Справа № 820/17488/14
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2018-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 червня 2018 року

м. Київ

справа №820/17488/14

адміністративне провадження №К/9901/2454/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М.,

суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянув у письмовому провадженні адміністративну справу за касаційною скаргою Харківської міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року (судді Мінаєва О.М., Макаренко Я.М., Шевцова Н.В.) у справі за позовом Харківської міської ради до Харківської обласної державної адміністрації, Голови Харківської обласної державної адміністрації Балуги Ігоря Мироновича, треті особи: Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департамент капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування розпорядження, зобов'язання утриматись від вчинення дій.

І. ПРОЦЕДУРА

1. Позивач звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просить визнати незаконним та скасувати повністю розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації Балути І.М. від 28.09.2014 №517 "Про врегулювання ситуації в області щодо пам'ятників епохи тоталітаризму" та зобов'язати Харківську обласну державну адміністрацію утриматись від вчинення дій, а саме вилучення пам'ятника Леніну В.І., розташованого на майдані Свободи у м.Харкові, з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, демонтажу пам'ятнику Леніну В.І., розташованого на майдані Свободи у м. Харкові.

2. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 24.11.2014 р. адміністративний позов Харківської міської ради до Голови Харківської обласної державної адміністрації Балути Ігоря Мироновича, Харківської обласної державної адміністрації про визнання незаконним та скасування розпорядження, зобов'язання утриматися від вчинення дій задоволено частково. Скасовано розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації від 28.09.2014 № 517 «Про врегулювання ситуації в області щодо пам'ятників епохи тоталітаризму» в частині вжиття заходів щодо демонтажу пам'ятника Леніну В.І., розташованого на майдані Свободи у м. Харкові, відповідно до вимог чинного законодавства. В іншій частині позову відмовлено.

3. Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2015 залучено до участі у справі в якості третіх осіб: Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, Департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, Департамент капітального будівництва Харківської обласної державної адміністрації.

4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.04.2015 апеляційні скарги Харківської міської ради та Харківської обласної державної адміністрації, Голови Харківської обласної державної адміністрації Дудника Д.В. задоволено частково, постанову Харківського окружного адміністративного суду від 24.11.2014 скасовано та прийнято нову постанову про відмову в задоволенні позову.

5. 27.04.2015 позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.04.2015.

6. У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання п.п. 1, 7 п. 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України адміністративну справу передано до Верховного Суду.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Пам'ятник Леніну розташований на майдані Свободи у м. Харкові. За рішенням виконавчого комітету Харківської обласної ради депутатів трудящих №61 від 25.01.1972 перебуває на обліку як пам'ятка монументального мистецтва. Пам'ятник створено 05.11.1963.

8. Відповідно до п. 1 Наказу Міністерства культури України від 30.05.2013 року № 468 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» наказано занести до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення об'єкти культурної спадщини у Харківській області згідно з переліком, викладеним у додатку 2. Згідно додатку 2 до цього Наказу за порядковим номером 2 зазначено пам'ятник В.І. Леніну, розташований на майдані Свободи у м. Харкові, вид об'єкта - пам'ятка монументального мистецтва, охоронний номер 27-ХА, рішення виконавчого комітету Харківської обласної ради депутатів трудящих від 25.01.1972р. № 61.

9. Розпорядженням голови Харківської обласної державної адміністрації № 517 від 28.09.2014 «Про врегулювання ситуації в області щодо пам'ятників епохи тоталітаризму» з метою врегулювання напруженої ситуації в області, що склалась навколо пам'ятників епохи тоталітаризму, зокрема пам'ятника Леніну В.І., розташованого на майдані Свободи у м. Харкові, на підставі Закону України «Про охорону культурної спадщини» та на виконання Указу Президента «Про додаткові заходи щодо вшанування пам'яті жертв Голодомору 1932-1933 років в Україні» від 12.06.2009 р. № 432/2009, на підставі ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» Департаменту культури і туризму обласної державної адміністрації спільно з Департаментом містобудування та архітектури обласної державної адміністрації та Департаментом капітального будівництва обласної державної адміністрації доручено терміново вжити заходи щодо:

- вилучення пам'ятника Леніну В.І., розташованого на майдані Свободи у м.Харкові, з Державного реєстру нерухомих пам'яток України;

- демонтажу пам'ятника Леніну В.І., розташованого на майдані Свободи у м.Харкові, відповідно до вимог чинного законодавства.

10. Позивач з цим розпорядженням не погодився та звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. В обґрунтування позову позивач зазначає, що пам'ятник Леніну, розташований на майдані Свободи у м. Харкові, внесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як пам'ятку монументального мистецтва місцевого значення.

12. Згідно з Паспортом об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини від 14.05.2012р. є комунальною власністю територіальної громади м.Харкова та перебуває на балансі Спеціалізованого комунального підприємства «Харківзеленбуд».

13. Законодавством України не передбачено повноважень місцевих державних адміністрацій щодо вилучення з Державного реєстру нерухомих пам'яток України та демонтажу об'єкту культурної спадщини місцевого рівня, рішення суперечить положенням ст. 22 Закону України «Про охорону культурної спадщини» якою встановлено, що пам'ятки, їхні частини, пов'язане з ними рухоме та нерухоме майно забороняється зносити, змінювати, замінювати, переміщувати (переносити) на інші місця.

14. Харківською міською радою в установленому законом порядку не передано Харківській обласній державній адміністрації в управління об'єкт комунальної власності територіальної громади міста Харкова - пам'ятник Леніну, розташований на майдані Свободи у м.Харкові та Харківську міську раду як представницький орган власника пам'ятки - територіальної громади м. Харкова не було повідомлено про підготовку та видання головою Харківської облдержадміністрацією оскаржуваного розпорядження, позбавлено можливості взяти участь у розгляді цього питання та висловити зауваження і пропозиції, що є порушенням ст.35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

15. Указ Президента України від 12.06.2009 № 432/2009 «Про додаткові заходи щодо вшанування пам'яті жертв Голодомору 1932-1933 років в Україні» не є правовою підставою для видання оскаржуваного розпорядження, оскільки жодним законодавчим актом України не врегульована сфера відносин щодо визначення пам'ятників і пам'ятних знаків, присвячених особам, які причетні до організації та здійснення голодоморів і політичних репресій в Україні, указ не містить доручень або інших приписів стосовно вжиття заходів щодо вилучення пам'ятників Леніну з Державного реєстру нерухомих пам'яток України та їх демонтажу.

16. Відповідачі заперечували проти задоволення позову та зазначали, що оскаржуване розпорядження відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки відповідно до ч. 2 ст. 7, п.6 ч.1 ст. 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голова місцевої державної адміністрації має право видавати розпорядження з питань культури.

17. Пам'ятник Леніну втратив предмет охорони, тому на виконання Указу Президента України від 12.06.2009 № 432/2009 «Про додаткові заходи щодо вшанування пам'яті жертв Голодомору 1932-1933 років в Україні» відповідачем було прийнято рішення про вжиття заходів щодо вилучення пам'ятника Леніну з Державного реєстру нерухомих пам'яток України та демонтажу пам'ятника Леніну відповідно до вимог чинного законодавства.

18. Під вжиттям заходів розуміється внесення подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про вилучення пам'ятника Леніну з Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

19. На виконання цього розпорядження листом Харківської обласної державної адміністрації № 01-39/6720 від 29.09.2014 року до Міністерства культури України внесено пропозицію, щодо вилучення пам'ятки монументального мистецтва місцевого значення - пам'ятника Леніну з Державного реєстру нерухомих пам'яток України у зв'язку із втратою ним предмета охорони.

20. Зазначали, що Харківська обласна державна адміністрація не демонтувала пам'ятку монументального мистецтва місцевого значення - пам'ятник Леніну та жодного відношення до демонтажу не має.

21. Указом Президента України від 12.06.2009 № 432/2009 чітко не визначено процедуру проведення демонтажу та органу, який безпосередньо повинен здійснювати демонтаж, але відповідно до визначених українським законодавством повноважень вжиття заходів, тобто координація дій відповідних органів та осіб щодо організації цих робіт належить до компетенції органів виконавчої влади - обласних державних адміністрації.

22. Оскаржуваним розпорядження надано доручення структурним підрозділам вжити заходів щодо демонтажу пам'ятника Леніну розташованого на майдані Свободи у м. Харкові, лише після прийняття рішення щодо вилучення зазначеного пам'ятника з Державного реєстру нерухомих пам'яток України і так як це визначено законодавством.

23. Вказували, що оскаржуване розпорядження не порушує інтереси Харківської міської ради, Харківською міською радою не надано жодного документу, який підтверджує перехід пам'ятника Леніну з державної власності у комунальну.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

24. Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що пам'ятник Леніну В.І., розташований на майдані Свободи у м.Харкові, є комунальною власністю, тому Харківська міська рада, здійснюючи свої владні повноваження в галузі охорони пам'яток культурної спадщини та благоустрою населених пунктів, може звернутись до суду з даним адміністративним позовом.

25. Також виходив з того, що законом не передбачено повноважень органів державної влади вживати заходів або приймати рішення щодо демонтажу пам'ятника, на який поширюються гарантії, встановлені ст. 24 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до внесення відповідних змін (вилучення) до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

26. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження голови Харківської обласної державної адміністрації № 517 від 28.09.2014 в частині покладення обов'язку на третіх осіб вжити заходи щодо вилучення пам'ятника Леніну В.І. з Державного реєстру нерухомих пам'яток України до моменту звернення з даним позовом було виконаним, а повноваження щодо внесення змін до Державному реєстрі нерухомих пам'яток України надані Міністерству культури України.

27. Задовольняючи частково апеляційні скарги Харківської міської ради, Харківської обласної державної адміністрації, Голови Харківської обласної державної адміністрації Дудника Д.В., скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем не було підтверджено передачі пам'ятнику Леніну В.І. до комунальної власності, а знаходиться на балансі СКП "Харківзеленбуд" на праві повного господарського відання.

28. Крім того, суд апеляційної інстанції вважав, що оскаржуваним розпорядженням права та інтереси територіальної громади не були обмежені.

29. Також, судом апеляційної інстанції зроблено висновок, що демонтаж пам'ятника було здійснено стихійно, а не третіми особами, зазначеними у розпорядженні, а тому розпорядження в частині покладення на структурні підрозділи завдання щодо демонтажу пам'ятника не може бути виконане, а тому і не може мати будь-яких правових наслідків для сторін у справі.

30. Суд апеляційної інстанції вважав, що оспорюваним розпорядженням не було вирішено питання про вилучення пам'ятника Леніну з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а лише покладений обов'язок на структурні підрозділи Харківської обласної державної адміністрації, не визначаючи його конкретного змісту, в межах чинного законодавства, тобто оспорюване розпорядження стосується внутрішньої діяльності Харківської обласної державної адміністрації та її структурних підрозділів, не містить владних розпорядчих приписів щодо позивача, територіальної громади або комунального майна.

31. Крім того, судом апеляційної інстанції було встановлено, що приписи оскаржуваного розпорядження щодо демонтажу пам'ятника не можуть бути реалізованими у зв'язку із знищенням останнього, а тому не мають жодних правових наслідків.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

32. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.04.2015 необхідно скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції за наступних підстав.

33. На думку позивача, судом апеляційної інстанції було помилково застосовано норми Постанови Ради Міністрів УРСР від 21.07.1965 року №711 та враховано Паспорт пам'ятника історії та культури СРСР від 22.01.1974 року у правовідносинах, які склалися в незалежній Україні станом на 28.09.2014 року (на час видання оскаржуваного розпорядження).

34. Натомість, позивач вважає, що в даній справі необхідно було застосовувати норми Закону України "Про підприємства, установи та організації союзного підпорядкування, розташовані на території України" від 10.09.1991 року №1540-XII для з'ясування чи належить об'єкт до державної власності. Адже за нормами Закону до державної власності (на баланс Фонду державного майна України) передавалися лише об'єкти союзного підпорядкування. Пам'ятник Леніну В.І. не належав до об'єктів союзного підпорядкування, а ВО "Харківзеленбуд", на балансі якого знаходився пам'ятник, не перейшло у відання Фонду державного майна України або іншого органу державного управління.

35. Також, позивач вважає, що судом апеляційної інстанції не було надано належної оцінки інформації Регіонального відділення Фонду державного майна України про те, що зазначений пам'ятник не обліковується як об'єкт державної власності.

36. Крім того, відповідно до Наказу Міністерства культури України від 30.05.2013 року №468 "Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток" та Паспорту об'єкта (пам'ятки) культурної спадщини, пам'ятник Леніну В.І. знаходився у комунальній власності і під охороною держави, що було не враховано судом апеляційної інстанції.

37. Позивач зосереджував увагу на тому, що судом апеляційної інстанції не були враховані письмові докази, які підтверджували перебування пам'ятника на балансі СКП "Харківзеленбуд", а саме: довідка СКП "Харківзеленбуд" від 20.11.2014 №1171 про передачу в комунальну власність пам'ятнику Леніну В.І.; довідка СКП "Харківзеленбуд" від 20.11.2014 №1170 про передачу об'єкту основних засобів пам'ятник Леніну В.І. на підставі розпорядження Представництва Фонду державного майна України в м.Харкові від 10.04.1995 №327 по договору №559 від 10.04.1995 року.

38. Позивач зазначав, що всупереч висновкам суду апеляційної інстанції, пам'ятник Леніну В.І. не зруйновано, а відповідно до акту обстеження від 08.10.2014 року - лише пошкоджено.

39. Позивач вважав, що судом апеляційної інстанції було невірно надано тлумачення Закону України "Про власність" та не враховано, що визначення в Законі "державна власність" включала в себе поняття "загальнодержавна (республіканська) власність" та "власність адміністративно-територіальних одиниць (комунальна власність)".

40. Також позивач вказує, що судом апеляційної інстанції було зобов'язано позивача надати докази передачі пам'ятника до комунальної власності без його зазначення або ідентифікації, при цьому не врахував, що вказана передача встановлена Положенням про порядок передачі об'єктів права державної власності, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21.09.1998 №1482. Також судом апеляційної інстанції не були враховані письмові докази надані позивачем, які підтверджували: перебування пам'ятника на балансі СКП "Харківзеленбуд"; перебування ВО "Харківзеленбуд" на час проголошення незалежності України в комунальній власності; не знаходження пам'ятника на балансі регіонального відділення Фонду державного майна у Харківській області; проведення капітального ремонту пам'ятника позивачем; укладання договору про передачу майна у повне господарське відання Представництвом Фонду державного майна в м.Харкові як виконавчим органом Харківської міської ради.

41. Відповідачами було подано заперечення на касаційну скаргу, в яких просили касаційну скаргу Харківської міської ради залишити без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.04.2015 року - без змін, з наступних підстав.

42. Пам'ятник Леніну В.І. не належить до списку світової спадщини ЮНЕСКО. Вирішення питань культури входить до відання місцевих державних адміністрацій відповідно до п.6 ч.1 ст.13 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

43. Відповідачі зазначають, що Указами Президента України "Про заходи у зв'язку з 75-ми роковинами Голодомору 1932-1933 років в Україні" та "Про додаткові заходи щодо вшанування пам'яті жертв Голодомору 1932-1933 років в Україні" на обласні державні адміністрації було покладено обов'язок забезпечити вжиття заходів щодо демонтажу пам'ятників і пам'ятних знаків, присвяченим особам, які причетні до організації та здійснення голодоморів і політичних репресій в Україні.

44. Також, відповідачами зосереджується увага на тому, що зазначений пам'ятник було передано за договором №559 від 10.04.1995 року ДСКП "Харківзеленбуд" на праві повного господарського відання, а не у власність.

45. Відповідачі вважали, що пам'ятник Леніну В.І. був пам'ятником республіканського значення, відповідно до постанови Ради Міністрів УРСР від 21.07.1965 року №711 "Про затвердження пам'ятників мистецтва, історії та археології Української РСР", а, отже, власником є держава. Що на думку відповідачів випливає зі змісту ст.4 Закону УРСР "Про охорону і використання пам'яток історії культури", пункту 4 рішення виконкому Харківської обласної (промислової) Ради депутатів трудящих від 24.10.1963 року №495 "Про закінчення робіт по спорудженню пам'ятника В.І. Леніну у м. Харкові".

46. Також, факт неналежності пам'ятника до комунальної власності, на думку відповідачів, підтверджується відсутністю зазначення про його передачу у комунальну власність в Рішенні виконкому Харківської обласної ради народних депутатів від 12.03.1992 року №68 "Про розмежування комунальної власності між адміністративно-територіальними одиницями Харківської області", в Рішенні Харківської міської ради народних депутатів від 28.09.1992 року "Про комунальну власність міста".

47. Відповідачі не згодні з позицією позивача щодо тлумачення Закону України "Про власність" тому що ст.31, 32 вказаного Закону встановлювали приналежність загально-державної (республіканської) власності до державної, суб'єктом якої є держава в особі Верховної Ради України. У зв'язку з тим, що пам'ятник мав республіканське значення Української РСР доводить його належність до об'єкта загально-державної (республіканської) власності.

48. Від третіх осіб відзив на касаційну скаргу не надходив.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

49. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України.

50. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Харківська міська рада не є належним позивачем, адже оскаржуване розпорядження стосувалось державного майна, стосується внутрішньої діяльності Харківської обласної державної адміністрації та її структурних підрозділів, не містить владних розпорядчих приписів щодо позивача, територіальної громади або комунального майна, а отже, не зачіпає права та інтереси Харківської міської ради та територіальної громади.

51. Суд з такими висновками суду апеляційної інстанції погоджується.

52. Суд звертає увагу, що предметом спору у даній справі було розпорядження об'єктом культурної спадщини, повноваження відповідача та процедура прийняття такого рішення. Тому предмет доказування у справі не може зводитися лише до встановлення власника пам'ятника.

53. Суд звертає увагу, що оскаржуване розпорядження має організаційний характер, тобто спрямоване на організацію роботи відповідних структурних підрозділів - Департаменту культури і туризму, Департаменту містобудування та архітектури, Департаменту капітального будівництва обласної державної адміністрації, яким надано доручення терміново вжити заходів щодо вилучення пам'ятника Леніну з Державного реєстру нерухомих пам'яток України та демонтажу. Ці доручення мають на меті підготовку відповідних рішень (заходів), проте не свідчать про настання відповідних юридичних наслідків. а отже і про порушення прав позивача. Рішення про «вжиття заходів щодо» демонтажу не є рішенням про демонтаж.

54. Перевіряючи повноваження відповідача, Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема, виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня.

55. Відповідно до ст. 22 цього Закону місцева державна адміністрація, зокрема, реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді.

56. Враховуючи наведене, Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо вшанування пам'яті жертв Голодомору 1932-1933 років в Україні» від 12.06.2009 № 432/2009 який є частиною державної політики у галузі культури, є достатньою правовою підставою для винесення розпорядження «Про врегулювання ситуації в області щодо пам'ятників епохи тоталітаризму».

57. Відповідно до ч.1 ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

58. Враховуючи, що судом апеляційної інстанції було вірно застосовано норми матеріального та процесуального права при ухваленні судових рішень, суд доходить до висновку в необхідності залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваної постанови суду - без змін.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні касаційної скарги Харківської міської ради відмовити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб