Справа № 826/14204/17
Суддя: Лічевецький І.О.
Дата ухвалення: 2018-06-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Земляної Г.В., при секретарі - Шевчук А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2018 року адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ

ОСОБА_2 звернулась до суду з позовом про визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України № 672-р від 27.09.2017 р. «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності», яким до неї застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді догани.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що в порушення вимог статті 77 Закону України «Про державну службу» їй не було надано під розписку копію спірного розпорядження та не запропоновано його одержати. Крім того, про існування розпорядження № 672-р від 27.09.2017 р. повідомлено юридичну особу - Державну архівну службу України, а за адресою проживання позивача воно не направлялось. ОСОБА_2 також стверджувала, що строк притягнення до дисциплінарної відповідальності сплив задовго до прийняття відповідачем розпорядження, оскільки порушення, які стали підставою для застосування дисциплінарного стягнення, були виявлені Державною фінансовою інспекцією України та зафіксовані в акті ревізії № 09-21/9цт від 15.06.2016 р.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2018 року адміністративний позов задоволено повністю.

В апеляційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення окружним адміністративним судом норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, просить скасувати згадане рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Зокрема, Кабінет Міністрів України зазначає, що внаслідок невірного тлумачення положень чинного законодавства окружний адміністративний суд дійшов хибного висновку про те, що Міністр юстиції є керівником Державної архівної служби України. Такі невірні міркування призвели до помилкового висновку про те, що про вчинення ОСОБА_2 дисциплінарного проступку стало відомо 13.02.2017 р., оскільки встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку державними службовцями, які займають посади державної служби категорії «А», віднесено до виключних повноважень Комісії з питань вищого корпусу державної служби, а не Міністра юстиції. Помилковим, на думку скаржника, є і висновок суду про те, що притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності носить дискримінаційний характер з огляду на те, що до інших керівників центральних органів виконавчої влади дисциплінарні стягнення застосовані не були.

Насамкінець, Кабінет Міністрів України стверджує про те, що суд першої інстанції необґрунтовано відхилив його доводи щодо пропущення позивачем строку звернення до суду.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач наполягає на тому, що судом прийнято законне та обґрунтоване рішення. ОСОБА_2 звертає увагу на те, що до цього часу вона не повідомлена про накладення дисциплінарного стягнення у встановленому законом порядку, а Кабінет Міністрів України повинен був дізнатись про наявність порушень 21.10.2016 р. під час повідомлення про їх усунення.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом попередньої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом попередньої інстанції встановлено, що розпорядженням Кабінету Міністрів України № 1054-р від 22.10.2014 р. ОСОБА_2 призначено Головою Державної архівної служби України.

У період з 28.03.2016 р. по 08.06.2016 р. посадовцями Державної фінансової інспекції України проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державної архівної служби України за період з 01.01.2014 р. по завершений звітний місяць 2016 р.

Результати ревізії оформлено актом № 08-21/9цт від 15.06.2016 р.

Згідно цьому акту, під час ревізії було виявлено ряд порушень, у тому числі факти виплати премій Голові служби ОСОБА_2, її заступнику та першому заступнику без погодження Кабінету Міністрів України, що призвело до матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету.

04 жовтня 2016 р. Колегією Державної архівної служби України прийнято рішення № 5/3 «Про заходи, здійснені щодо усунення фінансових порушень і фактів неефективного використання ресурсів, виявлених Державною фінансовою інспекцією України у ході перевірки діяльності Державної архівної служби України та установ, що належать до сфери її управління».

Назване рішення Колегії введено в дію наказом Голови Державної архівної служби України № 128 від 21.10.2016 р.

30 січня 2017 р. Прем'єр-Міністру України надійшло депутатське звернення у якому народний депутат України Білозір О. просила надати відповідні доручення щодо проведення перевірки фактів, викладених у зверненні ОСОБА_4

У зв'язку з надходженням доручення № 3572/1/1-17 від 03.02.2017 р. Міністр юстиції звернувся до Кабінету Міністрів України із листом № 5094/1170-0-4-17/14 від 13.02.2017 р. у якому просив ініціювати дисциплінарне провадження відносно ОСОБА_2

Рішенням, оформленим протоколом № 21 від 16.03.2017 р., Кабінет Міністрів України погодився з пропозицією Міністра юстиції, доручив Комісії з питань вищого корпусу державної служби здійснити дисциплінарне провадження та за його результатами внести відповідні пропозиції.

За даними висновку від 09 червня 2017 р. службовим розслідуванням зокрема встановлено, що:

- працівники Укрдержархіву отримували авансові платежі у більших розмірах, ніж їм належало до виплати, здійснювалось неправомірне нарахування та виплата премій працівникам та керівному складу Укрдержархіву за січень 2016 р.;

- не дивлячись на те, що з набранням чинності Законом України «Про державну службу» усі надбавки та доплати, встановлені попереднім законом, мали б бути скасовані, керівництву Укрдержархіву за травень-липень 2016 р. продовжувалось нарахування зазначених виплат;

- в порушення вимог пункту 7 Положення про застосування стимулюючих виплат державним службовцям, затвердженого постановою Кабінету міністрів України № 289 від 06.04.2016 р., Голові Укрдержархіву було нараховано та виплачено надбавку за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи за вересень 2016 р. без погодження Міністерства юстиції України.

Комісія з проведення службового розслідування дійшла висновку про наявність в діях ОСОБА_2 дисциплінарного проступку та підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності у зв'язку із:

- порушеннями, допущеними при нарахуванні премій, надбавок та інших виплат Голові та працівникам Укрдержархіву;

- порушеннями, допущеними при неякісному проведенні інвентаризації у 2014 та 2015 роках;

- не вжиття вичерпних заходів щодо врегулювання питання надання платних послуг архівними установами, що спричинило недоотримання Державним бюджетом України значних грошових сум;

- порушеннями, допущеними при виконання галузевих та регіональних програм створення страхового фонду документації.

Відповідно до висновку Комісії з питань вищого корпусу державної служби про наявність в діях Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 дисциплінарного проступку та підстав для притягнення до дисциплінарної відповідальності позивачем неодноразово порушувався порядок нарахування та виплати надбавок та доплат. Так, у травні-липні 2016 р. керівництву Укрдержархіву безпідставно виплачувались надбавки та доплати встановлені попереднім законодавством, а у вересні 2016 р. ОСОБА_2 виплачено 20 313 грн. 26 коп. надбавки за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи без погодження Міністерства юстиції України.

Враховуючи наведене, Комісія з питань вищого корпусу державної служби пропонувала:

- за неналежне виконання посадових обов'язків при нарахуванні премій, надбавок та інших виплат Голові та працівникам Укрдержархіву застосувати до Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 дисциплінарне стягнення у вигляді догани;

- за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень у зв'язку із невжиттям вичерпних заходів щодо врегулювання питання надання платних послуг архівними установами, що спричинило недоотримання Державним бюджетом України значних грошових сум, дисциплінарне стягнення до Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 не застосовувати;

- за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень у зв'язку із невжиттям вичерпних заходів щодо виконання галузевих та регіональних програм створення страхового фонду документації, дисциплінарне стягнення до Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 не застосовувати.

Рішенням Комісії з питань вищого корпусу державної служби, оформленим протоколом № 13 від 19 серпня 2017 р., затверджено висновок про наявність в діях Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 дисциплінарного проступку передбаченого пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу» та підстав притягнення до дисциплінарної відповідальності:

- за неналежне виконання посадових обов'язків при нарахуванні премій, надбавок та інших виплат Голові та працівникам Укрдержархіву застосувати до Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 дисциплінарне стягнення у вигляді догани;

- за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень у зв'язку із невжиттям вичерпних заходів щодо врегулювання питання надання платних послуг архівними установами, що спричинило недоотримання Державним бюджетом України значних грошових сум, дисциплінарне стягнення до Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 не застосовувати;

- за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень у зв'язку із невжиттям вичерпних заходів щодо виконання галузевих та регіональних програм створення страхового фонду документації, дисциплінарне стягнення до Голови Державної архівної служби України ОСОБА_2 не застосовувати.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 672-р від 27 вересня 2017 р. «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» позивачеві, у зв'язку з допущенням дисциплінарного проступку, передбаченого пункту 5 частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» (неналежне виконання службових обов'язків), оголошено догану.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. № 889-VIII (надалі за текстом - «Закон № 889-VIII»).

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 1 цього Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів.

Згідно пункту 1 Положення про Державну архівну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 21 жовтня 2015 р., Державна архівна служба України (Укрдержархів) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра юстиції і який реалізує державну політику у сфері архівної справи, діловодства та створення і функціонування державної системи страхового фонду документації.

Пунктом 17 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Таким чином, позивач перебувала на державній, тобто публічній службі.

Пунктом 1 частини 1 статті 61 Закону № 889-VIII установлено, що службова дисципліна забезпечується шляхом: дотримання у службовій діяльності вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби та виконання правил внутрішнього службового розпорядку.

Відповідно до частини 1 статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

Згідно частини 1 статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

В силу положень пункту 5 частини 2 названої статті Закону № 889-VIII дисциплінарними проступками є невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень.

Згідно частини 1 статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: зауваження; догана; попередження про неповну службову відповідність; звільнення з посади державної служби.

Факт вчинення порушень, визначених пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону № 889-VIII, позивачем не заперечується.

За таких обставин, враховуючи наведені правові норми, колегія суддів приходить до висновку про те, що Кабінетом Міністрів України правомірно видано розпорядження про притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності.

Ухвалюючи рішення у справі, суд попередньої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що оскільки керівником Державної архівної служби України є Міністр юстиції і останній 13.02.2017 р. ініціював дисциплінарне провадження стосовно позивача, саме з цієї дати починається перебіг шестимісячного строку протягом якого ОСОБА_2 можливо притягнути до дисциплінарної відповідальності.

У статті 2 Закону № 889-VIII надано визначення термінів, що вживаються у ньому. Розкрито і зміст терміну «керівник державної служби в державному органі (керівник державної служби)» - це посадова особа, яка займає вищу посаду державної служби в державному органі, до посадових обов'язків якої належить здійснення повноважень з питань державної служби та організації роботи інших працівників у цьому органі.

Відповідно до пунктів 1, 2, 3 частини 1 статті 17 Закону № 889-VIII повноваження керівника державної служби здійснюють: у Секретаріаті Кабінету Міністрів України - Державний секретар Кабінету Міністрів України; у міністерстві - державний секретар міністерства; в іншому центральному органі виконавчої влади - керівник відповідного органу.

Згідно пункту 10 Положення про Державну архівну службу України Укрдержархів очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу.

Статтею 12 Закону № 889-VIII установлено, що система управління державною службою включає: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби; Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії; керівників державної служби; служби управління персоналом.

За змістом статті 3 Закону № 889-VIII його дія не поширюється на членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів.

В силу положень частини 3 статті 6 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 р. № 794-VII посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних посад, на які не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу.

Із наведеного випливає, що керівником Державної архівної служби України є не Міністр юстиції, а Голова Укрдержархіву.

Відповідно до частини 3 статті 65 Закону № 889-VIII, у редакції що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

Згідно частини 5 статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

При цьому, частиною 2 названої статті Закону № 889-VIII передбачено, що дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Відповідно до частин 1 та 9 статті 71 Закону № 889-VIII з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування. За результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Із наведеного випливає, що факт вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця встановлюється службовим розслідуванням, а не на підставі повідомлення про усунення порушень чи листа про призначення службового розслідування.

У даній правовій ситуації висновок за результатами службового розслідування стосовно позивача було складено 09.06.2017 р., висновок Комісії з питань вищого корпусу державної служби про наявність в діях ОСОБА_2 дисциплінарного проступку - 29.08.2017 р., а спірне розпорядження видано 27.09.2017 р. Тобто, в межах установлених строків застосування дисциплінарного стягнення.

Виходячи з викладеного, суд апеляційної інстанції не приймає в якості доказу твердження позивача про те, що Кабінет Міністрів України повинен був дізнатись про наявність порушень 21.10.2016 р. під час повідомлення про їх усунення.

Колегія суддів також звертає увагу позивача на те, що ревізія фінансово-господарської діяльності Державної архівної служби України проводилась за період з 01.01.2014 р. по завершений звітний місяць 2016 р., тобто по травень 2016 р.

Водночас, службовим розслідуванням встановлено факти порушень і за червень, липень та вересень 2016 р.

Судова колегія бере до уваги на те, що на момент прийняття відповідачем розпорядження № 672-р від 27 вересня 2017 р. «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» минув граничний строк притягнення до дисциплінарної відповідальності за дисциплінарні проступки щодо нарахування та виплати премій працівникам та керівному складу Укрдержархіву за січень 2016 р., надбавок та доплат за травень-липень 2016 р.

Разом з тим, оскільки до позивача застосовано дисциплінарне стягнення і за нарахування та виплату Голові Укрдержархіву надбавки за інтенсивність праці та виконання особливо важливої роботи за вересень 2016 р. без погодження Міністерства юстиції України, суд апеляційної інстанції не знаходить підстав для скасування спірного розпорядження.

Колегія суддів вважає помилковим твердження Кабінету Міністрів України про те, що ОСОБА_2 було пропущено строк звернення до суду.

Відповідно до частини 1 статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Частиною 2 статті 78 Закону № 889-VIII передбачено, що скарга подається протягом 10 календарних днів після одержання державним службовцем копії наказу (розпорядження) про накладення дисциплінарного стягнення.

Відповідно до частин 6 та 7 статті 77 Закону № 889-VIII державному службовцю видається під розписку належним чином завірена копія наказу (розпорядження) про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження не пізніше наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення. У разі відмови державного службовця від одержання копії наказу (розпорядження) про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження такий документ не пізніш як у триденний строк з дня прийняття рішення надсилається державному службовцеві за місцем його проживання рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

У цій справі сторонами не заперечується, що копія розпорядження № 672-р від 27 вересня 2017 р. не була вручена позивачеві у порядку, встановленому Законом № 889-VIII.

За таких обставин, відсутні підстави для висновку про порушення ОСОБА_2 строку звернення до суду.

У контексті наведеного, судова колегія звертає увагу позивача на те, що сам по собі факт невручення розпорядження не може бути підставою для його скасування.

Процедура застосування дисциплінарного стягнення завершилась виданням розпорядженням, а усі подальші дії відповідача не мають безпосереднього впливу на його законність.

Не ґрунтується на матеріалах справи і висновок суду щодо дискримінаційного характеру спірного розпорядження.

Стаття 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» від 6 вересня 2012 р. № 5207-VI визначає непряму дискримінацію, як ситуацію, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Водночас, будь-які ознаки дискримінації позивача за наведеними ознаками у справі відсутні.

Той факт, що до інших керівників центральних органів виконавчої влади дисциплінарні стягнення застосовані не були не може свідчити про дискримінаційний підхід до ОСОБА_2

З огляду на викладене ухвалене у справі судове рішення підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись статтями 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 березня 2018 року скасувати та прийняти нову постанову.

У задоволенні адміністративного суду відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова складена в повному обсязі 19 червня 2018 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя Г.В.Земляна