Справа № 802/533/16-а
Суддя: Данилевич Н.А.
Дата ухвалення: 2018-06-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 червня 2018 року

Київ

справа №802/533/16-а

адміністративне провадження №К/9901/12739/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року (суддя - Богоніс М.Б.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року (головуючий суддя - Сторчак В.Ю., судді - Ватаманюк Р.В., Мельник-Томенко Ж.М.) у справі

за позовом ОСОБА_2

до Прокуратури Вінницької області

третя особа Головне управління Державної казначейської служби України у Вінницької

про визнання протиправними дій та стягнення не виплаченої заробітної плати, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Прокуратури Вінницької області, третя особа на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України у Вінницькій області, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, про: - визнання протиправними дій прокуратури Вінницької області щодо недонарахування та невиплати ОСОБА_2, заробітної плати із 01.07.2015 року по 16.09.2015 року та одноразової вихідної допомоги, виходячи із розміру посадового окладу, доплат і надбавок до нього, визначених Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VП із наступними змінами і доповненнями; - зобов'язання додатково нарахувати і виплатити ОСОБА_2 заробітну плату із 01.07.2015 року по 16.09.2015 року, вихідну допомогу і компенсацію з урахуванням того, що його посадовий оклад у липні-вересні 2015 року повинен був розраховуватись виходячи із встановленого чинним законодавством розміру мінімальної заробітної плати; - зобов'язання видати ОСОБА_2 встановленого зразка довідку про його середньомісячний заробіток станом на 16.09.2015 року виходячи із розміру посадового окладу, доплат і надбавок до нього, визначених Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року № 1697-VII із наступними змінами і доповненнями.

2. Обґрунтовуючи позов позивач посилався на невиплату йому на момент звільнення заробітної плати, вихідної допомоги, а також компенсації за невикористану відпустку, в повному обсязі відповідно до вимог ст.81 Закон України «Про прокуратуру».

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року відмовлено у задоволенні вимог адміністративного позову.

4. Відмовляючи у задоволені адміністративного позову суд першої інстанції зазначив, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік», як спеціальним законом, який регулює бюджетні відносини, у тому числі й питання заробітної плати працівникам органів прокуратури, як таких, що фінансуються з державного бюджету, надає повноваження Кабінету Міністрів України визначати розмір та порядок виплати заробітної плати працівникам органів прокуратури. Зважаючи на те, що Бюджетним кодексом України та Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» по-іншому врегульовані відносини в частині визначення розміру посадових окладів прокуратури і враховуючи те, що дані закони були прийняті 28.12.2014 року, тобто пізніше, ніж Закон України «Про прокуратуру», такі закони мають пріоритет у застосуванні. Відповідач не уповноважений самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, тобто без збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплачувати йому заробітну плату у вищому розмірі. Реалізація приписів ст.81 Закону України «Про прокуратуру» є неможливою без внесення відповідних змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» та Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік». Однак такі зміни з незалежних від відповідача причин впродовж спірного періоду не вносились. Посилання позивача на порушення відповідачем вимог частини 4 статті 43 Конституції України суд першої інстанції вважає помилковими, оскільки гарантуючи право на заробітну плату не нижче від визначеної законом, законодавець передбачив обов'язок для роботодавця на встановлення заробітної плати не нижче, ніж мінімальна заробітна плата, визначена законом України про Державний бюджет на відповідний рік. Також зазначив, що рішення Європейського Суду з прав людини, на які посилається позивач в адміністративному позові, судом враховуються, однак, на переконання суду, протиправності оскаржуваних дій відповідача вони не підтверджують.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

6. Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишено без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року залишено без змін.

7. Апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, погодився з висновком суду про те, що при нарахуванні заробітної плати позивачу в спірний період, відповідач діяв у спосіб та в межах свої повноважень, передбачених чинним законодавством. Зазначив, що оскільки Кабінетом Міністрів України зміни до Постанови від 31 травня 2012р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури» щодо умов оплати праці, зокрема розмірів окладів працівників органів прокуратури, не внесено, а Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» видатки на реалізацію положень статті 81 Закону № 1697-VII не передбачено, то Прокуратура Вінницької області не мала правових підстав для нарахування та виплати позивачу заробітної плати поза межами видатків державного бюджету на оплату праці таких працівників у розмірах інших, ніж встановлено Кабінетом Міністрів України. Відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості (збільшення видатків з Державного бюджету України), здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж передбачено Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. ОСОБА_2 (далі - скаржник) у листопаді 2017 року звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 листопада 2016 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

10. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

11. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій не застосували до спірних правовідносин: - Закон України від 14.10.2014р. №1697-VIII (в редакції Закону України від 02.07.2015р. №578-VIII), як спеціальний закон; - Конституцію України, як акт, що має вищу юридичну силу і норми якого є нормами прямої дії, чим порушили вимоги ч.4 ст.9 КАС України; - Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод, статтю 1 Першого протоколу до Конвенції; - практику Європейського суду з прав людини у справах «Кечко проти України», «Будченко проти України», Суханов та Ільченко проти України». Також скаржник вважає помилковим застосування правової позиції Верховного Суду України, викладену у постановах від 12.07.2016 року у справі № 820/4648/15, від 13.07.2016 року у справі № 818/3372/15 та від 13.07.2016 року у справі № 820/4653/15. Скаржник не погоджується з висновком судів щодо того, що при нарахуванні та виплаті позивачу заробітної плати у період з 01.07.2015р. по 16.09.2015р. відповідач діяв правомірно. Крім того, скаржник вважає порушенням не застосування до спірних правовідносин аналогію права, а саме не застосування до спірних правовідносин рішення Конституційного Суду України від 08.07.2016р. №5-рп/2016р.

12. У грудні 2017 року Прокуратурою Вінницької області надані заперечення на касаційну скаргу, в яких відповідач просив залишити без задоволення касаційну скаргу позивача, а судові рішення без змін. Відповідач зазначив, що він уповноважений був здійснювати виплати лише в межах затвердженого фонду оплати праці і не наділений правом самостійно, без правового врегулювання Кабінетом Міністрів України та фінансової можливості державного бюджету України здійснювати перерахунок заробітної плати позивачу та виплачувати її у вищому розмірі.

13. Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. ОСОБА_2 працював у прокуратурі Вінницької області з 29.12.1986 року по 31.10.2006 року та із 15.12.2006 року по 16.09.2016 року. В спірний період займав посаду старшого прокурора організаційно - контрольного відділу Прокуратури Вінницької області.

15. Відповідачем в спірний період заробітна плата позивачу нараховувалась виходячи з розміру посадового окладу визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

16. 29 березня 2016 року позивач звернувся до прокурора Вінницької області із заявою щодо здійснення перерахунку та виплати йому заробітної плати відповідно до ст.81 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01.07.2015 року по 16.09.2015 року.

17. Листом від 12.04.2016 року за №18-ф-244 відповідач повідомив позивача про відсутність підстав для перерахунку його заробітної плати за вищевказаний період та виплати пов'язаної з цим недоплати.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

18. Стаття 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Частина 4 статті 43 Конституції України: кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.

20. Частини 1, 2, 3, 7 та 9 статті 81 Закону України 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру»: заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов'язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Прокурорам виплачується щомісячна надбавка за вислугу років у розмірах: за наявності стажу роботи понад один рік - 10 відсотків, понад 3 роки - 15 відсотків, понад 5 років - 18 відсотків, понад 10 років - 20 відсотків, понад 15 років - 25 відсотків, понад 20 років - 30 відсотків, понад 25 років - 40 відсотків, понад 30 років - 45 відсотків, понад 35 років - 50 відсотків посадового окладу. Порядок виплати щомісячної надбавки за вислугу років прокурорам затверджується Кабінетом Міністрів України.

Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

21. Стаття 89 Закону України 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру»: фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

22. Стаття 90 Закону України 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру»: фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

23. Частина друга статті 8 Закону України 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці»: умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону.

24. Стаття 13 Закону України 24 березня 1995 року №108/95-ВР «Про оплату праці»: оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

25. Пункти 1, 2, 6 Постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012р. № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури»: затвердити схеми посадових окладів працівників органів прокуратури згідно з додатками 1-5. Надати право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці: установлювати: працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів. &l-;…&g«; Видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури. Упорядкування посадових окладів окремих працівників органів прокуратури здійснювати в межах затвердженого фонду оплати праці.

26. Стаття 23 Бюджетного кодексу України:Будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

27. Пункт 26 Розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України, в редакції Закону України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (набрали чинності з 01.01.2015р.): установити, що норми і положення &lc;…&g=; статті 81, частин шістнадцятої, сімнадцятої, вісімнадцятої статті 86, пунктів 13, 14 розділу XIII "Перехідні положення" Закону України від 14 жовтня 2014 року "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

28. Абзац третій пункту 9 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» (набрали чинності з 01.01.2015р.): установити, що норми і положення &?у;…&?р; частини другої статті 33, статті 81 Закону України «Про прокуратуру» (Голос України, 25.10.2014, № 206) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

29. Пункт 26 рішення Європейського суду з прав людини від 09.10.1979р. у справі Ейрі(1): &lз;…&?н; Суд розуміє, що подальша реалізація соціальних та економічних прав здебільшого залежить від ситуації, особливо фінансової, яка склалася в даній державі. &?е;…&gз;

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

31. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

33. За загальним правилом, конкуренція правових норм у часі повинна вирішуватися на користь норми, прийнятої пізніше, оскільки найновіше законодавство демонструє способи та форми правового регулювання, які на даному етапі розвитку суспільства, на думку законодавця, є більш доцільними.

34. Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру», а тому у 2015 році норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не статтею 81 цього Закону.

35. Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

36. Аналогічні висновки відображені в постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справах № 825/575/16, від 21 березня 2018 року № 817/548/16 та від 31 січня 2018 року №810/1304/16.

37. З огляду на встановлення судом апеляційної інстанції нарахування ОСОБА_2 в спірний період заробітної плати виходячи з розміру посадового окладу визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012р. №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», тобто, з урахуванням положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закону України від 28.12.2014 № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», у розмірі встановленому законом, суд вважає безпідставним посилання скаржника на помилкове не застосування до спірних правовідносин ч.4 ст.43 Конституції України.

38. Як зазначено в рішенні «Суханов та Ільченко проти України» (Заява № 68385/10 та 71378/10) Європейський суд з прав людини зазначив, що демократично обраний Парламент зберігає право щодо виконання своїх законодавчих функцій відповідно до Конституції та зміни встановлених розмірів виплат на певний період часу. В цій справі таке право було реалізоване шляхом надання відповідних повноважень Кабінету Міністрів України.

39. Суд вважає безпідставним посилання скаржника на необхідність застосування положень статті першої Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки якщо суть вимоги особи пов'язана з майновим правом, особа, якій воно надане, може вважатися такою, що має «законне сподівання», якщо для такого права у національному законодавстві існує достатнє підґрунтя - наприклад, коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Проте не можна стверджувати про наявність законного сподівання, якщо існує спір щодо правильного тлумачення та застосування національного законодавства і вимоги заявника згодом відхиляються національними судами, про що зазначив Європейський суд з прав людини у справі «Суханов та Ільченко проти України».

40. Спірні правовідносини відбувались у липні - вересні 2015 року, а тому посилання скаржника на необхідність застосування за аналогією права рішення Конституційного Суду України від 08.07.2016р. №5-рп/2016р є безпідставним, оскільки суд повинен досліджувати правомірність рішень, дій або бездіяльності суб'єкта владних повноважень на момент прийняття (вчинення) та не може обґрунтовувати юридичну правильність (правомірність) таких актів із урахуванням подій, які сталися, або могли статися у майбутньому.

41. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

42. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

44. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

45. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

46. В задоволенні касаційної скарги ОСОБА_2 - відмовити.

47. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 15 серпня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 жовтня 2016 року - залишити без змін.

48. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

В.М. Шарапа