Справа № 819/1957/15
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

04 липня 2018 року

Київ

справа №819/1957/15

провадження №К/9901/12192/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Тернопільської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Прокуратури Тернопільської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2015 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Іщук Л. П., суддів Дяковича В. П., Онишкевича Т. В.,

у с т а н о в и в :

У липні 2015 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з позовом до Прокуратури Тернопільської області, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ Прокуратури Тернопільської області від 26 червня 2015 року № 513-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»,

поновити ОСОБА_1 юриста 1 класу на посаді старшого прокурора прокуратури Чортківського району Тернопільської області з 27 червня 2015 року.

Позов мотивований необґрунтованістю та протиправністю оскаржуваного наказу про звільнення ОСОБА_1, адже, за твердженням останнього, він не порушував Присягу працівника прокуратури. Також зазначає, що будучи призначеним процесуальним керівником, діяв у відповідності до вимог Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). Крім того позивач вважає застосований до нього вид дисциплінарного стягнення таким, що не відповідає характеру порушення.

Відповідач позов не визнав. Заперечуючи проти позову, відповідач наголосив на законності та обґрунтованості наказу про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 24 вересня 2015 року в задоволенні позову відмовив.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 9 грудня 2015 року скасував постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2015 року та прийняв нову, якою позов задовольнив:

визнав протиправним та скасував наказ прокуратури Тернопільської області від 26 червня 2015 року № 513-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності»;

поновив ОСОБА_1 юриста 1 класу на посаді старшого прокурора прокуратури Чортківського району Тернопільської області з 27 червня 2015 року.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Позивач подав заперечення на касаційну скаргу, в яких наполягає на її безпідставності та необґрунтованості, та просить в її задоволенні відмовити.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Суди встановили, що ОСОБА_1 працював в органах прокуратури Тернопільської області з 10 вересня 2009 року. З 12 липня 2013 року обіймав посаду старшого прокурора Чортківського району Тернопільської області. 8 лютого 2011 року позивач склав Присягу працівника прокуратури.

26 червня 2015 року наказом виконувача обов'язків прокурора Тернопільської області № 513-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» за неналежне виконання службових обов'язків, порушення Присяги працівника прокуратури та вчинення проступку, який порочить працівника прокуратури, ОСОБА_1 звільнений із займаної посади.

Вказаний наказ ґрунтується на висновку службового розслідування, в якому констатовано, що ОСОБА_1, будучи старшим групи процесуальних прокурорів, 18 травня 2015 року у своєму службовому кабінеті, використовуючи службове становище в особистих інтересах та інтересах інших осіб, грубо порушуючи Присягу працівника прокуратури та вимоги статей 18, 24 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, вступив у позаслужбові та позапроцесуальні стосунки із свідками у кримінальному провадженні ОСОБА_2 та ОСОБА_3 у вигляді розмови, яка створила умови, що спонукали їх до передачі слідчому ОСОБА_4 неправомірної вигоди за вчинення дій з повернення вилученого майна та прийняття рішення про закриття кримінального провадження.

Також в оскаржуваному наказі зазначено, що в ході розмови зі свідками старшому прокурору було запропоновано незаконну винагороду за повернення транспортного засобу та іншого вилученого майна, на що він, грубо порушуючи вимоги статті 24 Закону України «Про запобігання корупції», у законний спосіб не відреагував.

Крім того, за змістом цього наказу, перевіркою кримінального провадження, внесеного в ЄРДР 17 травня 2015 року, встановлено грубі порушення кримінального процесуального законодавства, які залишилися поза увагою процесуального керівника старшого прокурора прокуратури Чортківського району ОСОБА_1, що свідчить про допущення ним неналежного виконання своїх службових обов'язків при здійсненні процесуального керівництва у кримінальному провадженні.

Також за висновком відповідача ОСОБА_1 порушив Присягу працівника прокуратури та вимоги статей 18, 24 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, тобто скоїв ганебний вчинок, який дискредитує його як працівника прокуратури.

Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача проведено з дотриманням вимог чинного законодавства України, Дисциплінарного статуту прокуратури України, а позивач не довів порушення відповідачем вимог закону чи неврахування певних обставин при прийнятті наказу про притягнення позивача дисциплінарної відповідальності.

Апеляційний суд з такою позицією не погодився та, скасовуючи рішення суду першої інстанції й задовольняючи позов, зазначив, що наказ відповідача про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та звільнення з органів прокуратури виданий на підставі припущень і не містить достатніх підстав для притягнення позивача до найсуворішого виду дисциплінарної відповідальності.

За висновком суду апеляційної інстанції, такий захід дисциплінарної відповідальності, як звільнення з органів прокуратури, був застосований відповідачем передчасно, без належного з'ясування обставин події, у зв'язку з якою проводилось розслідування (час, місце, спосіб, наслідки тощо); правомірності дій чи бездіяльності працівника прокуратури, що призвели до події чи безпосередньо передували їй; без попереднього з'ясування наявності у діянні прокурорсько-слідчого працівника ознак дисциплінарного проступку, адміністративного правопорушення, злочину чи іншого ганебного вчинку, їх мотиви; обставин, що впливають на ступінь і характер відповідальності прокурорсько-слідчих працівників; характеристики особи, що вчинила порушення (ставлення до виконання службових обов'язків, поведінка до порушення тощо); причин та умов, що сприяли вчиненню порушення; характеру і розміру завданих порушенням збитків, а також можливості їх відшкодування; обставин зарахування в органи прокуратури працівника, які припустився ганебного вчинку, обґрунтованості призначення його на відповідну посаду, присвоєння класних чинів, заохочень.

Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Спірні правовідносини на час їх виникнення врегульовані Законом України від 5 листопада 1991 року № 1789-XII «Про прокуратуру» зі змінами, внесеними Законом України від 2 березня 2015 року № 213-VIII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 6 листопада 1991 року № 1796-XII, зі змінами, внесеними Законом України від 16 травня 2013 року № 245-VII (далі - Статут), та іншими нормативно-правовими актами.

Підстави звільнення працівників прокуратури визначені статтею 462 Закону України «Про прокуратуру». Так, прокурори і слідчі можуть бути звільнені з роботи на загальних підставах, передбачених законодавством про працю, а також у випадках:

1) недотримання пов'язаних із проходженням служби в органах прокуратури вимог, передбачених частиною шостою статті 46 цього Закону, та інших вимог і обмежень, які встановлюються Законом;

2) порушення «Присяги працівника прокуратури» чи відмови від її прийняття;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо них;

4) за результатами атестації у разі невідповідності працівника займаній посаді;

5) припинення громадянства України;

6) притягнення до відповідальності згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України; набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»;

7) набрання законної сили судовим рішенням, відповідно до якого працівника притягнуто до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»;

8) у разі неможливості або відсутності згоди на переведення на іншу посаду у зв'язку з безпосереднім підпорядкуванням близькій особі.

Згідно з частинами другою, третьою статті 48-1 Закону України «Про прокуратуру» прокурори і слідчі прокуратури зобов'язані неухильно дотримуватися вимог Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури у своїй службовій діяльності та поза нею. Порушення прокурором і слідчим прокуратури вимог Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури тягне за собою відповідальність, встановлену законом.

У свою чергу, відповідно до статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури працівник прокуратури не має права використовувати своє службове становище в особистих інтересах або в інтересах інших осіб. У разі явного порушення закону, очевидцем якого став працівник прокуратури, він вживає усіх можливих, передбачених законодавством заходів для припинення протиправних дій та притягнення винних осіб до відповідальності. Працівнику прокуратури слід уникати особистих зв'язків, фінансових і ділових взаємовідносин, що можуть вплинути на неупередженість і об'єктивність виконання професійних обов'язків, скомпрометувати високе звання працівника прокуратури, не допускати дій, висловлювань і поведінки, які можуть зашкодити його репутації та авторитету прокуратури, викликати негативний громадський резонанс. Поза службою поводити себе коректно і пристойно. При з'ясуванні будь-яких обставин з представниками правоохоронних і контролюючих органів не використовувати свій службовий статус, у тому числі посвідчення працівника прокуратури з метою ухилення від відповідальності.

Статтею 24 цього ж Кодексу, серед іншого, визначено, що у відносинах з іншими учасниками судочинства працівник прокуратури повинен дотримуватися ділового стилю спілкування, виявляти принциповість і витримку, під час судового розгляду має демонструвати коректність, неупередженість та повагу до учасників судового процесу, не може вступати у будь-які поза процесуальні стосунки з ними.

Відповідно до частини третьої статті 48 Закону України «Про прокуратуру» за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.

Частиною першою статті 8 Статуту встановлено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його, як працівника прокуратури.

Такими дисциплінарними стягненнями відповідно до статті 9 Статуту є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку (частина перша статті 11 Статуту).

Як вже зазначено, за висновком службового розслідування, проведеного стосовно позивача, та який покладено в основу оскаржуваного наказу, ОСОБА_1 допущено:

неналежне виконання своїх службових обов'язків;

порушення вимог статті 24 Закону України «Про запобігання корупції» в частині невиконання обов'язку письмово повідомити про пропозицію неправомірної вигоди;

порушення Присяги працівника прокуратури та вимог статей 18, 24 Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури, тобто скоєно ганебний вчинок, який дискредитує його як працівника прокуратури.

Щодо неналежного виконання позивачем службових обов'язків, а саме про те, що поза його увагою, як процесуального керівника, залишились грубі порушення кримінального процесуального законодавства у кримінальному провадженні (під час внесення відомостей в ЄРДР не дано правової оцінки твердженням свідків про наявність законних підстав для здійснення вирубки деревини; проведення допиту свідків до внесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР; складення протоколів допиту свідків з грубим порушенням вимог КПК України; незаконність погодження клопотання слідчих про арешт майна), суд апеляційної інстанції встановив, що ці висновки не ґрунтуються на доказах.

Так, апеляційний суд установив, що 17 травня 2015 року внесено відомості в ЄРДР за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого статтею 246 КК України; позивач був призначений процесуальним керівником у кримінальному провадженні 18 травня 2015 року; 19 травня 2015 року наказом прокуратури Тернопільської області № 187 призначено службове розслідування за фактом можливої причетності ОСОБА_1 до вимагання неправомірної вигоди за непритягнення до кримінальної відповідальності і матеріали кримінального провадження були вилучені прокуратурою Тернопільської області; 21 травня 2015 року ОСОБА_1 наказом прокуратури Тернопільської області № 354-к відсторонено від виконання службових обов'язків.

Отже, правильним є висновок суду апеляційної інстанції про те, що позивач, як процесуальний керівник у кримінальному провадженні, не мав достатнього часу відреагувати на порушення кримінального процесуального законодавства у згаданому кримінальному провадженні.

Також колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про безпідставність тверджень відповідача щодо незаконності погодження позивачем клопотання слідчого про арешт майна, адже це клопотання задоволено ухвалою слідчого судді, а отже законність такого погодження встановлені судовим рішенням.

За таких обставин Верховний Суд погоджує позицію суду апеляційної інстанції щодо недоведеності у спірних правовідносинах факту неналежного виконання ОСОБА_1 своїх службових обов'язків.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про запобігання корупції» неправомірна вигода - грошові кошти або інше майно, переваги, пільги, послуги, нематеріальні активи, будь-які інші вигоди нематеріального чи негрошового характеру, які обіцяють, пропонують, надають або одержують без законних на те підстав.

За змістом частини першої статті 24 Закону України «Про запобігання корупції» особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняні до них особи у разі надходження пропозиції щодо неправомірної вигоди або подарунка, незважаючи на приватні інтереси, зобов'язані невідкладно вжити таких заходів:

1) відмовитися від пропозиції;

2) за можливості ідентифікувати особу, яка зробила пропозицію;

3) залучити свідків, якщо це можливо, у тому числі з числа співробітників;

4) письмово повідомити про пропозицію безпосереднього керівника (за наявності) або керівника відповідного органу, підприємства, установи, організації, спеціально уповноважених суб'єктів у сфері протидії корупції.

Висновок відповідача про порушення з боку ОСОБА_1 вимог указаної норми Закону України «Про запобігання корупції» ґрунтується на тому, що, як зазначено у висновку службового розслідування, свідками в наведеному вище кримінальному провадженні позивачу 18 травня 2015 року запропоновано неправомірну вигоду, однак на таку пропозицію він належним чином не відреагував, а саме не повідомив невідкладно про пропозицію керівництво, а 19 травня 2015 року відмовився надавати будь-які пояснення з указаного приводу, однак у подальшому, 20 травня 2015 року, після затримання слідчого Мельника В.А. за вчинення корупційного кримінального правопорушення, звернувся до органу досудового розслідування із заявою про злочин.

Верховний Суд у цій частині погоджується з позицією відповідача та, враховуючи, що позивач не заперечує факту наявності наведеної розмови між ним та учасниками кримінального провадження, а також враховуючи факт звернення останнього з заявою про злочин, зазначає, що звернення до органу досудового розслідування в порядку статті 214 КПК України не звільняє особу, уповноважену на виконання функцій держави, від обов'язку дотримання вимог частини першої статті 24 Закону України «Про запобігання корупції».

З тих самих підстав суд касаційної інстанції погоджується з позицією відповідача та суду першої інстанції про наявність порушень з боку позивача вимог статей 18, 24 Кодексу професійної етики та поведінки працівників.

Водночас аналіз доводів учасників справи та установлених судами попередніх інстанцій обставин справи не дають підстав для висновку про наявність факту вчинення позивачем проступку, який порочить його, як працівника прокуратури, та дає підстави для його звільнення на підставі пункту 6 статті 462 Закону України «Про прокуратуру» та пункту 5 статті 9 Статуту.

Так, згідно з частинами першою та третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Аналогічні вимоги щодо судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень містить чинна редакція КАС України.

Висновок службового розслідування, оскаржуваний наказ та інші досліджені судами матеріали справи не містять обґрунтування причин обрання найсуворішого виду дисциплінарного стягнення серед передбачених статтею 9 Статуту, що свідчить про недоведеність з боку відповідача дотримання статті 11 Статуту в частині відповідності дисциплінарного стягнення ступеню вини та тяжкості проступку, вчиненому позивачем.

Щодо безпосереднього застосування відповідачем пункту 2 статті 462 Закону України «Про прокуратуру» та констатації факту порушення з боку позивача Присяги працівника прокуратури слід зауважити таке.

Відповідно до частини другої статті 46 Закону України «Про прокуратуру» особи, вперше призначені на посади старших прокурорів та прокурорів прокуратур, слідчих прокуратури, приймають «Присягу працівника прокуратури» такого змісту:

«Я, (прізвище, ім'я, по батькові) вступаючи на службу в прокуратуру, присвячую свою діяльність служінню Українському народові і Українській державі та урочисто присягаю:

неухильно додержуватися Конституції, законів та міжнародних зобов'язань України;

сумлінним виконанням своїх службових обов'язків сприяти утвердженню верховенства права, законності та правопорядку;

захищати права і свободи людини та громадянина, інтереси суспільства і держави;

постійно вдосконалювати свою професійну майстерність, бути принциповим, чесно, сумлінно і неупереджено виконувати свої обов'язки, з гідністю нести високе звання працівника прокуратури.

Усвідомлюю, що порушення присяги несумісне з подальшим перебуванням в органах прокуратури».

Вирішуючи подібні справи щодо поновлення на посаді працівників митної служби, Верховний Суд України неодноразово в своїх чисельних постановах висловлював позицію, згідно з якою припинення державної служби за порушення присяги є крайнім заходом відповідальності державного службовця, який виходить за своєю тяжкістю за межі, в звичайному розумінні, дисциплінарного проступку, якщо такі дії суперечать покладеним на нього обов'язкам, підривають довіру як до носія влади, що призводить до приниження державного органу і унеможливлює подальше виконання обов'язків такою особою.

Як вже зазначено, відповідач не довів обґрунтованості причин обрання найсуворішого виду дисциплінарного стягнення серед передбачених законом.

Суд апеляційної інстанції правильно зауважив, що з огляду на наявні у справі докази та враховані під час винесення оскаржуваного наказу обставини, відсутні підстави вважати належним чином доведеним факт отримання/вимагання позивачем неправомірної вигоди чи вчинення іншого проступку проти інтересів служби чи ганебного вчинку, який дискредитує позивача як працівника прокуратури. Крім того, під час судового розгляду відповідач не спростовував відсутності факту внесення до ЄРДР відомостей щодо вчинення з боку ОСОБА_1 кримінального правопорушення, пов'язаного із спірними в цій справі правовідносинами.

За такого правового регулювання та обставин справи Прокуратура Тернопільської області, виносячи наказ про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, діяла на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, але з порушенням вимог статті 462 Закону України «Про прокуратуру», статті 11 Статуту, без урахування всіх обставин, що мали значення для винесення оскаржуваного наказу, а також непропорційно.

Доводи касаційної скарги висновку суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для задоволення позову не спростовують.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Частиною першою статті 350 цього ж Кодексу закріплено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, підстави для його скасування відсутні, а тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а згадане судове рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Прокуратури Тернопільської області залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2015 року у справі № 819/1957/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець