Справа № 826/12559/16
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2018-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Провадження № 11-511 апп 18
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Князєва В. С. Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В.
у справі за позовомоб'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Затишна оселя 17/31А» (далі - ОСББ) до державного реєстратора прав на нерухоме майно Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у м. Києві (далі - державний реєстратор) за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: товариства з обмеженою відповідальністю «Компанія з управління активами адміністратор пенсійних фондів «ДС-Фінанс» (далі - ТОВ «Компанія з управління активами адміністратор пенсійних фондів
«ДС-Фінанс»), Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у м. Києві, товариства з обмеженою відповідальністю «Проект-В» (далі - ТОВ «Проект-В»), ОСОБА_6, ОСОБА_7, про визнання протиправними та скасування рішень про державну реєстрацію.
У серпні 2016 року ОСББ звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до державного реєстратора за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: ТОВ «Компанія з управління активами - адміністратор пенсійних фондів «ДС-Фінанс», Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у м. Києві, ТОВ «Проект-В», ОСОБА_6, ОСОБА_7, в якому просило суд визнати протиправними та скасувати рішення відповідача про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 29 вересня 2015 року індексний № 24873089, яким за ТОВ «Проект В» зареєстроване право приватної власності на нежитлове приміщення № 1111, загальною площею 36,6 кв. м, а також індексний № 24875281, яким за ТОВ «Компанія з управління активами - адміністратор пенсійних фондів «ДС-Фінанс» зареєстровано право приватної власності на нежитлове приміщення № 1612, загальною площею 47,3 кв. м, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1.
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 29 листопада 2017 року позов задовольнив.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 1 лютого 2018 року провадження у справі закрив та роз'яснив позивачу право звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
ВеликаПалата Верховного Суду постановою від 6 червня 2018 року касаційну скаргу ОСББ залишила без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 1 лютого 2018 року - без змін.
На думку суддів Великої Палати Верховного Суду, позовні вимоги у зазначеній справі спрямовані на захист права власності.
Ключовим мотивом такого рішення визнано те, що предметом розгляду у цій справі є не дії державного реєстратора з надання адміністративних послуг, а результат таких послуг - державна реєстрація права власності на нежитлові приміщення, якою підтверджується певний юридичний статус об'єктів нерухомості.
Також зазначено, що даний спір належить розглядати у порядку господарського судочинства, оскільки спірні правовідносини стосуються прав учасників справи на об'єкти нерухомого майна, тобто мають приватноправовий, а не публічно-правовий характер.
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Розглядаючи справу, суд апеляційної інстанції, з висновком якого погодилась Велика Палата Верховного Суду, виходили з того, що спір у цій справі є приватноправовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, проте з таким висновком не погоджуємося, з огляду на таке.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність) можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Конституційний Суд України зазначив, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Крім того, Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року
№ 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень (пункт 2 мотивувальної частини). Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) щодо ефективного засобу юридичного захисту від порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження.
На момент винесення ухвали судом апеляційної інстанції та постанови Великою Палатою Верховного Суду чинним є КАС у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII).
Згідно з частиною першою статті 19 КАС у редакції Закону № 2147-VIII юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (частина друга статті 4 КАС).
З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Предметом позовних вимог у цій справі є визнання протиправними та скасування рішень державного реєстратора про реєстрацію права власності за ТОВ «Компанія з управління активами - адміністратор пенсійних фондів «ДС-Фінанс», ТОВ «Проект-В» на нежитлові приміщення № 1612 та № 1111, які знаходяться в житловому будинку на пров. Коломийський 17/31А в Голосіївському районі м. Києва.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що державний реєстратор у порушення вимог Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-ІV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон
№ 1952-ІV), не перевірив документи, подані для реєстрації права власності на нежитлові приміщення, на відповідність їх вимогам цього Закону та Порядку реєстрації прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2013 року № 868 (далі - Порядок) та не врахував відсутність згоди ОСББ на проведення реконструкції та передачі технічного приміщення третім особам.
Отже, предметом доказування у цій справі є обставини, що підтверджують законність чи незаконність прийнятого відповідачем рішення та питання виконання державним виконавцем обов'язків, передбачених Законом №1952-ІV, щодо перевірки достатності та належності наданих для здійснення реєстраційних дій документів.
Вважаємо, що дослідженню у цій справі підлягають владні, управлінські рішення та дії державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень.
При цьому, позовні вимоги ґрунтуються на протиправності дій державного реєстратора як суб'єкта, наділеного Законом № 1952-IV владними функціями приймати рішення про державну реєстрацію обтяження прав, у зв'язку із невиконанням останнім обов'язку щодо перевірки поданих для цього документів та наявності у особи, яка звернулась за державною реєстрацією права на подання відповідної заяви.
Спеціальним законом, який регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав є Закон № 1952-IV.
Зі змісту статей 9, 10 Закону № 1952-IV та пунктів 15, 20 Порядку вбачається, що під час розгляду заяви та документів, що додаються до неї, державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та зареєстрованими правами на нерухоме майно, їх обтяженнями, відповідність відомостей про нерухоме майно, наявних у державному реєстрі прав та поданих документах. У разі необхідності реєстратор вимагає подання передбачених законодавством додаткових документів, необхідних для державної реєстрації прав та їх обтяжень.
Варто наголосити, що мета даної норми полягає у забезпеченні реєстрації тих прав, які виникають у відповідності до вимог закону, а також запобігання порушення прав інших осіб шляхом встановлення відсутності суперечностей між заявленими та зареєстрованими правами на нерухоме майно.
Таким чином, суперечність між зареєстрованими та заявленими правами виключає прийняття позитивного для заявника рішення про здійснення відповідної реєстраційної дії.
Ця норма узгоджується з вимогами положень Цивільного кодексу України (далі - ЦК) щодо непорушності права власності особи та щодо виникнення права власності на нерухоме майно після його державної реєстрації (статті 321, 331 цього Кодексу).
Проте виключенням із вказаного загального правила є набуття права спільної власності власниками квартир на допоміжні приміщення багатоквартирного будинку.
Такий висновок узгоджується з Рішенням Конституційного Суду України від 2 березня 2004 року № 4-рп/2004, яке є обов'язковим до виконання.
Так, Конституційний Суд України зазначив, що допоміжні приміщення (підвали, сараї, кладовки, горища, колясочні і т.ін.) передаються безоплатно у спільну власність громадян одночасно з приватизацією ними квартир (кімнат у квартирах) багатоквартирних будинків. Підтвердження права власності на допоміжні приміщення не потребує здійснення додаткових дій, зокрема створення об'єднання співвласників багатоквартирного будинку, вступу до нього. Власник (власники) неприватизованих квартир багатоквартирного будинку є співвласником (співвласниками) допоміжних приміщень нарівні з власниками приватизованих квартир.
Питання щодо згоди співвласників допоміжних приміщень на надбудову поверхів, улаштування мансард у багатоквартирних будинках, на вчинення інших дій стосовно допоміжних приміщень (оренда тощо) вирішується відповідно до законів України, які визначають правовий режим власності.
Крім того, частинами першою та другою статті 6 КАС у редакції Закону № 2147-VIII визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
У пункті 51 рішення від 10 лютого 2010 року у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04) Європейський суд з прав людини зазначив, що труднощі тлумачення застосовного законодавства протягом перехідного періоду стали предметом розгляду Конституційного Суду України, який дав роз'яснення цього питання, визнавши наявність у власників приватизованих квартир автоматичного права часткової власності на допоміжні приміщення відповідного будинку.
Отже, права співвласників допоміжних приміщень багатоквартирного будинку підлягають захисту незалежно від факту створення ОСББ чи державної реєстрації права власності на допоміжні приміщення багатоквартирного будинку.
Окрім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 9 листопада 2011 року
№ 14-рп/2011 надано тлумачення положенню пункту 2 статті 10 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду» і його належить розуміти так, що власники квартир дво- або багатоквартирних житлових будинків та житлових приміщень у гуртожитку, незалежно від підстав набуття права власності на такі квартири, житлові приміщення, є співвласниками допоміжних приміщень у будинку чи гуртожитку, технічного обладнання, елементів зовнішнього благоустрою.
Відповідно до частини другої статті 382 ЦК власникам квартири у дво- або багатоквартирному житловому будинку належать на праві спільної сумісної власності приміщення загального користування, опорні конструкції будинку, механічне, електричне, сантехнічне та інше обладнання за межами або всередині квартири, яке обслуговує більше однієї квартири, а також споруди, будівлі, які призначені для забезпечення потреб усіх власників квартир, а також власників нежитлових приміщень, які розташовані у житловому будинку.
За законодавством України допоміжне приміщення у дво- або багатоквартирному будинку, гуртожитку має своє функціональне призначення, яке полягає у забезпеченні експлуатації будинку та побутового обслуговування його мешканців.
Таким чином, державний реєстратор, діючи як суб'єкт владних повноважень, був зобов'язаний перевірити надані заявником документи та, враховуючи правовий режим технічного приміщення багатоквартирного будинку, перевірити наявність згоди співмешканців на здійснення його реконструкції. Саме обставини щодо неналежної перевірки державним реєстратором наданих заявником документів позивач зазначив в обґрунтування позовних вимог.
У той же час позивач не оспорює дійсність договору, укладеного між ДП «Житлоінбуд» та третіми особами.
Отже, державний реєстратор діє як суб'єкт, який має виключні повноваження щодо здійснення державної реєстрації права власності. При цьому він має дотримуватись вимог Закону №1952-IV та Порядку.
У разі невідповідності поданих документів вимогам законодавства або у разі наявності суперечностей в документах, поданих для здійснення реєстраційних дій, державний реєстратор вправі зупинити проведення реєстраційних дій, витребувати додаткові документи або прийняти рішення про відмову у проведенні державної реєстрації права власності.
У цій адміністративній справі предметом розгляду є виключно питання дотримання процедури розгляду та перевірки відповідачем документів, наданих заявником та законність оскаржуваного рішення. Відтак, спір належить до адміністративної юрисдикції.
Рішення державного реєстратора за своєю юридичною природою є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке державний реєстратор повинен виносити у порядку, на підставі та у спосіб визначений Законом.

Отже, обсяг та зміст конкретних обставин цієї справи та їх нормативне регулювання дають підстави вважати, що незгода з рішенням державного реєстратора у зв'язку з недотриманням останнім вимог законодавства, яке визначає підстави та порядок проведення реєстраційних дій, спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.

Відносини позивача, відповідача та третіх осіб (ТОВ «Компанія з управління активами - адміністратор пенсійних фондів «ДС-Фінанс», ТОВ «Проект-В») не випливають з цивільних договорів і не є власне спором про право власності, у цьому випадку позивач насамперед не погоджується із рішенням відповідача як таким, що прийняте всупереч вимог Закону № 1952-IV, без належного виконання прямого обов'язку щодо перевірки документів та встановлення відсутності суперечностей між правами заявника та правами ОСББ, яке наголошує про відсутність згоди на проведення реконструкції.

З огляду на те, що спірні правовідносини у справі стосуються дій та рішень державного реєстратора щодо державної реєстрації права власності, прийняті/вчинені відповідачем як суб'єктом владних повноважень, цей спір є публічно-правовим і має вирішуватися судами за правилами КАС.

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Ураховуючи наведене, не погоджуємось із висновком ВеликоїПалати Верховного Суду, що зазначена категорія спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Окрім того, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не врахувала вимог процесуальних норм. Так, оскаржена ухвала суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі залишена без змін, хоча фактично судді Великої Палати Верховного Суду не погодились із висновком апеляційного суду щодо підсудності спору. Так, апеляційний суд зазначив, що спір підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, натомість Велика Палата Верховного Суду вказала, що спір належить до юрисдикції господарських судів. При цьому у постанові не наводяться аргументи на спростування висновку суду апеляційної інстанції щодо підсудності такого спору.

Отже, за наведених вище обставин та з урахуванням мотивів позовної заяви вважаємо, що спірні правовідносини не є приватноправовими, оскільки позивач оскаржує дії державного реєстратора та просить скасувати державну реєстрацію права власності, яка, на думку позивача, була проведена з порушенням відповідної процедури. Тобто у цій справі дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії державного реєстратора.

Суд апеляційної інстанції належним чином не визначив характеру спору, суб'єктного складу правовідносин, предмета та підстав заявлених вимог, унаслідок чого дійшов помилкового висновку щодо належності спору до цивільної юрисдикції.

Вважаємо не обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС. Відтак,за наслідками розгляду касаційної скарги ухвала суду апеляційної інстанції підлягала скасуванню, а справа - передачі для продовження її розгляду.

Судді Великої Палати

Верховного Суду О. С. Золотніков

В. С.Князєв

О. Б. Прокопенко

І.В. Саприкіна