Справа № 826/8018/17
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2018-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 826/8018/17
Провадження № 11-546апп18
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
у справі за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Київської міської ради (далі - Міськрада) про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії
ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 звернулися до суду з позовами, у яких просили визнати протиправними та скасувати рішення Міськради від 15 листопада 2016 року № 526/1530, № 527/1531, № 523/1527, № 524/1528 про відмову в передачі їм земельних ділянок у приватну власність для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 в Оболонському районі м. Києва, а також зобов'язати відповідача розглянути проекти землеустрою щодо передачі зазначених земельних ділянок у приватну власність позивачам та прийняти відповідні рішення.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 8 вересня 2017 року об'єднав справи за згаданими позовами в одне провадження. Постановою від 12 вересня 2017 року цей суд позовні вимоги задовольнив.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 8 листопада 2017 року постанову суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив відповідно до чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
У ході розгляду справи суди встановили таке.
ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 є власниками житлових будинків відповідно АДРЕСА_1 на підставі договорів дарування та міни від 2 грудня 2009 року.
Позивачі, маючи погоджені з Державним агентством земельних ресурсів України, Головним управлінням містобудування, архітектури та дизайну міського середовища, Київською міською санепідемстанцією, Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в м. Києві, Міністерством культури України, Головним управлінням охорони культурної спадщини, ДП «Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпроміст», Головним управлінням земельних ресурсів проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва й обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 в Оболонському районі м. Києва, подали їх до Міськради на погодження для передачі цих земельних ділянок у власність.
Міськрада 15 листопада 2016 року прийняла рішення № 526/1530, № 527/1531, № 523/1527 та № 524/1528 про відмову позивачам у передачі зазначених земельних ділянок у приватну власність для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (категорія земель - землі рекреаційного призначення) (пункт 1 згаданих рішень).
Пунктом 2 оскаржуваних рішень Міськрада доручила Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Міськради (Київської міської державної адміністрації) здійснити заходи, спрямовані на проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства, передбачених рішенням Міськради від 25 вересня 2003 року № 16/890 «Про порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві».
Згідно з пунктом 3 зазначених рішень відповідача виконавчому органу Міськради (Київської міської державної адміністрації) доручено здійснити організаційно-правові дії щодо створення на земельних ділянках, указаних у пункті 1 цих рішень, реабілітаційно-рекреаційного центру для інвалідів та учасників бойових дій у зоні антитерористичної операції.
Ухвалюючи рішення про протиправність і скасування оскаржуваних рішень Міськради, суд першої інстанції керувався тим, що доводи Міськради на обґрунтування правомірності оскаржуваних рішень про належність зазначених земельних ділянок до земель рекреаційного призначення не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи, адже установлено, що цільове призначення цих земельних ділянок - для будівництва й обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
Суд також указав на те, що приватизація земельної ділянки на підставі права власності на житловий будинок є конституційним правом громадян. При цьому доводи Міськради про непрозоре набуття позивачами права власності на жилі приміщення за адресою: м. Київ, АДРЕСА_1 є безпідставними та такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства України. Крім того, відповідач, приймаючи оскаржувані рішення, не врахував, що до його повноважень не належить вирішення питань щодо законності набуття права власності на об'єкти нерухомого майна та відповідно прийняття рішень про відмову в передачі земельних ділянок на тій підставі, що є інформація про непрозоре набуття права власності на майно, що знаходиться на земельній ділянці.
Київський апеляційний адміністративний суд, закриваючи провадження у справі, керувався тим, що спір щодо захисту цивільних прав, що виникають із земельних відносин, має не публічний, а приватноправовий характер, тому вирішення такого спору не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Не погодившись із таким рішенням апеляційного суду, позивачі подали касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просили скасувати ухвалу апеляційного суду про закриття провадження у справі з направленням справи до цього ж суду для продовження її розгляду.
Скаргу мотивовано тим, що в результаті прийняття Міськрадою оскаржуваних рішень позивачі не набули жодних речових прав на земельні ділянки, а тому спір у даній справі носить публічно-правовий характер і має вирішуватися в порядку адміністративного судочинства.
ВеликаПалата Верховного Суду постановою від 4 липня 2018 року касаційну скаргу позивачів залишила без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2017 року - без змін.
Мотивом такого рішення Великої Палати Верховного Суду, є те, що змістом позовних вимог кожного з позивачів є не оскарження рішення органу місцевого самоврядування, а захист свого майнового права на конкретну земельну ділянку, на якій розташовано житловий будинок кожного з позивачів.
Тобто змістом спору, на думку ВеликоїПалати Верховного Суду, є не процедура проходження заяви та прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, який є одночасно і власником земель комунальної власності, а реалізація права на безоплатне набуття у власність земельної ділянки для обслуговування об'єкта нерухомого майна, що вже перебуває у власності кожного з позивачів.
Також судом зазначено, що між сторонами виник спір з приводу володіння та користування земельними ділянками та оскільки позивачі мають майновий інтерес щодо конкретного об'єкта нерухомого майна - земельної ділянки, на якій розташований належний кожному із них житловий будинок та відповідні господарські споруди, і на зазначені ділянки претендує інша юридична особа - реабілітаційно-рекреаційний центр для інвалідів та учасників бойових дій в зоні антитерористичної операції, суд апеляційної інстанції зробив правильний висновок про існування спору про право цивільне, який не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII)суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, суд апеляційної інстанції, з висновком якого погодилась Велика Палата Верховного Суду, виходили з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуюсь, з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
Статтею 6 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини другої статті 2 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. За частиною третьою цієї статті у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень належить перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 6) розсудливо; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За змістом частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій цієї статті КАС України.
Крім того, необхідно врахувати правове регулювання юрисдикції адміністративних судів, передбачене КАС у редакції Закону № 2147-VIII.
Так, згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС у редакції Закону
№ 2147-VIII).
З аналізу наведених норм права вбачається, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Визначальні ознаки приватноправових відносин - це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин. Згідно з частиною першою статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК) вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Зокрема, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Відповідно до частини першої статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Частиною третьою статті 116 ЗК визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
За правилами частини дев'ятої статті 118 ЗК відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновкутакої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Частиною десятою статті 118 ЗК передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Аналіз наведених норм права свідчить, що ними встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадянам та визначено органи, уповноважені розглядати ці питання. Ці норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа подає відповідному органу погоджений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого встановлені ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. А відмова особі в наданні земельної ділянки внаслідок незатвердження проекту землеустрою щодо її відведення сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність в неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
Визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто рішення суб'єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) та пред'являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред'явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб'єкта владних повноважень.
Якщо ж особа звертається до відповідних органів за затвердженням проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність, за результатами розгляду якого ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
У справі, яка розглядається, позивачі звернулися до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельних ділянок у власність, який не було реалізовано внаслідок фактичної відмови Міськрадою в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення таких земельних ділянок. Наявність існуючого речового права позивачів або інших осіб на земельні ділянки у визначених заявниками межах (розмірах) судами не встановлено.
Таким чином у цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення Міськради, яка у межах спірних відносин діє як суб'єкт владних повноважень, що свідчить про поширення на цю справу юрисдикції адміністративного суду.
Суд апеляційної інстанції належним чином не визначив характеру спору, суб'єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до цивільної юрисдикції. Відтак за наслідками розгляду касаційної скарги ухвала суду апеляційної інстанції підлягала скасуванню, а справа - передачі для продовження її розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. Б. Прокопенко