Справа № 822/1169/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-07-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

19 липня 2018 року

Київ

справа №822/1169/17

адміністративне провадження №К/9901/48834/18

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.О., перевіривши касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області

на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року

за позовом ОСОБА_2

до Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року позов ОСОБА_2 до Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області про визнання протиправним та скасування розпорядження задоволено частково.

На вищезазначену постанову заступником керівника Городоцької місцевої прокуратури подано апеляційну скаргу.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року апеляційну скаргу заступника керівника Городоцької місцевої прокуратури залишено без задоволення, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року - без змін.

Заступник прокурора Вінницької області (далі також - скаржник), не погодившись з постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року та постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року, 20 квітня 2018 року подав касаційну скаргу до Верховного Суду.

Ухвалою Верховного Суду від 02 травня 2018 року вказану касаційну скаргу залишено без руху та надано скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії ухвали для усунення недоліків.

14 травня 2018 року на виконання вимог ухвали про залишення касаційної скарги без руху заступник прокурора Вінницької області подав суду касаційної інстанції обгрунтування звернення суду з касаційною скаргою у даній справі.

Так, прокурор обгрунтовує наявність інтересів держави порушенням порядку передачі у власність ОСОБА_2 земельної ділянки площею 2,0000 га (кадастровий номер НОМЕР_1) для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності, які ще у 2011 році відповідно до оскаржуваного у справі розпорядження голови Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області (далі також - Волочиська РДА) були законсервовані та вилучені з господарського використання на постійний строк, оскільки для цих земель передбачено заліснення, що унеможливлює їх повторне віднесення до земель сільськогосподарського призначення. Прийнятими Головним управлінням Держгеокадастру у Хмельницькій області наказами № 22-13481-СГ від 31 травня 2016 року "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" та № 22-27828-СГ від 20 жовтня 2016 року "Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки у власність" порушуються інтереси держави, які полягають в необхідності дотримання законодавчо встановлених вимог щодо ефективного і раціонального використання земельних ресурсів шляхом консервації малопродуктивних та деградованих земель, передача у власність яких суперечить принципам регулювання земельних відносин в Україні, які закріплені в статті 14 Конституції України та статті 5 Земельного кодексу України. Після надходження на адресу Городоцької місцевої прокуратури ухвали Волочиського районного суду Хмельницької області від 17 жовтня 2017 року про відновлення провадження у справі № 671/479/17 прокурором було з'ясовано, що постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року у справі № 822/1169/17 позов ОСОБА_2 до Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області задоволено і постанова набрала законної сили. Волочиською РДА не вжито жодних заходів з метою оскарження незаконного судового рішення, що порушує інтереси держави. У зв'язку з тим, що захист державних інтересів не здійснено уповноваженим органом - Волочиською РДА, заступником керівника Городоцької місцевої прокуратури постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року у справі № 822/1169/17 оскаржено в апеляційному порядку. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року апеляційну скаргу прокурора залишено без задоволення. При цьому Волочиською РДА не вжито жодних заходів з метою оскарження рішення суду апеляційної інстанції.

Зазначає, що звернення прокурора до суду з касаційною скаргою зумовлено необхідністю захисту порушених інтересів держави при розпорядженні земельною ділянкою державної форми власності, що виразилося у незаконній передачі у власність ОСОБА_2 земельної ділянки площею 2,0000 га (кадастровий номер НОМЕР_1) для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, яка розташована за межами населених пунктів Рябіївської сільської ради Волочильського району Хмельницької області, та відсутністю реагування на незаконне судове рішення з боку органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а саме - Волочиської районної державної адміністрації.

При цьому всупереч вимогам статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та ухвали Верховного Суду від 02 травня 2018 року прокуром не надано жодного доказу на підтвердження своєї позиції, обмежившись посиланням "прокурором було з'ясовано".

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку зчастиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах (в тому числі касаційне оскарження судових рішень) стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обгрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Крім того, відповідно до пункту 5 статті 28 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

У відповідності до частини другої статті 332 КАС України та пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява (касаційна скарга) повертається позивачеві (скаржнику), якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Так, у наданому суду касаційної інстанції обгрунтуванні прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обгрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, з касаційною скаргою до Верховного Суду, від імені суб'єкта владних повноважень, до компентенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

З урахуванням вищенаведеного суд прийшов до висновку, що підстави для звернення прокурора з касаційною скаргою до суду в інтересах держави відсутні, а вказана скарга підлягає поверненню.

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16.

Керуючись статтями 5, 53, 169, 248, 332, 355, 359 КАС України,

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у прийнятті касаційної скарги заступника прокурора Вінницької області на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 20 вересня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2018 року за позовом ОСОБА_2 до Волочиської районної державної адміністрації Хмельницької області про визнання протиправним та скасування розпорядження.

2. Повернути скаржнику касаційну скаргу та додані до скарги матеріали.

3. Надіслати учасникам справи копію ухвали про повернення касаційної скарги.

4. Роз'яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє права на повторне звернення до Верховного Суду.

5. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

6. Ухвала є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя Я.О. Берназюк