Справа № 826/12032/17
Суддя: Парінов А.Б.
Дата ухвалення: 2018-07-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 липня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О., Губської О.А.,

при секретарі судового засідання Гужві К.М.,

за участю представника відповідача Полець Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 березня 2018 року (повний текст складено 28.03.2018) у справі за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 та ОСОБА_4 (далі - позивач) звернулися до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просили суд визнати незаконною та нечинною постанову КМ України від 07.06.2017 №413 у частині, а саме положення розділу «Система організації процесу виконання Стратегії»: «надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції».

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 березня 2018 року позов задоволено. Визнано незаконним і нечинним положення абзацу 6 розділу «Система організації процесу виконання Стратегії» Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», в частині: - «надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції)». Зобов'язано Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частині рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено оскаржуваний акт, після набрання рішенням законної сили.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.

В апеляційній скарзі апелянт, посилаючись на порушення судом при вирішенні справи норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №815/5958/16 було зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянуто клопотання ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою.

За наслідками повторного розгляду листами від 10.08.2017 позивачам відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення» (далі - оскаржувана постанова) та з огляду на відсутність пропонованих позивачами до відведення земельних ділянок у відповідному переліку.

Посилаючись на ту обставину, що оскаржувані положення постанови, на яких ґрунтується відмова у наданні земельної ділянки, не відповідають вимогам ч.ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України, тобто акту вищої юридичної сили, позивачі звернулися з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний абзац 6 розділу «Система організації процесу виконання Стратегії» з урахуванням змін, внесених постановою КМ України від 17.01.2018 №18 «Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», не відповідає законодавчим актам, що мають вищу юридичну силу.

В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що вирішення питань щодо регулювання земельних відносин в оскаржуваній частині постанови відноситься до повноважень Кабінету Міністрів України. Крім того, вказує, що позивачами не оскаржувався нормативно-правовий акт після внесення до нього змін, а тому вихід суду за межі позовних вимог є необґрунтованим.

Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції на підставі доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Постановою КМ України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (Стратегія).

Постанова офіційно опублікована в Урядовому кур'єрі (2017, 06, 17.06.2017 №112), Офіційному віснику України (2017, №51 (30.06.2017), ст. 1569) і набрала чинність з 17.06.2017.

Згідно з положеннями вказаної постанови Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:

- формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області (крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11 - 14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції), за такою формулою:

Sбп = Sаук х 0,25,

де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області;

Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;

- щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати громадянам у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок. До зазначеного переліку не включаються земельні ділянки, які передбачається надати особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11 - 14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції);

- надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11 - 14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції);

- враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11 - 14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції).

У абзаці 6 розділу «Система організації процесу виконання Стратегії» (що є предметом оскарження) передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: «надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції».

Постановою КМ України від 17.01.2018 №18 «Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» затверджено Зміни до Стратегії, згідно з якими абзаці 6 розділу «Система організації процесу виконання Стратегії» слова «насамперед учасникам антитерористичної операції» замінено словами і цифрами «крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (учасникам антитерористичної операції)».

Станом на дату звернення позивачів з даним позовом до суду особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень було визначено ст. 171 КАС України (в редакції до 15.12.2017).

Станом на дату вирішення даної справи спірні правовідносини врегульовано ст. 264 КАС України (в редакції після 15.12.2017).

Згідно з положеннями процесуального Закону правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Матеріалами справи підтверджується та обставина, що позивачі у даній справі є суб'єктами правовідносин, у яких застосовується оскаржувана постанова КМ, оскільки оскаржуваний пункт нормативно-правового акта було застосовано безпосередньо до позивачів Головним управлінням Держгеокадастру у Львівській області.

Частиною 9 ст. 264 КАС України передбачено, що суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, Стратегія по суті є програмним документом, проте, містить положення, які регламентують повноваження органів Держгеокадастру щодо надання дозволів на відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

При цьому, матеріалами справи підтверджується, що вказані органи застосовують положення Стратегії у своїй діяльності, а тому даний акт поширює свою дію на невизначене коло осіб та, виходячи з цього, має ознаки нормативно-правового акта.

Стосовно надання оцінки відповідності оскаржуваної частини постанови вимогам нормативних актів, що мають вищу юридичну силу, колегія суддів виходить з наступного.

Так, спірні правовідносини стосуються регулювання порядку надання дозволів на відведення земельних ділянок в порядку приватизації.

Повноваження Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин визначає ст. 13 Земельного кодексу України.

Положеннями цієї статті передбачено, що до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить, зокрема, реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель; розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Повноваження Кабінету Міністрів України щодо затвердження в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань землеустрою надано відповідачу і ст. 10 Закону України «Про землеустрій».

Таким чином, затвердження Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними відноситься до повноважень Кабінету Міністрів України.

Проте, при затвердженні такої Стратегії необхідно враховувати, що положення цього акта не можуть суперечити законодавчим актам, які мають вищу юридичну силу.

Основним законодавчим актом, яким врегульовано земельні відносини в України є Земельний кодекс України.

Частиною 1 ст. 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно з ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначено ст. 118 Земельного кодексу України, якою передбачено наступне.

Громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим (ч. 1 ст. 118 ЗК України).

Рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки (ч. 2 ст. 118 ЗК України).

Громадяни - працівники державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонери з їх числа, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельних ділянок, які перебувають у постійному користуванні цих підприємств, установ та організацій, звертаються з клопотанням про приватизацію цих земель до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу (ч. 3 ст. 118 ЗК України).

Відповідний орган місцевого самоврядування або орган виконавчої влади в місячний термін розглядає клопотання і надає дозвіл підприємствам, установам та організаціям на розробку проекту приватизації земель (ч. 4 ст. 118 ЗК України).

Передача земельних ділянок у власність громадянам - працівникам державних та комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій, а також пенсіонерам з їх числа провадиться після затвердження проекту приватизації земель у порядку, встановленому цим Кодексом (ч. 5 ст. 118 ЗК України).

Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (ч. 6 ст. 118 ЗК України).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч. 7 ст. 118 ЗК України).

З наведеного вбачається, що земельним Кодексом визначено перелік виключних підстав, за існування яких особі, яка звертається до відповідного суб'єкта розпорядженнями землями із заявою про надання земельної ділянки у власність, може бути відмовлено у задоволенні її заяви.

До таких підстав згідно з положеннями ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відноситься лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, положеннями Земельного кодексу України не передбачено складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не встановлено необхідності включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного положення Стратегії встановлено обмеження у отриманні/наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок шляхом покладення на Держгеокадастр та його територіальні органи вимоги надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки (сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації) у залежності від того, чи включена така земельна ділянка до певного переліку.

З урахуванням вищевикладеного, оскаржуваний абзац 6 розділу «Система організації процесу виконання Стратегії» з урахуванням змін, внесених постановою КМ України від 17.01.2018 №18 «Про внесення змін до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» не відповідає законодавчим актам, що мають вищу юридичну силу, а тому підлягає визнанню нечинним з цих підстав.

Доводи апеляційної скарги відповідача щодо того, що оскаржуваний акт пройшов правову експертизу Міністерсва юстиції України наведений вище висновок не спростовують.

Також відхиляються доводи апелянта стосовно того, що суд першої інстанції протиправно вийшов за межі позовних вимог та визнав нечинним положення Стратегії з урахуванням внесених змін з огляду на те, що ч. 10 ст. 264 КАС України передбачено, що

якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею, оскільки нова редакція оскаржуваного положення по своїй суті відповідає попередній редакції спірного акта.

Доводи апеляційної скарги висновки суду першої інстанції не спростовують.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями ст.ст. 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

постановив:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді О.О. Беспалов
О.А. Губська

Повний текст постанови виготовлено 12.07.2018