Справа № 823/737/18
Суддя: Мельничук В.П.
Дата ухвалення: 2018-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/737/18 Головуючий у І інстанції - Паламарь П.Г.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.,

суддів: Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.,

при секретарі: Волощук Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Відділу освіти Уманської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року у справі за адміністративним позовом Управління Держпраці у Черкаській області до Відділу освіти Уманської міської ради про застосування заходів реагування, -

В С Т А Н О В И Л А:

Управління Держпраці у Черкаській області звернулося до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, у якому просило застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду до Відділу освіти Уманської міської ради, а саме: зобов'язати відповідача зупинити експлуатацію водогрійних котлів ЗОШ № 1 НІСТУ-5 інвент. № 10410102, № 10410103, м. Умань, вул. Садова, 22; ЗОШ № 6 НІСТУ-5 інвент. № 10410075, м. Умань, вул. Михайлівська, 30; ЗОШ № 8 НІСТУ-5 інвент. № 10410044, № 10410083, м. Умань, вул. Суворовцевої, 3; МНВК НІСТУ-5 інвент. № 10410164, м. Умань, вул. Небесної Сотні, 27.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що відповідачем не отримано дозвіл на експлуатацію водогрійних котлів, які є устаткуванням підвищеної небезпеки, чим порушено статтю 21 Закону України «Про охорону праці», постанову Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року «Пор затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки»; не забезпечено достатню кількість придатного для дихання повітря з урахуванням гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин відповідно до технологічного процесу у підвальних котельнях на твердому паливі, чим порушено вимоги пункту 2.1 розділу ІІІ НПАОП 0.00-7.11-12 «Загальні вимоги стосовно забезпечення роботодавцями охорони праці працівників»; не проведено експертне обстеження водогрійних котлів НІСТУ-5 в кількості 8 одиниць, чим порушено вимоги пункту 22 НПАОП 0.00-6.18-04 «Порядок проведення огляду, випробування та експертного обстеження (технічного діагностування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки».

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року позовні вимоги задоволено.

Застосовано заходи реагування у сфері державного нагляду до Відділу освіти Уманської міської ради, а саме: зобов'язано відповідача зупинити експлуатацію водогрійних котлів ЗОШ № 1 НІСТУ-5 інвент. № 10410102, № 10410103, м. Умань, вул. Садова, 22; ЗОШ № 6 НІСТУ-5 інвент. № 10410075, м. Умань, вул. Михайлівська, 30; ЗОШ № 8 НІСТУ-5 інвент. № 10410044, № 10410083, м. Умань, вул. Суворовцевої, 3; МНВК НІСТУ-5 інвент. № 10410164, м. Умань, вул. Небесної Сотні, 27.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням, Відділ освіти Уманської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції, як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.

Свої вимоги обґрунтовує тим, що зазначені в позов водогрійні котли були введені в експлуатацію у 2010 року, тобто до набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1107 «Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки». Крім того, щодо незабезпечення достатньою кількістю повітря, придатного для дихання з урахуванням граничних допустимих концентрацій шкідливих речовин у підвальних приміщеннях на твердому паливі, то заміри концентрації повітря не проводилися. Крім того, на момент розгляду справи зазначені водогрійні котли взяті на облік в Управлінні Держпраці у Черкаській області. Крім того, відповідно до частини п'ятої статті 4 та частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не розповсюджується на організації, що не є суб'єктами господарської діяльності.

11 липня 2018 року надійшов відзив на апеляційну скаргу Управління Держпраці у Черкаській області, у якому зазначається, що відповідачем не надано доказів відсутності чи усунення порушень законодавства з охорони праці та промислової безпеки, зазначених в актах Управління Держпраці у Черкаській області від 22.12.2017 року № 021/113 та від 16.03.2018 року № 139-070.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції було встановлено, що Відділ освіти Уманської міської ради зареєстрований 08.04.1993 року за видом діяльності Регулювання у сферах охорони здоров'я, освіти, культури та інших соціальних сферах, крім обов'язкового соціального страхування.

30.11.2017 року Управлінням Держпраці у Черкаській області видано наказ № 280-П про проведення планової перевірки Відділу освіти Уманської міської ради. На підставі зазначеного наказу, видано направлення № 2638 на проведення планової перевірки дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки відділу освіти Уманської міської ради у період з 11.12.2017 по 22.12.2017.

22.12.2017 року за результатами проведеної перевірки, посадовими особами Управління Держпраці у Черкаській області складено акт перевірки суб'єкта господарювання (виробничого об'єкта) № 021/113, яким встановлено 49 порушень вимог чинних нормативно-правових актів з охорони праці, в тому числі порушення, які створюють загрозу життю працівників - не отримано дозвіл на експлуатацію водогрійних котлів НІСТУ-5: ЗОШ № 1 - 2 одиниці; ЗОШ № 6 - 2 одиниці; ЗОШ № 8 - 2 одиниці; МНВК - 2 одиниці, які є устаткуванням підвищеної небезпеки, чим порушено статтю 21 Закону України «Про охорону праці», постанову від 26.10.2011 № 1107 «Про затвердження Порядку видачі дозволів на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткований підвищеної небезпеки».

За результатами встановлених фактів винесено припис № 021/113 від 22.12.2017.

Судом також встановлено, що 16.03.2018 року посадовими особами Управління Держпраці у Черкаській області проведено позапланову перевірку відділу освіти Уманської міської ради щодо виконання припису від 22.12.2017 № 021/113 та складено акт перевірки № 139-070.

Даним актом перевірки зафіксовано 4 порушення, а саме:

- суб'єктом господарської діяльності не завершено проведення ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки у зв'язку з наявністю небезпечних речовин, що є порушенням п. 3 Порядку проведення ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки, затвердженого постановою КМУ від 11.07.2002 року № 956;

- не отримано дозвіл на експлуатацію водогрійних котлів НІСТУ-5, ЗОШ № 1- 2одиниці; ЗОШ № 6 - 2одиниці; ЗОШ № 8 - 2одиниці; МНВК - 2 одиниці, які є устаткуванням підвищеної небезпеки, чим порушено статтю 21 ЗУ № 2694, Постанову КМУ №1107 від 26.10.2011;

- не забезпечено машиністів твердопаливних котелень спеціальним одягом, спеціальним взуттям, чим порушено стаття 8 ЗУ № 2694;

- не забезпечено достатню кількість придатного для дихання повітря з урахуванням граничних допустимих концентрацій шкідливих речовин відповідно до технологічного процесу у підвальних котельнях на твердому паливі, чим порушено розділ III п. 2.1 НПАОП 0.00-7.1 1-12.

Не погоджуючись з виявленими порушеннями відповідачем зазначено зауваження до акту перевірки № 139-070:

- у зв'язку з великою кількістю об'єктів, що підлягають інвентаризації, питання знаходиться на стадії виконання;

- проведено паспортизацію котлів, експертне обстеження та позачерговий технічний огляд і подано документи на отримання дозволів;

- подана заявка на придбання спецодягу для машиністів котелень;

- розроблена документація на будівництво та виведення котелень з підвальних приміщень;

- забезпечення достатньою кількістю повітря придатного для дихання працівників котельні МНВК знаходиться на стадії виконання.

Крім того, під час розгляду справи, судом встановлено, що відповідачем усунуто ще одне порушення - завершено проведення ідентифікації об'єктів підвищеної небезпеки, про що і не заперечують сторони та узгоджується з поданими до суду паспортами котлів.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що виконуючи роботи підвищеної небезпеки та експлуатуючи (застосовуючи) машини, механізми, устаткування підвищеної небезпеки без відповідних дозволів, роботодавець наражає своїх працівників на небезпеки на робочому місці, чим порушує їх конституційне право на належні, безпечні і здорові умови праці. Отже, суд зазначає про наявність підстав для тимчасового зупинення експлуатації водогрійних котлів НІСТУ-5: ЗОШ № 1 - 2 одиниці; ЗОШ № 6 - 2 одиниці; ЗОШ № 8 - 2 одиниці; МНВК - 2 одиниці, у зв'язку з чим позовні вимоги є обґрунтованими.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його необґрунтованим з огляду на наступне.

Згідно з частиною третьою статті 21 Закону «Про охорону праці» роботодавець повинен одержати дозвіл на початок виконання робіт підвищеної небезпеки та початок експлуатації (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки (далі - дозвіл). Центральний орган виконавчої влади з нагляду за охороною праці та його територіальні органи видають дозволи на безоплатній основі, на підставі висновків за результатами експертизи, проведеної експертно-технічними центрами, науково-дослідними інститутами, дослідними, випробувальними лабораторіями та іншими підрозділами (групами) технічної підтримки, що функціонують у складі органів державного нагляду за охороною праці відповідно до завдань інспекційної служби або створюються і діють як незалежні експертні організації. Переліки видів робіт, машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки, початок проведення або експлуатація (застосування) яких потребує отримання дозволу, а також граничні розміри тарифів на проведення експертизи незалежними експертними організаціями, результати якої є підставою для видачі дозволів, визначає Кабінет Міністрів України.

Одержання дозволу не потрібно у разі експлуатації (застосування) устаткування підвищеної небезпеки, яке прийнято в експлуатацію з видачею відповідного сертифіката або щодо якого зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації, а також у разі реєстрації машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Таким чином, на водогрійні котли необхідне отримання одного із згаданих документів (сертифікат відповідності, дозвіл на експлуатацію або документ про реєстрацію).

В матеріалах справи є наявними висновки експертизи за результатами експертного обстеження водогрійних котлів, акт проведення гідравлічного випробування, генеральні плани теплових мереж, паспорти водогрійних котлів та акти стану готовності теплового господарства до роботи в опалювальний період 2017-2018 років.

Відповідно до пункту 2.1. Загальних вимог стосовно забезпечення роботодавцями охорони праці працівників, затверджених Наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України 25.01.2012 року № 67 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 14 лютого 2012 року за № 226/20539) у закритих робочих приміщеннях повинно бути достатньо придатного для дихання повітря з урахуванням граничних допустимих концентрацій шкідливих речовин, характеру робочого процесу і фізичних потреб організму працівників з розрахунку на максимально можливу їх кількість під час роботи відповідно до передбаченого технологічного процесу.

З приводу цього порушення колегія суддів зазначає, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази недостатньої кількості придатного для дихання повітря з урахуванням граничних допустимих концентрацій шкідливих речовин в приміщеннях, де розміщені водогрійні котли.

Згідно пункту 22 Порядку проведення огляду, випробування та експертного обстеження (технічного діагностування) машин, механізмів, устатковання підвищеної небезпеки, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 687, у разі досягнення граничного строку експлуатації роботодавець припиняє подальшу експлуатацію устатковання до проведення експертного обстеження.

Граничний строк експлуатації устатковання обчислюється від дати введення в експлуатацію за умови його поставки виробником або постачальником спеціально законсервованим для довготривалого зберігання (більше ніж протягом місяця після виготовлення). У разі коли дата введення в експлуатацію невідома, граничний строк експлуатації устатковання обчислюється починаючи з дати його виготовлення. Якщо граничний строк експлуатації в експлуатаційних документах не зазначено, цей строк встановлюється за організаційно-методичними документами.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що на момент розгляду справи судом першої інстанції, відповідачем був частково в цій частині виконаний припис, а саме отримано висновки експертизи в Управлінні Держпраці в Черкаській області на експлуатацію водогрійних котлів.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити про те, що відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Тобто, у цьому разі позивач мав звернутися до суду з адміністративним позовом або винести припис.

Склавши припис, який є обов'язковим для виконання у визначені строки, позивач вибрав інший захід реагування, ніж захід зупинення експлуатації водогрійних котлів.

При цьому, захід реагування у вигляді зупинення робіт (експлуатації водогрійних котлів) є заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що застосування заходів, про які просив позивач у адміністративному позові, а саме повне зупинення експлуатації водогрійних котлів, призвело б до зриву опалювального сезону, тому таке зупинення слід розглядати у взаємозв'язку з тим, що відповідач частково усунув виявлені порушення, які зазначені у приписі, та продовжував їх усувати, тобто діяв в межах закону.

При цьому має бути враховано принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.

Здійснивши ці заходи одночасно, позивач порушив процедуру застосування заходів реагування, які передбачені вказаним законом.

Також колегія суддів зазначає, що згідно із статтею 1, частиною 5 статті 4, частиною 1 статті 5, частиною 1 статті 6, частиною 7 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

18 грудня 2017 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №1104 «Про затвердження переліку органів державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

До даного переліку включено і Державну службу України з питань праці.

Дана постанова набула чинності з 23.02.2018 року, отже до цього періоду Управління Держпраці не мало правових підстав для проведення планової перевірки, оскільки така можливість була заборонена згідно Закону України від 3 листопада 2016 року № 1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який встановив до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. (Зі змінами внесеними згідно Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік»: у статті 2 цифри "2017" замінено цифрами "2018").

Отже, станом на листопад 2017 року у позивача не було правових підстав для проведення планової перевірки.

Враховуючи наведене та те, що відповідач виконував припис позивача, а також відсутність у останнього правових підстав для проведення перевірки та звернення до суду з адміністративним позовом, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Зі змісту ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Розглянувши доводи відповідача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню в повному обсязі.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Відділу освіти Уманської міської ради задовольнити, рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 17 квітня 2018 року - скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні адміністративного позову Управління Держпраці у Черкаській області до Відділу освіти Уманської міської ради про застосування заходів реагування - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: Ю.А. Ісаєнко

І.О. Лічевецький

Повний текст складено 13.07.2018 року.