Справа № 806/448/15
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2018-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2018 року

м. Київ

справа №806/448/15

адміністративне провадження №К/9901/3076/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М.,

суддів Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Прокуратури Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 05.03.2015 (суддя Капинос О.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28.04.2015 (судді Бондарчук І.Ф., Моніч Б.С., Хаюк С.М.) у справі №806/448/15 за позовом Прокурора Романівського району в інтересах держави до Ягодинської сільської ради Романівського району Житомирської області, третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Романівської районної ради Житомирської області, Комунального агролісомеліоративного підприємства Романівського району про визнання протиправним та скасування рішення.

І. ПРОЦЕДУРА

1. В лютому 2015 року прокурор Романівського району звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Ягодинської сільської ради Романівського району, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Ягодинської сільської ради № 171 від 16.12.2013 року "Про видалення сухостійних деревостанів у населених пунктах, проведення санітарних та інших рубок в полезахисних смугах та інших лісових насадженнях".

2. Прокурор позов обґрунтовував тим, що сільська рада прийняла рішення порушивши вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування", Лісового кодексу України та інших нормативних актів, які регулюють правовідносини у даній сфері. Вважає, що сільська рада незаконно передала власні повноваження щодо надання дозволу на спеціальне використання природних (лісових) ресурсів, оскільки директором Комунального агролісомеліоративного підприємства виписуються лісорубні квитки на проведення санітарних рубок, а отримана деревина реалізується з метою отримання прибутку. Таким чином, на думку прокурора, навколишньому природному середовищу і екологічній безпеці регіону завдається істотна шкода, порушуються інтереси держави.

3. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 05.03.2015, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28.04.2015, в задоволенні позову відмовлено повністю.

4. 25.05.2015 Прокуратура Житомирської області подала до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Просить скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанції, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

5. Ухвалою від 27.05.2015 Вищого адміністративного суду України відкрив касаційне провадження.

6. 10.01.2018 справу передано на розгляд Верховному Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. На підставі постанови прокуратури Романівського району Житомирської області від 22.10.2014 проведено перевірку в порядку нагляду за додержанням та застосуванням законів у комунальному агролісомеліоративному підприємстві Романівського району в частині законності користування полезахисними лісовими смугами підприємством.

8. За результатами спільної з прокуратурою перевірки, Державна екологічна інспекція у Житомирській області надала інформацію згідно з якою Комунальним агролісомеліоративним підприємством Романівського району проводяться санітарні рубки вибіркові та рубки догляду на землях запасу та в межах населених пунктів сільських рад Романівського району. Лісорубні квитки та ордери на видалення зелених насаджень виписані підприємством з порушенням ст. 69 Лісового кодексу України. В наданих лісорубних квитках не вказано нормативну вартість та відсутні відмітки про сплату (збір) за використання рослинних ресурсів, що є порушенням ст.12 Закону України «Про рослинний світ».

9. 26.02.2010 Романівська районна рада затвердила районну Програму збереження, захисту та ефективного використання полезахисних смуг та інших лісових насаджень, що не належать до земель лісового фонду.

10. 16.12.2013 на 27 сесії 6 скликання Ягодинська сільська рада прийняла рішення №171 "Про видалення сухостійних деревостанів у населених пунктах, проведення санітарних та інших рубок в полезахисних смугах та інших лісових насадженнях", яким Комунальному агролісомеліоративному підприємству Романівського району делегувала права на видалення сухостійних деревостанів у населених пунктах, проведення санітарних та інших рубок в полезахисних смугах та інших лісових насадженнях з подальшою реалізацією лісопродукції, 50% якої залишається для покриття витрат підприємства а інші 50% - залишається в безоплатному користуванні сільської ради.

11. Згідно з Положенням про Комунальне агролісомеліоративне підприємство Романівського району комунальне підприємство перебуває в управлінні Романівської районної ради.

12. Перелік делегованих Ягодинською сільською радою своїх повноважень Комунальному агролісомеліоративному підприємству Романівського району визначено в договорі від 30.10.2011, укладеному між цими сторонами.

13. З лісорубних квитків від 16.06.2013, 08.01.2014 вбачається, що такі не видавались на підставі Рішення № 171 від 16.12.2013, а видані на підставі акту обстежень насаджень та план санітарно-оздоровчих заходів від 15.11.2013 (а. с. 21, 22, 71). Також Комунальне агролісомеліоративне підприємство Романівського району право на видачу лісорубних квитків отримало на підставі звернень Романівської районної ради, Романівської районної державної адміністрації, звернення Житомирської обласної державної адміністрації та Житомирської обласної ради та з дозволу Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства від 19.04.2013 року (а.с. 64, 65).

14. На підставі розпорядження Романівської районної ради від 25.03.2013 № 1, Комунальному агролісомеліоративному підприємству Романівського району доручено розробити план санітарно-оздоровчих заходів у полезахисних смугах та інших лісових насадженнях, що розташовані на землях запасу сільських, селищних рад району та провести в них лісогосподарські заходи.

15. Згідно з довідкою Відділу Держземагенства у Романівському районі від 12.01.2015 (а.с.56), інвентаризовані земельні ділянки полезахисних смуг та інших лісових насаджень загальною площею 3455,64 га обліковуються землями сільськогосподарського призначення.

16. Згідно з довідкою Відділу Держземагенства у Романівському районі від 12.11.2014 (а.с.15) надано інформацію про площу земель запасу на яких розташовані полезахисні лісові смуги та інші лісові насадження. Одночасно зазначено, що вказані земельні ділянки у власність, постійне користування та оренду не передавались, правовстановлюючі документи відсутні.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17. Позивач позов обґрунтовував такими аргументами:

А) за результатами перевірки встановлено, що оскаржуване рішення винесено із порушенням вимог Лісового кодексу України, Закону України "Про рослинний світ", оскільки на його підставі Комунальне агролісомеліоративне підприємство Романівського району незаконно отримало право на спеціальне використання лісових ресурсів, про що свідчать лісорубні квитки. Проте у відповідності до ст. 10 Закону України «Про рослинний світ» спеціальне використання природніх ресурсів здійснюється за дозволом.

Б) право на спеціальне використання лісових ресурсів оформляється у вигляді спеціального дозволу (лісорубного квитка) лише власникам лісів та постійним лісокористувачам на яких розташовані полезахисні насадження.

В) перевіркою встановлено, що Комунальне агролісомеліоративне підприємство Романівського району не є власником чи користувачем лісових ділянок, на яких розташовані полезахисні насадження, отже підприємство не має законних підстав на видачу спеціального дозволу (лісорубного квитка), здійснення на його підставі рубок догляду та формування полезахисних лісових смуг. Незважаючи на це, підприємство виписувало лісорубні квитки на проведення санітарних рубок, а отримана деревина реалізувалась з метою отримання прибутку.

Г) наведене свідчить, що сільська рада незаконно передала власні повноваження щодо надання дозволу використання природніх (лісових) ресурсів агролісомеліоративну підприємству, зокрема, на проведення видалення сухостійних, аварійних деревостанів у населених пунктах та проведення вибіркових, санітарних рубок, а також надала право на здійснення інших рубок в полезахисних лісових смугах та в інших лісових насадженнях. Поняття «інші рубки та інші лісові насадження» є загальним поняттям і може включати в себе в тому числі й вирубку лісу, відтак сільська рада не може делегувати будь-кому таке право.

18. Відповідач та треті особи проти позову заперечували. Пояснювали, що сільська рада має право делегувати іншій юридичній особі деякі свої повноваження. В оскаржуваному рішенні не йдеться про спеціальне використання природних ресурсів, а цим рішенням на підставі договірних відносин надано дозвіл Комунальному агролісомеліоративному підприємству на видалення сухостійких, аварійних деревостанів та проведення вибіркових, санітарних порубок, оскільки у сільської ради відсутні належні виробничі та трудові ресурси для здійснення такого роду робіт. Крім того, агролісомеліоративне підприємство право на видачу лісорубних квитків отримало не на підставі оскаржуваного рішення, а на підставі звернень Житомирської обласної державної адміністрації, Житомирської обласної ради та з дозволу Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства. Також пояснили, що оскільки законодавством не врегульовано правовідносини щодо проведення санітарних, вибіркових та інших порубок, тому Комунальним підприємством лісорубні квитки виписуються за аналогією для здійснення відповідного обліку.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

19. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшли висновку, що оскаржуваним рішенням Ягодинська сільська рада наділила Комунальне агролісомеліоративне підприємство Романівського району правом на спеціальне використання природних ресурсів та правом на видачу відповідних лісорубних квитків. Проте не йдеться про право на видачу лісорубних квитків і про спеціальне використання лісових ресурсів.

20. Право на видачу лісорубних квитків Комунальне підприємство отримало на підставі звернень до Житомирської обласної державної адміністрації, Житомирської обласної ради та дозволу Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства від 19.04.2013, тобто ще до прийняття оспорюваного рішення. Отже, відсутній будь-який зв'язок між оскаржуваним рішенням і лісорубними квитками від 16.06.2013 та 08.01.2014, як по часу їх оформлення, так і по підставах - такими були Акти обстежень насаджень та план санітарно-оздоровчих заходів від 15.11.2013.

21. Позивачем не надано належних та допустимих доказів того, що оскаржуваним рішенням № 171 від 16.12.2013 делеговано право на проведення певних робіт саме на конкретних землях і що саме ці землі в установленому порядку віднесені до земель лісового фонду, оскільки згідно з довідкою відділу Держземагенства у Романівському районі від 12.01.2015, інвентаризовані земельні ділянки полезахисних смуг загальною площею 3455,64 га по Романівському районі рахуються землями сільськогосподарського призначення.

22. Відповідно до вимог ст.69 Лісового кодексу України та п.4 Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого КМУ від 23.05.2007 № 761 рубки головного користування проводяться виключно в експлуатаційних лісах, захисних лісах, рекреаційно-оздоровчих лісах та лісах природоохоронного, наукового, історико-культурного призначення в межах господарської зони національних природних і регіональних ландшафтних парків, а також заказниках. Водночас, в оскаржуваному рішенні не йдеться про таке спеціальне використання природних рослинних ресурсів як заготівля деревини під час рубок головного користування, а позивач не надав жодних доказів того, що на території Ягодинської сільської ради є ліси саме таких категорій.

23. Отже, відповідач, як орган місцевого самоврядування, правомірно реалізував своє право на делегування частини своїх повноважень Комунальному агролісомеліоративному підприємству Романівського району, що перебуває в управлінні Романівської районної ради, а рішення не містить жодних положень щодо врегулювання відносин у сфері заготівлі деревини під час рубок головного користування, як самостійного виду спеціального використання природних рослинних ресурсів.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

24. Касаційна скарга Прокуратури Житомирської області ґрунтується на тому, що у даній справі суди повинні були належним чином дослідити, що оскаржуваним рішенням комунальному підприємству, крім права на видалення сухостійних, аварійних деревостанів у насалених пунктах та проведення вибіркових, санітарних рубок, делеговано ще й право на здійснення інших рубок в полезахисних лісових смугах та в інших лісових насадженнях, тобто йдеться про інші лісові рубки.

25. Суди не врахували, що рішення Ягодинської сільської ради № 171 суперечить законодавству, яке регулює правовідносини у даній сфері, оскільки ним фактично незаконно передано власні повноваження щодо надання дозволу на спеціальне використання природніх лісових ресурсів, зокрема на проведення вибіркових, санітарних та інших рубок в полезахисних лісових смугах та інших лісових насадженнях.

26. Не взято до уваги, що відповідно до Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2007 право на спеціальне використання лісових ресурсів (отримання лісорубного квитка) мають власники лісів та постійні лісокористувачі. Комунальне підприємство не власником чи користувачем лісових ділянок на яких розташовані полезахисні насадження, а тому воно не має права на видачу спеціального дозволу, здійснення на його підставі рубок дерев.

27. Спеціальний дозвіл видається не лише на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування, а й на проведення інших рубок, пов'язаних і не пов'язаних із веденням лісового господарства.

28. Суди не застосували вимог статтей 1, 3, 4 лісового кодексу України, п. 7 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, відповідно яких незалежно від того на землях яких категорій за основним цільовим призначенням зростають полезахисні лісові насадження, та незалежно від права власності, на них, вони становлять лісовий фонд України.

29. Відповідач та треті особи подали заперечення касаційну скаргу, які є аналогічними тим з яких вони заперечували позов. Наголошують на тому, що сільська рада не давала підприємству дозвіл на спеціальне використання природніх лісових ресурсів і право на видачу лісорубних квитків. а делегувала (на підставі договірних відносин з комунальним підприємством) право на проведення робіт.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

У справі, що розглядається, предметом касаційного оскарження є правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права при постановленні судових рішень, якими в задоволенні позову про скасування рішення № 171 від 16.12.2013 (про делегування комунальному підприємству права на видалення сухостійних, аварійних деревостанів у населених пунктах, проведення вибіркових, санітарних та інших рубок догляду в полезахисних лісових смугах та інших лісових насадженнях) відмовлено повністю.

31. Оцінюючи наведені скаржником доводи, Суд вважає, що аргументів, які б доводили порушення судами норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі немає.

32. Суд відхиляє доводи скаржника про відсутність у сільської ради права на делегування комунальному підприємству, що належить до відання Романівської районної ради, своїх повноважень на спеціальне використання лісових ресурсів та права на видачу лісорубних квитків.

33. Відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

34. Відповідно до пункту 31 статті 26 цього Закону сільські, селищні, міські ради вправі приймати рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення цих повноважень та умов їх здійснення. Водночас, в частині 1 статті 18 Закону зазначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.

35. Разом з тим, у статті 33 Лісового кодексу України зазначено, що сільські ради у сфері лісових відносин на відповідній території беруть участь у здійсненні заходів щодо охорони і захисту лісів, ліквідації наслідків стихійних явищ, і для цього залучають у встановленому порядку до цих робіт населення, транспортні й інші технічні засоби та обладнання.

36. 16.12.2013 Ягодинська сільська рада прийняла рішення № 171, яким делегувала Комунальному агролісомеліоративну підприємству Романівського району право на видалення сухостійних, аварійних деревостанів у населених пунктах, проведення вибіркових, санітарних та інших рубок догляду в полезахисних лісових смугах та інших лісових насадженнях. Рішення прийнято, зокрема, на підставі укладеного між сільською радою та підприємством договору від 30.10.2011.

37. Згідно з частиною 1 статті 10 Закону України "Про рослинний світ" спеціальне використання природних рослинних ресурсів здійснюється за дозволом юридичними або фізичними особами для задоволення їх виробничих та наукових потреб, а також з метою отримання прибутку від реалізації цих ресурсів або продуктів їх переробки.

38. Відповідно до статті 67 Лісового кодексу України спеціальне використання лісових ресурсів здійснюється в межах лісових ділянок, виділених для цієї мети. Порядок та умови здійснення спеціального використання лісових ресурсів встановлюються Кабінетом Міністрів України.

39. Згідно з статтею 69 Лісового кодексу України спеціальне використання лісових ресурсів на виділеній лісовій ділянці проводиться за спеціальним дозволом лісорубний квиток або лісовий квиток, що видається безоплатно. Спеціальний дозвіл видається власниками лісів або постійними лісокористувачами у встановленому порядку також на проведення інших рубок та робіт, пов'язаних і не пов'язаних із веденням лісового господарства. Форми спеціальних дозволів і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України. Рішення про видачу або відмову у видачі спеціального дозволу на використання лісових ресурсів приймається протягом одного місяця з дня подання документів власником лісу або лісокористувачем.

40. Таким чином, предметом, на який поширюється вказана стаття 69 Лісового кодексу України, і на яку покликається скаржник, є саме лісові ресурси на лісовій ділянці використання яких проводиться за спеціальним дозволом на підставі лісорубного квитка.

41. Як вбачається з встановлених судами обставин справи, об'єктом спірного рішення є сухостійні, аварійні деревостани у населених пунктах, проведення вибіркових, санітарних та інших рубок догляду в полезахисних лісових смугах та інших лісових насадженнях.

42. Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 N 761 затверджений Порядок видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, який визначає умови і механізм видачі лісорубного або лісового квитка як спеціального дозволу на використання лісових ресурсів (далі - Порядок).

43. Відповідно до п.2.-4. Порядку лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого: здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів; ведеться облік дозволених до відпуску запасів деревини та інших продуктів лісу, встановлюються строки здійснення лісових користувань та вивезення заготовленої продукції, строки і способи очищення лісосік від порубкових решток, а також облік природного поновлення лісу, що підлягає збереженню; ведеться облік плати, нарахованої за використання лісових ресурсів.

44. Лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.

45. Віднесення земельних ділянок до складу земель лісогосподарського призначення здійснюється відповідно до земельного законодавства.

46. На підставі поданих сторонами доказів, суди дослідили, що відсутні докази, які свідчать про віднесення земельних ділянок про якій йдеться до земель певного лісового фонду. Зокрема, у листі Романівської районної ради від 13.03.2012 № 68 йдеться про те, що на землях резерву і запасу сільських та селищних рад Романівського району нараховується більше 240 га полезахисних смуг та 3600 гектарів інших зелених насаджень, які не відносяться до лісового фонду.

47. Водночас, до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

48. Разом з тим, в оскаржуваному Рішенні не зазначається про спеціальне використання природних рослинних ресурсів як заготівля деревини під час рубок головного користування, а позивач не надав жодних доказів того, що на території Ягодинської сільської ради є ліси саме таких категорій.

49. Також колегія суддів вважає, що суди надали правильну правову оцінку доводам позивача, відхиливши їх, про те, що йдеться саме про делегування сільською радою підприємству права на спеціальне використання природних рослинних ресурсів, оскільки підприємство видавало лісорубні квитки, з огляду на таке.

50. Лісовий квиток видається власником лісів або постійним лісокористувачем для: заготівлі другорядних лісових матеріалів; здійснення побічних лісових користувань; використання корисних властивостей лісів на умовах короткострокового тимчасового користування. Для видачі лісового квитка підприємства, установи, організації і громадяни (далі - лісокористувачі) подають заявку на використання лісових ресурсів.

51. Судами з'ясовано, що підставою видачі лісорубних квитків від 16.06.2013 та 08.01.2014, були акти обстежень насаджень та план санітарно-оздоровчих заходів від 15.11.2013. Крім того, Комунальне агролісомеліоративне підприємство Романівського району право на видачу лісорубних квитків отримало не на підставі оскаржуваного Рішення № 171 від 16.12.2013, а на підставі звернень Романівської районної ради, Романівської районної державної адміністрації, звернення Житомирської обласної державної адміністрації та Житомирської обласної ради та з дозволу Житомирського обласного управління лісового та мисливського господарства від 19.04.2013, тобто задовго до прийняття оспорюванного рішення.

52. Разом з тим, як вже зазначалось, пунктом 3 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів передбачено, що лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держкомлісгоспу на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки.

53. Таким чином, видача лісорубних квитків органами самоврядування не передбачена діючим законодавством, а правомірность дій Комунального агролісомеліоративного підприємства Романівського району щодо видачі тих чи інших лісорубних квитків не входить до предмету доказування протиправності рішення № 171 від 16.12.2013.

54. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Прокуратури Житомирської області залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 05.03.2015 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 28.04.2015 у справі №806/448/15 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб