Справа № 335/10529/17
Суддя: Шалагінова А. В.
Дата ухвалення: 2018-07-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2018 року Орджонікідзевський районний суд м. Запоріжжя у складі:

головуючого судді Шалагінової А.В.,

за участю секретаря судового засідання Войтович Г.В.,

представника позивача ОСОБА_1,

представника відповідача-1 та третьої особи-3 ОСОБА_2,

представника відповідача-2 ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у залі суду № 5 за адресою: м. Запоріжжя, вул. Перемоги, 107Б, адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 до Запорізької міської ради, Запорізького міського голови ОСОБА_6, треті особи - Український державний науково-дослідний інститут «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, Міжрайонне управління Держгеокадастру у Запорізькому районі та м. Запоріжжі, Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради, про визнання незаконними дій Запорізького міського голови по підписанню та направленню до господарського суду позовних вимог про зміну договору оренди, визнання незаконною Технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Запоріжжя, визнання незаконними дій щодо обмеження доступу до технічної документації з нормативно-грошової оцінки земель міста Запоріжжя, віднесення її до категорії службової, накладання грифу обмеження доступу «Для службового користування», скасування рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя»,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2017 р. ФОП ОСОБА_4 звернувся до суду із позовом до Запорізької міської ради, третя особа - Український державний науково-дослідний інститут «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, про визнання незаконними дій Запорізького міського голови по підписанню та направленню до господарського суду позовних вимог про зміну договору оренди, визнання незаконною Технічної документації з нормативно грошової оцінки земель міста Запоріжжя, визнання незаконними дій щодо обмеження доступу до технічної документації з нормативно-грошової оцінки земель міста Запоріжжя, віднесення її до категорії службової, накладання грифу обмеження доступу «Для службового користування», скасування рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя».

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що 01.09.2015 між ним та Запорізькою міською радою укладено договір оренди земельної ділянки площею 0,7025 га, кадастровий номер НОМЕР_1, про що було зроблено запис в Державному реєстрі земель за № 00278 від 01.09.2015. У пункті 6 вказаного договору було визначено, що нормативна грошова оцінка земельної ділянки складає 8 545 210,00 грн., а в пункті 12 договору зазначено, що орендна плата вноситься орендарем в грошовій формі в розмірі 256 356,30 грн., що складало 3% від нормативно грошової оцінки земельної ділянки за календарний рік за цінами 2015 року. Підставою для виникнення договірних зобов'язань було рішення Запорізької міської ради № 74/288 від 10.06.2015 про поновлення ФОП ОСОБА_4 договору оренди землі по АДРЕСА_1, для розміщення бази оптово-роздрібної торгівлі.

На початку квітня 2017 р. до нього надійшли позовні вимоги за підписом Запорізького міського голови ОСОБА_6 про зміну умов діючого договору в частині вартості орендованої земельної ділянки та розміру орендної плати. Вважає дії міського голови, спрямовані на зміну договірних умов незаконними, оскільки вони порушують вимоги п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що передбачає виключну компетенцію міської ради, якою не приймалося рішення про зміну умов вказаного договору.

Свої вимоги міський голова мотивує посиланням на рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя», яким затверджено Технічну документацію з нормативно грошової оцінки земель міста Запоріжжя (далі за текстом - Технічна документація), виконану Українським державним науково-дослідним інститутом «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя (далі за текстом - Діпромісто), та середню вартість одного квадратного метра землі в розмірі 239,50 грн. На підставі вказаного рішення нормативна грошова оцінка земельної ділянки, що орендує позивач, зросла більш ніж у два рази, та склала 18 961 247,76 грн.

Позивач вказує про незаконність вищезазначеного рішення Запорізької міської ради, оскільки при його прийнятті були порушені вимоги Закону України «Про основи державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме Технічна документація, що є частиною регуляторного акта, не була додатком до рішення, не була опублікована та не надавалась депутатському корпусу Запорізької міської ради при розгляді проекту рішення.

Крім того, позивач вказує, що Технічна документація підлягала державній експертизі відповідно до Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 03.12.2004 № 391, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 21.12.2004 за № 1618/10217 (далі за текстом - Методика), у зв'язку із чим Державним агентством земельних ресурсів України була проведена така експертиза Технічної документації та видано Висновок № 575-14 від 29 травня 2014 р. (далі за текстом - Висновок). Згідно із цим Висновком, землевпорядна документація не в повній мірі відповідала вимогам діючого законодавства, встановленим нормам і правилам, а тому була повернута на доопрацювання. При цьому, Діпромісто здійснювало господарську діяльність з проведення землеоціночних робіт на підставі ліцензії серії АГ № 583330 від 27.04.2011, що вказано у п. 3 Висновку. Однак, у Діпромісто була відсутня ліцензія на проведення землеоціночних робіт при розробленні Технічної документації, що було встановлено постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.02.2015 у справі № 522/7868/13. Оскільки експертиза Технічної документації здійснена 29.05.2014, а рішення № 7 прийнято відповідачем 30.06.2015, тому Діпромісто не мало законних підстав на виготовлення технічної документації та усунення її недоліків.

Напис у Висновку про врахування зауважень не відповідає вимогам пп. 3.5.7 Методики, т.я. не містить дати її вчинення, відомостей про особу, що його здійснила, його повноваженнях, гербової печатки.

Крім того, Діпромісто не були усунуті зауваження, викладені у Висновку, зокрема, не обґрунтовано складу угідь земель інших 3 759,44 га (Додаток Г), території, що не враховувалась при визначенні середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста. В даному випадку Діпромісто видалило із Додатку Г з таблиці строку з 3 759,44 га, не змінюючи при цьому суму територій, що не враховані при розрахунку середньої (базової) вартості квадратного метра зі строки 2, яка склала 12 591,0429 га. Також Діпромістом у цій таблиці було зменшено територію міста та зазначено її у строкі 1 як 29 391,45 га. В цей же час, площа міста Запоріжжя складає 33 150,89 га. У зв'язку із вказаними недоліками розрахунку було необгрунтовано збільшена середня (базова) вартість 1 кв.м землі у м. Запоріжжі на 20%, що і призвело до збільшення ставок земельного податку та орендної плати землекористувачів міста, у т.ч. й позивача.

Також позивач вказує, що в Технічній документації не взято до розрахунку житлові будинки та об'єкти інженерної інфраструктури 18 Хортицького мкрн. м. Запоріжжя, що мають юридичні адреси по АДРЕСА_2 (парна сторона), будівлі та об'єкти інженерної інфраструктури Дніпровського району м. Запоріжжя, що мають юридичні адреси по АДРЕСА_3 що мають юридичні адреси по АДРЕСА_4. Різниця між офіційно затвердженою та фактичною територією міста Запоріжжя становить 1 473,5677 га.

Отже, пп. 1, 3, 7 Рішення № 7 та зміст Технічної документації суперечать п. 3.2 Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженого спільним наказом Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України та Української академії аграрних наук № 18/15/21/11 від 27.01.2006, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 05.04.2006 за № 388/12262 (далі за текстом - Порядок № 18/15/21/11), згідно з яким населені пункти включають землі всіх категорій за основним цільовим призначенням, які розміщуються в їх адміністративних межах. Крім того, Рішення № 7 та Технічна документація не відповідають п. 3.4 цього Порядку, оскільки не враховано сум загальних витрат на освоєння та облаштування частини фактичної території міста площею 1 473,5677 га при розрахунку базової вартості одного квадратного метра земель міста.

Крім того, позивач зазначив, що Технічна документація містить гриф обмеження доступу до неї «Для службового користування», що є незаконним та таким, що суперечить Інструкції про порядок обліку, зберігання та використання документів, справ, видань та матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженій Постановою Кабінету Міністрів України № 1893 від 27.11.1998 (далі за текстом - Інструкція № 1893), та ст. 4 Закону України «Про оцінку земель». Вважає, що дані Технічної документації є публічною інформацією, а тому є незаконним накладання Діпромістом грифу «Для службового користування» та дотримання вказаного режиму відповідачем.

Просив визнати незаконними дії Запорізького міського голови ОСОБА_6 щодо підписання та направлення до Господарського суду Запорізької області позовних вимог про зміну договору оренди № 00278 від 01.09.2015, визнати незаконною Технічну документацію, визнати незаконними дії Запорізької міської ради по обмеженню доступу до Технічної документації, віднесення її до категорії службової, накладення грифу «Для службового користування», скасувати Рішення Запорізької міської ради «Про затвердження нормативно грошової оцінки земель міста Запоріжжя» № 7 від 30 червня 2015 р. (т. 1 а.с. 2-13).

Ухвалою судді Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 08.09.2017 провадження у справі було відкрито та справу призначено до попереднього судового засідання на 11.10.2017, у Запорізької міської ради витребувано всі документи, пов'язані із прийняттям рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя», в тому числі лист-клопотання за підписом керівника виконавчого органу ради, організації, установи-ініціатора прийняття документа, пояснювальну записку, що містить необхідне обґрунтування і прогнози очікуваних соціально-економічних та інших наслідків реалізації цього акту, або документ, на підставі якого підготовлений проект, довідкові статистичні дані, а також копію газети, в якій оприлюднені дані рішення, а також додатки до вказаного рішення (оригінали для огляду, копії для приєднання до матеріалів справи) (т. 1 а.с. 38).

Про відкриття провадження у справі Запорізькою міською радою здійснено оголошення у газеті «Запорізька Січ» за 30.09.2017 (т. 1 а.с. 113).

30.10.2017 до суду подані докази Запорізькою міською радою в особі представника ОСОБА_8, а саме: копія рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015, копія висновку державної експертизи землевпорядної документації від 29.05.2014 № 575-14, копія ліцензії серії АГ № 583330 від 27.04.2011, копія схеми контурів окружної межі м. Запоріжжя, копія листа Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради від 08.06.2017 № 2787 (т. 1 а.с. 98-111).

10.10.2017 надійшло клопотання відповідача Запорізької міської ради в особі представника ОСОБА_8 про залишення без розгляду позовної заяви в частині визнання незаконною Технічної документації, дій Запорізької міської ради по обмеженню доступу до Технічної документації, віднесення її до категорії службової, накладення грифу «Для службового користування», скасування рішення Запорізької міської ради «Про затвердження нормативно грошової оцінки земель міста Запоріжжя» № 7 від 30 червня 2015 р. (т. 1 а.с. 43-47).

11.10.2017 у попередньому засіданні надійшло клопотання позивача ФОП ОСОБА_4 про залучення до участі у справі Запорізького міського голови ОСОБА_6 як відповідача (т. 1 а.с. 65).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 11.10.2017 визнано поважними причини пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду із вищезазначеними позовними вимогами та поновлено йому строк звернення до суду, клопотання представника відповідача Запорізької міської ради про залишення позовних вимог без розгляду залишено без задоволення (т. 1 а.с. 80-81).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 11.10.2017 задоволено клопотання представника позивача, залучено до участі у даній справі Запорізького міського голову ОСОБА_6 як другого відповідача, залучено до участі у даній справі Міжрайонне управління Держгеокадастру у Запорізькому районі та м. Запоріжжі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача Запорізької міської ради (т. 1 а.с. 82-83).

30.10.2017 від представника Запорізького міського голови ОСОБА_6 ОСОБА_3 надійшло клопотання про закриття провадження у справі в частині позовних вимог до Запорізького міського голови ОСОБА_6 про визнання незаконними дій щодо підписання та направлення до Господарського суду Запорізької області позовних вимог про зміну договору оренди № 00278 від 01.09.2015 (т. 1 а.с. 94-96).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 30.10.2017 клопотання представника Запорізького міського голови ОСОБА_6 ОСОБА_3 про закриття провадження у справі в частині позовних вимог залишено без задоволення (т. 1 а.с. 123-124).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 30.10.2017 виправлено описку, допущену в ухвалі суду у даній адміністративній справі від 08.09.2017, виправивши назву ухвали «про відкриття скороченого провадження у справі» на вірну назву «про відкриття провадження у справі» (т. 1 а.с. 125).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 30.10.2017 закінчено підготовче провадження у справі та справу призначено до судового розгляду у відкритому судовому засіданні на 30.11.2017 (т. 1 а.с. 126).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 30.11.2017 до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача залучено Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради (т. 1 а.с. 145).

15.12.2017 набрав чинності Закон України № 2147-VIII від 03.10.2017, за яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено у новій редакції.

Відповідно до пп. 10 п. 1 Перехідних положень КАС України, справи у судах першої інстанції, провадження в яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У зв'язку із викладеним, ухвалою від 22.02.2018 судом визначено подальший процесуальний порядок розгляду даної адміністративної справи в порядку загального позовного провадження та учасникам справи встановлено строки для надання заяв по суті справи (т. 1 а.с. 184-185), які були подані у встановлені судом строки.

Так, у відзиві на позовну заяву Запорізька міська рада в особі представника ОСОБА_8 заперечувала проти задоволення позову, оскільки Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя не була опублікована у зв'язку із тим, що вона виготовлена для службового користування, що відповідає п. 35 Інструкції № 1893. Посилання позивача на ст.ст. 8, 9, 13, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вважала необґрунтованими, оскільки у даних статтях немає вказівки на опублікування Технічної документації з нормативної грошової оцінки земель. Запорізька міська рада витримала в рамках вказаного Закону процедуру прийняття рішення № 7 від 30.06.2015, оскільки вказане рішення було оприлюднене, його прийняттю передувала установлена законом процедура. Проект рішення разом із аналізом регуляторного впливу було опубліковано в газеті «Запорізька Січ» від 26.04.2014 № 130 та на офіційному сайті ради, проект проходив громадські слухання. Крім того, зазначала, що Технічна документація складена Діпромістом у 2013 році на підставі договору про закупівлю послуг за державні кошти № 591-07-2013 від 09.09.2013 та містить ліцензію Держкомзему України серії АГ № 583330, 2011 року. Вказувала, що на Висновку чітко вбачається напис Державного агентства земельних ресурсів України, згідно з яким зауваження враховані, засвідчений печаткою установи, жодних додаткових висновків отримувати не потрібно. Стосовно площі міста Запоріжжя та тверджень позивача про не врахування 3 759,44 га території вказувала, що дане зауваження було усунуто Діпромістом, про що і свідчить напис у Висновку про їх врахування. Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя - це авторське право розробника Діпромісто, є авторським твором, а тому накладання грифу «Для службового використання» не суперечить чинному законодавству. Просила в задоволенні позову відмовити (т. 1 а.с. 187-192).

Згідно із відзивом Запорізького міського голови в особі представника ОСОБА_3, представник заперечує проти задоволення позову в частині визнання незаконними дій міського голови щодо підписання та направлення до Господарського суду Запорізької області позовних вимог про зміну умов договору оренди № 00278 від 01.09.2015, оскільки в силу п. 14 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства. Також, згідно зі ст. 18-1 цього Закону орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. На виконання вказаних вимог Закону, а також приписів ст. 54 Господарського процесуального кодексу України і було подано позовну заяву до Господарського суду Запорізької області, підписану повноважною посадовою особою позивача. Ухвалою цього суду від 05.04.2017 у справі № 908/688/17 порушено провадження у справі. Дії Запорізького міського голови з підписання та направлення до Господарського суду Запорізької області позову про внесення змін до договору оренди земельної ділянки направлені на захист прав та законних інтересів територіальної громади міста Запоріжжя та не можуть вважатися здійсненням владних управлінських функцій в розумінні КАС України. Крім того, у тексті позовної заяви не наводиться фактів порушень прав позивача підписанням та направленням до Господарського суду Запорізької області позовної заяви. Просила у позові відмовити (т. 1 а.с. 200-201).

Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради в особі представника ОСОБА_9 надала письмові пояснення щодо позовних вимог ФОП ОСОБА_4, які за змістом є аналогічними відзиву на позов Запорізької міської ради. Також у поясненнях представник посилалась на те, що у Діпромісто була ліцензія Держкомзему України серії АГ № 583330, 2011 року, постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 11.02.2015 у справі № 522/7868/13 було встановлено, що Діпромісто здійснює господарську діяльність щодо проведення робіт із землеустрою на підставі вказаної ліцензії, яка є безстроковою. Строк дії ліцензії закінчився після прийняття спірного рішення № 7 від 30.06.2015. Крім того, Діпромісто мав ще сертифікованого інженера-землевпорядника для відповідного виду робіт, а саме ОСОБА_10 Зауважила, що на адресу Управління з питань земельних відносин міської ради не надходили листи від позивача з проханням ознайомитись із Технічною документацією, хоча мав таку можливість, навіть із накладеним на неї грифом «Для службового користування» (т. 1 а.с. 220-226).

За змістом письмових пояснень третьої особи-2 Міжрайонного управління Держгеокадастру у Запорізькому районі та м. Запоріжжі Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області в особі представника за довіреністю Нікогосян Л.В., вказане Управління заперечувало проти задоволення позову ФОП ОСОБА_4 з тих підстав, що Технічна документація була розроблена в повному обсязі та відповідно до Порядку № 18/15/21/11, та відповідно до ст. 21 Закону України «Про оцінку землі», Закону України «Про державну землевпорядну експертизу» пройшла державну експертизу землевпорядної документації та оцінена позитивно. З 2016 р. Технічна документація після її затвердження рішенням Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 використовувалась Управлінням щодо надання витягів з Технічної документації про нормативну грошову оцінку окремих земельних ділянок. Титульна сторінка Технічної документації містить інформацію «Для службового користування примірник № 4 інв. № 025926», що відповідає приписам ч. 2 ст. 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (т. 1 а.с. 177-181).

Крім того, 24.05.2018 від позивача надійшла заява про відмову від визнання обставин у справі, а саме щодо обставин отримання відповідачем Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 29.05.2014 № 575-14 (т. 2 а.с. 1-2).

Ухвалою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 24.05.2018 вказана відмова позивача від визнання обставин була прийнята судом, витребувано в Управлінні з питань земельних відносин Запорізької міської ради оригінал висновку державної експертизи землевпорядної документації від 29 травня 2014 р. № 575-14 (для огляду в судовому засіданні), матеріали врахування зауважень та пропозицій землевпорядної документації, визначених у пункті 10 вказаного Висновку (оригінали для огляду, копії для долучення до матеріалів справи), супровідну документацію про направлення вказаних матеріалів (оригінали для огляду в судовому засіданні, копії для долучення до матеріалів справи) (т. 2 а.с. 13-14).

Вказані матеріали надійшли з Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради до суду 22.06.2018 (т. 2 а.с. 19-27).

Також, у судовому засіданні 17.07.2018 представником відповідача-1 та третьої особи-3 ОСОБА_2 надано Технічну документацію в оригіналі (4-й примірник), яка була досліджена судом, без її долучення до матеріалів справи.

У судовому засіданні представник позивача ОСОБА_1 позовні вимоги підтримав та просив позов задовольнити з підстав, викладених у ньому.

Представник відповідача-1 Запорізької міської ради, яка водночас є представником третьої особи-3 Управління з питань земельних відносин Запорізької міської ради ОСОБА_2 у судовому засіданні позов не визнала з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву та письмових поясненнях.

Представник відповідача-2 Запорізького міського голови ОСОБА_6 ОСОБА_3 в судовому засіданні заперечувала проти задоволення позову з підстав, наведених у відзиві на позовну заяву.

Представник третьої особи-1 Діпроміста у судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлявся судом належним чином, причини неявки в судове засідання не повідомив. Заяв про відкладення розгляду справи від нього не надходило. За таких обставин та враховуючи приписи ч. 1 ст. 205 КАС України суд вважав за можливе розглянути справу за відсутності представника третьої особи-1.

Представник третьої особи-2 Міжрайонного управління Держгеокадастру у Запорізькому районі та м. Запоріжжі у судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлявся судом належним чином, причини неявки в судове засідання не повідомив. Заяв про відкладення розгляду справи від нього не надходило. За таких обставин та враховуючи приписи ч. 1 ст. 205 КАС України суд вважав за можливе розглянути справу за відсутності представника третьої особи-2.

Заслухавши пояснення учасників справи, які з'явились в судове засідання, дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини справи та зміст спірних правовідносин.

Так, судом встановлено, що на підставі договору № 591-07-2013 від 09.09.2013 про закупівлю послуг за державні кошти, укладеного Управлінням з питань земельних відносин Запорізької міської ради та Діпромістом, вказаним Управлінням було замовлено послуги з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя (код за ДК 016:2010 74.90.2 Послуги професійні, технічні та комерційні, інші, н.в.і.у.) (т. 1 а.с. 137-140).

На виконання умов вказаного договору Діпромісто було складено Технічну документацію з нормативно грошової оцінки земель міста, що підтверджується пояснювальною запискою Діпромісто (т. 1 а.с. 20-22). Технічна документація (4-й примірник) в повному обсязі була досліджена в судовому засіданні під час розгляду даної адміністративної справи.

На замовлення Діпромісто було проведено державну експертизу Технічної документації, за наслідками якої складено висновок Державного агентства земельних ресурсів України від 29.05.2014 № 575-14, затверджений Першим заступником Голови Кадомським А.М. без зазначення дати затвердження (т. 1 а.с. 27-28, 106). Згідно з п. 11 висновку, Технічна документація з нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам та повертається на доопрацювання. Також на висновку міститься штамп із написом «Зауваження враховані» та печатка «Для довідок», з підписом без зазначення прізвища та посади особи.

30.06.2015 Запорізькою міською радою прийнято рішення № 7 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя», згідно із яким було затверджено вищезазначену Технічну документацію, схему основних агровиробничих груп грунтів згідно з матеріалами Технічної документації, затверджено базову вартість одного квадратного метра земель міста Запоріжжя станом на 01.01.2013 в розмірі 239,50 грн., та з урахуванням коефіцієнта індексації нормативної грошової оцінки земель за 2014 рік - 299,14 грн., економіко-планувальне зонування території міста Запоріжжя, значення коефіцієнтів місце розташування км2, значення коефіцієнтів впливу локальних факторів Км3, введено в дію нормативну грошову оцінку земель міста з 01.01.2016 (т. 1 а.с. 99-105).

01.09.2015 між Запорізькою міською радою як Орендодавцем та ФОП ОСОБА_4 як Орендарем укладено договір оренди землі № 00278, за умовами якого Орендодавець відповідно до рішення 58 сесії шостого скликання Запорізької міської ради № 74/288 від 10.06.2015 надає, а Орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку для розташування бази оптово-роздрібної торгівлі, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1. Згідно з пп. 3, 5 договору оренди в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,7025 га, кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_2, нормативно грошова оцінка якої складає 8 545 210 грн. в цінах 2015 р. Згідно із п. 12 договору оренди, орендна плата вноситься Орендарем у грошовій формі та в розмірі 256 356,30 грн., що складає 3% від нормативної грошової оцінки за календарний рік в цінах 2015 р. (т. 1 а.с. 14-15).

05.12.2016 на адресу ФОП ОСОБА_4 Запорізьким міським головою ОСОБА_6 направлено пропозицію про внесення змін до договору оренди землі та проект додаткової угоди до договору оренди землі від 01.09.2015 № 00278, в якому пропонується із посиланням на рішення сесій Запорізької міської ради від 30.06.2015 №6 та від 30.06.2015 № 7 внести зміни до пп. 6, 12 договору оренди в частині встановлення нормативної грошової оцінки земельної ділянки та орендної плати у бік їх збільшення (т. 1 а.с. 49-52).

Відповідно до ч. 1 ст. 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Згідно з ч. 2 ст. 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Частиною першою статті 13 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що для визначення розміру орендної плати для земель державної та комунальної власності обов'язково проводиться та використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок, яка являє собою капіталізований рентний дохід, визначений за встановленими та затвердженими нормативами (стаття 1 Закону України «Про оцінку земель»).

Отже, нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати при укладанні договору оренди.

Оскільки позивач є орендарем земельної ділянки на підставі вищезазначеного договору оренди, та враховуючи, що у зв'язку із прийняттям рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя», що є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, підлягає перегляду нормативна грошова оцінка орендованої позивачем у Запорізької міської ради земельної ділянки та, відповідно, розмір орендної плати за цю земельну ділянку, суд доходить висновку, що позивач є особою, щодо якої застосовано оскаржуване рішення, та є учасником відповідних правовідносин із застосування даного нормативно-правового акта, а тому мав право на його оскарження до адміністративного суду.

При цьому, судом згідно із ухвалою від 11.10.2017 у цій справі було поновлено ОСОБА_4 строк звернення до адміністративного суду із даними позовними вимогами. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 21.06.2016 в справі № 522/7868/13-а. До того ж, відповідно до ч. 3 ст. 264 КАС України, чинній на час розгляду справи судом, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Дослідивши порядок та процедуру прийняття оскаржуваного рішення, суд дійшов висновку, що воно не відповідає вимогам законності та правовим актам вищої юридичної сили, а тому підлягає визнанню протиправним та нечинним, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За вимогою пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Так, рішення Запорізької міської ради від 30.06.2015 № 7 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя» є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки є прийнятим уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовим актом, положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Зазначена обставина не заперечується і відповідачем-1 Запорізькою міською радою, що випливає зі змісту відзиву на позовну заяву його представника.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» одним із принципів державної регуляторної політики є прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Згідно зі статтею 9 цього ж Закону кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Статтею 34 вказаного Закону визначені особливості розгляду сільською, селищною, міською, районною у місті, районною, обласною радою проектів регуляторних актів, зокрема, встановлено, що кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону. При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.

Відповідно до вимог статті 35 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові. Зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд сесії ради, та відповідного аналізу регуляторного впливу надаються фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями розробникові цього проекту та головній постійній комісії ради.

В силу вимог статті 36 цього ж Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

В судовому засіданні встановлено, що Запорізькою міською радою було оприлюднено проект рішення Запорізької міської ради «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя» в газеті «Запорізька Січ» від 24.06.2014 (т. 1 а.с. 193-196). Поряд із цим Технічна документація, яку планувалось затвердити згідно із п. 1 проекту Рішення оприлюднена не була. В даній публікації взагалі не зазначалось про можливість ознайомитися учасникам відповідних правовідносин із даною Технічною документацією.

Також Технічна документація не була оприлюднена і під час опублікування в газеті «Запорізька Січ» від 14.07.2015 рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 (т. 1 а.с. 195-196).

В цьому контексті суд звертає увагу на те, що положеннями частини другої статті 6 КАС України закріплено обов'язок суду застосовувати принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Так, у рішенні Європейського Суду з прав людини в справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), яке набуло статусу остаточного 20 січня 2012 р., Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що в разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

З урахуванням вказаного, суд вважає вищезазначені дії відповідача такими, що являють собою порушення як принципу прозорості та врахування громадської думки, закріпленого у статті 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», так і вимог статтей 9, 35 вказаного Закону щодо вимог оприлюднення проекту регуляторного акту, оскільки проект було опубліковано не в повному обсязі, а саме без Технічної документації, яка підлягала затвердженню відповідачем, а тому була невід'ємною частиною як проекту, так і самого рішення Запорізької міської ради.

Суд також звертає увагу і на ту обставину, що в силу вимог ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В даній справі відповідач-1, заперечуючи проти позову, зокрема в частині обставин недотримання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не надав суду доказів вивчення та надання висновку відповідальної постійної комісії ради щодо відповідності проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону.

Крім того, дослідженням в судовому засіданні Технічної документації встановлено, що у ній мають місце суперечливі дані в частині визначення середньої вартості одного квадратного метра земель міста (Додаток Г, таблиця 2), оскільки було враховано територію міста Запоріжжя у встановлених межах площею 29 391,4500 га, в т.ч. територія, яка приймається для визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста 20 559,8471 га (п. 1 таблиці), та територія, яка не враховувалась при визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста 12 591,0429 га (п. 2 таблиці) (т. 1 а.с. 22). Так, якщо скласти дані площі, то загальна площа міста Запоріжжя буде складати 33 150,89 га (20 559,8471 га + 12 591,0429 га = 33 150,89 га), а не 29 391,4500 га, як це вказано у таблиці 2. Зокрема, складанням всіх територій, вказаних у п. 2 таблиці, що не враховувались при визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста, отримується сума 8 831,6029 га, а не 12 591,0429 га як вказано у п. 2, що є більшим на 3 759,44 га.

У п. 10 Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 29.05.2014 № 575-14, яким Технічна документація поверталась на доопрацювання, вказано, що необхідно обґрунтувати склад угідь земель інші - 3 759,44 га (Додаток Г) територія, яка не враховувалась при визначення середньої (базової) вартості 1 кв.м земель міста (т. 1 а.с. 28).

На підтвердження даного факту доопрацювання надано лист Запорізької міської ради від 03.06.2014 № 01/02-21/01646 на ім'я директора Діпроміста Шпилевського І.І., за змістом якого повідомлено, що згідно із рішенням Запорізької міської ради шостого скликання тридцять другої сесії від 25.02.2013 та завдання на надання послуг з виконання нормативної грошової оцінки перспективна територія міста складає 33 150,89 га. В існуючих межах міста, згідно з даними Головного управління Держземагентства у Запорізькій області (форма 6-зем) станом на 01.01.2013 площа складає 29 391,45 га, перспективні території, що складають 3 759,44 га, на сьогодні є вільними від забудови (т. 2 а.с. 22).

Разом із тим, дана інформація суперечить рішенню Запорізької міської ради від 25.02.2013 № 26 «Про затвердження Програми розвитку земельних відносин у місті Запоріжжя на 2013 рік», оскільки в пункті 5 цієї Програми зазначено, що площа земель, яка потребує нормативної грошової оцінки становить 33 150,89 га, та площа земель, по якій буде складено технічну документацію щодо нормативної грошової оцінки земель міста складає також 33 150,89 га, і вказана площа земель міста не визначена як перспективна (т. 2 а.с. 24), а також суперечить завданню на надання послуг з виконання нормативної грошової оцінки земель міста Запоріжжя, в п. 2.2 якого вказано, що площа населеного пункту складає 33 150,89 га (т. 2 а.с. 26).

Натомість, будь-які фактичні дані, що перспективні території, що складають 3 759,44 га, були вільними від забудови станом на час усунення недоліків Технічної документації, відсутні.

Вищезазначені обставини не були враховані безпосередньо Запорізькою міською радою при прийнятті оспорюваного рішення, а інші учасники правовідносин, зокрема і позивач, через не оприлюднення вказаних даних були позбавлені можливості внести свої пропозиції та зауваження щодо проекту даного рішення в частині його п. 1, яким і була затверджена дана Технічна документація.

Заперечуючи щодо необхідності оприлюднення Технічної документації відповідач-1 посилався на те, що Технічна документація містить інформацію із обмеженим доступом, а саме на неї накладено гриф «Для службового користування».

Разом із тим, відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Технічна документація відповідає вказаним ознакам, оскільки отримана в процесі виконання Запорізькою міською радою своїх обов'язків, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» і знаходилась в її володінні.

Відповідач-1 не навів норм закону, яким встановлювалось би обмеження доступу до даної інформації. Інструкція № 1893 є підзаконним нормативно-правовим актом, а не законом, з огляду на що посилання на неї в даному випадку не може бути визнано обґрунтованим. Також відповідачем-1 не наведено підстав, визначених ст. 6 вказаного Закону, за яких було б можливим обмеження доступу до інформації, яку містила Технічна документація.

При цьому, суд зазначає, що на дану інформацію не розповсюджується п. 1 ч. 1 ст. 9 вказаного Закону, яким визначено, що до службової може належати інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень, оскільки Технічна документація хоча і пов'язана із процесом прийняття спірного рішення (прийняттю рішення передувало складання Технічної документації, її експертиза тощо), однак вказаним рішенням була безпосередньо затверджена, що і надало цій інформації ознак публічності.

Суд вважає непереконливими доводи представника відповідача-1 стосовно віднесення Технічної документації до об'єктів, що підпадають під охорону Закону України «Про авторське право та суміжні права», оскільки цей Закон не розповсюджується на спірні правовідносини.

За таких обставин, рішення відповідача № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя» не відповідає вимогам законності, оскільки прийнятий із порушенням вищенаведених вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про доступ до публічної інформації», а тому підлягає визнанню протиправним та нечинним, що відповідає способам судового захисту, визначеним п. 1 ч. 1 ст. 5, ч. 9 ст. 264 КАС України, що визначаються судом з урахуванням приписів ч. 2 ст. 9 КАС України.

Отже, в частині скасування рішення відповідача-1 № 7 від 30.06.2015 позовні вимоги ФОП ОСОБА_4 підлягають частковому задоволенню в наведений вище спосіб.

В іншій частині позовні вимоги ФОП ОСОБА_4 суд вважає такими, що задоволенню не підлягають, з наступних підстав.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження. За змістом цієї норми, предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків, встановлені законом умови їх реалізації.

У даному випадку юридичне значення у спірних правовідносинах для позивача має саме Рішення відповідача № 7, яким було затверджено Технічну документацію. Сама по собі Технічна документація не вливає на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків будь-яких осіб. Юридичні наслідки має саме рішення відповідача № 7 для певного кола осіб, щодо яких цей нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування було застосовано, і які є суб'єктами правовідносин із застосування цього акта. Тому інші доводи позивача в частині не відповідності Технічної документації та Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 29.05.2014 № 575-14 вимогам Методики, відсутності ліцензії у Діпроміста на виконання землеоціночних робіт, не врахування у Технійчній документації певних будинків та об'єктів інженерної інфраструктури, судом при розгляді даної справи до уваги не беруться.

З цих саме підстав суд вважає такими, що не підлягають задоволенню позовні вимоги ФОП ОСОБА_4 про визнання незаконними дій Запорізької міської ради по обмеженню доступу до Технічної документації, віднесення її до категорії службової, накладення грифу «Для службового користування». В даному випадку наслідком вказаних дій відповідача-1 було не оприлюднення Технічної документації як невід'ємної частини оспорюваного рішення, яким вона була затверджена, що і стало підставою для визнання судом даного рішення протиправним та нечинним.

Що стосується позовних вимог про визнання протиправними дій Запорізького міського голови ОСОБА_6 щодо підписання та направлення до Господарського суду Запорізької області позовних вимог про зміну договору оренди № 00278 від 01.09.2015, то в цій частині суд не знаходить підстав для задоволення позову, оскільки ухвалою Господарського суду Запорізької області від 05.04.2017 було порушено провадження в господарській справі № 908/688/17 за позовом Запорізької міської ради до ФОП ОСОБА_4 про внесення змін до договору оренди земельної ділянки, про що зазначено у рішенні цього суду від 17.05.2017 (т. 1 а.с. 66-69). Таким чином, Господарським судом Запорізької області було надано оцінку відповідним повноваженням Запорізького міського голови, який підписав позовну заяву, при вирішенні даного питання в порядку статті 61 Господарського процесуального кодексу України, і підстав для повернення позовної заяви не було встановлено.

Крім того, суд вважає слушними посилання представника відповідача-2 у відзиві на позовну заяву щодо дотримання в даному випадку цим відповідачем вимог ст. 18-1 та п. 14 ч. 4 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який в даних правовідносинах виконував представницькі функції Запорізької міської ради в частині звернення до суду із позовом від імені цієї ради.

Доводи позивача у даній частині зводилися до того, що оспорюваним рішенням Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015, Запорізький міський голова не уповноважувався звертатися до суду із позовами з метою внесення змін до договорів оренди земельних ділянок. Поряд із цим, в даному випадку Запорізький міський голова уповноважений звертатися до суду саме на підставі вищезазначених вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому окремо його уповноважувати на ці дії рішенням ради не є необхідним.

Підсумовуючи все вищевикладене, суд доходить висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог ФОП ОСОБА_4, а саме в частині вимог щодо оскарження рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя».

На підставі ч. 3 ст. 139 КАС України з відповідача-1 на користь позивача підлягають стягненню судові витрати пропорційно до задоволеної частини позовних вимог, а саме в розмірі 1 600,00 грн.

Керуючись ст.ст. 2, 3, 6-10, 15, 53, 72-78, 90, 94, 95, 139, 143, 241-246, 264-265, пп. 10 п. 1 Перехідних положень КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_4 задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним рішення Запорізької міської ради № 7 від 30.06.2015 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель м. Запоріжжя».

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути з Запорізької міської ради на користь ОСОБА_4 судові витрати зі сплати судового збору пропорційно задоволеній частині позовних вимог у розмірі 1 600 (одна тисяча шістсот) гривень 00 копійок.

Вступна та резолютивна частини рішення постановлені у нарадчій кімнаті та проголошені у судовому засіданні 17 липня 2018 р.

Повне судове рішення виготовлене 24 липня 2018 р.

Рішення може бути оскаржене до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Орджонікідзевський районний суд м. Запоріжжя протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Нормативно-правовий акт втрачає чинність з моменту набрання законної сили рішенням суду.

Суддя А.В. Шалагінова