідача про невиправданість затрат позивачів по розробленню проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка включена до переліку право оренди на яку може бути реалізовано на земельних торгах.

З огляду на що, рішення відповідача, оформлені як відмови у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, не узгоджується з критеріями правомірності, які пред'являються до рішень суб'єктів владних повноважень та закріплені статтею 2 КАС України, а тому адміністративній позови в цій частині підлягають задоволенню.

Таким чином, відмови Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області у погодженні проекту землеустрою і відповідне право позивача на виділення вказаних земельних ділянок є предметом розгляду в судовому порядку по суті.

Зокрема, оцінюючи відмови у наданні відповідних дозволів, судом оцінено всі підстави, наведені Головним управлінням Держгеокадастру у Вінницькій області, на відповідність положенням Земельного кодексу України, незалежно від того, чи пов'язані вони з виконанням доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14, чи ні, і саме по собі вказане доручення не виключає обов'язку Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області дотримуватися вимог Земельного кодексу України.

Згідно ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

В даному випадку, згідно вищенаведеного, суд не вбачає прямого зв'язку між видачею доручення Віце-прем'єр-міністра України від 08.10.14 р. №377322/0/1-14 та відмовою позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, що є порушенням права позивача.

Крім того, відповідні відмови є предметом судового оскарження, і виконання судових рішень у вищевказаних справах не залежить від скасування цього доручення, що є підставою для відмови у задоволенні позовних вимог за відсутності порушеного права позивача в даному випадку.

На підставі вищевикладеного, ст. 241-246, 255, 293, 295 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. В задоволенні позовних вимог відмовити.

2. Рішення може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Головуючий суддя О.В. Головань

Судді М.А.Бояринцева

О.В.Патратій

Повний текст рішення

виготовлено і підписано 26.07.18 р.