Справа № 826/19581/16
Суддя: Добрівська Н.А.
Дата ухвалення: 2018-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

25 червня 2018 року № 826/19581/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії:

головуючого судді - Добрівської Н.А., суддів: Кузьменко А.І., Маруліної Л.О.,

за участю секретаря судових засідань: Шаповалової К.В.,

позивача - ОСОБА_2,

представника відповідача - Пуленця А.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_2
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

13 грудня 2016 року ОСОБА_2 (далі по тексту також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (надалі також - відповідач) з вимогою: визнати незаконним та скасувати положення абзацу 2 пункту 11 (Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року) - зміни внесені постановою Кабінету Міністрів України №234 від 08 квітня 2015 року «Про внесення зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року №976 і від 3 листопада 2010 року № 996».

Обґрунтовуючи заявлені вимоги позивач вказує на те, що у листопаді 2016 року до нього звернулись активісти з пропозицією очолити громадську раду при Державній казначейській службі України, однак реалізувати дану пропозицію не виявилось за можливе з урахуванням наявності обмеження, викладеного у абзаці 2 пункту 11 Типового положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року, щодо неможливості одній і тій саме особі очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення. Така норма внесена до Типового положення «Про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації» саме постановою Кабінету Міністрів України №234 від 08 квітня 2015 року. Оскаржуване положення наведеної Постанови є, на переконання позивача, протиправним оскільки звужує гарантоване Конституцією України і Законом України «Про громадські об'єднання» право бути обраним очільником громадської ради в іншому центральному органі виконавчої влади та очолювати одночасно більше як одну громадську раду. При цьому, у Кабінету Міністрів України, за твердженням позивача, відсутні повноваження щодо встановлення забороняючих норм, які не встановлюються чинним законодавством. Наведене, на думку позивача, засвідчує порушення відповідачем конституційних принципів при прийнятті оскаржуваного нормативно-правового акта підзаконної сили.

Ухвалою від 21 грудня 2016 року відкрито провадження у адміністративній справі, і призначено справу до судового розгляду. Одночасно даною ухвалою суду зобов'язано відповідача опублікувати оголошення про оскарження вказаного нормативно-правового акта у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

21 грудня 2016 року судом також було постановлено ухвалу про відмову у задоволені клопотання ОСОБА_2 щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову.

Ухвалою суду від 21 грудня 2016 року закінчено підготовче провадження і призначено справу до розгляду у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів.

12 травня 2016 року через канцелярію суду від уповноваженого представника відповідача надійшли письмові заперечення проти позову з проханням відмовити у задоволені позову в повному обсязі. Незгода відповідача з позовними вимогами зводиться до того, що нормативно-правовий акт, окремі положення якого оскаржуються, прийнятий на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто процедура його прийняття дотримана.

Одночасно представником відповідача подано до суду клопотання про залишення позову без розгляду у зв'язку з пропуском позивачем строку звернення до суду із даним позовом.

Відповідно до роздруківки ТОВ «Ліга Закон», оголошення про оскарження в судовому порядку постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №234 надруковано в «Офіційному віснику України» №4 від 13 січня 2017 року.

На підставі розпорядження про повторний автоматичний розподіл від 12 жовтня 2017 року за №7922 та відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 жовтня 2017 року визначено суддю Добрівську Н.А. для розгляду адміністративної справи №826/19581/16 і вказану справу 17 жовтня 2017 передано на розгляд судді Добрівській Н.А.

Ухвалою суду від 21 листопада 2017 року справу №826/19581/16 прийнято до провадження і призначено проведення попереднього судового засідання.

Разом з тим, 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII, яким внесені зміни до Кодексу адміністративного судочинства України - викладено його в новій редакції.

Пунктом 10 підпункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанції, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядається за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У зв'язку з наведеним, розгляд даної справи продовжується судом за правилами Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 15 грудня 2017 року.

У підготовчому засіданні 15 січня 2018 року за клопотанням позивача оголошена перерва для підготовки останнім письмової заяви про відвід. Дане клопотання позивача задоволено судом та оголошено у підготовчому засіданні перерву.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 січня 2018 року заява ОСОБА_2 про відвід судді Добрівської Н.А. визнана необґрунтованою, провадження у адміністративній справі №826/19581/16 на підставі пункту 8 частини першої статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України зупинено до вирішення питання про відвід судді.

Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 січня 2018 року в задоволенні заяви ОСОБА_2 про відвід судді Добрівської Н.А. від розгляду адміністративної справи №826/19581/16 - відмовлено.

Ухвалою від 12 березня 2018 року провадження у адміністративній справі №826/19581/161 поновлено і призначено проведення підготовчого засідання.

У підготовчому засіданні 11 квітня 2018 року позивач позовні вимоги у первісній редакції підтримав, представник відповідача - проти позову заперечив.

На виконання вимог частини першої статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України, судом, з урахуванням клопотання відповідача щодо залишення позову без розгляду, запропоновано позивачу у визначений судом термін надати відповідні пояснення про дотримання ним строку звернення до суду або відповідне клопотання щодо його поновлення.

Ухвалою суду, постановленою 11 квітня 2018 року без виходу до нарадчої кімнати, закінчено підготовче провадження і призначено справу до розгляду у судовому засіданні колегією у складі трьох суддів.

26 квітня 2018 року позивачем подана заява щодо обґрунтованості строків звернення до суду, в яких ОСОБА_2 наполягає на дотримані строків звернення до суду, зважаючи на те, що про порушення своїх прав саме цим нормативно-правовим актом він дізнався 28 листопада 2016 року, після звернення до нього певної групи громадян із пропозицією очолити громадську раду при Державній казначейській службі України.

У судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав і просив їх задовольнити з підстав, наведених у позові. При цьому, позивач наголошує на відсутності нормативно-правового акта вищої, ніж постанова Кабінету Міністрів України, сили, якою б встановлювались обмеження для членів громадської організації обирати голову відповідної громадської ради у в зв'язку з наявністю тієї обставини, що така особа вже є головою іншої ради.

Представник відповідача проти позову заперечив і просив відмовити у його задоволенні, наполягаючи на правомірності оскаржуваної постанови, її відповідності вимогам чинного законодавства та наявності у Кабінету Міністрів України повноважень на прийняття нормативно-правових актів. Крім того, представник відповідача стверджував про відсутність в оскаржуваній постанові дискримінаційних положень.

У судовому засіданні 25 червня 2018 року проголошено вступну та резолютивну частину рішення.

Так, гідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд справи в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.

Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши докази та з'ясувавши обставини у даній справі, колегія суддів, оцінюючи факт порушень прав позивача оскаржуваним положенням постанови Кабінету Міністрів України №234 від 08 квітня 2015 року «Про внесення зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року №976 і від 3 листопада 2010 року №996» в частині внесення змін до постанови №996 від 03 листопада 2010 року №996 щодо неможливості одній і тій саме особі очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог Типового положення, виходить з наступного.

На день звернення позивача до суду із даним позовом діяли положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15 грудня 2017 року.

Завдання адміністративного судочинства визначалось частиною 1 статті 2 цього Кодексу як захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

При цьому, захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень встановлювались статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

Так, у відповідності до частини 2 вказаної норми Кодексу, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як встановлено судом з офіційних джерел, ОСОБА_2 станом на день звернення до суду з даним позовом обіймав посаду Голови Громадської ради при Державній екологічній інспекції України, а також був членом Громадської ради при Державній казначейській службі України та займав посаду першого заступника Голови цієї ради.

Отже, ОСОБА_2 є суб'єктом тих правовідносин, що регулюються положенням Про громадську раду.

Відповідно до частини 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції на день звернення позивача до суду) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

За твердженням позивача, до нього 28 листопада 2016 року звернулись активісти із пропозицією очолити Громадську раду при Державній казначейській службі України. Отже, саме з означеної дати, в силу положень частини 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України, має обраховуватись строк звернення ОСОБА_2 до суду в спірних правовідносинах.

ОСОБА_2 звернувся з позовом до суду 13 грудня 2016 року, відповідно, позивачем дотримано строк звернення до суду згідно частини 2 статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції на момент звернення).

Наведені обставини відповідачем, з посиланням на належні, достатні і допустимі докази, не спростовані, що виключає підстави для задоволення його клопотання про залишення позову без розгляду.

З'ясовуючи питання обґрунтованості заявлених позивачем вимог і доведеності відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, правомірності його дій і рішення, з урахуванням предмета дослідження у даній справі, колегія суддів враховує наступне.

Кабінет Міністрів України, згідно статті 113 Конституції України, є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (тут і далі - в редакції на день прийняття оскаржуваної постанови) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною 1 статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Згідно статті 49 вказаного Закону, Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Перевірка законності актів Кабінету Міністрів України полягає у з'ясуванні їх відповідності законам України, загальним принципам верховенства права.

Підставами для прийняття судом рішення щодо незаконності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність правовим актам вищої юридичної сили; порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення повноважень при їх прийнятті.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» №996 від 3 листопада 2010 року затверджено, крім іншого, «Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації» (далі - Типове положення про громадську раду).

8 квітня 2015 року Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №234 «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 року №976 і від 3 листопада 2010 року №996» (надалі - Постанова №234).

У пояснювальній записці до проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 05 листопада 2008 року №976 і від 03 листопада 2010 року №996» зазначено, що проект вказаної постанови розроблений Міністерством юстиції на виконання пункту 1 розділу IV Плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2014-2015 роках, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року №1176.

05 листопада 2008 року Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову №976 «Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади», а 03 листопада 2010 року - постанову №996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики».

Проте практика застосування зазначених постанов показала, що окремі їх положення потребують вдосконалення.

Метою постанови, окреме положення якої оскаржуються позивачем, є внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», необхідність яких виникла з урахуванням досвіду проведення громадських експертиз діяльності органів виконавчої влади, консультацій з громадськістю, формування та діяльності громадських рад при органах виконавчої влади після набрання вказаними постановами чинності.

Вдосконалення зазначених нормативно-правових актів вимагали і завдання, визначені Стратегією державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженою Указом Президента України від 24 березня 2012 року №212, зокрема щодо забезпечення організаційних умов для участі громадськості у формуванні та реалізації політики на всіх рівнях і здійсненні громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, сприяння роботі громадських рад.

Даним проектом постанови, згідно пояснювальної записки, пропонується конкретизувати положення по формуванню складу громадських рад при органах виконавчої влади та забезпеченню їх діяльності, зокрема, визначити вичерпний перелік підстав для відмови представнику інституту громадянського суспільства брати участь в установчих зборах по формуванню громадської ради, підстав для припинення в ній членства, визначити процедуру довиборів складу громадської ради, дострокового припинення її діяльності тощо.

У зазначеній вище пояснювальній записці вказується на відсутність положень, які містять ознаки дискримінації, відсутні правила і процедури, які можуть містити ризики вчинення корупційних правопорушень.

Проект постанови розроблено робочою групою, утвореною наказом Міністерства юстиції України від 11 вересня 2014 року №187/7.

Публічне громадське обговорення проекту постанови проводилося шляхом його розміщення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції та урядовому веб-сайті «Громадянське суспільство і влада» у грудні 2014 року, а також під час проведення засідання «круглого столу», яке відбулося у Мін'юсті 19 грудня поточного року за участі представників інститутів громадянського суспільства.

Відповідно до пункту 1 Типового положення про громадську раду в редакції Постанови №234, громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) визначається як тимчасовий консультативно-дорадчий орган, утворений для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

З наведеної норми права вбачається, що завданнями та цілями утворення громадської ради є забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, здійснення громадського контролю за діяльністю органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії зазначених органів з громадськістю, врахування громадської думки під час формування та реалізації державної політики.

Пунктом 2 Типового положення про громадську раду (в тій же редакції) закріплено, що у своїй діяльності громадська рада керується Конституцією та законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також Положенням про громадську раду, розробленим на основі цього Типового положення.

Відповідно до абзаців 1-3 пункту 6 Типового положення про громадську раду в редакції Постанови №234, до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об'єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об'єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об'єднань, недержавних засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку і провадять діяльність на території України.

До складу громадської ради при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади можуть бути обрані представники інститутів громадянського суспільства, які провадять свою діяльність у сфері, що пов'язана з діяльністю відповідного органу, та в статуті (положенні) яких визначені відповідні цілі і завдання діяльності.

Інститут громадянського суспільства незалежно від своєї організаційної структури та наявності місцевих осередків (відокремлених підрозділів, філій, представництв, місцевих організацій тощо) для участі в установчих зборах делегує одного представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради.

Склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства (пункт 7 Типового положення про громадську раду, також у редакції Постанови №234).

Пунктом 11 Типового положення про громадську раду, затвердженого Постановою №996 із змінами і доповненнями, внесеними до 8 квітня 2015 року, було закріплено, що громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.

Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування.

Головою громадської ради не може бути обрано посадову або службову особу органу державної влади.

Повноваження голови громадської ради можуть бути припинені за рішенням громадської ради у разі припинення його членства у раді, а також виникнення підстав, передбачених Положенням про громадську раду.

Наведений пункт Типового положення про громадську раду Постановою №234 викладено у новій редакції, а саме:

« 11. Громадську раду очолює голова, який обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування.

Одна і та сама особа не може очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення.

Голова громадської ради має заступників, які обираються з числа членів ради шляхом рейтингового голосування.

Повноваження голови громадської ради припиняються за рішенням громадської ради у разі подання ним відповідної заяви, припинення його членства у раді, у разі висловлення йому недовіри громадською радою, а також у випадках, передбачених Положенням про громадську раду.

У разі припинення повноважень голови громадської ради до обрання нового голови його обов'язки виконує визначений рішенням громадської ради заступник голови громадської ради, якщо інше не передбачено її рішенням».

При вирішенні питання щодо дотримання Кабінетом Міністрів України вимог чинного законодавства при викладені Постановою №234 пункту 11 Типового положення про громадську раду у новій редакції, зокрема, в частині закріплення у абзаці 2 цього пункту положення щодо неможливості одній і тій саме особі очолювати одночасно більш як одну громадську раду, що є предметом дослідження у даній справі, колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до положень статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Статтею 36 Основного Закону України встановлено, що громадяни України мають право на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

… Ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об'єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій.

Відповідно до статті 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

При цьому, статтями 22 і 64 Конституції України закріплено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесення змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

У Рішенні Конституційного Суду України від 12 квітня 2012 року №9-рп/2012 вказано, що конституційні права і свободи є фундаментальною основою існування та розвитку Українського народу, а тому держава зобов'язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для їх реалізації. Відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод, оскільки призводить до того, що вони стають декларативними, а це є неприпустимим у правовій державі.

Рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 22 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1), ратифікованих Україною та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7).

Як наголосив у своєму рішенні №18-рп/2001 від 13 грудня 2001 року Конституційний Суд України, обов'язком правової держави є, зокрема, невтручання як у реалізацію громадянами права на свободу об'єднання, так і в діяльність самого об'єднання, «за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей» (частина перша статті 36 Конституції України). Тим самим Конституція України встановила межі втручання держави в реалізацію права громадян на свободу об'єднання. Пункт 11 частини першої статті 92 Конституції України передбачає, що виключно законами визначаються «засади утворення і діяльності... об'єднань громадян». Інші (що не є найбільш загальними) питання реалізації права на свободу об'єднання в громадянському суспільстві не підлягають державному регулюванню і мають вирішуватися на вільний розсуд його членів.

Отже, свобода діяльності громадських об'єднань полягає у тому, що їм гарантується можливість внутрішньо-організаційної діяльності: самостійно приймати свої статути, обирати свої керівні органи, здійснювати право власності, складати програми діяльності і здійснювати цю діяльність, право на реорганізацію та на саморозпуск, призупинення своєї діяльності.

Правові та організаційні засади реалізації права на свободу об'єднання, гарантованого Конституцією України та міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, порядок утворення, реєстрації, діяльності та припинення громадських об'єднань визначаються Законом України «Про громадські об'єднання».

Згідно статті 1 Закону України «Про громадські об'єднання», громадське об'єднання - це добровільне об'єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Частиною 1 статті 3 цього Закону закріплені принципи, на яких утворюються і діють громадські об'єднання, а саме: добровільності; самоврядності; вільного вибору території діяльності; рівності перед законом; відсутності майнового інтересу їх членів (учасників); прозорості, відкритості та публічності.

Самоврядність в значенні цього Закону, передбачає право членів (учасників) громадського об'єднання самостійно здійснювати управління діяльністю громадського об'єднання відповідно до його мети (цілей), визначати напрями діяльності, а також невтручання органів державної влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в діяльність громадського об'єднання, крім випадків, визначених законом (частина 4 статті 3 Закону України «Про громадські об'єднання»).

Відповідно до частини 1 статті 40 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України безпосередньо або через органи виконавчої влади забезпечує реалізацію передбачених законом прав громадських об'єднань.

Відповідно до пункту 2 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Отже, наведені вище положення законодавства України гарантують об'єднанню громадян (в тому числі і громадській раді, метою діяльності якої, є сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики) свободу внутрішньо-організаційної діяльності, в тому числі щодо самостійного вибору своїх керівних органів, а також містять гарантії невтручання держави, як у реалізацію громадянами права на свободу об'єднання, так і в діяльність самого об'єднання.

При цьому, втручання держави в діяльність громадського об'єднання, в силу положень частини 1 статті 36 Конституції України, шляхом встановлення певних обмежень, допускається лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей. І такі обмеження можуть встановлюватись виключно законом.

Водночас, жодним чинним законом України не встановлюється обмеження права особи, яка є одночасно членом декількох громадських об'єднань (громадських рад), бути обраним у встановлений законодавством спосіб головою такого об'єднання (ради), користуючись правами на рівні з іншими членами об'єднання (ради).

Єдиною умовою для обрання установчими зборами громадського об'єднання особи керівником громадського об'єднання встановлюється частиною 6 статті 9 Закону України «Про громадські об'єднання», а саме: наявність особистої згоди такої особи на її обрання.

Аналізуючи положення, закріплене в абзаці 2 пункту 11 Типового положення про громадську раду щодо неможливості одній і тій саме особі очолювати одночасно більш як одну громадську раду, утворену відповідно до вимог цього Типового положення, колегія суддів, з урахуванням вищенаведеного, приходить до висновку, що Постанова №234 в частині внесення змін до Постанови №996 наведеної норми прийнята з порушенням принципу невтручання Держави в діяльність недержавних інституції та без урахування вимог пункту 11 статті 92 Конституції України та чинних законів України, які гарантують обмеження втручання у створення та припинення діяльності громадських рад, здійснення такого втручання лише на підставі закону та за наявності законодавчо визначених обставин. Відтак, у суду відсутні законні підстави визнати таке втручання Уряду у внутрішню діяльність громадської ради виправданим.

Зазначені вище обставини свідчать, що внесення Кабінетом Міністрів України оскаржуваних позивачем змін до Постанови №996 вчинено без дотримання вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки владні повноваження в цьому випадку були використані не у відповідності з метою, для якої вони були надані, з покладанням цілей, яких не можливо достягнути вказаним актом та з максимально негативними наслідками для позивача в результаті прийняття оскаржуваного акта в оскаржуваній частині (і з порушенням раніше наданих прав).

При цьому, відповідачем жодним чином не мотивовано переслідування таким втручанням легітимної мети та його «необхідності у демократичному суспільстві».

Доводи відповідача, з посиланням на Довідку Управління конституційного та адміністративного Департаменту публічного права Міністерства юстиції України, що «наведений правовий припис спрямовано на підвищення ефективності організації роботи громадських рад, їх організаційної спроможності, належного забезпечення виконання головами громадських рад покладених обов'язків щодо організації діяльності громадської рад, підготовки і проведення їх засідань (мінімізації випадків відсутності планової діяльності та відповідного звітування, не проведення засідань, у тому числі з підстав відсутності кворуму тощо), не визнається судом в якості належного обґрунтування існування легітимної мети, оскільки остання мотивована необхідністю «підвищення ефективності роботи громадських рад, які утворюються при органах виконавчої влади».

Натомість, як вже зазначалось судом, в силу положень статті 36 Конституції України, втручання у внутрішню діяльність об'єднання може бути спрямована виключно на забезпечення інтересів національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей.

З цих же мотивів не заслуговують на увагу посилання відповідача на спрямованість цієї норми на «збільшення шансів для представників інститутів громадянського суспільства виявити організаційні, експертні та інші якості та бути обраними на керівну посаду відповідної громадської ради» та на «забезпечення балансу щодо участі у роботі таких органів ширшого кола представників інститутів громадянського суспільства, а не лише тих представників, «голоси, яких найбільше чути». Крім того, наведене твердження не узгоджується з положеннями статті 24 Конституції України, яка встановлює, що громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом.

До того ж, у відповідності до наведеного у абзаці 1 пункту 11 Типового положення про громадську раду, голова громадської ради обирається з числа членів ради на її першому засіданні шляхом рейтингового голосування. Отже, під час такого голосування на засіданні громадської ради кожному із її членів, у відповідності до положень Конституції України і законів України, мають забезпечуватись рівні права на обрання очільником громадської ради, і критерії в доборі кандидатів на таку посаду мають визначатись саме членами ради, без втручання в це питання Держави.

Також, не визнаються доречними посилання представника відповідача на висновки Верховного Суду, наведені у постанові від 12 квітня 2018 року в адміністративній справі №826/8803/15 (провадження №К/9901/1571/18) за позовом Всеукраїнської громадської організації «Комітет конституційно-правового контролю України» до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною та скасування постанови в частині.

Так, відповідно до частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Водночас, як вбачається зі змісту постанови Верховного Суду, предметом дослідження у наведеній справі були окремі положення постанови Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №234, які, на переконання громадської організації, звужують та порушують існуючі права інститутів громадянського суспільства.

Саме в цьому контексті оцінюючи оскаржувані положення Постанови №234, Верховний Суд прийшов до висновку, що «позивач не навів обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси, у зв'язку з прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 08.04.2015 №234 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 №976 і від 03.11.2010 №996». Тобто, позивач не вказав, а судами не встановлено, порівняно з яким законом відбулося звуження його прав та якому закону такі зміни суперечать.

Зокрема: зміни в абзац перший п.14 постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996 не може звужувати права позивача, оскільки не позбавляє права громадської ради брати участь у публічному громадському обговоренні, яке організовує і проводить орган виконавчої влади у визначеному порядку;

зміни до Типового положення, затвердженого постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, не суперечать положенням Закону України від 22.03.2012 №4572-VI «Про громадські об'єднання»» (п.п.31, 32 постанови Суду).

Отже, враховуючи, що у даному провадженні колегія суддів прийшла до висновку, що ОСОБА_2 є суб'єктом правовідносин, які регулюються оскаржуваним позивачем пунктом Типового положення про громадську раду, і цей пункт оцінювався у даному провадженні в контексті дотримання відповідачем вимог чинного законодавства при внесенні до Постанови №996 змін, які безпосередньо вплинули на права і свободи позивача, суд не може застосувати рішення Верховного Суду у справі №826/8803/15 в якості преюдиційного.

Враховуючи вищевказане, суд погоджується із доводами позивача, що Кабінет Міністрів України безпідставно та в порушення вищенаведених норм чинного законодавства України звузив зміст існуючих прав і свобод членів громадських рад очолити більш ніж одну таку раду відповідно до Типового положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №996 від 03 листопада 2010 року.

З урахуванням наведеного, суд приходить до висновку про невідповідність Постанови Кабінету Міністрів України №234 в оскаржуваній частині правовим актам вищої юридичної сили, прийнятої, в даному випадку, з перевищенням відповідачем наданих йому повноважень, що в сукупності свідчить про її незаконність.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню у відповідності до частини 9 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України шляхом визнання протиправним та нечинним абзац 2 пункту 11 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №234.

При цьому, суд не вбачає підстав, визначених частиною 5 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, для зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти новий нормативно-правовий акт (окреме його положення) на заміну нормативно-правового акта, визнаного незаконним повністю або у відповідній частині.

На виконання вимог частини 1 статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України, резолютивна частина рішення суду у даній справі має бути невідкладно опублікована відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Згідно частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

На підставі викладеного та керуючись ст.ст.2, 3, 5-11, 19, 73-77, 79, 90, 139, 241-246, 264, 265 Кодексу адміністративного судочинства України, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_2 задовольнити.

Визнати протиправним та нечинним абзац 2 пункту 11 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №996 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №234.

Зобов'язати Кабінет Міністрів України після набрання рішенням законної сили невідкладно здійснити публікацію резолютивної частини рішення суду у даній справі у виданні, в якому офіційно оприлюднено постанову Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №234.

Стягнути на користь ОСОБА_2 сплачений ним судовий збір у розмірі 551 (п'ятсот п'ятдесят одну) гривню 21 коп. за рахунок асигнувань Кабінету Міністрів України.

Рішення набирає законної сили у порядку, встановленому в ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено протягом 30 днів з моменту складення повного тексту до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному ст.ст.293, 296, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Позивач - ОСОБА_2 (адреса: 03035, АДРЕСА_1)

Відповідач - Кабінет Міністрів України (адреса: 01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2)

Головуючий суддя Н.А. Добрівська

Судді: А.І. Кузьменко

Л.О. Маруліна