Справа № 804/2802/18
Суддя: Дєєв Микола Владиславович
Дата ухвалення: 2018-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2018 року Справа № 804/2802/18
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі судді Дєєва М.В. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства юстиції України
третя особа Міністерство внутрішніх справ України
про визнання бездіяльності протиправною, зобовязання вчинити певні дії та
стягнення відшкодування моральної шкоди, -
ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України, третя особа Міністерство внутрішніх справ України в якому просить:
- визнати неправомірною бездіяльність Міністерства юстиції України щодо непроведення Міністерством юстиції України позапланової перевірки суб'єкта нормотворення - Міністерства внутрішніх справ України щодо дотримання ним законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів на підставі заяви ОСОБА_1 від 22.10.2017р. про виявлення ним незаконної практики встановлення з 01.01.2016р. нових правових норм листом Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017року №5551/05/22-2017 «Про окремі питання підготовки та подання до органів Пенсійного фонду України довідок про грошове забезпечення для перерахунку пенсій» з додатками до нього, зокрема: форми довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії на 1 арк. в 1 прим., інформації про середні розміри надбавок та премії, що фактично сплачені за грудень 2015 року на 16 арк. в 1 прим.;
- зобов'язати Міністерство юстиції України провести у п'ятиденний термін позапланову перевірку суб'єкта нормотворення Міністерства внутрішніх справ України щодо дотримання ним законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів на підставі заяви ОСОБА_1 від 22.10.2017 р. про виявлення ним незаконної практики встановлення з 01.01.2016р. нових правових норм листом Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017 року №5551/05/22-2017 «Про окремі питання підготовки та подання до органів Пенсійного фонду України довідок про грошове забезпечення для перерахунку пенсій» з додатками до нього, зокрема: форми довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії на 1 арк. в 1 прим., інформації про середні розміри надбавок та премії, що фактично сплачені за грудень 2015 року на 16 арк. в 1 прим., а саме, щомісячних додаткових видів грошового забезпечення в розмірах не передбачених законодавством;
- зобов'язати Міністерство юстиції України зобов'язати суб'єкта нормотворення Міністерство внутрішніх справ України підготувати та подати у місячний строк на реєстрацію до Міністерства юстиції України нормативно-правовий акт про визначення та встановлення з 01.01.2016р. для перерахунку пенсій колишнім працівникам органів внутрішніх справ України (міліції) щомісячних додаткових видів грошового забезпечення в розмірах установлених законодавством, як того вимагають приписи ч.3, ч.18 ст.43, ч.4 ст.63, ч.3 ст.51 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» №2262-12 від 09.04.1992 р. та пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України №45 від 13.02.2008р. «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб»;
- стягнути з Міністерства юстиції України на користь ОСОБА_1 відшкодування завданої йому моральної шкоди в розмірі 180000 гривень.
23.04.2018 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду адміністративний позов було залишено без руху, через невідповідність вимогам ст.ст.160, 161 КАС України, та надано позивачу строк для усунення недоліків.
На виконання ухвали суду від 23.04.2018 року, позивач виправив вказані недоліки у зазначений судом строк.
14.05.2018 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду було відкрито спрощене позовне провадження без виклику (повідомлення) сторін, та встановлено відповідачу строк для подання до суду відзиву на позовну заяву.
12.06.2018 року представником відповідача, було надано до суду відзив на позовну заяву, у якому зазначено, що твердження позивача, щодо бездіяльності відповідача, є безпідставними та такими, що не відповідають положенням чинного законодавства України, оскільки на неодноразові заяви позивача відповідачем було надано повні та обґрунтовані відповіді, а також оскільки листи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади не є нормативно-правовими актами, вони мають роз'яснювальний, інформаційний характер та не встановлюють нових правових норм, а отже не підлягають державній реєстрації як нормативно-правовий акт, а тому у відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки суб'єкта нормотворення.
12.06.2018 року від третьої особи надійшли пояснення на позовну заяву відповідно до яких заперечував проти позовних вимог та вказано про відсутність бездіяльності відповідача, оскільки у нього були відсутні підстави для проведення перевірки суб'єкта нормотворення.
27.06.2018 року від позивача надійшло клопотання про залучення до участі у справі в якості співвідповідача ліквідаційну комісію Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Луганській області.
12.07.2018 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду було відмовлено у задоволенні вказаного клопотання позивача.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, зясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, обєктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню, з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що 22.10.2017 року позивач звернувся із заявою до Міністерства юстиції України про скасування та відкликання з місць застосування листа Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017 року №5551/05/22-2017 «Про окремі питання підготовки та подання до органів Пенсійного фонду України довідок про грошове забезпечення для перерахунку пенсій», оскільки на думку позивача він спрямований до виконання з порушенням законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів, а тому є нечинним, а також вказано, щодо вжиття заходів реагування до МВС України щодо порушення ним законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
01.12.2017 року позивач звернувся на гарячу лінію Кабінету міністрів України №1545 з заявою про зобовязання Міністерства юстиції України невідкладно надати позивачу результати (висновок) його перевірки щодо законності дій МВС України при визначенні ним позивачу на підставі вище зазначеного листа щомісячних додаткову видів грошового забезпечення з 01.01.2016 року.
20.12.2017 року позивач повторно звернувся з заявою до Міністерства юстиції України про скасування та відкликання з місць застосування листа Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017 року №5551/05/22-2017 та про надання результату (висновку) реагування щодо законності дій МВС України при визначенні позивачу пенсії на підставі вказаного листа щомісячних додаткових видів грошового забезпечення з 01.01.2016 року.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Щодо державної реєстрації листа Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017 року №5551/05/22-2017, як нормативно-правового акту, суд зазначає наступне.
Пунктом 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року №228, встановлено, що Міністерство юстиції України (Мін'юст) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мін'юст у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Згідно з пунктом 10 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року №228, Мін'юст у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, здійснює організацію і контроль за їх виконанням.
Відповідно до підпункту 8 пункту 4 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року №228, Мін'юст відповідно до покладених на нього завдань здійснює державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, а також інших органів, акти яких відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації.
Згідно п. 1 Указу Президента України від 03.10.1992 року №493/98 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» з 1 січня 1993 року нормативно-правові акти, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, підлягають державній реєстрації.
Пунктом 2 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 року №731 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади (далі - Положення №731) визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Відповідно до п. 3 Положення №731 на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
Згідно п. 4 вказаного Положення державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що: а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації; б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.
Водночас, в силу п. 5 Положення №731 на державну реєстрацію не подаються акти: а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо); б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми; в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення); г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів; д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм; е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).
Згідно з абз. 5-6 п. 1 Інформаційного листа Вищого адміністративного суду України №791/11/13-10 від 01.06.2010 року нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Суд зазначає, що правові норми можуть бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом уповноваженого відповідно до законодавства суб'єкта нормотворення, погодженому із заінтересованими органами та зареєстрованому в органах юстиції в порядку, встановленому законодавством про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
При цьому, листи це службова кореспонденція, вони не є нормативно-правовими актами, носять лише роз'яснювальний, інформаційний та рекомендаційний характер та не містять нових правових норм, які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.
Щодо тверджень позивача, що вказаний лист МВС України порушує його права та законні інтереси, суд роз'яснює, що позивач не позбавлений права оскаржити будь-які рішення чи дії відповідача або інших осіб, які здійснені або прийняті на підставі листа Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017 року №5551/05/22-2017, за умови настання негативних наслідків.
Щодо вимог позивача про зобовязання Міністерство юстиції України провести позапланову перевірку субєкта нормотворення Міністерства внутрішніх справ України щодо дотримання ним законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів та зобов'язання Міністерство юстиції України зобов'язати суб'єкта нормотворення Міністерство внутрішніх справ України підготувати та подати у місячний строк на реєстрацію до Міністерства юстиції України нормативно-правовий акт про визначення та встановлення з 01.01.2016р. для перерахунку пенсій колишнім працівникам органів внутрішніх справ України (міліції) щомісячних додаткових видів грошового забезпечення в розмірах установлених законодавством, як того вимагають приписи ч.3, ч.18 ст.43, ч.4 ст.63, ч.3 ст.51 Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби та деяких інших осіб» №2262-12 від 09.04.1992 р. та пункт 1 Постанови Кабінету Міністрів України №45 від 13.02.2008р. «Про затвердження Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», суд зазначає наступне.
Вказаний Порядок встановлює єдиний механізм здійснення Міністерством юстиції України та територіальними органами юстиції перевірок стану додержання суб'єктами нормотворення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
Відповідно до п. 1.5 вказаного порядку основним завданням проведення перевірок субєктів нормотворення є виявлення порушень законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів: неподання, несвоєчасного подання для державної реєстрації нормативно-правових актів, які відповідно до законодавства підлягають державній реєстрації, направлення на виконання нормативно-правових актів, що не пройшли державної реєстрації та не опубліковані в установленому законом порядку, а також надіслання для виконання вказівок, розяснень у будь-якій формі, що встановлюють правові норми, інших порушень.?
З вищевказаного вбачається, що Міністерство юстиції України здійснює перевірки саме щодо нормативно-правових актів субєктів нормотворення, таким чином враховуючи, що у своїй заяві позивач зазначив про проведення перевірки саме, щодо листа Міністерства внутрішніх справ України від 20 квітня 2017 року №5551/05/22-2017, який, як вже зазначалось не є нормативно-правовим актом, а отже не підлягає державній реєстрації як нормативно-правовий акт, а тому у відповідача були відсутні підстави для проведення перевірки.
Крім того, суд зазначає, що згідно Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 року №228, Міністерство юстиції України не здійснює оцінки дій органів влади та їх посадових осіб.
Щодо вимоги позивача про відшкодування моральної шкоди, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини п'ятої ст. 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншими порушеннями прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно - правових відносин, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно - правовий спір.
Статтею 56 Конституції України гарантовано право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної чи моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно частини 1 статті 23 Цивільного кодексу України особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її права.
Відповідно до загальних підстав цивільно - правової відповідальності обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди, а також матеріальної шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні.
Згідно пункту 3 Постанови Верховного Суду України «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» від 31.03.1995 р. за № 4, моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб.
Відповідно до чинного законодавства, моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв'язку з ушкодженням здоров'я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв'язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв'язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків.
Згідно з абзацом 2 пункту 5 Постанови Верховного Суду України «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» від 31.03.1995 р. за № 4, відповідно до загальних підстав цивільно-правової відповідальності обов'язковому з'ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суд, зокрема, повинен з'ясувати, чим підтверджується факт заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.
За наслідком розгляду справи, суд дійшов висновку про те, що відповідач діяв в межах чинного законодавства, а тому, відсутні підстави для стягнення моральної шкоди, оскільки відповідно до ст.56 Конституції України право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди виникає у разі встановлення незаконності рішень або протиправності дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Згідно із ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Позивачем не доведено та судом не встановлено наявності підстав для визнання протиправної бездіяльності відповідача та зобовязання його вчинити певні дії.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.
Керуючись ст.ст. 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені ст. ст.295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи рішення суду оскаржується до Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду через Дніпропетровський окружний адміністративний суд відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя ОСОБА_2