Справа № 807/1655/16
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2018-07-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 липня 2018 року

Київ

справа №807/1655/16

адміністративне провадження №К/9901/60/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І.Л.

за участю:

секретаря судового засідання: Головко О.В.

позивача - ОСОБА_1

представника позивача - ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.10.2017 (прийняту у складі головуючого - Рейті С.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 (прийняту колегією суддів у складі: головуючого - Нос С.П., суддів: Кухтея Р.В. Яворського І. О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Рахівської районної державної адміністрації про скасування розпоряджень, поновлення на роботі та стягнення коштів за час вимушеного прогулу,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.ОСОБА_1 звернулася в суд з позовом до Рахівської районної державної адміністрації Закарпатської області, в якому просила:

- скасувати розпорядження голови Рахівської РДА від 07.07.2016 за № 240 "Про упорядкування структури апарату районної державної адміністрації";

- скасувати розпорядження в.о. голови Рахівської РДА № 149/04-р від 11.10.2016 про звільнення ОСОБА_1 з посади спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації, як незаконне;

- поновити ОСОБА_1 на посаді спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації з 12.10.2016;

- стягнути з відповідача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 12.10.2016 по день вирішення по суті даного позову;

- скасувати розпорядження в.о. голови Рахівської РДА від 24.10.2016 за № 152/04-р "Про втрату чинності розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1";

- стягнути з Рахівської РДА кошти по оплаті праці за виконану роботу а саме: надбавка за вислугу років на державній службі, яка становить 36 % посадового окладу державного службовця, надбавку до посадового окладу за ранг державного службовця, надбавку до посадового окладу за ранг державного службовця, який встановлено Постановою Кабінету Міністрів України від 6.04.2016 № 292;

- стягнути кошти по виплаті матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань;

- стягнути з відповідача кошти на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої його незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає наступне

На виконання Закону України "Про державну службу" та забезпечення визначеної Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII кількості посад державної служби категорій "А" і "Б" у районній адміністрації не більше третини її штатної чисельності, 07.07.2016 головою Рахівської РДА прийнято розпорядження "Про упорядкування структури апарату райдержадміністрації", яким, зокрема, передбачено ліквідацію посади спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації, тобто, посаду, яку обіймала позивач. Із вказаним розпорядженням ОСОБА_1 ознайомлено 19.07.2016, вручено письмове попередження про зміну істотних умов праці, пов'язаних із зміною структури апарату райдержадміністрації та запропоновано перелік усіх наявних вакантних посад у райдержадміністрації. 11.10.2016 позивача звільнено з посади спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації у зв'язку з відмовою від продовження роботи у зв'язку із зміною істотних умов праці, згідно п. 6 ст. 36 КЗпП України на підставі розпорядження в.о. голови Рахівської РДА від 11.10.2016 за № 149/04-р. В подальшому, 24.10.2016, на підставі наданих ОСОБА_1 лікарняного листка та заяви щодо продовження відпустки на 6 календарних днів та згідно розпорядження голови Рахівської РДА за № 152/04-р "Про втрату чинності розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1" визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації щодо звільнення ОСОБА_1 Зазначені розпорядження позивач вважає протиправними та такими, що підлягають скасуванню з поновленням позивача на роботі, стягненню на її користь середнього заробітку та відшкодуванню моральної шкоди.

3. У постанові від 05 жовтня 2017 року Закарпатський окружний адміністративний суд вирішив у задоволенні позову ОСОБА_1 до Рахівської районної державної адміністрації про скасування розпоряджень, поновлення на посаді, стягнення коштів за час вимушеного прогулу та оплаті праці за виконану роботу, стягнення моральної шкоди - відмовити.

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що оскаржуване розпорядження № 152/04-р "Про втрату чинності розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1", яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1" не порушує права і охоронювані законом інтереси позивача, а відтак, відповідач діяв на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Решта позовних вимог не знайшли правового підґрунтя в процесі розгляду справи судом.

5. Ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 залишено без змін постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.10.2017.

6. Рішення апеляційного суду мотивоване відсутністю у діях відповідача порушень норм чинного законодавства, що тягне за собою визнання їх протиправними. Оскаржувані рішення не порушують права та інтереси позивача, а, відтак, відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

7. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 просить скасувати постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.10.2017 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 по справі 807/1655/16 і направити справу на новий судовий розгляд.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу (позивача по справі) викладені у касаційній скарзі.

16.Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 посилається на незаконне звільнення із займаної посади в порядку пункту першого частини 1 статті 40 КЗпП України, оскільки ані де-факто, ні де-юре не відбулося змін в організації праці та виробництва, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання райдержадміністрації. Чисельність працівників збільшилась (згідно з розпорядженням голови Рахівської РДА Закарпатської області № 240 від 07.07.2016 «Про упорядкування структури апарату РДА») на одну штатну одиницю в апараті і на дві штатних одиниці у структурних підрозділах (відповідно до розпорядження голови Рахівської РДА Закарпатської області від 16.06.2016 №221 «Про упорядкування структури РДА»). Також, позивач посилалася, що не відмовлялася від продовження роботи на державній службі.

17.Крім того, у касаційній скарзі позивач наголошує, що суди проігнорували її клопотання про витребування доказів, а саме - вищевказаного розпорядження голови Рахівської РДА Закарпатської області від 16.06.2016 №221 «Про упорядкування структури РДА» чим порушено норми Кодексу адміністративного судочинства України.

18.Позивач наголошує, що судами не витребувано штатний розпис про всю структуру Рахівської РДА Закарпатської області. 19 липня 2016 року її ознайомлено з розпорядженням голови від 07.07.2016 №240 в якому відсутні посилання на істотні зміни в умовах праці.

19.Серед іншого, ОСОБА_1 посилається на те, що ознайомившись з матеріалами адміністративної справи 21.03.2017 вона вперше побачила, що розпорядженням в.о. голови Рахівської РДА від 27.10.2016 №153/04-р «Про переведення ОСОБА_1» останню переведено на посаду інспектора 1-ї категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, ЗМІ та з питань внутрішньої політики апарату РДА у зв'язку із відсутністю відмови від продовження роботи через зміни істотних умов праці. Скаржник вважає, що таке розпорядження було прийнято протиправно, після незаконного звільнення її з Рахівської РДА.

20.Враховуючи викладене, ОСОБА_1 посилається на те, що вищевказане переведення є незаконним, її не повідомили про прийняте розпорядження «Про переведення ОСОБА_1» № 253/04-р, згода на переведення відсутня, жодного дня на даній посаді не працювала, заробітну плату не отримувала, а на бланку розпорядження немає її підпису, що підтверджує викладені обставини.

21.Крім того, позивач наголошує, що не ознайомлена з винесеним розпорядженням в.о. голови Рахівської РДА Закарпатської області №152/04 від 24.10.2016 «Про втрату чинності розпорядження голови РДА 11.10.2016 №149/04-р» «Про звільнення ОСОБА_1».

Короткий зміст заперечень на касаційну скаргу

22.У відзиві на касаційну скаргу від 19 січня 2018 року відповідач посилається на те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованим, а доводи касаційної скарги спростовуються наявними доказами в матеріалах справи. Так, представник відповідача звертає увагу на правомірність звільнення ОСОБА_1 із займаної посади, яке відбулось у зв'язку з відмовою від продовження роботи та із зміною істотних умов праці, згідно п. 6 статті 36 КЗпП України. В той же час, із врахуванням встановлених пізніше обставин перебування ОСОБА_1 на момент звільнення на лікарняному, 24.10.2016 головою райдержадміністрації винесено розпорядження №152/04-р «Про втрату чинності розпорядження голови РДА 11.10.2016 №149/04-р» «Про звільнення ОСОБА_1». Враховуючи викладене, відповідач вважає, що адміністрація не порушувала прав позивача, оскільки розпорядження про звільнення ОСОБА_1 скасовано.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

23.З першого квітня 2011 року ОСОБА_1 працювала на посаді спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації.

24.На виконання Закону України "Про державну службу" від 12.12.2015 № 889-VIII, листа міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Львівській та Закарпатській областях від 29.04.2016 року №№ 162, 163 проведено аналіз Положень про структурні підрозділи та Посадових інструкцій державних службовців Рахівської РДА Закарпатської області.

25.За наслідками проведеного аналізу визначено, що посадові обов'язки, передбачені посадою спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації відповідають критеріям посад, які виконують функції з обслуговування і відповідно до Закону України "Про державну службу" не віднесено до посад державної служби.

26. На підставі затвердженого міжрегіональним управлінням Національного агентства України з питань державної служби у Львівській та Закарпатській областях переліку посад, які виконують функції з обслуговування та розпорядження голови райдержадміністрації від 07.07.2016 року № 240 "Про упорядкування структури апарату районної державної адміністрації", посаду спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації - ліквідовано.

27. 19 липня 2016 року в.о. голови Рахівської РДА винесено попередження ОСОБА_1, яким останню повідомлено про зміну істотних умов праці, пов'язану із зміною структури апарату райдержадміністрації. ОСОБА_1 одночасно попереджено, що після закінчення 2-х місячного терміну, з моменту одержання цього персонального попередження, позивач підлягає звільненню з роботи за п. 1 ч.1 ст. 40 КЗпП України з дотриманням вимог чинного законодавства України, наданням пільг та компенсацій згідно з Законом, зокрема вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку, та повідомлено про наявні вакантні посади у райдержадміністрації. У разі згоди зайняти вакантну посаду інспектора І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації запропоновано подати заяву на призначення на зазначену посаду.

28.Головою районної державної адміністрації 9.09.2016 оформлено лист, яким повідомлено ОСОБА_1, що 19.09.2016 закінчується термін попередження про зміну істотних умов праці, пов'язаних із зміною структури апарату райдержадміністрації та запропоновано зайняти посаду інспектора І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації, призначення на яку здійснюється без конкурсного відбору. Із вказаним повідомленням ОСОБА_1 ознайомлена 9.09.2016, про що свідчить її особистий підпис.

29.16 вересня 2016 року розпорядженням голови Рахівської РДА, ОСОБА_1 надано частину невикористаної основної щорічної відпустки в період з 19 по 30 вересня 2016 року включно.

30.03 жовтня2016 року розпорядженням в.о. голови Рахівської РДА, ОСОБА_1 надано частину невикористаної основної щорічної відпустки в період з 1 по 10 жовтня 2016 року включно.

31.11 жовтня 2016 року розпорядженням голови Рахівської РДА звільнено ОСОБА_1 з посади спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації у зв'язку з відмовою від продовження роботи у зв'язку із зміною істотних умов праці, згідно п. 6 ст. 36 КЗпП України. 11.10.2016 ОСОБА_1 повідомлено про закінчення терміну попередження.

32. 24 жовтня 2016 року ОСОБА_1 подала заяву на ім'я в.о. голови райдержадміністрації, та просила надати їй невикористані 6 календарних днів відпустки з 22.10.2016 у зв'язку з перебуванням на лікарняному під час відпустки з 05.10.2016 по 21.10.2016 та відповідно, листок непрацездатності АГЮ № 389406 про перебування на амбулаторному лікуванні в період з 05.10.2016 по 21.10.2016.

33.24 жовтня 2016 року в.о. голови державної адміністрації винесено розпорядження № 281/05-к «Про продовження відпустки ОСОБА_1», яким останній продовжено відпустку на 6 календарних днів, з 22.10.2016 по 27.10.2016 включно. Одночасно, 24.10.2016 винесено розпорядження № 152/04-р "Про втрату чинності розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1", яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1" та зобов'язано останню повернути кошти, виплачені для оплати вихідної допомоги, у сумі 2682,46 грн.

34. З розпорядженням «Про продовження відпустки ОСОБА_1» №281/05-к, позивач ознайомилась 26.10.2016 у робочому кабінеті керівника апарату райдержадміністрації, в присутності свого адвоката ОСОБА_4, про що свідчить її підпис.

35. Крім того, ОСОБА_1 надано листа від 26.10.2016 № 03-12/648 про те, що її заяву про продовження відпустки задоволено та висловлено прохання з'явитись 27.10.2016 до райдержадміністрації та надати трудову книжку для внесення відомостей про визнання недійсним запису про звільнення. Про отримання даного листа також свідчить підпис ОСОБА_1

36. 27 жовтня 2016 року в.о. голови державної адміністрації прийнято розпорядження за № 153/04-р «Про переведення ОСОБА_1», відповідно до якого останню переведено з посади спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації на посаду інспектора І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації з 28.10.2016 року із посадовим окладом згідно штатного розкладу.

V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

37. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

38. Частиною 1 статті 30 Закону України "Про державну службу" від 16.12.1993 р. №3723-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що державна служба припиняється, передусім, із загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України .

Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України) визначає правові засади і гарантії здійснення громадянами України права розпоряджатися своїми здібностями до продуктивної і творчої праці .

Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 36 КЗпП України трудовий договір припиняється у разі відмови працівника від переведення на роботу в іншу місцевість разом з підприємством, установою, організацією, а також відмови від продовження роботи у зв'язку із зміною істотних умов праці.

Відповідно до ч.3 ст.32 КЗпП України у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці допускається зміна істотних умов праці при продовженні роботи за тією ж спеціальністю, кваліфікацією чи посадою. Про зміну істотних умов праці - систем та розмірів оплати праці, пільг, режиму роботи, встановлення або скасування неповного робочого часу, суміщення професій, зміну розрядів і найменування посад та інших - працівник повинен бути повідомлений не пізніше ніж за два місяці.

Постановою Пленуму Верховного Суду України від 06.11.1992 р. №9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" роз'яснено судам, що припинення трудового договору за п.6 ст.36 КЗпП України при відмові працівника від продовження роботи зі зміненими істотними умовами праці може бути визнане обґрунтованим, якщо зміна істотних умов праці при провадженні роботи за тією ж спеціальністю, кваліфікацією чи посадою викликана змінами в організації виробництва і праці (раціоналізацією робочих місць, введенням нових форм організації праці, у тому числі перехід на бригадну форму організації праці, і, навпаки, впровадженням передових методів, технологій тощо).

Верховний Суд України у постанові від 23.03.2016 року по справі № 6-2748цс15 дійшов правового висновку, що зміна істотних умов праці може бути визнана законною тільки в тому випадку, якщо буде доведена наявність змін в організації виробництва і праці. Зміна істотних умов праці, передбачена частиною третьою статті 32 КЗпП України, за своїм змістом не тотожна звільненню у зв'язку із зміною організації виробництва і праці, скороченням чисельності або штату працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу, оскільки передбачає продовження роботи за тією ж спеціальністю, кваліфікацією чи посадою, але за новими умовами праці. Під час звільнення працівника на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України у зв'язку із змінами в організації праці, в тому числі скорочення штату працівників, необхідно дотримуватись гарантій, передбачених статтею 49-2 КЗпП України.

Якщо колишні істотні умови праці не може бути збережено, а працівник не згоден на продовження роботи в нових умовах, то трудовий договір припиняється за пунктом 6 статті 36 цього Кодексу (ч. 4 ст. 32 КЗпП).

Зі змісту зазначеної норми видно, що зміна істотних умов праці може бути визнана законною тільки в тому випадку, якщо буде доведена наявність змін в організації виробництва і праці.

Разом з тим, суди попередніх інстанцій не встановили, яким чином змінилась організація виробництва і праці Рахівської РДА, не дослідили розпорядження голови Рахівської РДА Закарпатської області від 16.06.2016 №221 «Про упорядкування структури РДА» як таке, що є предметом заявлених позовних вимог, обмежившись лише висновком про наявність законодавчих повноважень у голови районної державної адміністрації приймати розпорядження.

Крім того, суди не з'ясували, чи дійсно були внесені зміни до структури штатного розпису Рахівської районної державної адміністрації, що безпосередньо впливає на правомірність оскаржуваного розпорядження в.о. голови Рахівської РДА № 149/04-р від 11.10.2016 про звільнення ОСОБА_1 з посади спеціаліста І категорії відділу зв'язків з громадськими організаціями, засобами масової інформації та з питань внутрішньої політики апарату райдержадміністрації.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване розпорядження №152/04-р "Про втрату чинності розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1", яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження голови райдержадміністрації 11.10.2016 № 149/04-р "Про звільнення ОСОБА_1", не порушує права і охоронювані законом інтереси позивача, а тому є правомірним. Разом з тим, суди не встановили, чи пропонувалися позивачу будь-які посади державної служби відповідно до її кваліфікації, оскільки даний аргумент є однією із ключових підстав позову.

39.Відповідно до ст.242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

За правилами ст.353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права в силу приписів ст.347 КАС України не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, оскільки останній процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати та встановлювати обставини, що не були досліджені судами попередніх інстанцій, колегія суддів приходить до висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанції підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 05.10.2017

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 30.11.2017 - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л. Желтобрюх