Справа № 804/176/18
Суддя: Сафронова С.В.
Дата ухвалення: 2018-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 липня 2018 рокусправа № 804/176/18

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Сафронова С.В.

судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.,

за участю секретаря судового засідання: Царьової Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційні скарги Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області та ОСОБА_1 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року

у адміністративній справі № 804/176/18 за позовом ОСОБА_2 до Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору - ОСОБА_1 і Політичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ» про визнання протиправною бездіяльність, -

в с т а н о в и л а :

В поданому до Дніпропетровського окружного адміністративного суду 04.01.2018 р. ОСОБА_2, який є офіційним представником ініціативної групи для збирання підписів виборців на підтримку пропозиції про відкликання обранного у багатомандатном окрузі депутата Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 за народною ініціативою, що була утворена відповідно до ст.ст.38,39 Закону України «Про статус депутатів міських рад», адміністративному позові до Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області, який позивачем було уточнено шляхом подання до суду 18.04.2018 р. заяви про зміну предмету позову (а.с.87-88), заявлено вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає у порушенні строку проведення перевірки, передбаченої частиною другою статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (перевірки дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, перевірки правильності оформлення підписних листів, кількості підписів, перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та вибіркової перевірки підписів громадян), та зобов'язання відповідача прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Позов ОСОБА_2 обґрунтовано триваючою бездіяльністю Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області, яка полягає у відмові від здійснення перевірки поданих 17.10.2017 р. у передбаченому ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» порядку матеріалів про відкликання обраного у багатомандатному виборчому окрузі депутата Дніпровської міської ради VII скдакання ОСОБА_1 за народною ініціативою, що підтверджується змістом отриманого ним 26.12.2017 р. у відповідь на його запит листа від 22.12.2017 р., яким Дніпровська міська виборча комісія повідомляла, що не здійснює перевірку поданих документів про відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 у встановленому законом порядку у зв'язку з забороною ухвалою Дніпропетровського районного суду від 23.06.2017 року про забезпечення позову у справі № 175/2165/17-ц комісії вчиняти описані в ухвалі дії, яку позивач вважає незаконною, а бездіяльність відповідача необґрунтованою та такою, що порушує його законні права і інтереси, оскільки відсутнє жодне рішення (ухвала) суду про заборону особисто йому, ОСОБА_2 та іншим членам утвореної на зборах виборців 24.09.2017 р. ініціативної групи з відкликання депутата міської ради ОСОБА_1 реалізовувати наданні ст.ст.38-41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» права ініціювати відкликання депутата Дніпровської міськради ОСОБА_1, а суб'єктний склад та позовні вимоги у справі № 175/2165/17-ц по якій винесена ухвала про збеспечення позову стосується ініціативи інших осіб щодо відкликання ОСОБА_1, які не мають відношення до ініціативної групи, що була утворена рішенням зборів виборців від 24.09.2017, до того жу справі № 175/2165/17-ц позов ухвалою від 09.10.2017 р. повернутий і відповідно суд не буде розглядати цю справу та не буде приймати рішення по суті. Крім того, позивач вказує на те, що після скасування ухвали суду про забезпечення позову, відповідачем було розпочато 30.01.2018 р. і встановлений ч.2 ст.41 Закону строк перевірки минув 20.02.2018 р., що свідчить про порушення відповідачем передбаченого ч.2 ст.41 Закону строку проведення перевірки дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, перевірки правильності оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена ч.1 ст.40 цього Закону, перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та вибіркової перевірки підписів громадян.

При цьому, позивач в адміністративному позову вказуючи на те, що бездіяльність відповідача триває та не приймається передбачене ч.5 ст.41 Закону рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, він вважає, що відповідач проявляючи бездіяльність та порушуючи встановлений Законом строк здійснення перевірки, тим самим порушує його права і законні інтереси як ініціатора та уповноваженої особи ініціативної групи з відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.04.2018 року за заявою Політичної партії "Обєднання "САМОПОМІЧ", останю було залучено до участі у справі в якості третьої особи яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року задоволено уточнений адміністративний позов ОСОБА_2, визнано протиправною бездіяльність Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області, яка полягає у порушенні строку проведення перевірки, передбаченої ч.2 ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та зобов'язано Дніпровську міську виборчу комісію Дніпропетровської області прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу п олітичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, а також стягнуто з Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області (ЄДРПОУ- 33974490) на користь ОСОБА_2 (ЄДРПОУ-) судовий збір у розмірі 1409,60 грн.

Зазначене рішення суду першої інстанції оскаржено до апеляційної інстанції відповідачем -Дніпровською міською виборчою комісією Дніпропетровської області та третьою особою ОСОБА_1 з підстав неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідності висновків суду фактичним обставинам справи та порушення норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору у цій справи по суті, у зв'язку з цим апелянти просять скасувати оскаржуване рішення та прийняти нове рішення про відмову у задоволені позову ОСОБА_2 в повному обсязі.

Апеляційна скарга Дніпровською міською виборчою комісією Дніпропетровської області мотивована відсутністю можливості здійснити у визначеному ст.41 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» порядку та строки перевірку поданих 17.10.2018 р. офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 підписних листів із зібраними підписами на підтримку ініціативи (пропозиції) про відкликання депутатів Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою і протоколу зборів виборців щодо відкликання депутата із додатками, оскільки під час засідання комісії 18 жовтня 2017 року. прибувшим о 12.35 год. головним державним виконавцем відділу примусового виконання рішень УДВС ГТУЮ у Дніпропетровській області Русецькою О.О. з метою примусового виконання судового рішення було оголошено комісії резолютивну частину прийнятої Дніпропетровським районним судом Дніпропетровської області по справі № 175/2165/17-ц ухвали про забезпечення позову від 23.06.2017 р., яка є обов'язковою до виконання, про що було складено акт державного виконавця. А після скасування Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року зазначеної ухвали, виборчою комісією було вжито всі можливі заходи для виконання положень ст.41 Закону «Про статус депутатів місцевих рад», тому висновки суду першої інстанції у цій справі стосовно відсутності у виборчої комісії зауважень щодо правильності оформлення підписних листів та їх кількості і відповідного рішення виборчої комісії про виправлення недоліків внаслідок їх виявлення, а також стосовно відсутності доказів про фальсифікацію підписних листів, підробку підписів виборців, участь у процедурі осіб, які не є виборцями відповідного округу, тощо - є передчасними і необґрунтованими, оскільки жодних таких пояснень відповідачем не надавалось, а повноваження перевірки підписних листів стосовно фальсифікацій, стосовно підробки підписів виборців та належності виборців до відповідного округу у комісії відсутні без залучення правоохоронних органів і органів ведення Державного реєстру виборців без чого комісія не може прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата місцевої ради або про припинення народної ініціативи. Проте, суд першої інстанції не взяв до уваги об'єктивно існуючу перешкоду для виборчої комісії здійснювати перевірку достовірності відомостей про громадян у визначений законом строк із-за судової заборони, також як і не прийняв до уваги вжиті відповідачем усіх можливих дій відповідно ст.41 Закону «Про статус депутатів місцевих рад», а не завершення цієї перевірки на час розгляду справи не залежить від виборчої комісії.

ОСОБА_1 на обґрунтування апеляційної скарги вказує на неврахування судом першої інстанції того, що не здійснення відповідачем перевірки поданих ОСОБА_2 підписних листів і протоколу зборів виборців щодо відкликання депутата із додатками була зумовлена саме дією ухвали про забезпечення позову від 23.06.2017 р на виконання якої було відкрито виконавче провадження, і яка була проголошена державним виконавцем під час засідання комісії 18.10.2017 р. зі складення відповідного акту, а також відсутності у відповідача повноважень здійснити належну перевірку щодо дотримання вимог ст.ст.38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» без бази даних державного реєстру виборців і без залучення правоохоронних органів по отриманим в підписних листах і протоколах стосовно ініціативі відкликання депутата місцевої ради. Крім того, вказаний апелянт звертає увагу на те, що суд першої інстанції не звернув уваги на пропущення відповідачем присічного 20 денного строку для проведення відповідної перевірки, який не підлягає поновленню і на думку апелянта не проведення перевірки до 06.11.2017 р., позбавляє відповідача можливості проведення перевірки в подальшому, тому застосування судом першої інстанції у даному випадку норми матеріального права ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» призвело до ухвалення незаконного рішення, а зобов'язання відповідача вчинити певні дії (які не передбачені законодавством) є фактично примушенням відповідача робити те, що не передбачено законодавством, що є підставою для скасування рішення суду.

У відзиві ОСОБА_2 на апеляційні скарги відповідача та третьої особи вказується на їх необґрунтованість та відсутність підстав для їх задоволення, оскільки судом першої інстанції належним чином було встановлено обставини невиконання відповідачем вимог ч.1 та ч.2 ст. 41 Закону Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», які полягають в тому, що протягом 20 днів відповідач зобов'язаний був провести засідання, на якому провести перевірку дотримання ініціативною групою вимог статей 38-40 цього Закону, перевірити правильність оформлення підписних листів, кількість підписів громадян на підтримку ініціативи (пропозиції) про відкликання депутата ОСОБА_1, достовірність відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, але судом встановлено, що станом на 15.05.2018 перевірка матеріалів про відкликання обраного у багатомандатному виборчому окрузі депутата Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1, яка була розпочата відповідачем 30 січня 2018 року не закінчена, а у відповідача не виникало при отриманні матеріалів та у ході судового розгляду зауважень щодо правильності оформлення підписних листів та їх кількості. Позивач вказує також на те, що під час розгляду справи в суді першої інстанції відповідач не обґрунтував віповідідною нормою Закону передачу ним усіх підписних листів до Шевченківського відділення поліції Дніпровського відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області, тим самим змінивши встановлений ст.41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" порядок здійснення вибіркової перевірки підписних листів на засіданні комісії, тим порушив вимоги ч.2 ст. 19 Конституції України, що потягло за собою порушення 20 денного строку проведення перевірки підписних листів, оскільки відповідач повинен був організувати проведення цієї роботи на своєму засіданні із залученням інших осіб - органів Національної поліції та органів ведення Державного реєстру виборців. За вказаних обставин, позивач вважає, що в даному випадку має бути застосована практика Європейського суду з прав людини, зокрема, рішення у справі "Рисовський проти України", в якому сформульовано принцип "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. На державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності. Той факт, що відповідач не зміг своєчасно організувати роботу та провести засідання, на якому спільно з представниками органів Національної поліції та ведення Державного реєстру виборців повинна була бути проведена перевірка матеріалів щодо відкликання депутата ОСОБА_1, не звільняє відповідача від відповідальності за допущену бездіяльність, а доводи відповідача про відсутність у нього права діяти на власний розсуд у спірних правовідносинах та обирати між двома передбаченими ч.5 та ч.6 ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» варіантами, лише підтверджують правомірність застосування судом першої інстанції норми, передбаченої абз.1 ч.4 ст.245 КАС України, згідно з яким у випадку, визначеному п.4 ч.2 статті (у разі задоволення позову та прийняття рішення про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії), суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Стосовно апеляційної скарги ОСОБА_1, позивач у відзиві зазначає про безпідставність твердження апелянта щодо не прийняття до уваги судом першої інстанції наявності судової заборони здійснювати перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та виконання ухвали про забезпечення позову від 23.06.2017 в передбаченому Законом України «Про виконавче провадження» порядку, оскільки зазначені обставини судом були обговорені в оскаржуваному рішенні від 15.05.2018 з урахуванням ухвали Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року. На думку позивача доводи ОСОБА_1 про пропущення Відповідачем «присічного» 20-денного строку для проведення перевірки суперечать положеннями частини п'ятої та шостої статті 41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та зводяться до неправомірного обмеження права встановленого Законом громадян на відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, а не вчинення відповідачем жодних дій після 23 лютого 2018 року щодо з'ясування причин не дотримання правоохороними органами строку перевірки підписних листів, не проведення перевірки на час розгляду справи і відсутність про те, що Комісією встановлено відомості, які б свідчили про фальсифікацію підписних листів, підробку підписів виборців, участь у процедурі осіб, які не є виборцями відповідного округу, тощо, свідчить про законність рішення суду першої інстанції, оскільки засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом, а спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення (аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15), бо прогалина у законодавчому регулюванні відповідного механізму не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.

У відзиві Політичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ» на апеляційні скарги Дніпровської міської виборчої комісії та ОСОБА_1 вказується на правильність встановлення судом першої інстанції обставин даної справи та на обґрунтованість посилання на факти протиправної бездіяльності відповідача, які доводами апеляційних скарг не спростовані, оскільки відповідач ухилився від проведення перевірки матеріалів у встановлений Законом строк (20 днів), і не прийняв жодного рішення на засіданні з приводу поданих матеріалів у встановленому порядку.

Третя особа по справі вказує на необґрунтованість посилання апелянтів на відсутність у виборчої комісії повноважень щодо перевірки підписних листів стосовно фальсифікацій або підробки підписів або належності виборців до відповідного округу, оскільки ч.2 ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» ці повноваження покладені на відповідача, який повинен був організувати проведення цієї роботи із залученням інших осіб - органів Національної поліції та органів ведення Державного реєстру виборців. Посилаючись на необхідність застосування у цій справі відповідно до ч.2 ст.6 КАС України практики Європейського суду з прав людини, зокрема, рішення у справі "Рисовський проти України", в якому сформульовано принцип "належного урядування", третя особа вважає, що не своєчасна організація відповідачем роботи та проведення засідання для спільної з представниками органів Національної поліції та ведення Державного реєстру виборців проведенної перевірки матеріалів щодо відкликання депутата ОСОБА_1, не звільняє відповідача від відповідальності за допущену ним бездіяльність і підтверджує відсутність у відповідача в даному випадку права діяти на власний розсуд та обирати між двома передбаченими ч.5 та ч.6 ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» варіантами, тобто, прийняти рішення про припинення народної ініціативи, або прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою. За вказани обставин та не проведення відповідачем станом на момент прийняття рішення судом першої інстанції у цій справі перевірки поданих позивачем підписних листів, в відсутність цих підписних листів у відповідача взагалі, що унеможливлює проведення перевірки у встановлений законом спосіб (на засіданні виборчої комісії), третя особа вважає безпідставними твердження відповідача про вчинення ним усіх можливих дій відповідно до положень ст.41 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», оскільки за законом проведення перевірки підписних листів повинно бути здійснено протягом 20 днів, але станом на 15.05.2018 минуло понад 70 днів, і перевірка не проведена.

Апелянт по справі ОСОБА_1 в призначений час в судове засідання не прибув, зоча належним чином повідомлявся про час та місце розгляду справи, заяв про відкладення судового засідання не подавав, що надає можливість судовій колегії розглянути справу за його відсутності.

Представник Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області в судовому засіданні пітримав вимоги апеляційної скарги та наполягав на її задоволенні з наведених у скарзі підстав.

ОСОБА_2 та його представник, який є одночасно і представником третьої особи - Політичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ» заперечували в судовому засіданні проти задоволення апеляційних скарг відповідача та ОСОБА_1 з підстав наведених в відзивах на апеляційні скарги, вказуючи на законність та обґрунтованість рішення першої інстанції, яке прийнято з урахуванням принципу «верховенства права», у зв'язку з чим просять залишти оскаржуване у цій справі судове рішення без змін.

Переглянувши судове рішення в межах апеляційних скарг, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального та процесуального права, судова колегія дійшла висновку, що апеляційні скарги підлягають задоволенню.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданих у цій справі апеляційних скарг, колегія суддів виходить з того, що суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги, може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи , (ч.1 ст.195 КАСУ), може встановити нові обставини, якщо вони не встановлювалися судом першої інстанції у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права (ч.3 ст.195 КАСУ), але не може розглядати позовні вимоги, що не були заявлені в суді першої інстанції (ч.4 ст.195 КАСУ).

Як свідчать встановлені обставини справи, предметом спірних правовідносин є бездіяльність відповідача під час перевірки ним поданих 17.10.2018 р. офіційним представником ініціативної групи ОСОБА_2 підписних листів на підтримку ініціативи (пропозиції) про відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою і протоколу зборів виборців щодо відкликання депутата із додатками матеріалів на предмет їх відповідності положенням статей 38-40 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», яку позивач вважає протиправною внаслідок порушення відповідачем строку проведення перевірки, передбаченої ч.2 ст.41 цього Закону, а також обраний позивачем спосіб захисту його порушених прав шляхом зобов'язання судом відповідача прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Судом першої інстанції правильно встановлено, що спірні правовідносини, що склались між сторонами у цій справі врегульовані Конституцією України, Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-ІV (далі - Закон №93-ІV), який відповідно до Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.

Разом з тим, спираючись на положення п.1 ч.1 ст.5, ч.ч.1-5 ч.8 ст.38, ст.39, ст.40, ст.41 Закону №93-ІV якими визначено: можливість за наявності визначених законом підстав достроково припинити повноваження депутата місцевої ради без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку; підстави та порядок внесення пропозицій про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою; об'єм прав, повноважень та обмежень дій ініціативної групи і її офіційного представника; порядок та спосіб повідомлення відповідної територіальної виборчої комісії про факт проведення зборів; обов'язки територіальної виборчої комісії щодо інформування депутата, відповідних місцевих організацій партії, партії та місцевої ради, а також скликання засідання комісії для організації перевірки отриманих матеріалів і перевірки на цьому засіданні комісії дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою в частині правильності оформлення підписних листів і кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, та вибіркової перевірки їхніх підписів із залученням правоохоронних органів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) протягом двадцяти днів з дня отримання матеріалів в разі відкликання депутата міської ради - суд першої інстанції посилаючись на положення ч.2 ст.77 КАСУ дійшов помилкового висновку, що адміністративний позов ОСОБА_2 є обґрунтованим та підлягає задоволенню у повному обсязі, оскільки відповідно до ч.2 ст.5 КАСУ захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Наведені висновки суду першої інстанції мотивовані тим, що відповідач отримавши 17 жовтня 2017 року матеріали про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, розпочав перевірку цих матеріалів 30 січня 2018 року, тобто, після скасування 16 січня 2018 року Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом ухвали суду про забезпечення позову від 23 червня 2017 р., але не закінчив перевірку зазначених матеріалів на час розгляду справи.

При цьому, суд першої інстанції визнав, що посилання відповідача на підомлення відділу ведення Державного реєстру виборців Центральної районної у місті Дніпрі ради про відсутність правових підстав для використання персональних даних Державного реєстру виборців органами ведення Реєстру під час їх залучення територіальною виборчою комісією до перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, не свідчить про правомірність дій відповідача та не можуть бути підставою для відмови у позові ОСОБА_2, оскільки надмірні формальності не можуть покладатися в основу рішень адміністративного органу, якими б заперечувалася сутність змісту конституційно гарантованого права, бо відповідно до вимог поваги до прав людини та принципу сприяння форма не має підміняти зміст, зокрема, в ситуації, коли під час прийому документа його можна привести у відповідність до формальних вимог Закону, що узгоджується з позицією ЄСПЛ у справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції» від 16 грудня 1992 року в якій зазначено, що реалізуючи Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод кожна держава-учасниця цієї Конвенції має право встановлювати процедури, у тому числі процесуальні заборони й обмеження, але разом з тим не повинно бути занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки захист прав повинен бути не лише формальним, але й реальним.

З огляду на вищенаведене, а також на те, що суду не надано доказів встановлення Комісією відомості, які б свідчили про фальсифікацію підписних листів, підробку підписів виборців, участь у процедурі осіб, які не є виборцями відповідного округу, а у ході судового розгляду не виникало зауважень щодо правильності оформлення підписних листів та їх кількості, хоча у разі виявлення недоліків таких підписних листів їх можливо було виправити при прийнятті виборчою комісією відповідного рішення, а також з урахування того, що Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» не передбачено можливості припинення народної ініціативи щодо відкликання депутата місцевої ради з підстав відсутності законодавчого регулювання окремих елементів інституту відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, і прогалини законодавчого регулювання стосовно проведення перевірки із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів не можуть бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою - суд першої інстанції визнав, що не вчинення відповідачем у встановлений законом двадцятиденний строк жодної дії щодо проведення перевірки підписних листів не звільняє його від обов'язку проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах і від прийняття відповідного рішення, яке враховуючи те, що порушення прав позивача на час розгляду справи триває. Саме тому за висновками суду першої інстанції, належним способом захисту прав позивача має бути саме звернення відповідача до вищого керівного органу політичної партії, оскільки усі наведені вище обставини не можуть бути підставою до припинення народної ініціативи щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.

Судова колегія не може погодитися з висновками суду першої інстанції у цій справі, оскільки розглядаючи справу суд перш за все не взяв до уваги загально прийняте розуміння «протиправної бездіяльності суб'єкта владних повноважень», яке визначається як зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Отже, для визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною адміністративний суд не може обмежитися лише одним фактом неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а й зобов'язаний також з'ясувати і перевірити наявність або відсутність конкретних причин, умов та обставин, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. При цьому, важливе значення мають: юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Дніпровська міська виборча комісія отримавши 17.10.2017 р. матеріали оформлені при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, вже 18.10.2017 р. відкрила засідання в затверджений порядок денний якого було включено в тому числі вищевказане питання. Але прибувши на засідання комісії головним державним виконавцем відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Дніпропетровській області Русецькою О.О. з метою примусового виконання прийнятої по справі № 175/2165/17-ц ухвали Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23.06.2017 року, було оголошено комісії резолютивну частину цієї ухвали, якою Дніпровській міській виборчій комісії Дніпропетровської області заборонено: скликати засідання комісії для організації перевірки дотримання вимог ст. 38-40 Закону №93-ІV при ініціюванні відкликання депутата Дніпровської міської ради - ОСОБА_1 (ІПН 2, 49000, АДРЕСА_1) за народною ініціативою, правильність оформлення підписних листів, кількість підписів, що встановлена ч. 1 ст. 40 Закону №93-ІV; із залученням органів ведення Державного реєстру виборців здійснювати перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та із залученням правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів, стосовно відкликання депутата Дніпровської міської ради - ОСОБА_1 за народною ініціативою; узагальнювати підсумки збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Дніпровської міської ради - ОСОБА_1 за народною ініціативою, шляхом складання відповідного протоколу; приймати та подавати рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ», щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради - ОСОБА_1.

Таким чином, отримавши 18.10.2017 року ухвалу суду про забезпечення позову ОСОБА_1 з забороною вчинення описаних в попередньому абзаці дій, Дніпровська міська виборча комісія по незалежним від неї обставин була позбавлена можливості здійснити перевірку поданих документів про відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1, про що саме і повідомила позивача листом від 22.12.2017 року, який став підставою для звернення ОСОБА_2 з позовом у цій справі 04.01.2018 року.

Посилання позивача та його представника в судовому засіданні аляційної інстанції на те, що виборча комісія зобов'язана була проаналізувати ухвалу Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23.06.2017 року та не виконувати її як незаконно прийняту судом, судова колегія не може взяти до уваги як підставу для відмови у задоволенні апеляційних скарги відповідача та третьої особи по цій справі, оскільки відповідач не наділений повноваженнями оцінки правомірності судового рішення, а відповідно до положень ч. 5 ст. 124, п. 9 ч. З ст. 129 Конституції України зобов'язаний був виконати судове рішення.

Принцип обов'язковості виконання судових рішень дістав своє закріплення також в положеннях КАС України, які розглядають таку обов'язковість як принцип адміністративного судочинства, і в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» та в судових рішенннях Європейського суду з прав людини, а наслідком невиконання судового рішення законодавцем встановлено кримінальну відповідальність.

Як вбачається з матеріалів справи, ухвалу Дніпропетровського районного суду Дніпропетровської області від 23 червня 2017 року у справі № 175/2165/17 була скасована ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2018 року, внаслідок чого Дніпровською міською виборчою комісією Дніпропетровської області На виконання положень ст.41 Закону №93-ІV було розпочато перевірку підписних листів на відповідність вимогам статей 38-40 цього Закону. А саме, відповідачем було прийнято постанову від 30 січня 2018 року №348 «Про залучення органу ведення Державного реєстру виборців до здійснення перевірки відомостей про громадян, що містяться в підписних листах для збирання підписів виборців на підтримку ініціативи (пропозиції) про відкликання депутата Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 за народною ініціативою» та постанову від 30 січня 2018 року №349 «Про залучення правоохоронних органів до здійснення вибіркової перевірки підписів громадян, що містяться в підписних листах для збирання підписів виборців на підтримку ініціативи (пропозиції) про відкликання депутата Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1 за народною ініціативою», а 31.01.2018 відповідачем було направлено листи до Відділу ведення Державного реєстру виборців Центральної районної у місті Дніпрі ради та до Шевченківського відділення поліції Дніпровського відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області, від яких відповідач отримав відповідді: 12.02.2018 року від відділу ведення Державного реєстру виборців Центральної районної у місті ради; та від Шевченківського відділення поліції Дніпровського відділу поліції ГУНП в Дніпропетровській області, яке листом №45.7/1-802 від 07.02.2018 року просило надати для перевірки достовірності оригіналів підписів, що містяться в підписних листах для збирання підписів виборців на підтримку ініціативи (пропозиції) про відкликання депутата Дніпровської міської ради VII скликання ОСОБА_1, у зв'язку з чим відповідачем 23.02.2018 року було направлено підписні листи до Шевченківського відділення поліції ГУНП в Дніпропетровській області, які й перебувають на перевірці правоохоронних органів до наступного часу, що не може ставитися в провину територіальної виборчої комісії, та відповідно не може визнаватися як протиправна бездіяльність відповідача стосовно не закінчення розпочатої ним 30 січня 2018 року перевірки, і свідчить про безпідставність висновків суду першої інстанції у цій справі про порушення відповідачем двадцяти денного строку на здійснення вищезазначеної перевірки.

Крім того, судова колегія зауважує, що саме по собі порушення строків здійснення відповідачем перевірки поданих ОСОБА_2 матеріалів на їх відповідність вимогам ст.ст.38-40 Закону №93-ІV поза зв'язком із конкретно виниклою у даному випадку правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події (тобто, заборона судом скликати засідання комісії для організації перевірки, здійснення перевірки правильності оформлення підписних листів, кількості підписів, та залучення органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів, а також узагальнення підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата ОСОБА_1 за народною ініціативою, шляхом складання відповідного протоколу і прийняття та подання рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ», щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради - ОСОБА_1; також як і дії органів ведення Державного реєстру виборців і правоохоронних органів) - не мають жодного значення, оскільки сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу лише в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

З огляду на те, що врегульована ст. 41 Закону №93-ІV процедура відкликання за народною ініціативою на день вирішення спору у цій справі має низку правових прогалин, які в тому числі стосуються і здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та вибіркової перевірки підписів громадян у цих підписних листах із залученням правоохоронних органів (територіальних органів поліції), без усунення яких практична реалізація вказаної вище норми стає фактично неможливою з дотриманням визначених п.п.1-3 абз.2 ч.2 ст.41 Закону №93-ІV строків, а відсутність окремо прийнятого відповідного закону, яким би було врегульовано загальні процедури прийняття суб'єктами владних повноважень рішень та здійснення дій, а також враховуючи відсутність окремого відповідного закону, яким би було врегульовано адміністративні процедури прийняття, чи виз начались критерії оцінки правомірності прийнятих суб'єктом владних повноважень рішень, або вчинення ним дій чи безді яльності, судова колегія вважає, що адміністративний суд зобов'язаний при вирішенні публічно-правового спору керуватися викладеними в ч.3 ст.2 КАСУ критеріями, які саме і дають можливість фізичній чи юридичній особі сформувати уявлення про правову природу рішень, дій чи бездіяльності суб'кта владних повноважень, а судам перевіряти та оцінювати їх при прийнятті рішень.

Проте, вирішуючи по суті заявлені у цій справі вимоги ОСОБА_2, суд першої інстанції не застосував наведених вище критерій оцінювання фактів бездіяльності відповідача під час проведення перевірки дотримання вимог статей 38-40 Закону №93-ІV при ініціюванні відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою на які вказував позивач, у сукупності з усіма встановленими по справі фактами, умовами і обставинами, за яких розгорталися спірні у справі події, що призвело до прийняття необ'єктивного та незаконного рішення по справі, яким не тільки не захищено права та інтереси позивача, а й грубо було порушено загальні принципи (засади) адміністративного судочинства: верховенства права, складовими якого є принципи: законності, юридичної визначеності, заборони дискримінації та рівності перед законом і судом, диспозитивності та офіційного з'ясування обставин у справі (ст.ст.6,8,9,11), які звернені до всіх учасників процесу та мають загальнообов'язковий характер, і саме втілення яких в судочинство надає йому якості правосуддя, а їх ігнорування призводить до неправосудності рішення суду, яким саме і визнає судова колегія рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у цій справі.

З огляду на вищенаведене та на підставі аналізу фактичних обставин у цій справі і оцінки наведених в оскаржуваному судовому рішенні доводів, якими суд обґрунтував протиправність бездіяльності відповідача і правильність обраного позивачем способу захисту його прав, судова колегія визнає помилковими висновки суду першої інстанції про те, що порушення виборчою комісією строків здійснення перевірки матеріалів про відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 із-за прогалин законодавчого регулювання процедури залучення органів ведення Державного реєстру виборців і правоохоронних органів до перевірки не спростовує протиправність бездіяльності відповідача і є достатньою підставою для зобов'язання виборчої комісії приняти рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, оскільки у наведений спосіб суд намагається обґрунтувати можливість відмови відповідача від дотримання приписів Закону № 93-ІV в частині зобов'язання виборчої комісії здійснити перевірку дотримання вимог статей 38-40 цього Закону при ініціюванні

відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою з залученням органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів.

Не може судова колегія також погодитися з наведеною в судовому засіданні апеляційної інстанції аргументацією позивача і його представника, який є одночасно представником третьої особи політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» на те, що прогалину в законі №93-ІV, з якими пов'язана бездіяльність відповідача, слід заповнити через застосування у спірному випадку принципу верховенства права лише у зазначений в оскаржуваному рішенні суду першої інстанції спосіб, тобто, шляхом зобов'язання відповідача прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу п олітичної партії «Об'єднання «САМОПОМІЧ» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, оскільки за такого підходу викривляється зміст принципу верховенства права і його складового «принципу законності», та порушується принцип дискреційності повноважень адміністративних органів влади, який закріплено в прийнятих Комітетом Міністрів 11.03.1980 року Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, та який характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій і наділяє відповідача повноваженнями приймати рішення з певною свободою розсуду, тобто, правом обрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин..

В даному спірному випадку, позивач запропонував, а суд першої інстанції погодившись з ним фактично підмінив державний орган, бездіяльність якого оскаржується у цій справі та фактично прийняв замість виборчої комісії рішення, яке на думку суду відповідає закону шляхом надання конкретної вказівки, що свідчить про вирішення судом питань, які належать до виключної компетенції Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області і то тільки після вчинення нею на засіданні визначених у ст.41 Закону №93-ІV дій по перевірці правильності оформлення при ініціюванні відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою підписних листів і кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, а також залучення органів ведення Державного реєстру виборців задля здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, і правоохоронних органів задля вибіркової перевірки їхніх підписів.

В даному ж випадку, суд першої інстанції хоча по тексту свого рішення і процитував текстуально положення ст.ст.38-40 Закону №93-ІV, в яких описано у який саме спосіб має діяти ініціативна група по відкликанню депутата за народною ініціативою, і що саме виборча комісія зобов'язана перевірити, та беззаперечно встановивши не виконання відповідачем наведених положень, у той же час суд зобов'язав відповідача прийняти конкретно визначене ним (судом) рішення без дотримання Закону №93-ІV законного порядку перевірки поданих ОСОБА_2 матеріалів щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, що не узгоджується з визначеними законодавцем повноваженнями територіальної виборчої комісії, яка відповідно до положень ст.19 Конституції і ч.3 ст.2 КАСУ зобов'язана приймати рішення та вчиняти дії лише у порядку, на підставі, в спосіб та у межах своєї компетенції, що передбачені Кон ституцію і законами України.

Формальним також судова колегія визнає посилання суду першої інстанції в оскаржуваному у цій справі рішенні на практику Європейського суду з прав людини (у справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції» від 16 грудня 1992 року та у справі «Еаst|West Allians Limited проти України» від 23.01.2014 р.) в яких розкриваються ті чи інші вимоги, що виводяться із змісту принципу верховенства права, оскільки суд першої інстанції не навів самостійного формулювання відповідних вимог, які б доповнили характеристику змісту верховенства права у цій справі. Зокрема, не мотивував яким саме чином «формальне ставлення до передбачених законом вимог» і «ефективність способу захисту порушених прав» дозволяє територіальній виборчій комісії прийняти рішення про звернення до вищого керівного органу політичної партії «Об'єднання «Самопоміч» щодо відкликання депутата Дніпровської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою без попереднього здійснення процедури перевірки, що визначена ст.ст.38-41 Закону №93-ІV та з порушенням приписів п.1 ч.1, ч.3 ст.5 цього Закону, які наголошують на тому, що дострокове припинення повноважень відповідного депутата має відбуватися у встановленому Законом порядку, а здійснення контролю за дотриманням положень законодавства України, яке визначає правовий статус депутатів місцевих рад, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради. Тобто, суд першої інстанції посилаючись на вищезазначені рішення Європейського суду з прав людини, не надав оцінки, що до компетенції територіальної виборчої комісії законодавець не відносить тлумачення на власний розсуд положень Закону № 93-ІV задля захисту прав позивача, про які ним вказується в адміністративному позові, але з порушенням прав депутата місцевої ради, який відкликається за народною ініціативою.

Крім того, судова колегія звертає увагу на те, що хоча принцип законності прямо не прописаний в КАСУ нової редакції як одна із засад адміністративного судочинства, і є лише складовою принципу верховенства права, але безпосередньо для адміністративного суду принцип законності під час вирішення справ є обов'язковим, що прописано у ст.242 КАСУ, яка вказує на те, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим, а законим є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Тобто, адміністративний суд зобов'язаний правильно застосовувати норми матеріального права до конкретних правовідносин, та здійснювати правосуддя з додержанням норм чинного законодавства, приймати законне і обґрунтоване рішення у справі, яким би не було порушено прав та інтересів як усіх учасників спірних правовідносин, так і інших осіб які мають діяти з дотриманням положень Закону № 93-ІV.

Підсумовуючи вищенаведене, судова колегія з огляду на встановлені у спірних по цій справі факти, які свідчать що «спірна бездіяльність» відповідача безпосередньо пов'язана з об'єктивно незалежними від територіальної виборчої комісії обставинами, і підстав для визнання дій, що вчиняються відповідачем на виконання вимог ст.ст.38-41 Закону № 93-ІV такими, які свлід визнавати «протиправною бездіяльністю» - відсутні. А також з урахуванням того, що усі громадяни країни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом (ст.24 Конституції), а згідно Основного Закону України статус депутатів та їхні повноваження, визначаються законом (ч.4 ст.141) і ч.1 ст.30 Закону №93-ІV визначено, що ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у передбачених Конституцією та законами України випадках, судова колегія визнає повністю обґрунтованими доводи апеляційної скарги Дніпровської міської виборчої комісії Дніпропетровської області та частково обґрунтованими доводи апеляційної скарги ОСОБА_1, а рішення суду першої інстанції таким, що підлягає скасуванню, з прийняттям у справі іншої постанови про відмову у задоволені вимог позивача ОСОБА_2 з підстав відсутності в діях відповідача «спірної протиправної бездіяльності», та у зв'язку прописаною в Основному Законі України загальновідомою формулою обмеження дискреційних повноважень органів державної влади (дозволено лише те, що передбачено законом), за якою органи одних гілок державної влади не вправі перебирати на себе функції і повноваження інших гілок влади, що позбавляє суд можливості підміняти виборчу комісію, приймаючи замість неї рішення та давати вказівки, які свідчать про вирішення питань, які належить до компетенції лише територіальної виборчої комісії.

Керуючись ст.ст. 242, 315, 317, 322 325, 328 КАС України, суд,-

П о с т а н о в и в :

Апеляційні скарги Дніпровська міська виборчої комісії Дніпропетровської області та ОСОБА_1 - задовольнити, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15 травня 2018 року -скасувати, та прийняти нове рішення про відмову у задоволені адміністративного позову ОСОБА_2 - в повному обсязі

Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду набирає з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: С.В. Сафронова

Суддя: Д.В. Чепурнов

Суддя: В.В. Мельник