Справа № 1170/2а-940/12
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2018-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 липня 2018 року

м. Київ

справа №1170/2а-940/12

адміністративне провадження №К/9901/2435/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик Ю.А., Гімона М.М., -

розглянувши у порядку письмово провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1170/2а-940/12

за позовом прокурора Новоукраїнського району Кіровоградської області (далі - Прокурор) до Семенастівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області (далі - Сільрада), третя особа - фермерське господарство (далі - ФГ) «Дюк», про визнання незаконним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області (далі - Заступник прокурора)

на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 травня 2012 року, ухвалену у складі головуючого судді Пасічника Ю.П. та

ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2014 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Проценко О.А., суддів Дурасової Ю.В., Туркіної Л.П. -

ВСТАНОВИВ:

16 березня 2012 року Прокурор звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення п'ятнадцятої сесії Сільради від 23 квітня 2009 року № 104 «Про затвердження переліку об'єктів комунальної власності територіальної громади сільської ради, які підлягають приватизації у 2009 році» та від 20 серпня 2009 року № 116 «Про відчуження об'єкта колишнього приміщення дитячого садка комунальної власності сільської ради».

Позов обґрунтовано тим, що відповідачем в порушення вимог статей 29, 63 Закону України від 23 травня 1991 року № 1060-XII «Про освіту» (далі - Закон №1060-XII) та статті 5 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного майна» (далі - Закон № 2482-XII) прийнято рішення про приватизацію та фактично відчужено приміщення дитячого садка. Крім того, позивач зазначає, що під час здійснення відчуження приміщення дитячого садка порушено процедуру приватизації визначену статтями 7, 10 Закону № 2482-XII.

Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 08 травня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2014 року, відмовив в задоволенні позовних вимог.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, керувався тим, що право прокурора на звернення до суду з приводу визнання акту незаконним безпосередньо пов'язане з необхідністю внесення протесту на вказаний акт, та наявності факту відповідного реагування на протест - відхилення протесту або ухилення від його розгляду. В даному випадку позивачем по справі не надано доказів внесення протесту на оскаржувані рішення. При цьому, апеляційний суд зазначив, що з позову не вбачається, що Прокурор звернувся до суду в інтересах територіальної громади.

04 червня 2015 року Заступник прокурора звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 травня 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 20012 року, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

Касаційна скарга мотивована тим, що Прокурор, звертаючись до суду з даним позовом, використав надане положеннями статті 36-1 Закону від 05 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1789-XII) право на звернення до суду саме для захисту державних інтересів. При цьому він у цьому спорі є позивачем. Також скаржник вказує на те, що внесення протесту прокурора з вимогою про застосування органом місцевого самоврядування свого ж рішення буде суперечити, зокрема положенням частини десятої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в України» (далі - Закон № 280/97-ВР)

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 09 червня 2015 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

01 липня 2015 року від відповідача до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану касаційну скаргу, в яких Сільрада просить залишити без змін ухвалені судові рішення судів попередніх інстанцій. Зокрема, в своїх запереченнях Сільрада вказує на те, що недотримання строків оприлюднення інформації в процесі виконання рішення про приватизацію майна не може бути підставою визнання такого рішення незаконним.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частини третя статті 3 КАС України).

Суд заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

У справі, яка розглядається суди встановили, що 23 квітня 2009 року Сільрада прийняла рішення №104 «Про затвердження переліку об'єктів комунальної власності територіальної громади сільської ради, які підлягають приватизації у 2009 році» (а.с.11).

20 серпня 2009 року відповідач ухвалив рішення №116 «Про відчуження об'єкта колишнього приміщення дитячого садка комунальної власності сільської ради» (а.с.12).

Відповідно до Свідоцтва про право власності від 24 лютого 2009 року № 67 відповідачу належала будівля дитячого садка, що знаходяться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Семенасте Новоукраїнського району Кіровоградської області (а.с.13-14)

Договором купівлі продажу нерухомості від 06 жовтня 2009 року відповідач передав у власність ФГ «Дюк» будівлі дитячого садка, що знаходяться за адресою: вул. Паркова, 1, с. Семенасте Новоукраїнського району Кіровоградської області (а.с.13-14).

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

За правилами частини другої статті 60 КАС України (в редакції, яка біла чинної на час звернення до суду з позовом) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду.

Хоча прокурор в адміністративному процесі має рівні процесуальні права з іншими учасниками і є суб'єктом звернення до адміністративного суду, він не може вважатися звичайною стороною в процесі.

Відповідно до пункту 1 частина статті 19 Закону № 1789-XII предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам.

За приписами пункту 2 частини другої статті 20 Закону № 1789-XII при виявленні порушень закону прокурор або його заступник у межах своєї компетенції мають право вносити подання або протест на рішення місцевих Рад залежно від характеру порушень.

Протест на акт, що суперечить закону, приноситься прокурором, його заступником до органу, який його видав, або до вищестоящого органу. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта незаконним (частина перша та четверта статті 21 Закону № 1789-XII).

При цьому, Конституційний Суд України у Рішенні від 12 жовтня 2011 року № 11-рп/2011 у справі № 1-20/20 за конституційним зверненням товариства з обмеженою відповідальністю «Амальгама Люкс» щодо офіційного тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону № 1789-XII зазначив таке.

Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор має право опротестовувати акти органів, рішення і дії посадових осіб, а також звертатися до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств та інших юридичних осіб.

Одним із засобів реагування на порушення законів органом чи посадовою особою є звернення прокурора до суду, які конкретизуються в окремих видах судочинства.

Отже, в Законі № 1789-XII передбачено гарантію забезпечення реалізації протесту прокурора, незалежно від того, принесено його органу чи посадовій особі, шляхом звернення до суду у випадках, коли протест прокурора на незаконні рішення, дії чи бездіяльність було відхилено або взагалі залишено без реагування суб'єктом, якому його принесено.

Вказаний висновок узгоджується з Рішенням Конституційного Суду України від 9 липня 2002 року N 15-рп/2002, у якому зазначено, що зі змісту частини другої статті 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, випливає, що кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням і таке право не може бути обмежене законом, іншими нормативно-правовими актами.

Таким чином, конституційне право на звернення до суду за захистом інтересів громадянина або держави прокурор може реалізувати як одразу після постановлення органом акта (рішення), прийняття посадовою особою рішення, вчинення нею дій або допущення бездіяльності, які прокурор оспорює, так і після використання такого засобу прокурорського реагування, як протест. Таке твердження відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (абзаци другий, третій пункту 5 мотивувальної частини).

Таким чином, висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що зверненню до суду з даним позовом повинен був передувати протест, не ґрунтується на правильному застосуванні норм права.

Разом з цим, колегія суддів зазначає, що предметом спору у цій справі є акти індивідуальної дії органа місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з … питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів …». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржених рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Водночас, як установлено матеріалами справи, оспорювані рішення Сільради ухвалені нею як власником вказаного дитячого садка в процесі його приватизації. При цьому останнім рішенням Сільради вирішено продати приміщення ФГ «Дюк» і це рішення було реалізовано шляхом укладення відповідного договору купівлі-продажу.

Таким чином, станом на дату звернення Прокурора до суду з даним позовом, відповідач прийняв рішення, на підставі якого у третьої особи виникло право власності на приміщення дитячого садка.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі правомочностей права власності.

Отже, у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про продаж нерухомого майна (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), оскарження такого акта не є правильним способом захисту в адміністративному судочинстві.

В даному випадку Сільрада як орган місцевого самоврядування, реалізує право розпорядження комунальним майном від імені територіальної громади, а тому має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження майном, тобто є рівноправним суб'єктом господарських відносин.

Оскільки між відповідачем і третьою особою в цій справі існують договірні відносини, предметом яких є нерухоме майно, фактично щодо якого виник спір, ця справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а з огляду на суб'єктний склад сторін має вирішуватися за правилами господарського судочинства.

За правилами абзацу першого частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

При цьому за змістом абзацу другого цієї ж процесуальної норми порушення правил юрисдикції адміністративних судів є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

За таких обставин, ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись статтями 344, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області задовольнити частково.

Постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 08 травня 2012 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 грудня 2014 року скасувати.

Провадження в адміністративній справі № 1170/2а-940/12 за позовом прокурора Новоукраїнського району Кіровоградської області до Семенастівської сільської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, третя особа - фермерське господарство «Дюк», про визнання незаконним та скасування рішення, закрити.

Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон,

Судді Верховного Суду