Справа № 800/41/17
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2018-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/41/17

Провадження № 11-338сап18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання Бондар О. А.,

учасників справи:

позивача - ОСОБА_3,

представника відповідача - СклярукЮ. В.,

розглянула у судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року (головуючий Стародуб О. П., судді Анцупова Т. О., Гімон М. М., Коваленко Н. В., Кравчук В. М.) у справі за позовом ОСОБА_3 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

У січні 2017 року ОСОБА_3 звернулася до Вищого адміністративного суду України з позовом до ВРП про: визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо неприйняття ним рішення про внесення подання Президенту України про призначення позивача на посаду судді Господарського суду Дніпропетровської області; зобов'язання відповідача прийняти рішення про внесення такого подання.

На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 посилається на те, що відповідно до пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VІІІ «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VІІІ) матеріали та подання Вищої ради юстиції (далі - ВРЮ) про призначення на посади суддів вперше, не розглянуті до дня набрання чинності Законом України від 2 червня 2016 року № 1401-VІІІ «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - Закон № 1401-VІІІ), передаються до ВРП для вирішення питання про призначення відповідних суддів (внесення відповідних подань).

Однак на порушення вимог зазначеної норми закону відповідач подання про призначення ОСОБА_3 суддею на сьогодні не вніс.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 лютого 2017 року відкрив провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до ВРП про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Відповідно до підпункту 5 пункту 1 частини першої розділу VІІ «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

9 січня 2018 року цю справу з Вищого адміністративного суду України передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 22 лютого 2018 року в задоволенні позову ОСОБА_3 відмовив.

Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з підстави порушення судом норм матеріального та процесуального права, у березні 2018 року ОСОБА_3 подала до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу та доповнення до неї, у якій просить скасувати зазначене судове рішення та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.

Позивач вважає, що висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки ВРЮ прийняла рішення щодо внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_3 на посаду судді строком на п'ять років. Суд неправильно застосував (розтлумачив) частину першу пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VІІІ, адже ця норма є імперативною, тобто рішення про призначення позивача на посаду судді мало бути приведено у відповідність до вимог закону.

ОСОБА_3 вважає, що суд не навів мотивів та конкретних підстав для відмови в задоволенні її позову. Також суд не врахував, що позивач, відповідно до вимог Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) пройшла спеціальну підготовку в Національній школі суддів України, спеціальну перевірку, склала кваліфікаційний іспит, виграла конкурс на посаду судді тощо.

ОСОБА_3 наводить доводи про те, що оскільки вона відповідає всім вимогам до кандидата на посаду судді, передбаченим Конституцією України та Законом № 1402-VIII, то ВРП зобов'язана ухвалити рішення про внесення Президенту України подання про призначення її на посаду судді Господарського суду Дніпропетровської області.

У доповненні до апеляційної скарги ОСОБА_3 процитувала рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 квітня 2018 року у справі № 800/366/17, копію якого надала і в якому цей суд за аналогічних обставин справи погодився із доводами позивача про те, що рішення ВРП від 23 лютого 2017 року № 320/0/15-17 «Про передачу відповідних матеріалів Вищій кваліфікаційній комісії суддів України про призначення на посади суддів вперше, не розглянутих до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» (далі - рішення ВРП № 320/0/15-17) прийняте внаслідок перевищення ВРП повноважень і в спосіб, що не передбачений Конституцією та законами України.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_3 представник ВРП просить залишити цю скаргу без задоволення та наводить доводи про те, що рішення ВРП № 320/0/15-17, яким матеріали щодо ОСОБА_3 передано до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС), ухвалене відповідно до абзаців першого та третього пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VІІІ.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 2 квітня 2018 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року, ухвалою від 10 травня 2018 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження, а ухвалою від 24 травня 2018 року - до апеляційного розгляду в судовому засіданні.

У судовому засіданні 21 червня 2018 року позивач підтримала апеляційну скаргу та просила її задовольнити з наведених у ній мотивів. Представник відповідача заперечив проти апеляційної скарги та просив залишити оскаржуване судове рішення без змін.

Як установив суд першої інстанції, 4 грудня 2012 року ОСОБА_3 звернулася до ВККС із заявою про участь у доборі кандидатів на посаду судді вперше, оголошеному рішенням ВККС від 5 листопада 2012 року.

За результатами конкурсу рішенням ВККС від 28 вересня 2015 року №198/пп-15 позивача було рекомендовано для призначення на посаду судді Господарського суду Дніпропетровської області.

Відповідно до свого рішення від 26 травня 2016 року № 1025/0/15-16 ВРЮ вирішила внести подання Президенту України про призначення позивача на посаду судді Господарського суду Дніпропетровської області.

У зв'язку з набранням 30 вересня 2016 року чинності Законом № 1401-VIII із Адміністрації Президента України до ВРП повернуто для розгляду матеріали ВРЮ про призначення кандидатів на посади суддів вперше, в тому числі й позивача, які не було розглянуто до 30 вересня 2016 року.

5 січня 2017 року набрав чинності Закон № 1798-VIII, відповідно до пунктів 4, 5 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» якого ВРП утворюється шляхом реорганізації ВРЮ.

26 та 31 січня 2017 року відбулися засідання ВРП, на яких відповідач розглянув питання про призначення суддів безстроково та звільнення суддів.

Рішенням ВРП № 320/0/15-17 на підставі пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VІІІ матеріали кандидатів, які станом на 28 листопада 2016 року відповідають вимогам для призначення на посаду судді, передано ВККС.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд попередньої інстанції мотивував своє рішення тим, що у спірний період не було законодавчо передбачених підстав для повторного внесення відповідачем Президенту України подання про призначення позивача на посаду судді вперше строком на п'ять років на підставі раніше наданої рекомендації ВККС.

Посилання позивача на порушення ВРП вимог пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1798-VІІІ є безпідставним, оскільки за змістом цієї норми не розглянуті матеріали та подання ВРЮ про призначення на посади суддів вперше передаються до ВРП для вирішення питання про призначення відповідних суддів.

Перевіривши обґрунтованість указаного рішення суду в межах наведених в апеляційній скарзі доводів, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 27 Закону України від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР «Про Вищу раду юстиції» (у редакції, чинній на момент прийняття рішення про внесення подання Президенту України про призначення позивача на посаду судді) ВРЮ приймає подання про призначення суддів.

Згідно зі статтею 29 цього Закону призначення на посаду судді вперше здійснюється Президентом України на підставі подання ВРЮ.

ВРЮ приймає рішення щодо внесення подання про призначення на посаду судді вперше на підставі розгляду рекомендації ВККС, до якої обов'язково додається особова справа кандидата на посаду судді вперше та будь-які інші матеріали, які дають змогу перевірити дотримання передбаченого Законом України від 7 липня 2010 року № 2453-VІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VІ) порядку призначення на посаду судді вперше. У разі необхідності ВРЮ має право отримувати такі матеріали від ВККС, робити запити до будь-яких підприємств, установ та організацій з метою перевірки відповідної інформації.

Кандидатура на посаду судді розглядається після доповіді члена ВРЮ, який діє за дорученням відповідної секції, яка попередньо проводить перевірку дотримання передбаченого Законом № 2453-VІ порядку призначення на посаду судді вперше.

У разі встановлення порушень порядку, які призвели або могли призвести до неправильних результатів добору, ВРЮ приймає вмотивоване рішення про відмову у внесенні подання щодо призначення кандидата (кандидатів) на посаду судді, а також визначає дії ВККС, необхідні для усунення наслідків цих порушень.

Рішення щодо кандидата на посаду судді приймається на засіданні ВРЮ відкритим голосуванням.

Пропозиція про внесення подання Президентові України щодо призначення на посаду судді вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менше 14 членів ВРЮ. В інших випадках приймається рішення про відмову у внесенні подання щодо призначення кандидата на посаду судді.

Відповідно до статті 128 Конституції України (у редакції, чинній на час проходження позивачем процедури призначення на посаду судді) перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково, в порядку, встановленому законом.

30 вересня 2016 року набрали чинності закони № 1401-VІІІ та № 1402-VІІІ, відповідно до яких, серед іншого, скасовано п'ятирічний термін призначення суддів та впроваджено безстрокове зайняття ними посад, створено ВРП, а також з метою сприяння ВККС у встановленні відповідності кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання утворено Громадську раду доброчесності.

За правилами пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1401-VIII з дня набрання чинності цим Законом призначення, припинення повноважень та звільнення суддів здійснюється відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.

Відповідно до абзацу другого пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону матеріали та подання ВРЮ про призначення суддів строком на п'ять років, не розглянуті до дня набрання чинності цим Законом, повертаються до ВРП для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.

Суд установив, що матеріали та подання ВРЮ про призначення ОСОБА_3 на посаду судді Господарського суду Дніпропетровської області строком на п'ять років не були розглянуті до дня набрання чинності Законом № 1401-VІІІ.

У зв'язку з цим Адміністрація Президента України листом від 25 жовтня 2016 року № 02-01/3080 повернула до ВРП відповідні матеріали для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням унесених Законом № 1401-VІІІ змін.

5 січня 2017 року набрав чинності Закон № 1798-VIII.

Згідно з абзацами першим - четвертим пункту 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону матеріали та подання ВРЮ про призначення на посади суддів вперше, не розглянуті до дня набрання чинності Законом №1401-VIII, передаються до ВРП для вирішення питання про призначення відповідних суддів (внесення відповідних подань).

Кандидати на посаду судді, матеріали щодо яких передані до ВРП відповідно до абзацу першого згаданого пункту та які на шістдесятий день з дня набрання чинності Законом № 1402-VIII не відповідають вимогам для призначення на посаду судді згідно з Конституцією України, припиняють участь у процедурах призначення на посаду судді.

Кандидати на посаду судді, матеріали щодо яких передані до ВРП згідно з абзацом першим цього пункту і які не пізніше ніж на шістдесятий день з дня набрання чинності Законом № 1402-VIII відповідають вимогам для призначення на посаду судді відповідно до Конституції України та Закону № 1402-VIII, повторно складають кваліфікаційний іспит, проходять спеціальну перевірку та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді.

Для проведення спеціальної перевірки, кваліфікаційного іспиту та конкурсу на зайняття посади судді ВРП передає відповідні матеріали ВККС.

Як установив суд попередньої інстанції, 23 лютого 2017 року ВРП розглянула матеріали стосовно кандидатів на посади суддів, не розглянуті до набрання чинності Законом № 1401-VIII, та ухвалила рішення передати їх ВККС для проведення спеціальної перевірки, кваліфікаційного іспиту та конкурсу на зайняття посади судді.

Ураховуючи установлені у справі обставини та наведені правові норми Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду попередньої інстанції про те, що відповідач у справі, яка розглядається, діяв виключно на підставі, у межах повноважень і в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Установлена під час вирішення спору правомірність дій відповідача у межах правовідносин, з приводу яких виник спір, обумовлює відсутність підстав для задоволення позову.

За таких обставин не можна вважати обґрунтованими твердження ОСОБА_3 про те, що висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи та що суд не навів мотивів і конкретних підстав для відмови в задоволенні її позову.

В апеляційній скарзі ОСОБА_3 зазначила, що ВРП зобов'язана ухвалити рішення про внесення Президенту України подання про призначення її на посаду судді Господарського суду Дніпропетровської області.

Із цього приводу Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

За змістом статті 1, частин першої, другої статті 8 Основного Закону Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на її основі й мають відповідати їй.

Згідно із статтею 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

У Рішенні Конституційного Суду України від 29 червня 2010 року № 17-рп/2010 вказано, що одним з елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина й утілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, установлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки.

Відповідно до правової позиції Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) вислів «згідно із законом» вимагає, по-перше, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя в національному законодавстві; він також стосується якості закону, про який йдеться, вимагаючи, щоб він був доступний для зацікавленої особи, яка, окрім того, повинна мати можливість передбачити наслідки його дії щодо себе, та відповідав принципові верховенства права (пункт 84 рішення ЄСПЛ від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, пункт 155 рішення ЄСПЛ від 29 квітня 2003 року у справі «Полторацький проти України», заява № 38812/97).

ЄСПЛ також відзначав, що верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманне всім статтям Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Таким чином, питання, чи було дотримано справедливого балансу між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності та не було свавільним (пункт 50 рішення ЄСПЛ від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України», заяви № 23759/03 та № 37943/06).

У справі, яка розглядається, на час виникнення спірних правовідносин в Україні впроваджувалася повномасштабна судова реформа, яка включала внесення змін до Конституції та законів України, а також інституційні зміни.

Зокрема, зазнали змін вимоги до кваліфікації кандидата на посаду судді, процедури добору суддів, перевірки кандидатів на цю посаду, проведення кваліфікаційного іспиту та інші. Це обумовлено потребою оновлення суддівського корпусу відповідно до суспільних очікувань та згідно з європейськими стандартами, а також для відновлення довіри громадян до судової влади.

Доводи ОСОБА_3 в апеляційній скарзі про те, що ВРП зобов'язана ухвалити рішення про внесення Президенту України подання про призначення її на посаду судді, оскільки до вказаних вище змін в законодавстві ВККС рекомендувала призначити її на посаду судді та що ВРЮ на цій підставі внесла відповідне подання Президенту України, не можуть бути визнані обґрунтованими, адже указу на підставі зазначеного подання Президент України не приймав, тобто воно не було реалізоване й було повернуто разом з усіма іншими матеріалами.

Посилання ОСОБА_3 у доповненні до апеляційної скарги на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 квітня 2018 року у справі № 800/366/17 є передчасним, оскільки це рішення не набрало законної сили та оскаржене ВРП до ВеликоїПалати Верховного Суду.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що зазначені в апеляційній скарзі доводи не спростовують висновків суду попередньої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Згідно зі статтею 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року підлягає залишенню без змін.

Керуючись статтями 308, 310, 316, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 2 липня 2018 року.

Головуючий суддя В. С. Князєв
Суддя-доповідач О. Б. Прокопенко
Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. БакулінаЛ. І. Рогач
В. В. БританчукІ. В. Саприкіна
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
О. С. ЗолотніковО. С. Ткачук
О. Р. КібенкоВ. Ю. Уркевич
Л. М. ЛобойкоО. Г. Яновська