Справа № 826/1135/14
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2018-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 червня 2018 року

Київ

справа №826/1135/14

провадження №К/9901/1932/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., провівши у касаційному порядку попередній розгляд справи за позовом заступника прокурора Києво - Святошинського району Київської області до Києво - Святошинської районної державної адміністрації Київської області, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, управління Держземагенства у Києво - Святошинському районі Київської області про визнання недійсними та протиправними розпоряджень, за касаційною скаргою прокуратури Київської області на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Васильченко І.П. від 23 квітня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Міщука М.С., Вівдіченко Т.Р., Гром Л.М. від 25 червня 2014 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник прокурора Києво - Святошинського району Київської області звернувся до суду з позовом до Києво - Святошинської районної державної адміністрації Київської області, у якому з урахуванням збільшення позовних вимог просив визнати недійсними, протиправними та скасувати розпорядження голови Києво - Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 13 травня 2010 року № 2954, від 14 травня 2010 року № № 2955, 2956, від 21 травня 2010 року № 2980, 28 травня 2010 року № 2988, від 04 червня 2010 року № 3009, від 18 червня 2010 року №№ 3085, 3087, 3088, 3089, від 24 червня 2010 року № 3118, від 29 червня 2010 року № 3176, від 06 липня 2010 року № 3200, від 16 липня 2010 року № 3305, від 19 липня 2010 року № 3314, від 23 липня 2010 року №№ 3368-3371, від 09 серпня 2010 року № 3462, від 10 серпня 2010 року № 3469, 3470, 3496, від 11 серпня 2010 року № 3497, від 16 серпня 2010 року № 3523, від 17 серпня 2010 року № 3539, від 29 вересня 2010 року № 4053, від 30 вересня 2010 року № 4069, від 01 жовтня 2010 року № №4081, 4082, 4083 та від 07 жовтня 2010 року № 4124, якими надані дозволи на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на землі для ведення індивідуального садівництва та затверджено технічну документацію із землеустрою щодо зміни використання земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на землі для ведення індивідуального садівництва, змінено використання даних земельних ділянок та надано дозволи на виготовлення державного акту на право власності на землю для ведення індивідуального садівництва.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2011 року позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано розпорядження голови Києво - Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 13 травня 2010 року № 2954, від 14 травня 2010 року № № 2955, 2956, від 21 травня 2010 року № 2980, 28 травня 2010 року № 2988, від 04 червня 2010 року № 3009, від 18 червня 2010 року №№ 3085, 3087, 3088, 3089, від 24 червня 2010 року № 3118, від 29 червня 2010 року № 3176, від 06 липня 2010 року № 3200, від 16 липня 2010 року № 3305, від 19 липня 2010 року № 3314, від 23 липня 2010 року №№ 3368-3371, від 09 серпня 2010 року № 3462, від 10 серпня 2010 року № 3469, 3470, 3496, від 11 серпня 2010 року № 3497, від 16 серпня 2010 року № 3523, від 17 серпня 2010 року № 3539, від 29 вересня 2010 року № 4053, від 30 вересня 2010 року № 4069, від 01 жовтня 2010 року № №4081, 4082, 4083 та від 07 жовтня 2010 року № 4124.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2011 року постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08 травня 2012 року постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2011 року залишено без змін.

5. Постановою Верховного Суду України від 05 березня 2013 року ухвалу Вищого адміністративного суду України від 08 травня 2012 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 листопада 2013 року постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2011 року та постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2011 року скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

7. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2013 року роз'єднано позовні вимоги в адміністративній справі у два самостійні провадження, в одному з яких третьою особою є ТОВ "ТЕРА ПАРАДІЗ", а в іншому треті особи - фізичні особи.

8. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 січня 2014 року роз'єднані позовні вимоги в частині третіх осіб - фізичних осіб.

9. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 лютого 2014 року у справі за № 826/1135/14 в частині позовних вимог заступника прокурора Києво - Святошинського району Київської області до Києво - Святошинської районної державної адміністрації Київської області, треті особи - ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, управління Держземагенства у Києво - Святошинському районі Київської області про визнання недійсними, протиправними та скасування розпоряджень від 09 серпня 2010 року № 3462, від 29 вересня 2010 року № 4053, від 30 вересня 2010 року № 4069, від 01 жовтня 2010 року №4081 - прийнято до свого провадження.

10. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2014 року, у задоволенні позову відмовлено.

11. Судові рішення мотивовано тим, що зміна цільового призначення земельних ділянок передбачає зміну категорії земель, зміна ж використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є наслідком зміни цільового призначення.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись із постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2014 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2014 року, прокуратура Київської області подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Києво - Святошинською районною державною адміністрацією Київської області прийнято наступні розпорядження:

- 09 серпня 2010 року № 3462 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельної ділянки ОСОБА_3 з «ведення особистого селянського господарства» на «ведення індивідуального садівництва» в адміністративних межах Крюківщинської сільської ради»;

- від 29 вересня 2010 року № 4053 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельної ділянки ОСОБА_2 з «ведення особистого селянського господарства» на «ведення індивідуального садівництва» в адміністративних межах Крюківщинської сільської ради»;

- від 30 вересня 2010 року № 4069 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельної ділянки ОСОБА_3 з «ведення особистого селянського господарства» на «ведення індивідуального садівництва» в адміністративних межах Крюківщинської сільської ради»;

- від 01 жовтня 2010 року №4081 «Про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо зміни використання земельної ділянки ОСОБА_4 з «ведення особистого селянського господарства» на «ведення індивідуального садівництва» в адміністративних межах Гатненської сільської ради».

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Касаційна скарга прокуратури Київської області мотивована тим, що чинним законодавством України не передбачено можливості зміни органами виконавчої влади виду користування земельної ділянки в межах певної категорії земель сільськогосподарського призначення.

15. У запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_4, посилаючись на законність рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

16. Стаття 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Відповідно до пункту 7 статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля.

18. Згідно з пунктами а), ж) частини першої статті 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом, вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

19. У частині першій статті 19 Земельного кодексу України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

20. За змістом частин першої - третьої статті 22 Земельного кодексу України, у редакції на час спірних правовідносин, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать:

а) сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги);

б) несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування, зокрема, громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

21. Відповідно до частини першої статті 33 Земельного кодексу України, у редакції на час спірних правовідносин, громадяни України можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства.

22. Згідно з частиною першою статті 35 Земельного кодексу України громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.

23. Українським класифікатором цільового використання землі (УКЦВЗ), затвердженого листом Держкомзему від 24 квітня 1998 року №14-1-7/1205, пункт 2 якого визначає, що землі сільськогосподарського призначення класифікуються: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва; для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, городництва, сінокосіння і випасання худоби; для ведення дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду; для ведення сільського господарства; для ведення підсобного сільського господарства; для ведення селянського (фермерського) господарства; для традиційних народних промислів і підприємницької діяльності; для іншого сільськогосподарського призначення.

24. У відповідності до статті 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

25. Статтею 25 Закону України «Про землеустрій», у редакції на час спірних правовідносин, передбачено, що документація із землеустрою розробляється у вигляді програм, схем, проектів, спеціальних тематичних карт, атласів, технічної документації.

Види документації із землеустрою:

а) загальнодержавні й регіональні (республіканські) програми використання та охорони земель;

б) схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень;

в) проекти землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень;

г) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення;

ґ) проекти землеустрою щодо формування земель комунальної власності територіальних громад і проекти розмежування земель державної та комунальної власності населених пунктів;

д) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

е) проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань;

є) проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

ж) проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;

з) робочі проекти землеустрою щодо рекультивації порушених земель, землювання малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, заболочення, вторинного засолення, висушення, зсувів, ущільнення, закислення, забруднення промисловими та іншими відходами, радіоактивними та хімічними речовинами, покращання сільськогосподарських земель, підвищення родючості ґрунтів (далі - робочі проекти землеустрою);

и) технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);

і) технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку;

ї) спеціальні тематичні карти і атласи стану земель та їх використання.

26. Згідно з частиною першою статті 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками.

27. У частині четвертій статті 373 Цивільного кодексу України передбачено, що власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

28. Згідно з частиною першою статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

29. Статтею 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

30. Європейський Суд з прав людини у рішенні від 20 жовтня 2011 року по справі "Рисовський проти України" зазначив, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

31. Принцип "належного урядування" не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна на користь держави, якщо майно вибуло із власності держави у незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід з'ясовувати та враховувати при вирішенні цього питання для того, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави у право на мирне володіння майном. Дотримання принципу "належного урядування" оцінюється одночасно з додержанням принципу "пропорційності", при тому, що немає точного, вичерпного переліку обставин і фактів, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення "справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини". Цей критерій більшою мірою оціночний і стосується суб'єктивної складової кожної конкретної справи, а тому має бути з'ясований у кожній конкретній справі на підставі безпосередньо встановлених обставин і фактів.

32. У рішенні Європейського Суду з прав людини від 24 червня 2003 року по справі "Стретч проти Об'єднаного Королівства" зазначено, оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, то в такому випадку мало місце "непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції".

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

33. Наведені норми свідчать, що землі для ведення особистого селянського господарства та землі для садівництва належать до однієї категорії земель - сільськогосподарського призначення.

34. Зміна цільового призначення земельної ділянки передбачає зміну категорії земель, зміна ж використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є наслідком зміни цільового призначення.

35. Спірні розпорядження приймались відповідачем на підставі звернень ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_2 та технічної документації із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельних ділянок.

36. Спірні розпорядження є актами індивідуально-правового (ненормативного) характеру, на підставі яких вказані особи отримали державні акти на право власності.

37. Прийняття спірних розпоряджень стало наслідком реалізації законних прав власників земельних ділянок використовувати їх на власний розсуд та відповідно до цільового призначення.

38. Затверджена спірними розпорядженнями технічна документація із землеустрою щодо зміни функціонального використання земельної ділянки з «ведення особистого селянського господарства» на «ведення індивідуального садівництва» фактично є технічною документацією із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку, яка передбачена в підпункті «і» частини другої статті 25 Закону України «Про землеустрій».

39. З урахуванням практики Європейського суду з прав людини скасування спірних розпоряджень призвело б до непропорційного втручання у права ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_2 на мирне володіння майном.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

40. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу прокуратури Київської області залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 квітня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2014 року - без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців