Справа № 826/4578/14
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2018-06-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

12 червня 2018 року

Київ

справа №826/4578/14

адміністративне провадження № К/9901/1894/18

адміністративне провадження №К/9901/1896/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Гімона М.М.,

суддів: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.,

за участю секретаря судового засідання: Кочерги В.П.

учасники судового процесу:

представник відповідача ОСОБА_1

розглянувши в судовому засіданні касаційні скарги Державної архітектурно-будівельної інспекції України та ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 червня 2014 року (головуючий суддя - Амельохін В.В.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2014 року (головуючий суддя - Мєзєнцев Є.І., судді: Файдюк В.В., Чаку Є.В.),

у адміністративній справі № 826/4578/14 за позовом ОСОБА_2 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві (правонаступником якої є Державна архітектурно-будівельної інспекція України; далі - Інспекція) про визнання дій протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2014 року ОСОБА_2 звернулась до суду з вказаним позовом, в якому, з урахуванням збільшених позовних вимог, просила:

- визнати неправомірними дії заступника начальника Інспекційного відділу №4 Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві Антоненко В.А. щодо складення акту від 7 листопада 2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- визнати неправомірними дії заступника начальника Інспекційного відділу №4 Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві Антоненко В.А. та заступника начальника Інспекції Алексєєнка І.О. щодо складення припису від 7 листопада 2013 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- скасувати постанови від 14 листопада 2013 року про притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою накладено штраф у розмірі 51 615 грн.

- визнати неправомірними дії заступника начальника Інспекційного відділу №4 Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві Антоненко В.А. щодо складення припису від 9 січня 2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил про знесення самочинно збудованого комплексу відпочинку з капітальними одноповерховими будівлями, а саме: магазин - кафе «Дарна», адміністративна будівля, відкритий майданчик з альтанками до 28 лютого 2014 року;

- визнати неправомірними дії заступника начальника Інспекційного відділу №4 Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві Антоненко В.А. щодо складення Акту від 11 березня 2014 року перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;

- скасувати постанову від 21 березня 2014 року №110/14/7/26-2/2103/03 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

В обґрунтування позовних вимог зазначила, що в порушення вимог пункту 9 Порядку здійснення державного архітектурного-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок), перевірка проводилась за відсутності її та її представника. Крім того, а акті від 7 листопада 2013 року взагалі не зазначено адреси об'єкта нерухомості, а вказано лише магазин-кафе «Дарна». Посилаючись на положення статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» вважає, що вона не є замовником та підрядником будівництва будь-якого об'єкту, зокрема, об'єкту, про який вказано у спірних рішеннях. Будівництво об'єкту відбулося у 1998 році, про що зазначено у технічному паспорті на нежитлову будівлю, а право власності на цю нежитлову будівлю вона набула лише у 2008 році. Отже, вона не може бути суб'єктом правопорушень, передбачених частиною другою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Вважає, що дії посадових осіб відповідача суперечать пунктам 7, 9, 12, 13 Порядку, є неправомірними та порушують її право власності на нежилі будівлі: кафе-шашличну площею 395,9 кв.м., магазин площею 44 кв.м., що розташовані в місті Києві по проспекту Броварському, 8, що зареєстроване у встановленому законом порядку.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 червня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2014 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано припис від 9 січня 2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Визнано протиправною та скасовано постанову Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві від 21 березня 2014 року №110/14/7/26-2/2103/03. В задоволенні іншої частини позову відмовлено.

В обґрунтування касаційної скарги позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх в частині відмови в задоволенні позову та ухвалити в цій частині нову постанову - про задоволення позовних вимог. Зазначила, що відповідно до змісту постанови від 14 листопада 2013 року її притягнуто до відповідальності за абзацом третім пункту 6 частини другої статі 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Проте, до відповідальності за частиною другою статті 2 вказаного закону можуть бути притягнуті суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника підрядника одночасно. Вважає, що вона не є замовником та не є підрядником будівництва будь-якого об'єкту, зокрема, і об'єкту про який вказано у постанові від 14 листопада 2013 року. Будівництво об'єкту відбулося у 1998 році про що зазначено у технічному паспорті на нежитлову будівлю, а право власності на неї набула лише у 2008 році. Отже, вона не може бути суб'єктом відповідальності за частиною другою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Окрім цього, суди попередніх інстанцій відмовляючи в задоволенні позовних вимог не навели відповідного обґрунтування в цій частині та обмежились лише висновком, що при проведенні перевірки працівники Інспекції діяли в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законам України.

Відповідач також не погодився з рішеннями судів попередніх інстанцій та посилаючись на порушення ними норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування касаційної скарги посилався на положення частини першої статті 376 Цивільного кодексу України, відповідно до якого житловий будинок, будівля споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. Судами не взято до уваги, що відповідно до технічного паспорту БТІ, виготовленого станом на 2 серпня 2008 року і вказано будівництво зазначених будівель 1998 рік та згідно проставленого штампу «акт про прийняття в експлуатацію до БТІ не подано». Зазначив, що об'єкти будівництва на той час приймались в експлуатацію відповідно до ДБН А.3.1.-3-94 «прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів» Відповідно до пункту 3.1 ДБН А.3.1.-3-94 прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, які не є державною власністю рекомендувалось вводити в експлуатацію за рішенням, що приймається державною технічною комісією. При цьому, відповідно до пункту 3.3. ДБН А.3.1.-3-94 до складу державних технічних комісій включаються представники Державного архітектурно-будівельного контролю. Відповідно до пункту 3.11 ДБН А.3.1.-3-94 підписаний та затверджений акт є рішенням про готовність до введення в експлуатацію об'єкта. Що ж стосується дій посадових осіб відповідача під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, то вони діяли відповідно до вимог чинного законодавства.

Заслухавши доповідь судді, пояснення представника відповідача, обговоривши доводи касаційних скарг, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з огляду на наступне.

Вирішуючи спір суди встановили, що відповідачем проведено перевірку кафе "Дарна" у ПКіВ "Гідропарк" Дніпровського району міста Києва щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва.

За результатами вказаної перевірки відповідачем складено відповідний акт від 7 листопада 2013 року, яким встановлено, що на зазначеній земельній ділянці самочинно збудований комплекс відпочинку з капітальними одноповерховими будівлями, а саме: магазин - кафе "Дарна", адміністративна будівля, відкритий майданчик з альтанками (об'єкт відноситься до ІІ категорії складності відповідно до ДСТУ Н Б В.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідності) та категорії складності об'єктів будівництва"). Згідно технічного паспорту на нежитловий будинок (приміщення), який виготовлений Київським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна від 2 серпня 2008 року, зазначені будівлі збудовані у 1998 році. Зазначений об'єкт експлуатується, без прийняття в експлуатацію, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

7 листопада 2013 року на підставі акту перевірки відповідачем прийнято припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача до 17 листопада 2013 року усунути виявлені порушення та заборонено експлуатацію зазначеного об'єкту з 8 листопада 2013 року.

14 листопада 2013 року відповідачем прийнято постанову №535/13/7/26-32/1411/03 якою позивача визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом третім пунктом 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 51 615 грн., за невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

В подальшому відповідачем проведено перевірку самочинного будівництва будівель - кафе "Дарна" у ПКіВ "Гідропарк" Дніпровського району міста Києва щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

За результатами перевірки складено акт від 9 січня 2014 року, яким встановлено, що на земельній ділянці самочинно збудований комплекс відпочинку з капітальними одноповерховими будівлями, а саме: магазин - кафе "Дарна", адміністративна будівля, відкритий майданчик з альтанками які експлуатуються, вимоги припису Інспекції від 7 листопада 2013 року в частині усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності у встановленому законодавством порядку та заборони експлуатації не виконано, чим порушено підпункт «а» пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

9 січня 2014 року на підставі акту перевірки відповідачем прийнято припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов'язано позивача до 28 лютого 2014 року знести самочинно збудований комплекс відпочинку з капітальними одноповерховими будівлями, а саме: магазин - кафе "Дарна", адміністративна будівля, відкритий майданчик з альтанками.

20 січня 2014 року відповідачем прийнято постанову №535/13/7/26-32/1411/03, якою позивача визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом другим пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 12 180 грн., за невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

В подальшому відповідачем проведено перевірку самочинного будівництва будівель - кафе "Дарна" у ПКіВ "Гідропарк" Дніпровського району міста Києва щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

За результатами цієї перевірки складено акт від 11 березня 2014 року, яким встановлено, що на земельній ділянці у ПКіВ «Гідропарк» самочинно збудований комплекс відпочинку з капітальними одноповерховими будівлями (магазин - кафе "Дарна", адміністративна будівля, відкритий майданчик з альтанками) не знесений, припис Інспекції від 9 січня 2014 року не виконано, чим порушено підпункт «а» пункту 3 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

21 березня 2014 року на підставі вказаного акту перевірки відповідачем прийнято постанову №110/14/7/26-2/2103/03, якою позивача визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 пункту 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у розмірі 12 180 грн., за невиконання приписів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Вважаючи такі дії неправомірними, а вказані рішення такими, що підлягають скасуванню, позивач звернулася до суду з вказаним позовом.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції посилаючись на положення статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, з метою дотримання і захисту прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, фактично вийшов за межі позовних вимог, визнав протиправним та скасував припис від 9 січня 2014 року, з тих підстав, що відповідачем не доведено, що вказаний об'єкт є самочинно збудованим, оскільки в матеріалах справи міститься копія Реєстраційного посвідчення №026592 від 11 листопада 2008 року, виданого Київським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна, відповідно до якого позивачу на праві приватної власності належить нежила будівля - кафе - шашлична площею 395,9 кв.м., нежила будівля - магазин площею 44,0 кв.м., розташовані в місті Києві по проспекту Броварському, 8. Оскільки постановою від 21 березня 2014 року №110/14/7/26-2/2103/03 на позивача накладено штраф за невиконання припису від 9 січня 2014 року, який судом вже визнано неправомірним, суд першої інстанцій дійшов висновку, що така постанова прийнята неправомірно та підлягає скасуванню.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач приймаючи постанову про накладення штрафу від 14 листопада 2013 року №535/13/7/26-32/1411/03 діяв в межах своїх повноважень та у порядку, визначеному законодавством України, оскільки матеріалами справи встановлено, що кафе «Дарна» у ПКіВ «Гідропарк» Дніпровського району міста Києва експлуатується як об'єкт, який віднесений до ІІ категорії складності об'єктів будівництва експлуатується без прийняття в експлуатацію.

Що ж стосується позовних вимог про визнання неправомірними дії заступника начальника Інспекційного відділу №4 Інспекції державного архітектурно - будівельного контролю у місті Києві Антоненко В.А. та заступника начальника Інспекції Алексєєнка І.О. щодо складення акту від 11 березня 2014 року, акту від 7 листопада 2013 року та припису від 7 листопада 2013 року про усунення порушення, суд першої інстанції зазначив, що при розгляді справи судом не встановлено неправомірних дій працівників Інспекції, останні при проведенні перевірки діяли в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Апеляційний суд погодився з таким висновком суду першої інстанції.

Суд касаційної інстанції вважає висновки судів першої та апеляційної інстанцій передчасними, та такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а відтак, такі судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

За перевіркою матеріалів справи фактично у даній справі підлягають з'ясуванню питання правомірності дій посадових осіб відповідача щодо проведення перевірки з подальшим (складанням актів, прийняттям приписів та постанов про притягнення позивача до відповідальності за порушення нею законодавства у сфері містобудівної діяльності у вигляді накладення штрафів) за результатами такої перевірки відносно позивача.

Проведення архітектурно-будівельного контролю регулюється Порядком здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Повноваження посадових осіб Держархбудінспекції поширюються на всю територію України. Державний архітектурно-будівельний контроль на території інших областей здійснюється посадовими особами територіальних органів за рішенням Держархбудінспекції.

Згідно з пунктом 6 вказаного Порядку плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи інспекції, який затверджується керівником відповідної інспекції. Інспекції проводять планові перевірки об'єктів містобудування не частіше ніж один раз на півроку. Строк проведення планової перевірки не може перевищувати

десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на п'ять робочих днів.

Пунктом 7 Порядку № 553 встановлено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції. Строк її проведення позапланової перевірки не може перевищувати п'яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідної інспекції чи його заступника не більше ніж на два робочих дні. Під час проведення позапланової перевірки осадова особа інспекції зобов'язана пред'явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. Крім того, вказаним пунктом визначено вичерпний перелік підстав для проведення позапланової перевірки.

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в частині визнання неправомірними дій посадових осіб відповідача щодо складання актів, приписів з подальшим винесенням постанов, суди попередніх інстанцій не перевірили і не встановили вид проведеної 7 листопада 2013 року відносно позивача перевірки (планова, позапланова) та наявність підстав для її проведення, незважаючи на те, що це є суттєвим для надання оцінки правомірності дій відповідача і відповідно правомірності оскаржуваних рішень, які стали наслідком такої перевірки. Отже, висновок судів про те, що посадові особи відповідача діяли в межах повноважень та у спосіб, що передбачений законодавством, неможливо вважати обґрунтованим та підтвердженим належними доказами. Ці обставини мають виключну важливість для вирішення справи і в частині інших позовних вимог, оскільки всі подальші дії та рішення відповідача здійснювались як наслідок проведеної ним 7 листопада 2013 року перевірки.

Крім того, як встановлено судами, підставою для прийняття відповідачем припису від 7 листопада 2013 року став акт перевірки, яким встановлено, що на земельній ділянці самочинно збудований комплекс відпочинку з капітальними одноповерховими будівлями, а саме: магазин - кафе "Дарна", адміністративна будівля, відкритий майданчик з альтанками, що експлуатується без прийняття в експлуатацію, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції чинній на час виникнення спірних відносин) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Частиною восьмою статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Відповідно до частини першої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.

Між тим, відповідно до реєстраційного посвідчення №026592 від 11 листопада 2008 року, виданого Київським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об'єкти нерухомого майна, позивачу на праві приватної власності належить нежила будівля - кафе - шашлична площею 395,9 кв.м., нежила будівля - магазин площею 44,0 кв.м., розташовані в місті Києві по проспекту Броварському, 8.

Таким чином, поняття здійснення самочинного будівництва і здійснення експлуатації об'єкта, не прийнятого до експлуатації, не є тотожними, кожна з цих дій може утворювати самостійний склад правопорушення та має окрему відповідальність.

Отже, для оцінки правомірності вказаного припису від 7 листопада 2013 року та постанови від 14 листопада 2013 року, крім додержання відповідачем процедури перевірки, судам необхідно було встановити, що вказаний об'єкт не був прийнятий до експлуатації. Проте, суди вважали цю обставину встановленою без посилань на будь-які досліджені докази, які б можна було вважати належними.

Крім того, суди попередніх інстанцій не надали оцінки та не перевірили доводи відповідача про те, що у 1998 році об'єкти будівництва приймались в експлуатацію відповідно до ДБН А.3.1.-3-94.

Крім того, слід зазначити, що згідно з пунктом 6 частини другої статі 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, згідно з абзацом третім пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: об'єктів II категорії складності - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

Як встановлено судами, постановою відповідача від 14 листопада 2013 року №535/13/7/26-32/1411/03 позивача притягнуто до відповідальності оскільки станом на день проведення перевірки остання експлуатувала об'єкт перевірки без прийняття його в експлуатацію.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, факту не введення в експлуатацію та використання цього об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення особи до відповідальності.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Стаття 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», стаття 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, пункт 6 частина друга статті 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення пункту 6 часини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Відповідно до частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 4 березня 2014 року у справі № 21-433а13.

З огляду на наведене, вирішуючи спір суди повинні з'ясувати чи зобов'язаний був позивач, у випадку якщо вона була суб'єктом містобудування, вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва та чи передбачалась відповідальність за невиконання вказаного обов'язку відповідно до абзацу третього пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» на момент вчинення правопорушення, а також чи дотримано строки притягнення позивача до відповідальності, встановлених частиною одинадцятою статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Без з'ясування вказаних обставин також неможливо перевірити правомірність дій посадових осіб Інспекції щодо прийняття ними відносно позивача спірних приписів та постанов, та, відповідно, їх законність.

Крім того, суд першої інстанції визнаючи протиправним та скасовуючи припис від 9 січня 2014 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, шляхом знесення самочинно збудованого об'єкта послався лише на відсутність доказів того, що об'єкти нерухомості, яких стосувався припис, є самочинним будівництвом.

Не заперечуючи вказаного висновку судів, колегія суддів вважає необхідним звернути увагу, що в контексті цієї частини позовних вимог суд мав встановити чи є дійсними надані позивачем правовстановлюючі документи на вказані об'єкти нерухомості, а з урахуванням цих обставин зробити висновок чи можна вважати самочинно збудованими об'єкти нерухомості з того моменту, коли на них уповноваженим органом видано правовстановлюючий документ про право власності та здійснено державну реєстрацію такого права з огляду на положення Цивільного кодексу України та Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Таким чином, судами попередніх інстанцій належним чином не встановлено обставини щодо дотримання відповідачем процедури при прийнятті постанови від 21 березня 2014 року про накладення штрафу, оскільки єдиною підставою для визнання її протиправною та скасування було скасування припису від 9 січня 2014 року.

З огляду на наведене, рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна визнати законними і обґрунтованими, оскільки суди так і не встановили на підставі допустимих доказів обставини, які мають значення для справи, що відповідно до частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень.

Частинами другою та третьою статті 159 КАС України (в редакції, на момент прийняття рішення) встановлено, що законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права; Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Оскільки суди в повному обсязі не дослідили усіх обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, допустили порушення норм матеріального та процесуального права, ухвалені ними рішення не можна визнати законними та обґрунтованими, що є підставою для їх скасування.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 344, 353, 356 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 та Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві (правонаступником якої є Державна архітектурно-будівельної інспекція України) задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 червня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 6 жовтня 2014 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення складено 13 червня 2018 року.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик,

Судді Верховного Суду