Справа № 800/489/17
Суддя: Золотніков Олександр Сергійович
Дата ухвалення: 2018-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

Іменем України

06 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/489/17

Провадження № 11-527асі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року (судді Шипуліна Т. М., Бившева Л. І., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Ханова Р. Ф.) у справі № 800/489/17 за позовом ОСОБА_3 до Президента України Порошенка ПетраОлексійовича про скасування указу та

ВСТАНОВИЛА:

13 листопада 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України про скасування Указу від 10 листопада 2017 року № 357/2017 «Про призначення суддів Верховного Суду» (далі - спірний Указ). Крім того, позивач просив стягнути з відповідача на свою користь судовий збір у розмірі 640 грн.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 29 листопада 2017 року відкрив провадження в адміністративній справі за вказаним позовом.

У січні 2018 року матеріали цієї справи передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 5 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів».

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 квітня 2018 року закрив провадження у справі за позовом ОСОБА_3

30 квітня 2018 року ОСОБА_3 подав через Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду апеляційну скаргу на вказане судове рішення.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 11 травня 2018 року відкрила апеляційне провадження за скаргою ОСОБА_3 та призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження на підставі частини третьої статті 311 КАС України.

На обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог позивач зазначив, що судді, які у складі колегії постановили оскаржену ухвалу, не мали процесуального права ухвалювати будь-які рішення у справі, оскільки призначені на посади спірним Указом. Крім того, викладений в оскарженій ухвалі про закриття провадження у справі висновок суду першої інстанції про те, що спірний Указ жодним чином не зачіпає права ОСОБА_3, є помилковим, оскільки цей Указ є одним із етапів створення незаконного, на думку позивача, нового Верховного Суду, а сам факт існування такого суду порушує гарантоване йому пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) «право на суд» у зв'язку з тим, що з початком функціонування з 15 грудня 2017 року указаного суду в Україні не існує як легітимного суду касаційної інстанції, так і легітимного суду першої інстанції у справах, які Верховний Суд розглядає як суд першої інстанції. У зв'язку з викладеним ОСОБА_3 просить скасувати оскаржену ухвалу про закриття провадження у справі та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції у колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, які не призначались спірним Указом.

01 червня 2018 року до Великої Палати Верховного Суду від представника відповідача Мишковець О. В. надійшов відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_3, у якому зазначено, що спірний Указ є правовим актом ненормативного характеру, тобто актом індивідуальної дії (з питання призначення на посаду конкретних осіб), оскільки стосується визначених у ньому суб'єктів, встановлює не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до відповідної особи, розрахований на одноразове застосування (призначення особи) і після реалізації вичерпав свою дію. Оскільки ОСОБА_3 не входить до кола осіб, на яких поширюється дія цього Указу, то його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин не порушено. Таким чином, на думку представника відповідача, оскаржена ухвала суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що підстав для її задоволення немає.

Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції керувався тим, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Окрім того, процесуальний закон вимагає належності особи, яка звернулася до суду з позовом, до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії. Проте ОСОБА_3 не є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано спірний Указ, зазначений акт є актом індивідуальної дії, буде застосований виключно до осіб, що призначені зазначеним Указом на посади суддів, та, відповідно, не створює правових наслідків для позивача.

ВеликаПалата Верховного Суду вважає цей висновок суду правильним з огляду на таке.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу (пункти 1 і 3).

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як на підставу порушення прав спірним Указом ОСОБА_3 посилається на те, що оскільки Верховний Суд створений незаконно, то і судді, призначені до нього, не можуть вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні статті 6 Конвенції, відтак це позбавляє позивача права на судовий розгляд його справи законним судом.

Водночас, як убачається з оскарженого Указу, він визначає права та обов'язки конкретних осіб (у цьому випадку суддів), тобто є актом індивідуальної дії.

ЄСПЛ у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України в редакції, чинній на час звернення позивача до суду, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Аналогічні положення містяться і в пункті 1 частини першої статті 19 КАС України (у редакції з 15 грудня 2017 року).

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України у редакції з 15 грудня 2017 року).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.

Оскільки ОСОБА_3 не є учасником (суб'єктом) правовідносин, які виникли із прийняттям оскарженого Указу, який є правовим актом ненормативного характеру (стосується призначення на посаду конкретних осіб), то і відповідно не породжує для позивача і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17.

За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Президента України Порошенка П. О. про скасування спірного Указу.

ВеликаПалата Верховного Суду відхиляє наведені в апеляційній скарзі доводи щодо відсутності у суддів, які входили до складу суду першої інстанції, процесуального права ухвалювати будь-які рішення у справі у зв'язку з призначенням їх на посади оскаржуваним у справі Указом з огляду на наступне.

Наведеними вище положеннями частини четвертої статті 22 КАС України, якою визначено правила інстанційної юрисдикції, передбачено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Адміністративні справи, підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегією у складі не менше трьох суддів (частина шоста статті 33 КАС України).

Будь-якого іншого суду, до юрисдикції якого віднесено розгляд справ зазначеної вище категорії, КАС України та іншими законодавчими актами України не визначено.

На момент прийняття Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду оскарженої ухвали на посади суддів Верховного Суду у Касаційний адміністративний суд призначені 29 суддів, з яких 28 суддів призначені оскарженим Указом.

Таким чином, у разі нерозгляду справи за позовом ОСОБА_3 до Президента України суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду позивач буде позбавлений передбаченого статтею 6 Конвенції права на доступ до правосуддя, що є неприпустимим.

При цьому Велика Палата Верховного Суду бере до уваги роз'яснення, що міститься у рішенні Ради суддів України від 18 травня 2018 року № 24, відповідно до якого при розгляді конкретної справи не утворює конфлікту інтересів такий приватний інтерес, який мають усі інші судді.

Саме з цих підстав відсутній і конфлікт інтересів у суддів Великої Палати Верховного Суду, які здійснюють перегляд ухвали суду першої інстанції за апеляційною скаргою ОСОБА_3 у цій справі.

Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи те, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга ОСОБА_3 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима І. В. Саприкіна

В. І. Данішевська О. М. Ситнік

О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич

В. С. Князєв О. Г. Яновська

Л. М. Лобойко

Повний текст постанови підписано 18 червня 2018 року.