Справа № 817/2267/17
Суддя: Шевчук С.М.
Дата ухвалення: 2018-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_____________________________________________
Справа № 817/2267/17
ПОСТАНОВА

іменем України

"09" липня 2018 р. м. Житомир

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Шевчук С.М.

суддів: Мацького Є.М.

Шидловського В.Б.,

за участю секретаря Круглій В.В.,

сторін та їх представників: пред. відповідача Наумчук С.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від "26" березня 2018 р. у справі за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинення певних дій , -

суддя в 1-й інстанції - Недашківська К.М.,

час ухвалення рішення - 10:48:14 год. 26.03.2018р.

місце ухвалення рішення - м.Рівне,

дата складання повного тексту рішення - 28.03.2018 р.

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області про визнання протиправним рішення щодо відмови у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,42 га у власність, що розташована на території Каноницької сільської ради Володимирецького району Рівненської області, для ведення особистого селянського господарства; зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,42 га у власність, що розташована на території Каноницької сільської ради Володимирецького району Рівненської області, для ведення особистого селянського господарства.

Позовні вимоги обґрунтовував тим, що він звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,4200 га, яка розташована на території Каноницької сільської ради Володимирецького району Рівненської області для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, проте відповідач відмовив у задоволенні такого клопотання. Позивач вважає, що така відмова є протиправною та такою, що не відповідає вимогам статті 118 Земельного кодексу України, яка містить лише таку підставу для відмови у наданні дозволу, як невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. На переконання позивача, суб'єкт владних повноважень не мав правових підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, якою затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, якою визначено порядок передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації.

Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду першої інстанції скасувати, та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити повністю. На обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що відмова ГУ Держгеокадастру у Рівненській області в наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення не ґрунтується на вимогах закону та суперечить приписам ст.ст. 14, 19 Конституції України, ст.ст. 116, 118, 122 Земельного кодексу України. При цьому, вищевказаними нормами передбачено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні спірного дозволу, а наведена відповідачем підстава для відмови не передбачена нормами ст. 118 ЗК України. За таких обставин відповідачем безпідставно відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач зазначає, що доводи апеляційної скарги є безпідставними та необґрунтованими, а рішення суду першої інстанції прийняте у відповідності до вимог чинного законодавства.

Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі з урахуванням ч.2 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.

Судом встановлено, що ОСОБА_3 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області із клопотанням від 10.07.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,4200 га, яка розташована на території Каноницької сільської ради Володимирецького району Рівненської області для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності (а.с. 7).

За результатами розгляду заяви, Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області листом від 28.07.2017 №В-3385/0-6197/0/6-17, у задоволенні клопотання ОСОБА_3 відмовлено (а.с. 9).

Відмова обґрунтована тим, постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 (дата набрання чинності - 17.06.2017) (далі іменується - Стратегія) затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, якою визначено порядок передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації; даною Постановою встановлено обов'язок Держгеокадастру та його територіальних органів формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, які передаються в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; проща земель, які можуть бути передані безоплатно у власність на території області протягом звітного кварталу, не можу перевищувати 25% від площі земельних ділянок, право оренди на які були продані на території відповідної області у попередньому кварталі; Стратегією зобов'язано Держгеокадастр та його територіальні органи надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; на виконання даної Постанови, Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області прийнято Наказ №292 від 21.06.2017 року, яким затверджено Перелік земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність у III кварталі 2017року; даний Перелік опублікований на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області; враховуючи вказані вище норми та те, що місце розташування бажаної земельної ділянки не відповідає вимогам Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 та Переліку земельних ділянок, у задоволенні клопотання ОСОБА_4 відмовлено.

Вирішуючи спір по суті та відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки, місце розташування бажаної земельної ділянки (Каноницька сільська рада Володимирецького району) не відповідає вимогам прийнятих відповідно до законів нормативно-правових актів - Постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» від 07.06.2017 №413, та не входить до Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані громадянам у власність у III кварталі 2017 року на території Рівненської області, який затверджений відповідним наказом Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області, на виконання вимог Стратегії.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відтак, у частині 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління в області у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, Головним управлінням Держгеокадастру у Рівненській області листом від 28.07.2017 №В-3385/0-6197/0/6-17 відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність для ведення особистого селянського господарства, не входить до переліку земель, сформованого відповідачем відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Таким чином, наведена підстава відмови не передбачена статтею 118 Земельного кодексу України. До того ж у зв'язку із затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413 Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Як вбачається зі змісту Стратегії Міністерство аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру мають розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії. На момент виникнення спірних правовідносин відповідні нормативно-правові акти не прийняті.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що відмова Головного управлінням Держгеокадастру у Рівненській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що така ділянка не входить до переліку земель, який сформований відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є неправомірною та такою, що не відповідає статті 118 Земельного кодексу України, у зв'язку цим дії відповідача щодо такої відмови є також протиправними.

Тому, відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області повинно прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2018 року у справі № 545/808/17 та від 24 квітня 2018 року у справі №814/1961/17.

Враховуючи наведене, відповідач відмовляючи позивачу у наданні йому дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність діяв неправомірно, що відповідає правовій позиції висловленій у постанові Верховного Суду від 19 червня 2018 року № 803/1183/17.

Стосовно ж вимог позивача про скасування рішення від 28.07.2017року №В-3385/0-6197/0/6-17 від 28.07.2017року та зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то колегія суддів зазначає, що надісланий на адресу позивача лист від 28.07.2017року №В-3385/0-6197/0/6-17 від 28.07.2017року стосовно відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за своєю суттю не є актом індивідуальної дії - рішенням суб'єкта владних повноважень. Відтак, вимога позивача фактично стосується скасування не акту індивідуальної дії - рішення, а листа у якому викладено відмову. З огляду на повноваження суду при розгляді справи, вимога позивача про скасування такого листа задоволенню не підлягає.

Водночас, колегією суддів враховано, згідно ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом № 475/97-ВР від 17.07.97року кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

З огляду на те, що відмовляючи у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, відповідач допустив протиправні дії щодо такої відмови, неналежного розгляду заяви позивача та прийняття обґрунтованого рішення, то колегія суддів (враховуючи положення ст.13 названої Конвенції, дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень) приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційної скарги позивача, шляхом скасування судового рішення та прийняття постанови про визнання протиправними дій відповідача щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою та зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву позивача щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Оскільки колегія суддів скасовує рішення суду першої інстанцій та приймає нове рішення, не повертаючи справу на новий судовий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України апеляційний суд має вирішити питання про розподіл судових витрат.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до квитанції № 0.0.928367000.1 від 28 грудня 2017 року ОСОБА_3 сплатив судовий збір за подання адміністративного позову у сумі 640,00 грн; квитанції № 18 від 17 квітня 2018 року ОСОБА_3 сплатив судовий збір за подання апеляційної скарги у сумі 960,00 грн; що в цілому складає 1600,00 грн. Оскільки позов задоволено частково, до відшкодуванню підлягає судовий збір у розмірі 800,00 грн.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315 317, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково, рішення Рівненського окружного адміністративного суду від "26" березня 2018 р. скасувати. Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Рівненській області щодо відмови ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,4200 га, яка розташована на території Каноницької сільської ради Володимирецького району Рівненської області.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Рівненській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

В решті вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Рівненський області області () судові витрати на користь ОСОБА_3 (ідентифікаційний код НОМЕР_1) у сумі 800,00 грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя С.М. Шевчук

судді: Є.М. Мацький

В.Б. Шидловський

Повне судове рішення складено "10" липня 2018 р.