Справа № П/9901/101/18
Суддя: Гудима Дмитро Анатолійович
Дата ухвалення: 2018-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
В. С. Князєва та Д. А. Гудими
Справа № П/9901/101/18
Провадження № 11-217заі18
Короткий виклад історії справи
1. У травні 2014 року ОСОБА_3 (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом, в якому просила:
1.1. Визнати протиправними та скасувати укази Президента України від 17 травня 2014 року № 478/2014 «Про звільнення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації» і від 17 травня 2014 року № 479/2014 «Про призначення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації»;
1.2. Поновити її на посаді члена Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі - Комісія) з 17 травня 2014 року.
2. Суди розглядали справу неодноразово. 14 квітня 2016 року Вищий адміністративний суд України ухвалив постанову, якою позов задовольнив частково, однак 25 жовтня 2016 року Верховний Суд України ухвалив постанову, якою це рішення у частині задоволення позову скасував, а справу передав на новий судовий розгляд.
3. 25 січня 2018 року позивач уточнила позовні вимоги та просила суд:
3.1. Визнати протиправним і скасувати указ Президента України від 17 травня 2014 року № 478/2014 «Про звільнення Голови та членів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації» (далі - оскаржений указ);
3.2. Поновити її на посаді члена Комісії з 20 травня 2014 року.
4. 30 січня 2018 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалив рішення, яким задовольнив позов: визнав протиправним і скасував оскаржений указ у частині звільнення позивача, поновив її на посаді члена Комісії з дати звільнення - 20 травня 2014 року.
5. Задовольняючи позов, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду мотивував рішення тим, що оскаржений указ є протиправним і має бути скасований у частині звільнення позивача з посади, оскільки виданий з порушенням передбаченого статтею 20 Закону України «Про телекомунікації» порядку. Суд дійшов висновку, що з метою ефективного захисту та відновлення порушеного права позивача її потрібно поновити на посаді у Комісії.
6. Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, обґрунтовуючи порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2018 року й ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
7. 22 травня 2018 року Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову, якою апеляційну скаргу залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2018 року - без змін.
Підстави для висловлення окремої думки та мотиви, якими вона обґрунтована
8. Загалом погоджуючись з позицією Великої Палати Верховного Суду, вважаємо за необхідне висловити окрему думку щодо мотивів ухваленої у цій справі постанови та деяких проблем правозастосовної практики.
9. Указом від 16 грудня 2011 року № 1140/2011 Президент України призначив позивача членом Комісії. А відповідно до оскарженого указу на підставі частини першої статті 20 Закону України «Про телекомунікації» та статті 112 Конституції України із займаних посад були звільнені Голова Комісії та п'ять її членів, зокрема і позивач.
10. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
12. Конституційні повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України, відповідно до якої Президент України видає укази і розпорядження на основі та на виконання Конституції і законів України.
13. За змістом частин першої та п'ятої статті 20 Закону України «Про телекомунікації» Голова та члени Комісії є державними службовцями, які призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу.
14. Згідно з пунктом 9 частини третьої вказаної статті Голова Комісії подає Президенту України пропозиції не лише щодо призначення на посади, але й щодо звільнення з посад членів Комісії.
15. Відповідно до частини четвертої цієї ж статті Голова або член Комісії може бути звільнений з посади у разі подання заяви про відставку, неможливості виконання обов'язків за станом здоров'я, припинення громадянства України, грубого порушення службових обов'язків, набрання законної сили обвинувальним вироком суду у скоєнні злочину, наявності інших підстав, передбачених законами. Повноваження Голови або члена Комісії припиняються у разі його смерті, визнання безвісно відсутнім або оголошення померлим. Не можуть бути підставами для звільнення Голови або члена Комісії набуття повноважень новообраним Президентом України.
16. Крім того, підстави припинення державної служби були встановлені статтею 30 Закону України «Про державну службу» в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, за змістом якої, крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю (далі - КЗпП) України, державна служба припиняється у разі: 1) порушення умов реалізації права на державну службу (стаття 4 цього Закону); 2) недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтями 16 і 161 цього Закону; 3) досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби (стаття 23 цього Закону); 4) відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії (стаття 31 цього Закону); 5) виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі (стаття 12 цього Закону); 6) відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону; 7) притягнення державного службовця до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, пов'язані з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції».
17. ВеликаПалата Верховного Суду погодилася з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що на момент видання оскарженого указу Президент України не отримував пропозиції Голови Комісії щодо звільнення позивача із займаної посади, а крім того, ні в оскарженому указі, ні у будь-яких інших документах не зазначені конкретні підстави звільнення позивача, передбачені частиною четвертою статті 20 Закону України «Про телекомунікації» та статтею 30 Закону України «Про державну службу».
18. На жаль, ні Закон України «Про телекомунікації», ні Закон України «Про державну службу» як у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, так і в редакції, чинній на час розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, не визначають конкретних способів поновлення порушеного права позивача як незаконно звільненого члена Комісії.
19. Відповідно до частини другої статті 17 Закону України «Про телекомунікації» Комісія є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України та підзвітним Верховній Раді України.
20. Згідно з абзацом 3 частини другої статті 20 того ж Закону строк повноважень Голови та члена Комісії становить шість років. Одна й та ж особа не може бути Головою та/або членом Комісії більше двох строків підряд.
21. Після закінчення строку повноважень Голова або член Комісії продовжує виконувати обов'язки до призначення нового Голови або члена Комісії відповідно (абзац 4 частини четвертої статті 20 Закону України «Про телекомунікації»).
22. Тобто, законодавство передбачає чіткі строки, в межах яких існують правовідносини публічної (державної) служби членів Комісії.
23. Позивач була призначена на посаду члена Комісії відповідно до указу Президента України від 16 грудня 2011 року № 1140/2011. З огляду на це позивач в адміністративному позові стверджувала, що шестирічний строк її повноважень як члена Комісії тривав до 16 грудня 2017 року (тоді як постанова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду була ухвалена аж 30 січня 2018 року).
24. Визнавши протиправним і скасувавши оскаржений указ у частині звільнення позивача, Верховний Суд мав визначити той засіб захисту та відновлення порушеного права позивача, який би був найбільш ефективним у ситуації, що склалася.
25. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 232 КЗпП України суди розглядають трудові спори за заявами працівників як про поновлення на роботі незалежно від підстав припинення трудового договору, так і про зміну дати та формулювання причини звільнення.
26. За загальним правилом у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі (частина перша статті 235 КЗпП України).
27. Проте є випадки, за наявності яких суд не здійснює поновлення працівника на попередній роботі (посаді), а захищає його порушене право іншим чином. Так, відповідно до частини третьої статті 235 КЗпП України у разі визнання формулювання причини звільнення неправильним або таким, що не відповідає чинному законодавству, у випадках, коли це не тягне за собою поновлення працівника на роботі, суд зобов'язаний змінити формулювання і вказати в рішенні причину звільнення у точній відповідності з формулюванням чинного законодавства та з посиланням на відповідну статтю (пункт) закону. Крім того, стаття 2401 КЗпП України передбачає повноваження суду щодо захисту порушених прав інакше, ніж шляхом поновлення на роботі у разі неможливості такого поновлення внаслідок ліквідації роботодавця.
28. Зрештою, постанова Пленуму Верховного Суду України «Про практику розгляду судами трудових спорів» №9 від 6 листопада 1992 року передбачала й інші випадки захисту порушених прав працівника без його поновлення на попередній роботі (посаді), а саме: 1) зміну дати звільнення при недодержанні роботодавцем строку попередження працівника про звільнення за пунктом 1 статті 40 КЗпП України, якщо він не підлягає поновленню на роботі з інших підстав (суд у такому випадку змінює дату звільнення, зарахувавши строк попередження протягом якого працював працівник); 2) зміну дати звільнення за пунктом 6 статті 36 КЗпП України тоді, коли підстави для зміни істотних умов праці були, але працівник, який відмовився від продовження роботи, не був попереджений за 2 місяці про їх зміну або звільнений до закінчення цього строку після попередження.
29. Таким чином, ефективне поновлення порушених прав працівника не завжди пов'язується з його поновленням на попередній роботі (посаді).
30. З огляду, з одного боку, на специфіку державної служби і посад, призначення на які відбувається на певний строк, а з іншого боку, враховуючи сплив 6-річного строку повноважень позивача як члена Комісії на момент ухвалення рішення Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, навряд чи є підстави вважати, що Велика Палата Верховного Суду, погодившись з висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та поновивши позивача на посаді з 20 травня 2014 року, обрала єдиний можливий у цій ситуації варіант вирішення спору.
31. Не можна не погодитися з тим, що певні права позивача є поновленими. Проте позивач, якщо вона поновлена на посаді члена Комісії з 20 травня 2014 року, після 16 грудня 2017 року (дата, визначена самим позивачем в адміністративному позові) втратила повноваження члена Комісії через сплив їхнього строку, і продовження їх виконання неможливе без призначення на посаду на другий строк (згідно з матеріалами справи Президент України не виявляв наміру знову призначати на цю посаду позивача).
32. Встановивши датою поновлення на посаді 20 травня 2014 року, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, з яким погодилася Велика Палата останнього, фактично, встановив, що позивач відповідно до указу Президента України від 16 грудня 2011 року № 1140/2011 вже відпрацювала у Комісії 6 років до дня ухвалення судового рішення.
33. З огляду на вказане, чи не було б ефективнішим відновленням права позивача у справах щодо протиправності звільнення державного службовця, призначеного на посаду на певний строк, зміна формулювання підстави та дати звільнення, якщо на час ухвалення рішення суду строк повноважень позивача сплив, і такий строк не може бути продовжений (поновлений) інакше, ніж шляхом повторного призначення на посаду?
34. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 83 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIIIдержавна служба припиняється у разі закінчення строку призначення на посаду державної служби. А згідно з частиною першою статті 85 того ж Закону у разі призначення на посаду державної служби на певний строк державний службовець звільняється (а не є звільненим!) з посади в останній день цього строку.
35. Відтак, якщо державний службовець був поновлений судом на посаді після спливу строку, на який він призначався, орган, який призначив вказаного службовця, повинен видати новий акт про його звільнення на підставі пункту 2 частини першої статті 83 та частини першої статті 85 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року № 889-VIII. У такій ситуації, вочевидь, вказаний акт міститиме припис про звільнення особи з посади «заднім числом» - з дати, яка минула задовго до ухвалення судом рішення про поновлення на посаді, тобто з дати спливу строку повноважень, який визначений у законодавстві.
36. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині. Пунктом 3 цієї ж статті передбачено право застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього кодексу.
37. Відповідно до пункту 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
38. У цій справі, враховуючи строковий характер повноважень члена Комісії та сплив відповідного строку на момент ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду для забезпечення правової визначеності у відповідних правовідносинах, визнавши протиправним і скасувавши акт про звільнення позивача з посади, як видається, могла відступити від висновку, сформульованого Верховним Судом України у постанові від 21 травня 2014 року у справі № 6-33цс14, і вважати позивача звільненою з посади члена Комісії зі спливом строку її повноважень. Такий підхід дозволив би позивачеві відновити її майнові права та, ймовірно, спростив би виконання судового рішення.
39. Натомість, задовольняючи позов у частині поновлення позивача на посаді з 20 травня 2014 року, Верховний Суд керувався зазначеним висновком Верховного Суду України (згідно з яким у разі встановлення судом факту звільнення без законної підстави або з порушенням передбаченого законом порядку суд зобов'язаний поновити працівника на попередній роботі), а також частиною першою статті 235 КЗпП України (відповідно до якої у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір).
40. На нашу думку, належним способом захисту прав позивача у цій справі було би визнання протиправним акта про його звільнення з посади члена Комісії та зміна формулювання підстави звільнення на звільнення через закінчення строку призначення на цю посаду. Використання іншого способу захисту породжує певну правову невизначеність у відносинах позивача та відповідача щодо строку перебування позивача у трудових відносинах після дати поновлення його судом на посаді члена Комісії, матеріального забезпечення позивача впродовж цього строку, а також щодо процедури подальшого звільнення позивача з вказаної посади.
В. С. Князєв Д. А. Гудима