Справа № 800/591/17
Суддя: Князєв Всеволод Сергійович
Дата ухвалення: 2018-05-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/591/17

Провадження № 11-220заі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача КнязєваВ. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_3,

представник відповідача - Русакова І. Г.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (судді Мороз Л. Л., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю, Гімон М. М., Гриців М. І.) від 29 січня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Вищої ради правосуддя про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконною бездіяльність Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) щодо ненадання публічної інформації на запит від 14 серпня 2017 року (сканкопій рекомендацій Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС) стосовно кандидатів до Верховного Суду) та зобов'язати відповідача надати запитувану інформацію.

На обґрунтування своїх вимог позивач вказав, що запитувана ним інформація не є службовою, на сайті ВККС станом на дату подання запиту до ВРП така інформація відсутня, а роз'яснення щодо порядку доступу до матеріалів суддівського досьє суперечить положенням частини другої статті 22 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VII «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VII).

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 січня 2018 року відмовив у задоволенні позову, оскільки дійшов висновку про безпідставність позовних вимог та відсутність з боку відповідача бездіяльності, визнавши, що його дії відповідали критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

На зазначене судове рішення ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права і просить скасувати це рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

На обґрунтування своїх доводів позивач зазначив, що суд першої інстанції помилково визнав правомірними дії відповідача, який у відповіді на запит послався на пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VII, а також надав перевагу положенням частини восьмої статті 85 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), проігнорувавши частину четверту статті 13 Закону № 2939-VII.

У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що при наданні ОСОБА_3 відповіді на запит вона діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 03 березня 2018 року відкрила апеляційне провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3. до ВРП про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії.

Ухвалою від 30 березня 2018 року ВеликаПалата Верховного Суду призначила цю справу до розгляду в судовому засіданні.

У судовому засіданні 24 травня 2018 року позивач апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

Представник відповідача заперечує проти наведених в апеляційній скарзі вимог і в судовому засіданні зазначив, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи ВРП, заслухавши доводи позивача, представника відповідача, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду виходить із такого.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зі змісту преамбули Закону № 2939-VIIвбачається, що він визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (стаття 1 Закону № 2939-VII).

За змістом частини першої статті 5 цього Закону доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за запитами на інформацію.

У пункті 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VII визначено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Як установив суд першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 14 серпня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до ВРП із запитом про надання публічної інформації, в якому просив повідомити: коли конкретно (у який день та о котрій годині) рекомендації щодо призначення на посади суддів Верховного Суду були отримані ВРП; чи були всі рекомендації надано одночасно, чи надавалися частинами. Якщо так, то коли була надана кожна конкретна рекомендація. Позивач також просив надіслати сканкопії цих рекомендацій на його електронну адресу або роз'яснити причини відмови з посиланням на норми чинного законодавства.

Листом від 18 серпня 2017 року № 14375/0/917 ВРП повідомила ОСОБА_3. про те, що 03 серпня 2017 року ВРП отримала рекомендації ВККС щодо кандидатів до Верховного Суду. Зазначила, що відомості та документи, що містяться у матеріалах, зокрема щодо розгляду рекомендацій ВККС та внесення подань Президентові України про призначення судді, віднесено до відомостей, що становлять службову інформацію у ВРП (пункт 14 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій раді правосуддя, затвердженого наказом Голови ВРП від 11 серпня 2017 року №70/0/1-17), яка відповідно до статті 6 Закону № 2939-VII є інформацією з обмеженим доступом. Ураховуючи наведене, у задоволенні запиту позивача частково було відмовлено.

Не погодившись із такою відповіддю, позивач звернувся до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини зі зверненням щодо порушення ВРП його права на доступ до публічної інформації.

11 вересня 2017 року Уповноважений Верховної Ради України з прав людини звернувся до ВРП з поданням № 1-2069/Х297627.17/17-107 про повторний розгляд запиту ОСОБА_3.

ВРП листом від 20 жовтня 2017 року № 20442/0/9-17 повторно повідомила ОСОБА_3, що рекомендації ВККС щодо кандидатів на посади суддів Верховного Суду отримано ВРП 03 серпня 2017 року, а щодо отримання їх сканкопій зазначила, що за приписами пунктів 1, 2 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII копії всіх рішень, прийнятих щодо судді ВККС, ВРП, Вищою радою юстиції, органами суддівського самоврядування, Президентом України або іншими органами, які приймали відповідні рішення, містяться в суддівському досьє, а згідно з частиною сьомою цієї статті суддівське досьє (досьє кандидата на посаду судді) є відкритим для загального доступу на офіційному веб-сайті ВККС.

Відмовляючи у задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду послався на відсутність іншого способу надання загального доступу до відомостей про кандидатів на посаду судді, крім як розміщення їхніх досьє на офіційному веб-сайті ВККС за допомогою автоматизованої системи, а у ВРП немає повноважень щодо здійснення контролю за наповненням сайту ВККС. Отже, суд визнав правомірним роз'яснення відповідача щодо доступу до відомостей про кандидатів на посаду судді, зокрема суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді), за допомогою ознайомлення з інформацією, яка розміщена на веб-сайті ВККС.

ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог, водночас вважає необхідним змінити мотивувальну частину його рішення виходячи з такого.

ВРП діє в Україні на підставі статті 131 Конституції України. Статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності ВРП визначаються Конституцією України, Законом України від 21 грудня 2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) та Законом № 1402-VIII.

Відповідно до частини шостої статті 81 Закону № 1402-VIII якщо за результатами проведення конкурсу на зайняття вакантної посади судді у вищому спеціалізованому суді або Верховному Суді Вища кваліфікаційна комісія суддів України ухвалює рішення про внесення рекомендації Вищій раді правосуддя щодо призначення кандидата на посаду судді, така рекомендація разом із відповідними матеріалами направляється Вищій раді правосуддя для розгляду.

Вимоги як до змісту (наповнення) досьє кандидата на посаду судді, так і до способу його формування і ведення, а також порядку доступу до нього встановлені Законом № 1402-VIII.

Згідно з частиною п'ятою статті 85 Закону № 1402-VIII досьє кандидата на посаду судді має містити: 1) документи, подані кандидатом на посаду судді відповідно до частини четвертої статті 81 цього Закону; 2) інформацію щодо відповідності кандидата на посаду судді критерію професійної етики; 3) матеріали проведення спеціальної перевірки та іншу інформацію щодо відповідності кандидата на посаду судді критерію доброчесності, зокрема, відповідність витрат і майна кандидата на посаду судді та членів його сім'ї задекларованим доходам, у тому числі копії декларацій, поданих відповідно до цього Закону та законодавства у сфері запобігання корупції; 4) іншу інформацію та матеріали, визначені пунктами 6, 13-17 частини четвертої цієї статті.

Частиною сьомою статті 85 Закону № 1402-VIII встановлено, що суддівське досьє (досьє кандидата на посаду судді) є відкритим для загального доступу на офіційному веб-сайті Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, за винятком: 1) відомостей про місця проживання або перебування, дати народження фізичних осіб, їх адрес, номерів телефонів чи інших засобів зв'язку, адрес електронної пошти, реєстраційних номерів облікових карток платників податків, серій та номерів паспортів, військових квитків, місцезнаходження об'єктів власності (крім області, району, населеного пункту, де знаходиться об'єкт), реєстраційних номерів транспортних засобів; 2) відомостей про результати проведення тестувань з метою перевірки особистих морально-психологічних якостей судді (кандидата на посаду судді), загальних здібностей судді (кандидата на посаду судді), а також медичних відомостей; 3) будь-яких відомостей та даних щодо неповнолітніх дітей, крім відомостей щодо майна, майнових прав, активів, інших об'єктів декларування, що перебувають у їх власності відповідно до декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яка подається суддею (кандидатом на посаду судді); 4) інформації, що містить державну таємницю. Доступ до матеріалів суддівського досьє (крім вказаних вище в частині сьомій цієї статті) як до публічної інформації здійснюється виключно через веб-сайт Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 2939-VII публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

За змістом пункту 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VII розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Частиною першою статті 6 Закону № 2939-VIIвизначено, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

У частині другій цієї статті зазначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати, зокрема, така інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень (пункт 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VII).

Документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі (частини друга, третя статті 9 Закону № 2939-VII).

На виконання цієї норми наказом Голови ВРП від 11 серпня 2017 року № 70/0/1-17 затверджено Перелік відомостей, що становить службову інформацію у Вищій раді правосуддя.

Відповідно до пункту 14 цього Переліку до відомостей, що становлять службову інформацію у ВРП, включено, зокрема, документи, що містяться у матеріалах щодо розгляду рекомендацій ВККС та внесення подань Президентові України про призначення судді.

Відповідно до пункту 1 статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. А згідно з пунктом 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Тобто стаття 10 Конвенції має на меті гарантувати вільний обіг ідей та відомостей у суспільстві. Вона гарантує не лише право на передання інформації, але також право громадськості отримувати її. Більше того, визнане на національному рівні право на отримання інформації може бути підставою для реалізації права, гарантованого статтею 10 (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 17 лютого 2015 року у справі «Guseva v. Bulgaria», заява № 6987/07, § 36, 40; від 03 квітня 2012 року у справі «Gillberg v. Sweden», заява № 41723/06, § 93).

Реалізації вказаних прав не повинні перешкоджати органи держави, крім випадків втручання, передбачених пунктом 2 вказаної статті. Відмова державного органу у наданні інформації на запит є формою втручання у право на свободу одержувати інформацію. Тому таке втручання має розглядатися на предмет дотримання пункту 2 статті 10 Конвенції.

Велика палата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170):

1. Мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів.

2. Природа інформації.Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу.

3. Роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов'язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань.

4. Готова та доступна інформація. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з тим, що позивач як громадський активіст, який мав інтерес у дослідженні ходу реформи у сфері правосуддя в Україні,запитував сканкопії рекомендацій ВККС стосовно кандидатів на посади суддів Верховного Суду з метою сприяння публічній дискусії щодо конкурсу на посади суддів цього суду. З огляду на безпрецедентний характер вказаного конкурсу немає сумнівів у тому, що суспільний інтерес в отриманні запитуваної задокументованої інформації був.

Пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддіввизначено, що процедурні рамки та методи оцінювання мають бути доступними для громадськості. Крім того, на думку Консультативної ради європейських суддів, процес індивідуальногооцінювання у цілях кар'єрного росту або заохочення не повинен враховувати громадську думку щодо судді. Вона не завжди може бути результатом повної чи повністю зрозумілої інформації; подібна думка може навіть бути заснована на нерозумінні роботи суддів в цілому. Процес і результати окремого оцінювання повинні в принципі залишатися конфіденційними і не повинні оприлюднюватися. Якщо це зробити, судова незалежність майже напевно буде поставлена під загрозу через те, що публікація може дискредитувати суддю в очах громадськості і, можливо, зробити його вразливим перед спробами вплинути на нього. Крім того, оприлюднення може означати, що суддя піддаватиметься нападам у словесній чи іншій формі.

ВідтакВелика Палата Верховного Суду не може не взяти до уваги те, що станом на час звернення ОСОБА_3. із запитом рекомендації ВККС були на розгляді у ВРП, і на їх підставі цей орган ще не прийняв рішення. Тому запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані.

Обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно з частиною другою статті 6 Закону № 2939-VII і пунктом 2 статті 10 Конвенції з метою захисту репутації кандидатів на посади суддів Верховного Суду. Розголошення такої інформації до прийняття рішення ВРП могло завдати шкоди певним їх інтересам, зокрема, у сфері реалізації права на повагу до приватного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим самостійним рішенням і підлягала перевірці й оцінці ВРП при прийнятті остаточного рішення щодо кандидатів на посади суддів Верховного Суду, могла завдати шкоди, яка переважала суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації саме тоді, коли її запитував позивач, що підтверджується пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів. А тому відповідне обмеження відповідало ознаці необхідності у демократичному суспільстві.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що важливою ознакою документів, в яких може міститися службова інформація, є те, що вони передують, зокрема, прийняттю рішення з певного питання. Це означає, що після прийняття відповідного рішення відомості, що містяться в документах, які створювались або знаходяться у володінні розпорядника і стосуються підготовки, обговорення, розгляду та прийняття цього рішення, втрачають статус службової інформації. Тобто після прийняття рішення інформація, що була створена чи отримана для підготовки цього рішення, перестає бути службовою, хоча певна інформація може бути обмежена в доступі як конфіденційна.

Отже, після розгляду ВРП згідно зі статтями 36 і 37 Закону № 1798-VIII рекомендацій ВККС та прийняття за його результатами рішення інформація, що міститься у документах, які створювались або знаходяться у володінні ВРП та стосуються підготовки, обговорення, розгляду та прийняття цього рішення, втратила статус службової інформації з урахуванням вимог Закону № 1402-VIII та Закону України від 1 червня 2010 року № 2297-VI «Про захист персональних даних».

Велика Палата Верховного Суду вважає, що ненадання ВРП запитуваної інформації не створило суттєвої перешкоди свободі вираження поглядів позивача з огляду на те, що така інформація згідно з пунктом 2 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII міститься у суддівському досьє, а відповідно до частини сьомої цієї статті суддівське досьє (досьє кандидата на посаду судді) є відкритим для загального доступу на офіційному веб-сайті ВККС, за ведення та наповнення якого, як правильно встановив Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, ВРП не відповідає. Відтак покладення на ВРП обов'язку з надання інформації, яка має бути загальнодоступною і доступ до якої повинна забезпечити ВККС, було б надмірним.

Крім того, ВеликаПалата Верховного Суду враховує те, що на судовому засіданні позивач визнав, що отримав доступ до запитуваних ним рекомендацій ВККС стосовно кандидатів до Верховного Суду. Відтак він вже не може вважатися потерпілим від порушення прав, за захистом яких звернувся до суду.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції по суті правильно вирішив спір і дійшов обґрунтованого висновку про відмову в задоволенні позову, проте наведені ним мотиви не в повній мірі відповідають нормам матеріального права, які регулюють спірні правовідносини.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Частиною четвертою цієї статті встановлено, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.

З огляду на те, що Велика Палата Верховного Суду рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року змінила, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови, в іншій частині це рішення залишила без змін, тобто позов не задовольняла, підстав для нового розподілу судових витрат немає.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 315, 317, 321, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

У повному обсязі постанову складено 04 червня 2018 року.

Головуючий суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
Н. О. Антонюк Н. П. Лященко
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко О. Г. Яновська
Л. М. Лобойко