Справа № 712/10859/17
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2018-06-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 червня 2018 року

Київ

справа №712/10859/17

адміністративне провадження №К/9901/5700/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси у складі судді Мельник І.О. від 06.10.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шелест С.Б. (головуючий), Кузьмишина О.М., Пилипенко О.Є. від 05.12.2017 у справі №712/10859/17 за позовом ОСОБА_5 до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання протиправним і нечинним розпорядження,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_5 звернувся до суду з адміністративним позовом до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича, в якому просив визнати протиправним і нечинним з моменту прийняття розпорядження відповідача від 15.08.2017 №372-р "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_5.".

2. Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.10.2017 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Черкаського міського голови від 15.08.2017 №372-р "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_5.".

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.10.2017 змінено шляхом виключення з мотивувальної частини висновків суду першої інстанції щодо застосування до спірних правовідносин норм Закону України "Про державну службу".

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. Розпорядженням міського голови м. Черкаси від 19.12.2016 №655-р ОСОБА_5 призначено з 23.12.2016 на посаду першого заступника директора департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради.

4.2. У період з 31.07.2017 по 11.08.2017 та з 14.08.2017 по 25.08.2017 ОСОБА_5 виконував обов'язки директора департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради.

4.3. 15.08.2017 першим заступником міського голови м. Черкаси Овчаренком С.А. надано доручення №163-Д, яким ОСОБА_5 зобов'язано в термін до 10:30 год. надати пояснення про відсутність контролю та невчинення відповідних дій із організації прибирання зелених зон у місті, зокрема в центральних частинах міста (вул. Святотроїцька, пагорб Слави, палац одружень).

4.4. ОСОБА_5 надано письмові пояснення від 15.08.2018 №163-Д на адресу Черкаського міського голови Бондаренка А.В., у яких зазначено про те, що прибирання пагорбу Слави здійснює балансоутримувач - Комунальне підприємство "Комбінат комунальних підприємств", якому доручено негайно привести в належний санітарний стан дану територію.

4.5. Розпорядженням міського голови м. Черкаси від 15.08.2017 №372-р, відповідно до статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 147-149 Кодексу законів про працю України, пунктів 6 та 17 розділу 2 Положення про департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 14.11.2014 №2-413, враховуючи пункти 1.3. та 2.2. Статуту Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-817, пояснювальну записку першого заступника директора департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради ОСОБА_5 від 15.08.2017 №163-Д, оголошено догану ОСОБА_5, першому заступнику директора департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, за порушення трудової дисципліни, а саме: неналежне виконання обов'язків щодо здійснення контролю за станом благоустрою територій, організації роботи Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради та не здійснення контролю за виконанням покладених на це підприємство завдань щодо виконання робіт, пов'язаних з благоустроєм.

5. Приймаючи оскаржувані судові рішення суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідачем жодними належними та допустимими доказами не підтверджено факт порушення позивачем трудової дисципліни, а саме: не доведено порушення обсягу його обов'язків, визначених Положенням про Департамент житлово-комунального комплексу із покликанням на норми, які б визначали порядок і форми контролю за станом благоустрою. Крім того, суди зазначили, що функція "контролю" не є тотожною забезпеченню іншим суб'єктом, яким у даному випадку виступає Комунальне підприємство "Комбінат комунальних підприємств", виконання своїх безпосередніх обов'язків і поточних завдань, що випливають з його Статуту.

6. Суд апеляційної інстанції, змінюючи рішення суду першої інстанції, вказав на неможливість застосування до спірних правовідносин положень Закону України "Про державну службу", оскільки пунктом 11 частини 3 статті 3 даного Закону передбачено, що він не поширюється на посадових осіб місцевого самоврядування.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

7. Відповідач - Черкаський міський голова Бондаренко Анатолій Васильович, подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.10.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

8. Аргументи скаржника полягають у тому, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує, що у відповідності до Статуту Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради є органом управління даним підприємством, головною метою та напрямком діяльності якого, серед іншого, є утримання об'єктів комунального призначення і благоустрою в належному санітарному та технічному стані. При цьому, пунктами 2.2. та 9 Статуту передбачено, що Комунальне підприємство "Комбінат комунальних підприємств" виконує роботи, пов'язані з благоустроєм меморіального комплексу "Пагорб Слави". З огляду на це, скаржник, посилаючись на Положення про департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, затверджене рішенням Черкаської міської ради від 14.11.2014 №2-413, зазначає про наявність у позивача, як в.о. директора цього департаменту, обов'язку щодо забезпечення контролю за належним виконанням Комунальним підприємством "Комбінат комунальних підприємств" покладених на нього завдань, чого на думку скаржника позивачем здійснено не було.

9. Позивач - ОСОБА_5, до закінчення строку встановленого судом відзиву на касаційну скаргу не подав.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. Кодекс законів про працю України:

Стаття 139. Обов'язки працівників

"Працівники зобов'язані працювати чесно і сумлінно, своєчасно і точно виконувати розпорядження власника або уповноваженого ним органу, додержувати трудової і технологічної дисципліни, вимог нормативних актів про охорону праці, дбайливо ставитися до майна власника, з яким укладено трудовий договір".

Стаття 147. Стягнення за порушення трудової дисципліни

"За порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення:

1) догана;

2) звільнення.

Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення".

Стаття 147-1. Органи, правомочні застосовувати дисциплінарні стягнення

"Дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника".

Стаття 148. Строк для застосування дисциплінарного стягнення

"Дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.

Дисциплінарне стягнення не може бути накладене пізніше шести місяців з дня вчинення проступку".

Стаття 149. Порядок застосування дисциплінарних стягнень

"До застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.

За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.

При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.

Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку".

11. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.1997 №280/97-ВР:

Стаття 11. Виконавчі органи рад

"1. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

2. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади".

Стаття 42. Повноваження сільського, селищного, міського голови

"…4. Сільський, селищний, міський голова:

…10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів;

…20) видає розпорядження у межах своїх повноважень".

12. Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07.06.2001 №2493-III:

Стаття 2. Посадова особа місцевого самоврядування

"Посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету".

13. Закон України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VIII:

Стаття 3. Сфера дії цього Закону

"…3. Дія цього Закону не поширюється на:

…11) депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування".

14. Закон України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 №2807-IV:

Стаття 5. Органи управління у сфері благоустрою населених пунктів

"1. Управління у сфері благоустрою населених пунктів здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування та інші органи влади в межах їх повноважень".

Стаття 10. Повноваження сільських, селищних і міських рад та їх виконавчих органів

у сфері благоустрою населених пунктів

"…2. До повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить:

1) забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів".

Стаття 12. Суб'єкти у сфері благоустрою населених пунктів

"1. Суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів є органи державної влади та органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, органи самоорганізації населення, громадяни".

Стаття 13. Об'єкти у сфері благоустрою населених пунктів

"1. До об'єктів благоустрою населених пунктів належать:

1) території загального користування:

а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам'ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики;

б) пам'ятки культурної та історичної спадщини;

в) майдани, площі, бульвари, проспекти;

г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки;

ґ) пляжі;

д) кладовища;

е) інші території загального користування".

Стаття 15. Утримання об'єктів благоустрою

"1. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть утворювати підприємства для утримання об'єктів благоустрою державної та комунальної власності. У разі відсутності таких підприємств органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень визначають на конкурсних засадах відповідно до закону балансоутримувачів таких об'єктів.

Балансоутримувача, що здійснюватиме утримання і ремонт об'єкта благоустрою, який перебуває у приватній власності, визначає власник такого об'єкта благоустрою.

2. Підприємство та балансоутримувач забезпечують належне утримання і своєчасний ремонт об'єкта благоустрою власними силами або можуть на конкурсних засадах залучати для цього інші підприємства, установи та організації".

15. Господарський кодекс України:

Стаття 78. Комунальні унітарні підприємства

"1. Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

2. Орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

16. Позивач - ОСОБА_5, який на час спірних правовідносин обіймав посаду першого заступника директора департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, є посадовою особою місцевого самоврядування у розумінні Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", тому, в силу норм пункту 11 частини 3 статті 3 Закону України "Про державну службу", на нього не поширюється дія даного Закону і притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача повинно відбуватись з підстав та у порядку, що визначені Кодексом законів про працю України.

17. Як передбачено статтями 139, 147 Кодексу законів про працю України, притягнення працівника до дисциплінарної відповідальності здійснюється уповноваженим на це органом у разі порушення працівником трудової дисципліни шляхом застосування до нього одного із заходів дисциплінарного стягнення.

18. Порушення працівником трудової дисципліни матиме місце, у тому числі, в разі невиконання чи неналежного виконання ним трудових обов'язків, які повинні бути чітко визначені та доведені до відома працівника.

19. Судами попередніх інстанцій на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів було з'ясовано, що згідно пункту 1.1 Положення про департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 14.11.2014 №2-413 (надалі - Положення), останній є виконавчим органом Черкаської міської ради, підконтрольним та підзвітним Черкаській міській раді, підпорядкованим її виконавчому комітету та міському голові м. Черкаси. Пунктами 6, 17 Положення визначено, що до повноважень департаменту віднесено організацію благоустрою міста та озеленення, здійснення контролю за станом благоустрою територій, а також організацію роботи підвідомчих підприємств та здійснення контролю за належним виконанням покладених на них завдань. При цьому, за приписами пунктів 4.1, 4.3, 5.1 Положення, керівництво департаментом здійснює його директор, який керує роботою та діяльністю департаменту і несе персональну відповідальність за виконання покладених на департамент завдань та здійснення ним функцій і повноважень відповідно до цього Положення.

20. Відтак, здійснення контролю за станом благоустрою територій та організація роботи підвідомчих підприємств і здійснення контролю за належним виконанням покладених на них завдань віднесені безпосередньо до трудових обов'язків директора департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради, обов'язки якого на час спірних правовідносин виконував позивач.

21. У свою чергу, суб'єктами у сфері благоустрою населених пунктів, серед іншого, виступають створені з цією метою підприємства, на які покладається обов'язок щодо забезпечення належного утримання об'єктів благоустрою.

22. З розпорядження міського голови м. Черкаси від 15.08.2017 №372-р, а також з письмових пояснень ОСОБА_5 від 15.08.2017 №163-Д вбачається, що в основу притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності покладено неналежне виконання обов'язків щодо здійснення контролю за станом благоустрою територій, організації роботи Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради та нездійснення контролю за виконанням покладених на це підприємство завдань щодо виконання робіт, пов'язаних з благоустроєм.

23. Зокрема, позивач у своїх письмових поясненнях на виконання доручення першого заступника міського голови м. Черкаси Овчаренка С.А. від 15.08.2018 №163-Д послався на те, що прибирання пагорбу Слави здійснюється балансоутримувачем - Комунальним підприємством "Комбінат комунальних підприємств".

24. Судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішення зазначено про те, що ними в ході судового розгляду досліджено статут Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради, яким визначено, що утримання об'єктів комунального призначення і благоустрою у належному санітарному та технічному стані віднесено до повноважень даного підприємства.

25. Проте, у матеріалах справи, замість статуту Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради, що затверджений рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-817, міститься статут Комунального підприємства "Черкаське експлуатаційне лінійне управління автомобільних шляхів" Черкаської міської ради, що затверджений рішенням Черкаської міської ради від17.11.2016 №2-1268, яке відповідає за організацію будівництва, ремонту та утримання вулиць і автомобільних доріг і вулиць міста, а також відповідних інженерних комунікаційних споруд в м. Черкаси.

26. Таким чином, суди попередніх інстанцій, на основі зібраних по справ та досліджених ними доказів не могли належним чином встановити ту обставину, чи віднесено утримання об'єкту благоустрою - пагорб Слави у м. Черкаси, у належному санітарному та технічному стані до повноважень Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради. Водночас, саме ця обставина була визначальною при з'ясуванні судами попередніх інстанцій того, чи мало місце допущення дисциплінарного проступку позивачем, що безпосередньо впливає на вирішення питання про правомірність оспорюваного розпорядження. Крім того, оспорюване розпорядження прийнято з посиланням на пункти 1.3, 2.2 цього Статуту.

27. Колегія суддів також наголошує, що статут Комунального підприємства "Комбінат комунальних підприємств" Черкаської міської ради, затверджений рішенням Черкаської міської ради від 28.07.2016 №2-817, не належить до нормативних документів і не перебуває у загальному доступі, отже з'ясувати дану обставину з інших джерел у судів першої та апеляційної інстанції можливості не було.

28. Відповідно до частини 4 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Норми аналогічного змісту були закріплені у частині 5 статті 11 Кодексу в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень.

29. Згідно частин 1, 3 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

30. Колегія суддів приходить до висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень порушено вказані норми процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин справи, які мають значення для її правильного вирішення.

31. Частинами 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

32. У зв'язку з цим, суд касаційної інстанції, не може перевірити правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень, без встановлення зазначених вище обставин.

33. Пункт 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

34. З огляду на наведене, касаційна скарга Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича підлягає до задоволення частково, а постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.10.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

35. Касаційну скаргу Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича задовольнити частково.

36. Постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 06.10.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2017 по справі №712/10859/17 за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Черкаського міського голови Бондаренка Анатолія Васильовича про визнання протиправним і нечинним розпорядження скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

37. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич ,

Судді Верховного Суду