Справа № 818/2177/17
Суддя: Подобайло З.Г.
Дата ухвалення: 2018-06-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 червня 2018 р. м. ХарківСправа № 818/2177/17
Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Подобайло З.Г.

суддів: Тацій Л.В. , Григорова А.М.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.02.2018, суддя О.В. Соп'яненко, м. Суми, повний текст складено 27.02.18 по справі № 818/2177/17

за позовом ОСОБА_1

до Заступника керівника Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_2

про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, який мотивує тим, що 19.11.2017 звернувся до Роменської місцевої прокуратури з заявою про надання належним чином завірених копій листів Північно-східного офісу Держаудитслужби № 20-15-26/2642 від 11.04.2017 та № 20-25-26/7229 від 01.11.2017 з додатками, лист Роменської прокуратури від 27.10.2017 до Північно-східного офісу Держаудитслужби. Вважає, що ці листи стосуються його особисто, оскільки пов'язані з розглядом його попередніх звернень. На своє звернення отримав лист за підписом відповідача від 27.10.2017 з необґрунтованою відмовою в наданні завірених копій документів та посиланням на ст. 18 закону України Про звернення громадян яка не передбачає виготовлення копій матеріалів перевірки. Вважає таку відповідь протиправною. Діючим законодавством, в тому числі і ст. 18 закону України Про звернення громадян не заборонено особі за власний рахунок виготовлення завірених копій матеріалів перевірки, проведеної за його зверненням. Відсутність заборони надає відповідачу право задовольнити заяву позивача про виготовлення копій. Відповідно до закону України Про доступ до публічної інформації копіювання до 10 сторінок документів на запит здійснюється безкоштовно, тому по аналогії закону відповідач міг виготовити копії запитуваних документів безкоштовно, або виготовити їх за рахунок позивача. Відмовляючи в наданні копій відповідач порушив право позивача на інформацію, вимоги ст.ст. 32, 34,40, ст. 302 ЦК України, ст.ст. 5,7 Закону України Про інформацію, Закону України Про звернення громадян. Просить визнати протиправними дії відповідача, які полягають у необґрунтованій відмові в наданні інформації. Зобов'язати надати завірені копії документів.

Ршенням Сумського окружного адміністративного суду від 27.02.2018р. в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено в зв'язку з необґрунтованістю.

ОСОБА_1, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу , вважає рішення неправдивим, ухваленим з явним порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення питання . Вказує , що жоден закон України, в тому числі і ОСОБА_3 України «Про звернення громадян» не забороняє особі, за її рахунок робити копії документів, що знаходяться в матеріалах перевірки проведеної по його заяві, тому відсутність заборони дає відповідачу право задовольнити його вимоги. Відповідачу залишилось лише вирішити питання платного чи безоплатного виготовлення копій запитуваних документів, або ж пояснити неможливість їх технічного виготовлення в прокуратури наприклад відсутність ксероксу чи паперу. Натомість відповідач, при виконанні своїх службових обовязків, обмежив і порушив його право на інформацію, порушив вимоги ст. 32, 34, 40 Конституції України, ст. 302 ЦК, ст. 5, 7 Закону України «Про інформацію» та Закону України «Про звернення громадян». Просить суд скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2018 року, ухвалити постанову якою задовольнити позов визнати протиправними дії заступника керівника Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_2, що полягають у необґрунтованій відмові в наданні інформації.

Розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі п.3 ч.1 ст. 311 КАС України.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції , що 19.11.2017 ОСОБА_1 звернувся до керівника Роменської місцевої прокуратури з заявою, в якій просив надати копії листів Північно-східного офісу Держаудитслужби № 20-25-26/7229 від 01.11.2017 з додатками, № 20-15-26/2642 від 11.04.2017, лист Роменської прокуратури від 27.10.2017 до Північно-східного офісу Держаудитслужби. Зі змісту звернення вбачається, що зазначені документи містяться в матеріалах з розгляду попереднього звернення ОСОБА_1

Листом від 04.12.2017 № 94-106-16 за підписом відповідача ОСОБА_1 повідомлено, що запитувані ним матеріали долучені до наглядового провадження з розгляду його скарги № 49 від 23.01.2017. Роз'яснено право на ознайомлення з матеріалами наглядового провадження. Крім того, повідомлено, що законом України Про звернення громадян не передбачено обов'язку надання завірених копій матеріалів за результатами розгляду звернень, тобто фактично відмовлено в наданні таких копій.

Відмовляючи у задоволенні позову , суд першої інстанції виходив з того , що листи, копій яких , просить надати в заяві позивач, не містять відомостей про розгляд його скарги по суті, а свідчать про направлення скарги для розгляду за належністю та повідомлення про відсутність повноважень для такого розгляду. Про вчинення таких дій позивачу було повідомлено прокуратурою та офісом Держаудитслужби. Крім того, відповідачем роз'яснено позивачу право на ознайомлення з матеріалами перевірки. Суд вважає, що право позивача на отримання інформації відповідачем не було обмежено. Застосування позивачем аналогії закону та посилання на закон України Про доступ до публічної інформації суд також вважає безпідставним. Розгляд звернення ОСОБА_1 проводився відповідачем в порядку, встановленому законом України Про звернення громадян, що має окремий, відмінний від закону України Про доступ до публічної інформації предмет правового регулювання та сферу застосування. Врегульовані цими законами правовідносини не є подібними, що підтверджується ст. 2 ч. 2 закону України Про доступ до публічної інформації відповідно до вимог якої дія закону не поширюється на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення регулює ОСОБА_3 України «Про звернення громадян» №393/96-ВР від 02.10.1996 року.

Статтею 1 Закону №393/96-ВР передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Порядок розгляду звернень громадян врегульований розділом ІІ Закону №393/96-ВР.

Так, відповідно до вимог ст. 15 Закону №393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Рішення про відмову в задоволенні вимог, викладених у заяві (клопотанні), доводиться до відома громадянина в письмовій формі з посиланням на ОСОБА_3 і викладенням мотивів відмови, а також із роз'ясненням порядку оскарження прийнятого рішення.

Як вбачається з наданої позивачу відповіді за результатами розгляду його запиту на інформацію від 04.12.2017 року, остання не містить викладу мотивів відмови у задоволенні вимог, заявлених у заяві, оскільки в ній зазначено про те, що Законом України «Про звернення громадян» не передбачено надання завірених копій матеріалів за результатами розгляду звернень. Також, вказано , що відповідно до вимог ст. 18 закону України Про звернення громадян ОСОБА_1 має право ознайомитися з матеріалами перевірки, до яких долучено і документи, надання копій яких він вимагає.

Статтею 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово, або в інший спосіб, на свій вибір.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає ОСОБА_3 України «Про доступ до публічної інформації» (далі - ОСОБА_3).

Частиною 1 статті 1 Закону визначено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (ст. 3 Закону).

Крім того, статтею 5 Закону передбачено, що доступ до інформації забезпечується шляхом:

1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації;

2) надання інформації за запитами на інформацію.

Згідно зі статтею 22 вищевказаного Закону розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобовязаний відповідно до його компетенції, пе-

редбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом від-

повідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону

фактичні витрати, повязані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною пятою статті 19

цього Закону.

Наведений перелік є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

Згідно ст.6 Закону інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

Обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше.

Інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше.

Не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно. При дотриманні вимог, передбачених частиною другою цієї статті, зазначене положення не поширюється на випадки, коли оприлюднення або надання такої інформації може завдати шкоди інтересам національної безпеки, оборони, розслідуванню чи запобіганню злочину.

Так, частиною сьомою статті 6 Закону передбачається, що обмеженню підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

У такому випадку копія документа повинна надаватись у звичайному порядку, при цьому інформація, доступ до якої обмежено, вилучається шляхом ретушування.

Відповідно до частини першої статті 7 Закону конфіденційна інформація - це інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов.

Водночас відмінне за обсягом визначення конфіденційної інформації закріплено у частині другій статті 21 Закону №2657-XII, за якою конфіденційною є інформація про фізичну особу незалежно від відповідного її волевиявлення.

За висновком ВАС України, з метою усунення наведеної колізії суди повинні застосовувати положення частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, за якою у разі встановлення невідповідності закону Конституції України суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, тобто Конституцію України, а саме положення про те, що інформація про особу є конфіденційною, крім окремо визначених випадків (Рішення Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року N 2-рп/2012).

Виходячи з положень частини першої статті 7 Закону N 2939-VI, частини другої статті 21 Закону №2657-XII та статті 32 Конституції України конфіденційна інформація може поширюватись у таких випадках:

особа самостійно встановила випадки (порядок, умови), коли ця інформація може поширюватись (наприклад, у договорі про використання прав на комерційну таємницю);

коли особа у відповідь на прохання/пропозицію дає згоду на використання своїх конфіденційних даних. При цьому використання таких даних третьою особою здійснюється відповідно до умов наданої особою згоди;

коли закон дозволяє певним суб'єктам отримувати та використовувати конфіденційну інформацію без згоди особи. У таких випадках суб'єкт діє на виконання установлених повноважень та для досягнення визначеної мети (наприклад, отримання конфіденційної інформації в ході оперативно-розшукової діяльності або в ході проведення досудового слідства) і поширення конфіденційної інформації обмежується положеннями закону;

коли розголошення конфіденційної інформації відповідає суспільному інтересу і право громадськості знати цю інформацію переважає шкоду, яку може бути завдано особі поширенням її конфіденційної інформації. ОСОБА_4 поширення здійснюється відповідно до статті 29 Закону України «Про інформацію» після застосування "трискладового тесту".

Необхідно зазначити, що частиною другою статті 10 цього Закону визначено, що обсяг інформації про особу, що збирається, зберігається і використовується розпорядниками інформації, має бути максимально обмеженим і використовуватися лише з метою та у спосіб, визначений законом.

Згідно з частиною третьої статті 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація, що містить персональні дані фізичної особи, оприлюднюється та надається на запит у формі відкритих даних у разі додержання однієї з таких умов: 1) персональні дані знеособлені та захищені відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»; фізичні особи (суб'єкти даних), персональні дані яких містяться в інформації у формі відкритих даних, надали свою згоду на поширення таких даних відповідно до Закону України «Про захист персональних даних»; надання чи оприлюднення такої інформації передбачено законом; обмеження доступу до такої інформації (віднесення її до інформації з обмеженим доступом) заборонено законом.

До такого ж висновку дійшов Конституційний Суд України у Рішенні N 2-рп/2012 від 20.01.2012 (справа N 1-9/2012), відповідно до якого збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами є втручанням в її особисте та сімейне життя. ОСОБА_4 втручання допускається винятково у випадках, зазначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Більш того, належність запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону №2939-VI відповідно не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1 - 3 частини другої статті 6 Закону №2939-VI (частина друга статті 6, частина перша статті 8, частина перша статті 9, п. 2 частини першої статті 22 Закону №2939-VI).

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VI відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст "трискладового тесту".

ОСОБА_4 правову позицію викладено ВАС України у постанові пленуму від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».

Згідно з частиною першою статті 11 Закону України від 2 жовтня 1992 року №2657-XII «Про інформацію» інформацію про фізичну особу (персональні дані) становлять відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, за якими вона ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована.

Не допускаються збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та захисту прав людини. До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга цієї статті Закону).

14 жовтня 2014 року Верховною Радою України було прийнято ОСОБА_3 України «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки».

В Стратегії вказується про те, що ефективний доступ до інформації, якою володіють органи публічної влади, інші субєкти, є важливою передумовою для запобігання корупції, виявлення та припинення корупційних діянь. Особливе значення має інформація, яка становить суспільний інтерес, а саме відомості про використання бюджетних коштів, розпорядження державним або комунальним майном, особисті доходи, майно, видатки та зобовязання фінансового характеру публічних службовців. Доступ до інформації є необхідним інструментом для проведення журналістських розслідувань, стимулювання громадянської активності в антикорупційній сфері (підрозділ «доступ до інформації» Розділу 3. «Запобігання корупції»).

Крім того, згідно Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої Наказом Генеральної прокуратури України 24.02.2016 N 103, п.9.8.1. копія документа виготовляється і видається тільки з дозволу керівника прокуратури або відповідного структурного підрозділу. Органом прокуратури засвідчуються копії лише тих документів, що створюються в ньому. Копія документа виготовляється засобами автоматизованого копіювання (ксерокс) і засвідчується підписом посадової особи на кожному аркуші документа, яка підтверджує відповідність копії оригіналу. Відмітка "Копія" або "Витяг" зазначається у верхній правій частині лицевого боку першого аркуша документа. Напис про засвідчення документа складається зі слів "З оригіналом згідно", скріплених печаткою з найменуванням відповідної прокуратури (негербовою) або її структурного підрозділу, найменування посади, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів і прізвища, дати засвідчення копії та проставляється нижче від реквізиту "Підпис".

Враховуючи наведені вище положення законодавчих актів, колегія суддів зазначає, що відповідач безпідставно не надав ОСОБА_1 копій документів - копії листів Північно-східного офісу Держаудитслужби № 20-25-26/7229 від 01.11.2017 з додатками, № 20-15-26/2642 від 11.04.2017, лист Роменської прокуратури від 27.10.2017 до Північно-східного офісу Держаудитслужби, які містяться в матеріалах з розгляду попереднього звернення ОСОБА_1

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для визнання протиправними дій заступника керівника Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_5 ,які полягають у необґрунтованій відмові в наданні інформації та зобовязання відповідача надати завірені копії , запитуваних в заяві № 596 , документів.

Відповідно до ч. 1 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права (ч. 2 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України).

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно зясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи (ч. 3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до п. 4 ч.1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З урахуванням наведеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що судом першої інстанції при ухваленні рішення були допущені порушення норм матеріального та процесуального права, а тому рішення підлягає скасуванню з ухваленням нової постанови про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. 311, 315, 317, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 27.02.2018 по справі № 818/2177/17 скасувати.

Прийняти нову постанову , якою позов задовольнити.Визнати протиправними дій заступника керівника Роменської місцевої прокуратури ОСОБА_5,які полягають у необґрунтованій відмові в наданні інформації .

Зобовязати Роменську місцеву прокуратуру надати ОСОБА_1 завірені копії , запитуваних в заяві № 596 , документів.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_3
Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_4 ОСОБА_6