Справа № 826/12825/17
Суддя: Сорочко Є.О.
Дата ухвалення: 2018-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Кузьменко А.І., Маруліна Л.О.
ПОСТАНОВА

Іменем України

10 липня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сорочка Є.О.,

суддів Літвіної Н.М.,

Федотова І.В.,

за участю секретаря с/з Грисюк Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2018 року, що прийнята у місті Києві, у справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Творча майстерня "Золотий берег" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа: Департамент культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування наказу, припису і постанови,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив визнати протиправними та скасувати:

- наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19.09.2017 №1454 про проведення позапланової перевірки на об'єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»;

- припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 26.09.2017 №б/н «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» щодо об'єкта будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва»;

- постанову Держархбудінспекції про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 06.10.2017 за №026/40-202-10/8463.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2018 року позов задоволено.

Відповідач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що оскаржувані наказ, припис та постанова є правомірними.

Позивач у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість її доводів.

Третьою особою також подано відзив на апеляційну скаргу, проте Департамент культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) виклав не заперечення, а згоду з апеляційною скаргою та просив її задовольнити.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що 28.08.2017 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України надійшов лист від 17.08.2017 за вих.№060-6261 Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), зареєстрований за №40-19092, яким, в якості доповнення до листа від 10.08.2017 вих.№060-6074, адресати (окрім Держархбудінспекції також Департамент з питань державного архітектурного будівельного контролю у місті Києві виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Прокуратура міста Києва, Дніпровське УП ГУНП України в м. Києві, Дніпровська районна в місті Києві державна адміністрація) інформуються про те, що на підставі наявних матеріалів та документів стосовно виявлених порушень Закону України «Про охорону культурної спадщини» ТОВ «Укрбуд Девелопмент», Департаментом культури накладені фінансові санкції на вказане товариство (постанова від 11.08.2017 за №116-17). З метою захисту та збереження пам'ятки, Департаментом культури надіслано приписи замовнику робіт - ТОВ «Укрбуд Девелопмент» від 15.08.2017 за №407/п та генпідрядній організації - ТОВ «Спецбуд-Плюс» від 15.08.2017 за №408/п, з вимогами, зокрема, припинити виконання будівельних робіт, які призвели та/або можуть призвести до зміни пам'ятки, на об'єкті: «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва» до приведення проектної документації у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.

На підставі листа Департаменту культури від 17.08.2017 вих.№060-6261 і з посиланням на положення статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 за №553 першим заступником Голови Держархбудінспекції 19.09.2017 видано наказ за №1454 «Про проведення позапланової перевірки» (надалі також - Наказ про перевірку), яким Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Держархбудінспекції наказано провести позапланову перевірку на об'єкті будівництва житлово-офісного комплексу (будинок №1, будинок №2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва (замовник будівництва: ТОВ «Укрбуд Девелопмент», генпідрядна організація - ТОВ «Спецбуд-Плюс», генеральний проектувальник - ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег»). Предметом перевірки визначено: дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт».

На підставі вказаного наказу та листа Департаменту культури від 17.08.2017 вих.№060-6261 19.09.2017 видано направлення для проведення позапланової перевірки №40-20/038/1454-17 зі строком дії з 20.09.2017 до 03.10.2017. Окрім реквізитів об'єкта перевірки, реквізитів замовника будівництва, генпідрядної організації і генерального проектувальника, направлення від 19.09.2017 за №40-20/038/1454-17 містить посилання на наявність у працівників органів державного архітектурно-будівельного контролю безперешкодного доступу на місце будівництва об'єкта та відповідальність за недопущення таких працівників для здійснення перевірки.

За результатами проведеної в період з 20.09.2017 по 26.09.2017 перевірки посадовими особами органу державного нагляду (контролю) складено акт за №40-20/038/1454-17, яким за позивачем зафіксовані порушення вимог пункту 4 статті 89 Водного кодексу України, статі 26 Закону України «Про архітектурну діяльність», частини другої статті 26, частини першої статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 4.1 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво».

Деталізуючи опис виявленого порушення, відповідач в пункті 1 розділу VI акту перевірки вказує на те, що проектна документація розроблена ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег» з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та відхиленням від вихідних даних, а саме:

- не враховано абзац 4, абзац 7 пункту 5 містобудівних умов та обмежень, оскільки ділянка проектування знаходиться в межах прибережно-захисної смуги (далі - ПЗС) р. Дніпро (відповідно до ст. 88 Водного кодексу України ширина ПЗС для великих річок становить 100 м). Об'єкт будівництва відповідно до проектної документації знаходиться на відстані 70 м від урізу води (лист Державного агентства водних ресурсів України від 14.04.2017 №2037/9/11-17);

- не враховано абзац 1 пункту 4 містобудівних умов та обмежень, а саме: коригування проектної документації відбулось в частині забезпечення об'єкту будівництва необхідною кількістю машино-місць за рахунок влаштування додаткової відкритої автостоянки на 254 машино-місць. Відповідно до генерального плану об'єкту будівництва зазначена автостоянка знаходиться поза межами відведеної земельної ділянки для проектування.

Головними інспекторами будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Агапіним В.В. і Чучмій А.В. видано директору ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег» припис № б/н «Про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил» про те, що за результатами позапланової перевірки, проведеної на об'єкті «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва» встановлено порушення, що були зафіксовані в Акті перевірки та, з метою усунення виявлених порушень, висунуто вимогу «усунути виявлені під час перевірки порушення в термін до 26.10.2017», про що повідомити Держархбудінспекцію.

Головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Агапіним В.В. 26.09.2017 було складено відносно ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег» протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому, з посиланням на положення ст.41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», вказується на порушення, виявлені під час позапланової перевірки та зазначається про те, що позивача протягом року було піддано стягненню за такі саме порушення (ст.26 Закону України «Про архітектурну діяльність», ч.2 ст.26, ч.1 ст.31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», п.4.1 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво»), що тягне за собою накладення штрафу у подвійному розмірі, визначеного ч.9 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.04.2017 №31/17/10/26-6/0404/02/2). Розгляд справи про правопорушення призначено на 06.10.2017.

Посадовою особою 06.10.2017 Держархбудінспекції винесено постанову №026/40-202-10/8463 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою визнано ТОВ «Творча майстерня «Золотий берег» винним у вчиненні правопорушення передбаченого ч.1 ст.2 та ч.9 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у сумі 303 120 грн.

Не погодившись з такими рішеннями, позивач звернувся до суду з позовом.

Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні дійшов висновків про те, що у відповідача були відсутні законні підстави для проведення позапланової перевірки на об'єкті будівництва «Завершення будівництва житлово-офісного комплексу (будинок № 1, будинок № 2) між вул. Микільсько-Слобідською та Броварським проспектом в Дніпровському районі м. Києва». Суд також зазначив, що виявлені під час спірної перевірки порушення, є недоведеними.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції при прийнятті цієї постанови виходить з такого.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частиною четвертою статті 2 Закону № 877-V передбачено, що заходи контролю здійснюються органами &?,;…&gз; державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду) &?х;…&?т; у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами &?п;…&?н;.

Відповідно до частини першої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: &?и;…&? ; 6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності &l1;…&gс;.

Цією ж частиною статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми, постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі - Порядок), абзац восьмий пункту 7 якого містить аналогічні статті 41 Закону № 3038-VI підстави проведення позапланової перевірки.

Відповідно до частини першої статті 6 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що підставою для проведення позапланової перевірки відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI може бути відповідне звернення фізичних чи юридичних осіб. При цьому, важливо, щоб таке звернення стосувалося конкретних порушень суб'єктом містобудування вимог законодавства саме у сфері містобудівної діяльності, а не у будь-якій іншій сфері.

Як вбачається з оскаржуваного наказу, підставою для призначення перевірки слугував лист Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 17.08.2017 за вих.№060-6261 у якому повідомлялося про здійснені заходи щодо виявлених за замовником будівництва - ТОВ «Укрбуд Девелопмент» порушень у сфері охорони культурної спадщини (а.с. 156-157).

Вказаний лист було направлено у доповнення листа від 10.08.2017 вих.№060-6074, у якому повідомлялося про виявлені за замовником будівництва - ТОВ «Укрбуд Девелопмент» факти порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини (а.с. 195-197).

Таким чином, звернення Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не містило будь-яких посилань на порушення будь-якими особами вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Окрім того, зазначене звернення не містило і відомостей про допущення будь-яких порушень позивачем.

Інформування відповідача про порушення іншими особами законодавства у сфері охорони культурної спадщини та прохання вжити дії щодо зупинення будівництва не є підставою для проведення позапланової перевірки позивача відповідно до пункту 6 статті 41 Закону № 3038-VI та пункту 7 Порядку, оскільки будь-яких відомостей про порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, контроль за дотриманням якого покладено на відповідача, зазначені листи не містять.

Отже, колегія суддів наголошує на тому, що звернення про порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини не може бути підставою для перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Частина перша статті 6 Закону № 3038-VI передбачає, що під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Як вбачається з оскаржуваного наказу, не зважаючи на те, що підставою для призначення перевірки слугувало звернення про порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини, перевірку призначено з питання дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт, що прямо суперечить частині першій статті 6 Закону № 3038-VI.

Враховуючи викладенні обставини, колегія суддів суду апеляційної інстанції наголошує на тому, що у відповідача були відсутні правові підстави для призначення оскаржуваної позапланової перевірки, оскільки звернення Департаменту культури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не стосувалося порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про скасування наказу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19.09.2017 №1454.

Судом апеляційної інстанції відхиляються доводи апеляційної скарги про те, що вказаний наказ не порушує прав, свобод чи інтересів позивача.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).

Оскаржуваний наказ Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 19.09.2017 №1454 за своєю правовою природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, індивідуальним актом, який безумовно стосується прав та інтересів позивача, оскільки результатом його виконання є проведення перевірки, яку позивач вважає неправомірною.

Що стосується рішення суду першої інстанції в частині решти позовних вимог (про скасування припису та постанови про накладення штрафу), то колегія суддів звертає увагу на те, перевірка є способом реалізації владних управлінських функцій відповідачем як суб'єктом владних повноважень, який зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законами України.

Результати перевірки, отримані внаслідок неправомірних рішень чи дій органу, у будь-якому випадку не можуть породжувати будь-яких правових наслідків.

Аналогічну позицію неодноразово висловлювалося Верховним Судом, зокрема у постановах від 16.01.2018 по справі № 805/13237/13-а, від 12.06.2018 по справі №821/597/17 та ін.

Тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що акти, прийняті за результатами незаконної перевірки - припис та постанова про накладення штрафу не можуть бути визнані правовірними, а тому підлягають скасуванню.

З цих же підстав колегія суддів не надає оцінки та відхиляє доводи апеляційної скарги, що стосуються суті виявлених за позивачем порушень, оскільки такі порушення встановлені під час незаконно призначеної перевірки.

Відповідно до п. 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27 вересня 2001 р., рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно п. 29 Рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 9 грудня 1994 р., статтю 6 п. 1 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов'язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, оскільки гуртуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про задоволення позову.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16 січня 2018 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Є.О. Сорочко

Суддя Н.М. Літвіна

Суддя І.В. Федотов

Повний текст постанови складений 13.07.2018.