Справа № 826/5608/17
Суддя: Ханова Р.Ф.
Дата ухвалення: 2018-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

20 червня 2018 року

справа №826/5608/17

адміністративне провадження №К/9901/46948/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,

при секретарі Гутніченко А.М.,

за участю:

представника позивача - ОСОБА_1 за дог. від 05 грудня 2017 року,

представника відповідача - Чорної Ю.О. за дов. від 27 грудня 2017 року,

представника третьої особи - Полинько О.А. за ордером серії КВ №711267,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2018 року у справі №826/5608/17 за позовом ОСОБА_4 до Державної аудиторської служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Публічне акціонерне товариство «Одеський припортовий завод», Компанія Newscope Estates Limited, про визнання протиправними та скасування висновків акту ревізії,

У С Т А Н О В И В :

У квітні 2017 року від імені та в інтересах ОСОБА_4 (далі - позивач у справі) адвокат Циганков Андрій Ігорович звернувся з позовною заявою до Державної аудиторської служби України (далі - контролюючий орган, відповідач у справі), в якій просив визнати протиправними та скасувати висновки Державної фінансової інспекції України, викладені в акті ревізії фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» за період з 1 січня 2014 року по 30 листопада 2015 року від 16 лютого 2016 року №05-21/11 (далі - акт ревізії). Предмет позову позивач формує наступним чином.

Пункт 1.1. Відносно контракту від 13 липня 2015 року №4А-NSC-2015:

«Слід зазначити, що собівартість реалізації продукції, відвантаженої за контрактом, становить 119 786 700,00 грн., тоді як в ПАТ «ОПЗ» отримано 5 430 000,00 доларів США, тобто 119 544 566,80 грн. за курсом валют на відповідну дату відвантаження».

Пункт 1.2. Відносно контракту від 13.07.2015 року №4K-NSC-2015:

«Слід зазначити, що від виконання контракту заводом отримано коштів у загальній сумі 266 114 247,65 грн. (за валютним курсом станом на момент відвантажень), тоді як собівартість реалізації продукції, відвантаженої відповідно до контракту, становить 266 501 923,02 грн».

Пункт 1.3. Відносно контракту від 11.09.2015 року №6K-NSC-2015:

«Слід зазначити, що собівартість реалізації продукції за контрактом становить 230 530 469,46 грн., тоді як отримано коштів від реалізації у загальній сумі 10 087 054,88 доларів США, тобто 218 867 420,67 грн. за валютним курсом станом на дати відвантаження».

Пункт 1.4. Відносно контракту від 29.09.2015 року №7K-NSC-2015:

«Слід зазначити, що собівартість реалізації продукції, відвантаженої за контрактом, становить 167 326 331,96 грн., тоді як отримано коштів у сумі 7 282 862,4 доларів США, тобто 167 186 934,52 грн. за валютним курсом станом на дати відвантаження».

В обгрунтування позову позивач зазначає, що вказані висновки акту ревізії використовуються як докази у кримінальному провадженні №0000338 за фактами розтрати грошових коштів Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» в особливо великих розмірах, що порушує його права як члена правління та першого заступника директора Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» з огляду на протиправність та безпідставність, на його думку, висновків ревізорів.

5 вересня 2017 року постановою Окружного адміністративного суду м. Києва, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2018 року, позов задоволений повністю, визнано протиправними та скасовано висновки Державної фінансової інспекції України, викладені в акті ревізії фінансово-господарської діяльності публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» за період з 1 січня 2014 року по 30 лисопада 2015 року, який датований 16 лютого 2016 року за №05-21/11:

- відносно контракту від 13 липня 2015 року №4А-NSC-2015: «Слід зазначити, що собівартість реалізації продукції, відвантаженої за контрактом, становить 119 786 700,00 грн., тоді як в ПАТ «ОПЗ» отримано 5 430 000,00 доларів США, тобто 119 544 566,80 грн. за курсом валют на відповідну дату відвантаження»;

- відносно контракту від 13 липня 2015 року №4K-NSC-2015: «Слід зазначити, що від виконання контракту заводом отримано коштів у загальній сумі 266 114 247,65 грн. (за валютним курсом станом на момент відвантажень), тоді як собівартість реалізації продукції, відвантаженої відповідно до контракту, становить 266 501 923,02 грн.»;

- відносно контракту від 11 вересня 2015 року №6K-NSC-2015: «Слід зазначити, що собівартість реалізації продукції за контрактом становить 230 530 469,46 грн., тоді як отримано коштів від реалізації у загальній сумі 10 087 054,88 доларів США, тобто 218 867 420,67 грн. за валютним курсом станом на дати відвантаження»;

- відносно контракту від 29 вересня 2015 року №7K-NSC-2015: «Слід зазначити, що собівартість реалізації продукції, відвантаженої за контрактом, становить 167 326 331,96 грн., тоді як отримано коштів у сумі 7 282 862,4 доларів США, тобто 167 186 934,52 грн. за валютним курсом станом на дати відвантаження».

Судові рішення мотивовані тим, що висновки акту ревізії про перевищення собівартості реалізованої продукції не відповідають дійсності, оскільки ці висновки зумовлені неправильним підходом перевіряючих до визначення сум фактично отриманих грошових коштів, для підрахунку яких брались не дати сплати контрагентом Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» ціни за контрактами, а дати відвантаження партій продукції. Водночас, за відповідними контрактами поставки продукції здійснювались Публічним акціонерним товариством «Одеський припортовий завод» на умовах 100 %-ої передоплати, відтак еквівалент грошових коштів в національній валюті за партію продукції повинен розраховуватись станом на момент зарахування коштів, а не на момент відвантаження продукції.

Судами зазначено, що висновки акту ревізії безпосередньо створюють правові наслідки для позивача, оскільки вони покладені в основу кримінального провадження №0000338 за фактами розтрати грошових коштів Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» в особливо великих розмірах.

В касаційній скарзі, зареєстрованій у Верховному Суді 2 квітня 2018 року, відповідач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.

Контролюючий орган зазначає про неправильне застосування судами норм матеріального права в частині того, що акт ревізії (перевірки) контролюючого органу не може бути самостійним предметом судового розгляду, а лише у сукупності із відповідним рішенням контролюючого органу, прийнятим на підставі викладених у такому акті висновків. Позаяк жодних рішень, в основу яких були б покладені викладені в акті перевірки висновки, контролюючим органом прийнято не було, то сам по собі акт перевірки правових наслідків для позивача не створює.

На обгрунтування зазначеного відповідач посилається на правову позицію Верховного Суду України, викладену у його постановах від 10 вересня 2013 року у справі №21-237а13, від 7 липня 2015 року у справі №21-334а15, а також на постанову Верховного Суду від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17.

Заявник касаційної скарги вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права внаслідок посилання на правову позицію Верховного Суду України, викладену в його постановах від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 13 травня 2014 року у справі №21-89а14, від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14 щодо порядку стягнення збитків, яка не має відношення до обставин даної справи.

У відзиві на касаційну скаргу позивач доводить правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, безпідставність викладених в акті ревізії висновків про продаж Публічним акціонерним товариством «Одеський припортовий завод» Компанії Newscope Estates Limited продукції за ціною, нижчою від собівартості. Посилається на постанови Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі №826/3902/15 та від 8 травня 2018 року у справі №826/3350/17, в яких Суд зазначив, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені ними при реалізації владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Верховний Суд, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для задоволення касаційної скарги.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції чинній на момент ухвалення судового рішення судом першої інстанції) та статті 242 цього кодексу (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі.

Зазначеним вимогам закону судові рішення не відповідають.

Суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до пункту 2.20 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції на IV квартал 2015 року, на підставі направлень від 3 грудня 2015 року №№1687, 1688, 1689, 1690, 1691, 1692, 1693, 1694, 1695 та від 13 січня 2016 року №№45, 46 у період з 7 грудня 2015 року по 9 лютого 2016 року (з зупиненням з 25 грудня 2015 року по 18 січня 2016 року) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» за період з 1 січня 2014 року по 30 листопада 2015 року, за результатами якої складено акт від 16 лютого 2016 року №05-21/11 (далі - акт ревізії.

Актом ревізії зафіксовано:

- відносно контракту від 13 липня 2015 року №4А-NSC-2015: що собівартість реалізації продукції, відвантаженої за контрактом, становить 119 786 700,00 грн., тоді як в ПАТ «ОПЗ» отримано 5 430 000,00 доларів США, тобто 119 544 566,80 грн. за курсом валют на відповідну дату відвантаження (акт ревізії, а.79);

- відносно контракту від 13 липня 2015 року №4K-NSC-2015: що від виконання контракту заводом отримано коштів у загальній сумі 266 114 247,65 грн. (за валютним курсом станом на момент відвантажень), тоді як собівартість реалізації продукції, відвантаженої відповідно до контракту, становить 266 501 923,02 грн (акт ревізії, а.93);

- відносно контракту від 11 вересня 2015 року №6K-NSC-2015: що собівартість реалізації продукції за контрактом становить 230 530 469,46 грн., тоді як отримано коштів від реалізації у загальній сумі 10 087 054,88 доларів США, тобто 218 867 420,67 грн. за валютним курсом станом на дати відвантаження (акт ревізії, а.99);

- відносно контракту від 29 вересня 2015 року №7K-NSC-2015: що собівартість реалізації продукції, відвантаженої за контрактом, становить 167 326 331,96 грн., тоді як отримано коштів у сумі 7 282 862,4 доларів США, тобто 167 186 934,52 грн. за валютним курсом станом на дати відвантаження (акт ревізії, а.102).

Отже, предметом ревізії фінансово-господарської діяльності Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» за вказаний період були, зокрема, договори, укладені з Newscope Estates Limited, а саме контракти: від 26 березня 2015 року №1А-NSC-2015; від 3 червня 2015 року №2А-NSC-2015; від 17 червня 2015 року №3А-NSC-2015; від 13 липня 2015 року №4А-NSC-2015; від 11 вересня 2015 року №5А-NSC-2015; від 26 березня 2015 року №1К-NSC-2015; від 12 травня 2015 року №2К-NSC-2015; від 17 червня 2015 року №3К-NSC-2015; від 13 липня 2015 року №4К-NSC-2015; від 07 вересня 2015 року №5К-NSC-2015; від 11 вересня 2015 року №6К-NSC-2015; від 29 вересня 2015 року №7К-NSC-2015.

Судами попередніх інстанцій зроблено висновок про те, що наведені вище висновки акта ревізії створюють правові наслідки для позивача як члена правління та першого заступника директора Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод», оскільки на їх підставі ініційоване кримінальне провадження №0000338 за фактами розтрати грошових коштів Публічного акціонерного товариства «Одеський припортовий завод» в особливо великих розмірах.

Суд з такими висновками не може погодитись, позаяк кримінальне провадження №0000338 відкрите ще у червні 2015 року та об'єднане з кримінальним провадженням №0000013 від 18 грудня 2015 року постановою Генеральної прокуратури України від 30 березня 2016 року, яка є в матеріалах справи.

Відтак, висновки судів про те, що акт ревізії створює правові наслідки для позивача, оскільки він спричинив порушення кримінального провадження щодо нього, є безпідставними.

Безпідставними є також доводи позивача (його адвоката) про те, що акт ревізії має статус доказу у кримінальному провадженні і що він як такий доказ створює правові наслідки для позивача, оскільки викладені у ньому, безпідставні, на його думку, висновки можуть бути використані в ході такого кримінального провадження. На думку Суду, ці доводи виходять за межі предметної юрисдикції адміністративного суду, оскільки є доказами в кримінальному провадженні.

За змістом першого абзацу пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У пункті 1 резолютивної частини Рішеня Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

Аналіз наведених положень та правових позицій свідчить про те, що необхідною передумовою судового захисту прав та інтересів особи від порушень з боку суб'єктів владних повноважень є порушення такими суб'єктами відповідних прав та законних інтересів особи. Водночас, саме лише твердження особи про те, що дії чи рішення суб'єкта владних повноважень порушують її/його право, не можуть бути підставою для скасування рішення чи визнання дій протиправними, якщо вони прийняті/вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-12, визначає правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

Цим Законом фінансовий контроль визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансоваго контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Суб'єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб'єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону №2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведеня інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов'язковими реквізитами (підписи посадових осіб об'єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб'єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб'єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункти 8, 10 частини першої статті 10 Закону).

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень, в тому числі контролюючі органи, можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, лише обов'язкові до виконання рішення компетентного органу (наприклад вимога) можуть породжувати правові наслідки для відповідних осіб. Акт ревізії таких наслідків не породжує, оскільки містить лише опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу, аналіз правової природи яких є обов'язковим при визначенні того, чи породжують вони правові наслідки для особи.

У справі, що розглядається, судами не взято до уваги наведеного вище правового регулювання, не здійснено аналізу правової природи акту ревізії, внаслідок чого суди дійшли неправильних висновків про те, що він породжує правові наслідки для позивача та третіх осіб у справі.

Під час касаційного провадження представниками сторін та третьої особи підтвержено, що за наслідками акту ревізії рішення відповідачем як суб'єктом владних повноважень не приймались, що доводить відсутність складу правопорушень, допущених підконтрольною відповідачу установою, його службовими та посадовими особами (третіми особами у справі). Акт ревізії є сам по собі документом інформаційного аналітичного характеру, не несе та не може нести правових наслідків для позивача та третіх осіб, його посадових та службових осіб, оскільки залишився відповідачем не реалізованим.

Стосовно правовідносин, які стали предметом судових досліджень судів попередніх інстанцій, їх оцінка та висновки узгоджуються з фактичними обставинами та аналізом нормативно-правових актів, застосованих до спірних правовідносин. Разом із тим, це не є об'єктом касаційного перегляду внаслідок того, що суд касаційної інстанції не здійснює перегляд по суті викладених у акті висновків щодо правовідносин, які були предметом ревізії, внаслідок нереалізації відповідачем його висновків.

Неправильними та безпідставними є також посилання судів на судові рішення Верховного Суду України від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 13 травня 2014 року у справі №21-89а14, від 15 квітня 2014 року у справі №21-40а14 щодо порядку стягнення збитків, які не мають відношення до обставин даної справи, а судовий розгляд в яких стосувався законності вимог контролюючих органів, а не висновків актів ревізій (перевірок).

Відповідно до частин першої, третьої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, неправильним застосуванням норм матеріального права вважається зокрема неправильне тлумачення закону.

За таких обставин, керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 5 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 6 березня 2018 року скасувати.

Відмовити у задоволенні позову ОСОБА_4 до Державної аудиторської служби України, треті особи: Публічне акціонерне товариство «Одеський припортовий завод», Компанія Newscope Estates Limited про визнання протиправними та скасування висновків акту ревізії.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Р.Ф.Ханова

І.А.Гончарова

І.Я.Олендер