Справа № 826/6833/17
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2018-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Головуючий суддя у першій інстанції: Арсірій Р.О.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2018 року Справа № 826/6833/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Кобаля М.І., Коротких А.Ю.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Бабенко Ю.В.,

представника відповідача Гаврилюк Е.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 квітня 2018 року у справі

за позовом державного підприємства

«Український державний інститут з проектування

об'єктів дорожнього господарства «Укрдіпродор»

до Головного інспектора будівельного нагляду

інспекційного відділу № 1 Департаменту

Державної архітектурно-будівельної інспекції

у Запорізькій області Маслова Максима Сергійовича,

Департаменту Державної архітектурно-будівельної

інспекції у Запорізькій області,

про визнання протиправними та скасування постанови

і припису та закриття провадження,

ВСТАНОВИВ :

Державне підприємство «Український державний інститут з проектування об'єктів дорожнього господарства «Укрдіпродор» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Маслова Максима Сергійовича (далі - відповідач-1), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області (далі - відповідач-2):

- скасування постанови про адміністративне правопорушення від 21.04.2017 р. № 10/1008-23.2/1103;

- скасування припису від 10.04.2017 р. № 13 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- закриття провадження у справі за відсутністю складу адміністративного правопорушення на підставі положень ст. 247 КУпАП України.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 квітня 2018 року позов було задоволено частково, а саме: визнано протиправними та скасовано постанову про адміністративне правопорушення від 21.04.2017 р. № 10/1008-23.2/1103 та припис від 10.04.2017 р. № 13 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач - Департамент ДАБІ у Запорізькій області подав апеляційну скаргу, мотивуючи тим, що здійснивши коригування проектної документації, позивач змінив конструктивну схему моста з аркового на міст прогонової будови з влаштуванням чотирьох опор у руслі річки Дніпро, виконав коригування затвердженої проектної документації, розробленої без вихідних даних на проектування, а саме без містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, та скоригував проектну документацію без погодження з розробником і передав її замовнику без затвердження в порядку, встановленому законодавством.

З цих та інших підстав, вважаючи що судом неповно встановлено обставини та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому, апелянт просить скасувати рішення суду та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом Укравтодору від 23.05.2012 р. № 208 генерального проектувальника на будівництві автотранспортної магістралі через р. Дніпро в м. Запоріжжя було змінено з ПАТ «Київсоюзшляхпроект» на призначений ДП «Укрдіпродор».

19.06.2012 р. між ДП «Український державний інститут з проектування об'єктів дорожнього господарства «Укрдіпродор» (далі - ДП «Укрдіпродор») та Службою автомобільних доріг у Запорізькій області укладено договір № 310 АМ-12/68-12 на виконання проектних робіт з коригування проектно-кошторисної документації на будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро в м. Запоріжжі.

Тобто, з цього часу ДП «Укрдіпродор» є генпроектувальником щодо об'єкту «Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі».

Відповідно до завдання на коригування від 28.12.2011 р. № 8-1/11 та змін і доповнень до нього, сторонами визначено та погоджено необхідність розробки декількох варіантів будівництва мосту через р. Старий Дніпро, що, в свою чергу, викликано зміною технології будівництва у відповідності з рішенням вищого технічного органу Державної служби автомобільних доріг України - технічною радою від 08.12.2011.

07.04.2017 р. Департаментом ДАБІ у Запорізькій області на підставі листа ГСУ НП України від 31.03.2017 р. № 1280д-24/2/2-2017 та направлення для проведення позапланової перевірки від 05.04.2017 р. № 233 було проведено позапланову перевірку додержання вимог містобудівного законодавства на об'єкті: «Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі», замовник - Служба автомобільних доріг у Запорізькій області, генпроектувальник - Державне підприємство «Укрдіпродор», ПАТ «Київсоюзшляхпроект», генпідрядник - ПАТ «Уманьавтодор».

За результатами перевірки складено протокол від 10.04.2017 р. про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 07.04.2017 р., яким встановлено порушення:

- ч.ч. 2, 5 ст. 26, ч.1 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;

- п.п. 4, 9, 15.4 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45,

- п.п. 4.1, 9.1 ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст документації на будівництво».

Суть порушення полягає у тому, що:

1) генпроектувальником ДП «Укрдіпродор» виконано коригування затвердженої проектної документації, розробленої без вихідних даних на проектування, а саме без містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки;

2) скоригована проектна документація не погоджена з проектною організацією яка розробила проект (ПАТ «КИЇВСОЮЗШЛЯХПРОЕКТ»);

3) на підставі скоригованої проектної документації ДП «Укрдіпродор» розробляється робоча документація (стадія Р), яка передасться замовнику (замовником генпідряднику в роботу для виконання будівельних робіт).

Також за результатами перевірки контролюючим органом позивачу видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.04.2017 р. № 13, яким від позивача вимагається привести проектну документацію на об'єкті «Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі» у відповідність до вимог чинного законодавства до 10.07.2017 р.

21.04.2017 р. відповідачем винесено постанову № 10/1008-23.2/1103 про накладення на позивчача штрафу за правопорушення у сфері місто будівної діяльності.

Позивач, вважаючи зазначені припис та постанову, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

В обґрунтування заявлених позовних вимог ДП «Укрдіпродор» посилався на те, що оскаржуваний ним припис і постанову було винесено інспектором протиправно та без встановлення всіх обставин.

Судова колегія встановила, що задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції виходив з того, що висновки акту перевірки спростовуються матеріалами справи, що позивачем не було вчинено проектних змін, які потребують погодження з розробником проектної документації.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 р. № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 р. № 687-ХIV (далі - Закон № 687-ХIV), «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 р. № 208/94-ВР (далі - Закон № 208/94-ВР), Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства «Про затвердження Порядку розроблення проектної документації на будівництво об'єктів» № 45 від 16.05.2011 року (далі - Порядок № 45), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 р. № 553 (далі - Порядок № 553), ДБН А.2.2-3-2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» (далі - ДБН).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ст. 7 Закону № 3038-VI визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом, зокрема, контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з п.п. 2 Порядку 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об'єкта будівництва.

Статтею 1 Закону № 3038-VI визначено, що містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Проектна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали, якими визначаються містобудівні, об'ємно-планувальні, архітектурні, конструктивні, технічні, технологічні вирішення, а також кошториси об'єктів будівництва.

Згідно з ч.ч. 2, 5 ст.26 Закону № 3038-VI суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.

У ч. 1 ст. 31 Закону № 3038-VI визначено, що проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Затвердження проектної документації на будівництво об'єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Згідно зі ст. 9 Закону № 687-ХIV будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI.

Пунктами 4, 9, 15.4 Порядку № 45 визначено, що основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови; завдання на проектування.

Проектна документація на будівництво об'єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступного для інвалідів та інших мало мобільних груп населення.

У разі прийняття рішення щодо коригування проектної документації проектною організацією, яка не є її розробником, скоригована проектна документація підлягає погодженню з проектувальником - розробником проекту, крім випадку передачі відповідно до законодавства авторських майнових прав іншій особі.

Пункт 4.1 ДБН визначає, що проектна документація для будівництва має відповідати положенням законодавства, вимогам містобудівної документації, будівельних норм, стандартів та правил. Не допускається розроблення проектної документації без інженерних вишукувань, що повинні бути виконані відповідно до ДБН А.2.1-1 на нових земельних ділянках, а при реконструкції та капітальному ремонті об'єктів - без уточнення раніше виконаних інженерних вишукувань та інструментального обстеження об'єктів.

Пункт 9.1 ДБН визначає, що стадія Р розробляється на підставі затвердженої попередньої стадії.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону № 208/94-ВР суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження класу наслідків (відповідальності) об'єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев'яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що розроблена проектувальником на замовлення замовника проектна документація для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва має відповідати державним стандартам, нормам і правилам, вимогам вихідних даних на проектуванні, в іншому випадку до такого суб'єкта містобудування застосується відповідальність у вигляді накладення штрафу.

Разом з тим, слід враховувати, що здійснення генпроектувальником коригувань проектної документації, якщо він не є її розробником та був залучений до роботи над нею пізніше, обумовлює наявність в нього прямого та безумовного обов'язку погодити відповідні зміни з проектувальником - розробником проекту.

Водночас, невиконання генпроектувальником зазначеного обов'язку тягне за собою порушення містобудівних умов та обмежень під час проектування, порушення вимог містобудівної документації та вихідних даних, розроблення на підставі скоригованої проектної документації робочої документації (стадія Р), яка передасться замовнику (замовником генпідряднику в роботу для виконання будівельних робіт), що в сукупності є правовою підставою для притягнення його до відповідальності за ч. 1 ст. 2 Закону № 208/94-ВР.

Виходячи з цього, колегія суддів встановила, що проектна документація на об'єкт «Будівництво автотранспортної магістралі через р. Дніпро у м. Запоріжжі» була розроблена ПАТ «Київсоюзшляхпроект» як генпроектувальником та в наступному затверджена розпорядженням КМУ від 23.11.2011 р. № 1183-р та наказом Служби автомобільних доріг у Запорізькій області від 06.02.2012 р.

Розробником вказаної проектної документації було передбачено будівництво аркового мосту із залізобетонної балки жорсткості та сталевої арки параболічного окреслення через р. Старий Дніпро.

ДП «Укрдіпродор» було скориговано зазначену проектну документацію, внаслідок чого змінено конструктивну схему моста з аркового мосту із залізобетонної балки жорсткості та сталевої арки параболічного окреслення через р. Старий Дніпро на міст прогонової будови з влаштуванням 4-х опор в руслі р. Дніпро.

Разом з тим, таке коригування проектної документації здійснено позивачем за відсутності містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки та без погодження з її розробником - ПАТ «Київсоюзшляхпроект» та передано таку документацію замовнику будівництва для виробництва (накладна від 19.09.2016 р. № 107).

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що позивачем дійсно порушено вимоги ч. 2, 5 ст. 26, ч. 1 ст. 31 Закону № 3038-VI, п.п. 4, 9, 15.4 Порядку № 45, п.п. 4.1, 9.1 ДБН, за що його й було притягнуто до адміністративної відповідальності та у зв'язку з чим йому видано припис від 10.04.2017 р. про усунення виявлених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності.

При цьому, у судовому засіданні представник позивача не змогла не лише пояснити, чим підтверджується те, що ним не здійснювалося коригування проектної документації та не допускалися порушення, за які підприємство притягнуто до відповідальності, а взагалі не змогла поясними, який же проект був передбачений первинною проектною документацією, які дані в ньому були на момент виникнення спірних правовідносин та будування якого саме мосту передбачалося, а лише голослівно зазначила, що коригування не відбулося і зміни не вносилися.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що оскаржувані позивачем постанова про адміністративне правопорушення від 21.04.2017 р. № 10/1008-23.2/1103 та припис від 10.04.2017 р. № 13 прийняті контролюючим органом на підставі, у спосіб та в межах наданих йому повноважень, є виваженими, обґрунтованими, а тому правові підстави для визнання їх протиправними та скасування, як на тому наполягав позивач, відсутні.

При цьому, перевіряючи рішення суду у межах вимог апеляційної скарги, відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, в якій апелянт просить його скасувати в повному обсязі, апеляційний суд зазначає, що решта позовних вимог, тобто з приводу закриття провадження у справі за відсутністю складу адміністративного правопорушення, є похідними від вищевказаних, а тому в даному випадку задоволенню не підлягають.

Окрім цього, вирішення питання про закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення належить до дискреційних повноважень суб'єкта влади, яким воно було порушено, а не суду.

Приходячи до такого висновку та перевіривши оскаржуване рішення суду у межах доводів апеляційної скарги, відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, судова колегія вважає, що судом першої інстанції було неповно встановлено обставини та порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Відповідно до ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, апеляційна скарга Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області підлягає задоволенню, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 квітня 2018 року - скасуванню, а позовні вимоги - залишенню без задоволення.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 квітня 2018 року - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову Державного підприємства «Український державний інститут з проектування об'єктів дорожнього господарства «Укрдіпродор» до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області Маслова Максима Сергійовича, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області про визнання протиправними та скасування постанови і припису та закриття провадження - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Рішення виготовлено 04 липня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: