Справа № 818/506/18
Суддя: Н.В. Савицька
Дата ухвалення: 2018-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
02 липня 2018 р. Справа № 818/506/18
ОСОБА_1 окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Савицької Н.В.,
за участю секретаря судового засідання - Веріч А.І.,
представника позивача - ОСОБА_2,
представників позивача - ОСОБА_3, ОСОБА_4,
представника третьої особи - ОСОБА_5,
представника третьої особи - ОСОБА_6,
представника третьої особи - ОСОБА_7,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу № 818/506/18 за позовом комунального закладу ОСОБА_1 обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", благодійної організації "Благодійний фонд Дніпровського району м.Києва "Київський еколого-культурний центр" до Конотопської районної ради, треті особи: ОСОБА_1 обласна рада, ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, Міністерство екології та природних ресурсів України, Конотопська районна організація Українського товариства мисливців і рибалок, про визнання протиправним та нечинним рішення,-
В С Т А Н О В И В:
ОСОБА_8 заклад ОСОБА_1 обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" та благодійна організація "Благодійний фонд Дніпровського району м.Києва "Київський еколого-культурний центр" звернулися до Сумського окружного адміністративного суду із позовом до Конотопської районної ради, треті особи: ОСОБА_1 обласна рада, ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, Міністерство екології та природних ресурсів України, Конотопська районна організація Українського товариства мисливців і рибалок, і просять визнати протиправним та нечинним повністю рішення Конотопської районної ради (сьоме скликання, двадцять перша сесія) від 11.12.2017 "Про виключення територій та об`єктів Конотопського району з переліку цінних природних територій та об`єктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку "Сеймський".
Свої вимоги позивачі мотивують тим, що районні ради не наділені повноваженнями щодо прийняття рішень про виключення територій (що змінює межі парку) з переліку цінних природних територій та об'єктів ні місцевого, ні загальнодержавного значення. Відповідач наділений повноваження лише щодо організації територій та обєктів природно-заповідного фонду, але не має повноважень як з оголошення (створення), так і зі зміни меж територій та обєктів природно-заповідного фонду. Крім того, зазначають, що виключення територій (зміна меж) обєкта природно-заповідного фонду можлива за умови дотримання процедури погодження цього питання з центральним органом виконавчої влади та за наявності відповідного експертного висновку. Таким чином, відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення діяв безпідставно та поза межами своєї компетенції, в порушення вимог статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України».
Ухвалою суду від 15.02.2018 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження з проведенням підготовчого засідання.
Під час підготовчого засідання 15.03.2018 представник відповідача подав клопотання про залучення Конотопської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок у якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача, яке судом було задоволено і залучено Конотопську районну організацію Українського товариства мисливців і рибалок у якості третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача.
19.03.2018 представник позивача подав до суду клопотання про залучення Міністрества екології та природних ресурсів України у якості третьої особи без самостійних вимог на стороні плозивача, яке судом було задоволено і залучено Міністерство екології та природних ресурсів України в якості третьої особи без самостійних вимог на стороні позивачів.
У наданих суду письмових поясненнях ОСОБА_1 обласна рада зазначила, що відповідач не надав суду належних, достовірних, допустимих та достатніх доказів щодо правомірності своїх дій та законності прийняття оскаржуваного рішення. У звязку з чим, ОСОБА_1 обласна рада підтримує позовні вимоги у повному обсязі і просить суд їх задовольнити (а.с.168-171, том 1).
Третя особа на стороні позивачів ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, у наданих суду письмових поясненнях, вказувала на те, що рішення 21 сесії Конотопської районної ради 7 скликання від 11.12.2017 "Про виключення територій та об`єктів Конотопського району з переліку цінних природних територій та об`єктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку "Сеймський" видане поза межами компетенції відповідача і не відповідає чинному законодавству України (а.с.80-83, том 1).
Міністерство екології та природних ресурсів України у письмових поясненнях звертало увагу суду на те, що оскаржуване рішення прийнято органом місцевого самоврядування поза межами наданих законом повноважень, зокрема, всупереч ст.33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та за відсутності погодження Міністерства екології та природних ресурсів України (а.с.95-97, том 2).
Представники позивачів у судовому засіданні позовні вимоги підтримали у повному обсязі і просили суд позов задовольнити з підстав, викладених у позовній заяві та відповідях на відзив, доповненнях до відповідей на відзив.
Відповідач, належним чином повідомлений про дату, час і місце судового розгляду справи по суті у судове засідання не з'явився (а.с.170). Клопотань про відкладення розгляду справи до суду не подав, причини неявки суду не повідомив.
У поданому до суду відзиві на позовну заяву відповідач проти позовних вимог заперечував, зазначивши, що оскаржуване рішення прийняте у межах, на підставі та у спосіб, визначений законами України, порушень законодавства при його прийнятті не було. Зазначив, що Конотопська районна рада не перевищила, надані їй ст.ст.10, п.22,24 ч.1 ст.43, ст.ст.44,59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", повноваження при прийнятті рішення Конотопської районної ради (сьоме скликання, двадцять перша сесія) від 11.12.2017 "Про виключення територій та об`єктів Конотопського району з переліку цінних природних територій та об`єктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку "Сеймський". Крім того, відповідач вказує на те, що оспорюваний акт не стосується позивачів і їх права не порушує, а кордони «Регіонального ландшафтного парку «Сеймський» не визначено, а тому останній фактично не існує (а.с.121-127, том 1).
Представник третьої особи, Конотопської районної організації Українського товариства мисливців і рибалок, належним чином повідомленої про дату, час і місце судового розгляду справи по суті у судове засідання не з'явився (а.с.171). Письмових пояснень до суду не подав, причини неявки суду не повідомив.
Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи, оцінивши зібрані по справі докази в їх сукупності, суд визнає, що позовні вимоги підлягають задоволенню, виходячи із наступного.
Під час судового розгляду справи встановлено, що 13.10.1994 на другій позачерговій сесії двадцять другого скликання ОСОБА_1 обласної Ради народних депутатів прийнято рішення "Про резервування для наступного заповідання цінних природних територій", яким затверджено перелік цінних природних територій та об'єктів, що резервуються для першочерговості організації у 1994-1996 роках нових та розширення існуючих природних заповідників, заказників, регіонального ландшафтного парку загальнодержавного та місцевого значення, зобов'язано землевласників і землекористувачів, землі яких зарезервовані для наступного заповідання, додержуватися режиму їх охорони та використання згідно з чинним законодавством та управлінню охорони навколишнього природного середовища по Сумській області за участю наукових закладів забезпечити розробку проектів і підготовку інших матеріалів для організації в межах зарезервованих територій природних заповідників та інших заповідних об'єктів (а.с.18-21, том 1).
У подальшому 14.12.1995 головою ОСОБА_1 обласної державної адміністрації видано розпорядження № 237 "Про розширення мережі природно-заповідного фонду" п.1 та п. 2 якого, затверджено перелік цінних природних територій та об'єктів, які включаються до мережі природно-заповідного фонду і доповнити ним державний кадастр територій і об'єктів природно заповідного фонду області, затверджений рішенням Ради народних депутатів від 13.10.1994 та зобов'язано землевласників і землекористувачів, землі яких заповідаються, додержуватися режиму їх охорони та використання згідно з чинним законодавством (а.с.22-24, том 1).
На виконання вимог законодавства та цього рішення були внесені доповнення до Державного кадастру територій і об'єктів ПЗФ України. Так, згідно картки первинного обліку територій і обєктів ПЗФ України з цього держкадастра (форма 1 ДКПЗФ), регіональний ландшафтний парк "Сеймський" розташований на територіях Кролевецького, Путивльського, Буринського та Конотопського районів Сумської області.
07.10.2016 на сьомій сесії сьомого скликання ОСОБА_1 обласної ради відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд", розпорядження голови ОСОБА_1 обласної державної адміністрації від 14.12.1995 №237 прийнято рішення "Про утворення комунального закладу ОСОБА_1 обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський" (а.с. 25, том 1).
11.12.2017 Конотопська районна рада (сьоме скликання, двадцять перша сесія) прийняла рішення «Про виключення територій та об'єктів Конотопського району з переліку цінних природних територій та об'єктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку «Сеймський» (складається з преамбули (вступної частини) та двох пунктів) (а.с.17,146).
Згідно вказаного рішення районна рада вирішила виключити території та об'єкти Конотопського району з переліку цінних природних територій та обєктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку "Сеймський" (п.1).
Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що підставою для його прийняття стали звернення депутатів Конотопської районної ради сьомого скликання, мешканців Конотопського району, сільських рад Конотопського району Сумської області з мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку «Сеймський».
Надаючи правову оцінку правовим відносинам, що склались в даному випадку між сторонами, суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України, статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України.
Відповідно до статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.
Згідно з пунктом 14 частини першої статті 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження стосовно підготовки і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і обєктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні.
Нормами пункту 5 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що місцева державна адміністрація вносить пропозиції відповідним органам місцевого самоврядування щодо організації територій та обєктів природно-заповідного фонду місцевого значення.
Отже, органам місцевого самоврядування та місцевим державним адміністраціям надані повноваження щодо прийняття рішень та внесення пропозицій стосовно організації територій і обєктів природно-заповідного фонду місцевого значення відповідно.
У той же час спеціальним законом, що визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та обєктів є Закон України «Про природно-заповідний фонд України»від 16.06.1992 № 2456-XII.
Відповідно до статей 3, 4 Закону України "Про природно-заповідний фонд" до природно-заповідного фонду України належать: природні території та об'єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища.
Згідно частини третьої статті 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» рішення про організацію чи оголошення територій та обєктів природно-заповідного фонду місцевого значення та встановлення охоронних зон територій та обєктів природно-заповідного фонду приймається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.
Отже, прийняття рішення із зазначених питань є виключними повноваженнями обласної ради, для прийняття якого статтями 51-53 Закону передбачений спеціальний порядок.
Відповідно до статті 54 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» зміна меж, категорії та скасування статусу територій та обєктів природно-заповідного фонду проводиться відповідно до статей 51- 53 цього Закону за погодженням з центральним органом виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища на підставі відповідного експертного висновку.
Слід зазначити, що процедура зміни меж та скасування статусу територій природно - заповідного фонду, передбачена статтями 51, 52, 53 цього Закону, тотожна процедурі створення чи оголошення територій та об'єктів природно-заповідного фонду з обґрунтуванням необхідності таких заходів, наданням відповідних документів та отриманням відповідних погоджень.
Виключення територій (зміна меж) обєкта природно-заповідного фонду можлива за умови дотримання процедури погодження цього питання та наявності експертного висновку і лише за рішенням обласної ради.
Так, зі змісту наданої позивачем суду відповіді на запит Київського еколого-культурного центру вбачається, що протягом 2016-2018 від Конотопської районної ради клопотання, підготовлене відповідно до статей 51-54 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" щодо зміни меж регіонального ландшафтного парку "Сеймський" не надходило і відповідного погодження Міністерство екології та природних ресурсів України не надавало (а.с.119).
Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку субєктів владних повноважень.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За встановлених у справі обставин, суд дійшов висновку про те, що Конотопська районна рада, приймаючи 11.12.2017 рішення «Про виключення територій та об'єктів Конотопського району з переліку цінних природних територій та об'єктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку «Сеймський» діяла не у межах повноважень та з порушенням процедури вирішення питання щодо виключення територій (зміна меж) обєкта природно-заповідного фонду.
Щодо посилань відповідача на те, що оскаржуване рішення не стосується позивачів і не порушує їх права, суд зазначає наступне.
За положеннями частини 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю субєкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Таким чином у кожному випадку порушення субєктом владних повноважень прав та свобод фізичних та юридичних осіб, за умови звернення останніх до суду, суд зобовязаний перевірити такі рішення, дії чи бездіяльність на предмет дотримання вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, та у разі необхідності захистити право особи шляхом розгляду та вирішення адміністративної справи відповідно до вимог закону.
При цьому для захисту судом прав позивача необхідно встановити, що рішення, дії чи бездіяльність субєктів владних повноважень завдали безпосередньої шкоди правам особи (позивача), тобто дії/бездіяльність повинні бути вчинені/не вчинені відносно конкретної особи, яка звернулась до суду. Крім того такі рішення, дії чи бездіяльність субєктів владних повноважень повинні породжувати для позивача певні негативні наслідки.
Саме за таких умов між субєктом владних повноважень та особою, що завернулась до суду виникають спірні правовідносини, які підлягають захисту адміністративним судом.
Згідно вказаного Положення ОСОБА_8 заклад ОСОБА_1 обласної ради Регіональний ландшафтний парк Сеймський здійснює управління землями оголошеними і закріпленими як території для регіонального ландшафтного парку "Сеймський", що знаходяться, зокрема, на території Конотопського району Сумської області, та відповідає за збереження її цілісності та неушкодженості.
З урахуванням того, що оскаржуване рішення порушує цілісність території регіонального ландшафтного парку "Сеймський", шляхом її зменшення за рахунок виключення земель Конотопського району Сумської області, а тому безпосередньо впливає на права та інтереси ОСОБА_8 закладу ОСОБА_1 обласної ради "Регіональний ландшафтний парк "Сеймський", який є субєктом спірних правовідносин, оскільки згідно з його вищевказаними управлінськими повноваженнями зобовязаний здійснювати захист території регіонального ландшафтного парку "Сеймський".
Відповідно до ч. 5 ст. 2 Конвенції про доступ до інформації (Конвенцію ратифіковано Законом №832-XIV ( 832-14 ) від 06.07.1999) участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, зацікавлена громадськість означає громадськість, на яку справляє або може справити вплив процес прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, або яка має зацікавленість в цьому процесі; для цілей даного визначення недержавні організації, які сприяють охороні навколишнього середовища та відповідають вимогам національного законодавства, вважаються такими, що мають зацікавленість.
Відповідно до п. 9 ст 3 Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до про суддя з питань, що стосуються довкілля, в межах відповідних положень цієї Конвенції громадськість отримує доступ до інформації, має можливість брати участь у процесі прийняття рішень і має доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища, без дискримінації за ознаками громадянства, національної приналежності або місця проживання, а у випадку юридичної особи, без дискримінації за ознаками її зареєстрованого місцезнаходження або фактичного центру діяльності (відповідно до п. 6 ст. З Конвенції, вона (Конвенція) не потребує будь-яких послаблень існуючих прав на доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень і доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища).
Згідно з п. 2 ст. 9 даної Конвенції: "Кожна зі Сторін у рамках свого національного законодавства забезпечує, щоб відповідні представники зацікавленої громадськості, а) які проявляють достатню зацікавленість, або як альтернатива, б) які вважають, що мало місце порушення того чи іншого права, коли це обумовлено адміністративно-процесуальними нормами відповідної Сторони, мати доступ до процедури перегляду прийнятих рішень в суді та (або) іншому незалежному та неупередженому органі, заснованому згідно зі законом, з метою оскарження законності будь-якого рішення, дії або бездіяльності з правового та процесуального погляду".
Благодійна організація "Благодійний фонд Дніпровського району м.Києва "Київський еколого-культурний центр" є учасником екологічних правовідносин та має статус зацікавленої громадськості, що діє в сфері охорони навколишнього середовища (довкілля), в т.ч. у відносинах з організації, зміни меж тощо обєктів природно-заповідного фонду, які є складовою цього довкілля.
Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Розглядаючи даний спір, судом було встановлено, що оскаржуване рішення має достатньо ознак нормативно-правового акта органів місцевого самоврядування, у звязку з наступним.
Згідно до п. 18 ч. 1. ст. 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Відповідно до вказаної норми, оскаржуване рішення:
- є рішення суб'єкта владних повноважень (Конотопської районної ради), відповідно до п.7 ч.1 ст.4 КАС України;
- оскаржуване рішення порушує цілісність територій регіанального ландшафтного парку "Сеймський", шляхом її зменшення за рахунок виключення земель Конотопського району Сумської області;
- оскаржуване рішення поширює свою дію на невизначене коло осіб на відповідній території.
З урахуванням викладеного, на вказаний спір поширюються вимоги ст. ст. 264, 265 КАС України.
Відповідно до ч. 9 ст. 264 та ч. 1 ст. 265 КАС України, суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
У звязку з викладеним, суд вважає за потрібне визнати повністю протиправним (незаконним) та нечинним оскаржуване рішення.
При задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа (ч.1 ст.139 КАС України).
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Визнати протиправним та нечинним рішення Конотопської районної ради (сьоме скликання, двадцять перша сесія) "Про виключення територій та об`єктів Конотопського району з переліку цінних природних територій та об`єктів, які включені до мережі природно-заповідного фонду Регіонального ландшафтного парку "Сеймський" від 11 грудня 2017 року.
Відповідно до ч.1 ст.265 Кодексу адміністративного судочинства України, зобовязати Конотопську районну раду опублікувати резолютивну частину даного рішення суду у виданні, у якому вказане оскаржуване рішення Конотопської районної ради було офіційно оприлюднено, після набрання судовим рішенням законної сили.
Рішення може бути оскаржено до Харківського апеляційного адміністративного суду через ОСОБА_1 окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено і підписано 11.07.2018.

Суддя Н.В. Савицька