Справа № 522/5487/17
Суддя: Лященко Наталія Павлівна
Дата ухвалення: 2018-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду
ЛященкоН. П., Ситнік О. М.
справа № 522/5487/17
Провадження № 11-373апп18
у справі за адміністративним позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - УДАБК) до ОСОБА_3 про зобов'язання привести житловий будинок у первісний стан за касаційною скаргою УДАБК на ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 23 березня 2017 року (у складі судді Шенцева О. П.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року (у складі колегії суддів Романішина В. Л., Запорожана Д. В., Шляхтицького О. І.)
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 23 березня 2017 року, якою відмовлено у відкритті провадження за адміністративним позовом у зв'язку з порушенням позивачем юрисдикційності звернення до суду, та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року, якою ухвалу суду першої інстанції залишено без змін, скасовано, справу направлено до Приморського районного суду м. Одеси для продовження розгляду.
Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що вказаний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З таким висновком погодитися не можна з огляду на таке.
З позовної заяви УДАБК убачається, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - Департамент ДАБІ в Одеській області) у результаті позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності 23 січня 2015 року склав акт, на підставі якого ОСОБА_3 видано припис про усунення виявлених порушень та приведення об'єкта до первинного стану. Оскільки ОСОБА_3 не виконав вимог припису, 07 лютого 2017 року його притягнуто до адміністративної відповідальності відповідно до частини першої статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу.
УДАБК, з посиланням на статтю 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) просило суд зобов'язати ОСОБА_3 привести до первинного стану житловий будинок у тупику Виноградному, 7 у м. Одесі.
Інших вимог позивач не заявляв, і жодних даних щодо вчинення самочинної добудови матеріали адміністративної справи не містять.
Чинне законодавство передбачає перелік об'єктів, що утворюють житловий фонд.
Відповідно до статті 4 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК Української РСР) жилі будинки, а також жилі приміщення в інших будівлях, що знаходяться на території Української РСР, утворюють житловий фонд.
Згідно зі статтею 152 ЖК Української РСР (у редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин) переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належать громадянинові на праві приватної власності, провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів.
Одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення, що передбачено пунктом 4 частини другої статті 16 ЦК України.
При цьому посилання на жодний нормативний акт, який би містив вимоги про розгляд справи адміністративним судом, матеріали справи не містять.
Як для Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), так і для Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) (тут і далі - у редакціях, що діяли на час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій) визначено правила дії процесуального закону в часі.
Відповідно до частини третьої статті 2 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Аналогічні вимоги передбачені і в частині другій статті 5 КАС України. Тому аналізу підлягають норми вказаних процесуальних законів саме у редакціях, що діяли на час звернення до суду з позовом та розгляду справи в судах двох інстанцій.
Згідно із частиною першою статті 3 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів. А в частині другій статті 3 цього Кодексу вказано, що у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
За змістом статті 15 ЦПК України як цивільну юрисдикцію розуміють компетенцію загальних судів вирішувати з додержанням процесуальної форми цивільні справи у видах проваджень, передбачених цим Кодексом.
За загальним правилом у порядку цивільного судочинства загальні суди вирішують справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, зокрема спори, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також із інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства. Аналогічна норма закріплена в частині першій статті 19 ЦПК України у редакції від 03 жовтня 2017 року.
Отже, в порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства, і це правило є загальним.
Способи захисту цивільних прав передбачені у статті 16 ЦК України, який регулює приватноправові відносини.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов'язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов'язаних з реалізацією публічної влади.
Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Визначальною рисою адміністративних правовідносин є владне підпорядкування однієї сторони цих відносин іншій стороні.
Крім того, відповідно до пункту 5 частини другої статті 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених законами України.
Термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
Виходячи з аналізу статей 2, 3, 17 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у разі, якщо відповідачем виступає фізична особа, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства.
Відповідно до частини четвертої статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, установлених законом.
У цій нормі процесуального права наведено перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень.
На час постановлення ухвали як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, у статті 162 КАС України були передбачені певні способи захисту порушеного права, з урахуванням завдань адміністративного судочинства, якими визнано захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. У разі задоволення позову суд міг прийняти постанову про:
1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;
2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;
3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;
4) стягнення з відповідача коштів;
5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;
6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;
7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;
8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
Суд міг прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Суд за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень міг прийняти іншу постанову у випадках, встановлених законом.
З огляду на вказані вимоги можна зробити висновок, що і способи захисту прав підпорядковані саме захисту прав та інтересів не суб'єктів, наділених владними повноваженнями, у їх спорах з фізичними чи юридичними особами, а фізичних чи юридичних осіб від рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, оскільки саме вказані суб'єкти в силу специфіки свого правового положення та повноважень втручатися, обмежувати та припиняти права фізичних чи юридичних осіб в адміністративному процесі урівнюються з останніми шляхом того, що саме на них покладено обов'язок доведення правомірності своїх дій.
Разом з тим з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб'єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
Широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб'єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
З огляду на положення статей 3 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України не вважається публічно-правовим і розглядається в порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб'єктом приватного права - фізичною особою, в якому орган наділений владними повноваженнями звернувся до суду про захист права не публічного, а цивільного, зокрема, про приведення житлового будинку до первісного стану. У такому випадку - це спір про право цивільне, хоч у ньому бере участь суб'єкт публічного права.
У справі, що розглядається, позов пред'явлено з підстав порушення ОСОБА_3 правил добудови чи перебудови житлового будинку.
Відповідно до частини четвертої статті 376 ЦК України, якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову. Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану (частина сьома статті 376 ЦК України).
Знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано всі передбачені законодавством України заходи реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
Отже, об'єкти самочинного будівництва - це вид нерухомого майна, з притаманними йому фізичними ознаками, але з особливим правовим режимом.
Об'єкти самочинного будівництва, з урахуванням того, що вони є проміжним результатом будівельної діяльності та мають тимчасовий характер, є об'єктами цивільних прав: або у вигляді речей, тобто будівельних матеріалів, або у вигляді повноцінного об'єкта нерухомого майна в разі набуття права власності на об'єкт самочинного будівництва.
Тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю та/або органів місцевого самоврядування про зобов'язання знесення самочинного будівництва є такими, що пов'язані з вирішенням питань щодо речових прав.
Аналіз зазначених вище правових норм свідчить про те, що спір за позовом УДАБК про приведення житлового будинку до первісного стану підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки в такому випадку позивач звертається до суду за захистом порушеного цивільного права, цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права власності на житловий будинок. Заявлені вимоги є приватноправовим способом захисту права і не передбачені КАС України.
Таким чином, спір за позовом про зобов'язання знесення самочинного будівництва підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питання щодо речового права і його розгляд не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Така правова позиція висловлена як у постановах Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 21-1959а16, від 27 вересня 2017 року у справі № 6-718цс17, так і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 лютого 2018 року у справі № 14-16цс18.
Висновок про необхідність розгляду справи за позовом районної адміністрації до фізичної особи про зобов'язання за власні кошти демонтувати самовільно влаштований металевий каркас у порядку цивільного судочинства зробила Велика Палата Верховного Суду і в постанові від 01 березня 2018 року у справі № 14-14цс18.
Незважаючи на те, що підставою для звернення до суду у справі № 14-14цс18 позивач указав саме порушення відповідачем приписів законодавства, що регулює містобудівну діяльність, зокрема проведення ним реконструкції будинку без відповідних дозвільних документів, а у справі, що переглядається, предметом позовних вимог УДАБК є порушення відповідачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва, вважаємо, що ніякої принципової відмінності між характером інтересу, на захист якого ініційовано судові розгляди у цих двох справах, не існує. Породження практики розмежовувати юрисдикційну належність спору за таким інтересом, позитивного впливу на формування єдності судової практики не матиме, лише даватиме підстави для зловживань як учасникам справи, так і судам.
Підстав для відступу від усталеної практики не вбачається, оскільки це внесе правову невизначеність у юрисдикційність указаних спорів, що зумовить необхідність їх розгляду судами усіх трьох юрисдикцій - цивільної, адміністративної та господарської й унеможливить ефективний та швидкий розгляд справ зазначеної категорії.
З урахуванням зазначеного не вбачаємо жодних підстав відступати від правого висновку, викладеного в постанові Верховного Суду України у справі № 21-1959а16.
Вважаємо, що спір за позовом УДАБК про зобов'язання привести житловий будинок у первісний стан підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки цей спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов'язаний з вирішенням питань щодо речових прав. Суди першої й апеляційної інстанцій зробили правильний висновок, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
У зв'язку із цим касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року та ухвалу Приморського районного суду м. Одеси від 23 березня 2017 року у незміненій апеляційним судом частині - залишити без змін.
Судді: Н. П. Лященко