Справа № 800/333/17
Суддя: Саприкіна Ірина Валентинівна
Дата ухвалення: 2018-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/333/17

Провадження № 11-260заі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого судді Князєва В. С.,

судді-доповідача Саприкіної І. В.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю: секретаря судового засідання - Комісаренко В. Д.,

позивача - ОСОБА_3,

представника Вищої кваліфікаційної комісії суддів - Бороха С. І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (головуючий суддя Білоус О. В., судді: Бевзенко В. М., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л., Шарапа В. М.) від 08 лютого 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛА:

У серпні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з позовом, у якому просив визнати протиправною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС; Комісія) в частині ненадання йому доступу до інформації за його запитом від 03 квітня 2017 року та зобов'язати ВККС надати такий доступ.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 серпня 2017 року відкрито провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

На підставі підп. 5 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Ураховуючи наведене вище, позовну заяву ОСОБА_3 було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Рішенням Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року у задоволенні позову ОСОБА_3 відмовлено.

Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити його позовні вимоги.

Обґрунтовуючи наведені в апеляційній скарзі вимоги, ОСОБА_3 зазначає, що Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, як судом першої інстанції, не було досліджено всі докази та неповно встановлено обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

За правовою позицією Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, викладеною у спірному рішенні, розгляд і вирішення Комісією заяви ОСОБА_3 від 03 квітня 2017 року стосовно доступу до інформації здійснено з додержанням процедури, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений нормами чинного законодавства України.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду встановила таке.

21 лютого 2017 року ОСОБА_3 брав участь у кваліфікаційному іспиті в межах конкурсу на зайняття вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду.

28 березня 2017 року ВККС оприлюднила результати виконання практичного завдання, за яким позивач отримав 66 балів із 120 можливих.

03 квітня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до Комісії з інформаційним запитом про отримання: 1) сканованої копії виконаного ним 21 лютого 2017 року практичного завдання; 2) зауважень, висловлених чотирма членами колегії ВККС, які перевіряли його роботу; 3) інформації про оцінки (бали), виставлені членами колегії; 4) деперсоніфікованого тексту практичного завдання, виконаного одним із чотирьох перших за рейтингом кандидатів до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, які виконали практичне завдання за аналогічним варіантом.

Листом від 12 травня 2017 року № 32дпс-209/16-Г/2 ВККС надала відповідь на вказаний запит позивача та повідомила його, що перевірка виконаного ним практичного завдання здійснювалася кожним членом колегії Комісії (склад: Бутенко В. І., Лукаш Т. В., Макарчук М. А., Прилипко С. М.). Остаточна оцінка за практичне завдання виводилась шляхом визначення середнього арифметичного показника з округленням до наближеного цілого числа або числа з коефіцієнтом 0,5. Ознайомлення із зауваженнями членів колегії Комісії, що вплинули на оцінки за виконане позивачем практичне завдання, не є можливим, оскільки документальне фіксування таких зауважень не передбачено нормативно-правовими актами. Оцінки членів колегії Комісії за виконане практичне завдання є складовою відповідної екзаменаційної відомості, яку разом із зошитами для виконання практичного завдання включено до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію, а тому надання такої інформації не вбачається можливим.

Вказані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_3 до суду з адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

Дослідивши доводи апеляційної скарги та надані на противагу їм аргументи ВККС, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 1 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Як убачається з матеріалів справи та установлено судом, ОСОБА_3 просив надати йому, зокрема, зауваження членів колегії Комісії, що вплинули на оцінки за виконане ним практичне завдання. Листом від 12 травня 2017 року № 32дпс-209/16-Г/2 ВККС повідомила позивача про те, що надання такої інформації не є можливим, оскільки документальне фіксування таких зауважень не передбачено нормативно-правовими актами.

Згідно зі ст. 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом (…).

Ані Закон № 1402-VIII, ані Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затверджене рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення № 143/зп-16) обов'язку щодо фіксування членами членів колегії ВККС зауважень, що вплинули на оцінки за виконане практичне завдання, не передбачають. Відтак, документальне оформлення (фіксація) таких зауважень ВККС не здійснювала.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо він не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що запитувана позивачем інформація щодо зауважень, висловлених чотирма членами колегії ВККС, які перевіряли виконане ним практичне завдання, не характеризується такою ознакою публічної інформації як те, що вона повинна бути заздалегідь зафіксованою будь-якими засобами та на будь-яких носіях, оскільки ВККС така інформація документально не фіксувалася, а Закон № 1402-VIII та Положення № 143/зп-16, як зазначалося, не передбачають для ВККС відповідного обов'язку. При цьому, в частині інформації, що є загальнодоступною, відповідач повідомив ОСОБА_3 про склад колегії Комісії, яка здійснювала перевірку практичного завдання, та порядок формування оцінки за його виконання.

Згідно з ч. 1, 2 ст. 6 Закону № 2939-VI інформацією з обмеженим доступом є: (…) службова інформація.

До службової інформації, зокрема, може належати інформація: що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень (ч. 1 ст. 9 вказаного Закону).

Відповідно до п. 1 ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. А згідно з п. 2 цієї статті здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Реалізації вказаних прав не повинні перешкоджати органи держави, крім випадків втручання, передбачених п. 2 вказаної статті. Відмова державного органу у наданні інформації на запит є формою втручання у право на свободу одержувати інформацію. Тому таке втручання має розглядатися на предмет дотримання п. 2 ст. 10 Конвенції.

ВеликаПалата Європейського суду з прав людини у рішенні від 8 листопада 2016 року у справі «Magyar Helsinki Bizottsag v. Hungary» (заява № 18030/11) вказала, що те, наскільки заборона доступу до інформації є втручанням у права заявника на свободу вираження поглядів, слід оцінювати у кожному конкретному випадку та з урахуванням його особливих обставин (§ 157). Для цього мають бути оцінені такі критерії (§ 158-170): 1. Мета запитувача. Необхідно встановити, чи справді отримання інформації є необхідним для реалізації запитувачем інформації його функції зі сприяння публічній дискусії з суспільно важливих питань, і чи справді ненадання інформації створить суттєву перешкоду свободі вираження поглядів; 2. Природа інформації. Інформація, дані або документи, щодо яких вимагається доступ, повинні відповідати вимогам трискладового тесту, тобто збиратися в цілях задоволення саме суспільного інтересу; 3. Роль запитувача. Розраховувати на захист свого права на доступ можуть, насамперед, журналісти, науковці, громадські активісти, зокрема блогери та популярні користувачі соцмереж, громадські організації, діяльність яких пов'язана з питаннями, що становлять суспільний інтерес, а також автори творів з означених питань; 4. Готова та доступна інформація. Надання інформації не повинно накладати на державні органи надмірного тягаря зі збирання та обробки даних.

Велика Палата Верховного Суду погоджується з тим, що позивач як учасник конкурсу на посаду судді Верховного Суду мав особистий інтерес в отриманні деперсоніфікованого тексту практичного завдання, виконаного одним із чотирьох перших за рейтингом кандидатів до Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, які виконали практичне завдання за аналогічним варіантом, можливо, з метою сприяння публічній дискусії щодо конкурсу на посади суддів цього суду. З огляду на безпрецедентний характер вказаного конкурсу немає сумнівів у тому, що суспільний інтерес в отриманні запитуваної задокументованої інформації був.

Пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів визначено, що процедурні рамки та методи оцінювання мають бути доступними для громадськості. Крім того, на думку Консультативної ради європейських суддів, процес індивідуального оцінювання у цілях кар'єрного росту або заохочення не повинен враховувати громадську думку щодо судді. Вона не завжди може бути результатом повної чи повністю зрозумілої інформації; подібна думка може навіть бути заснована на нерозумінні роботи суддів в цілому. Процес і результати окремого оцінювання повинні в принципі залишатися конфіденційними і не повинні оприлюднюватися. Якщо це зробити, судова незалежність майже напевно буде поставлена під загрозу через те, що публікація може дискредитувати суддю в очах громадськості і, можливо, зробити його вразливим перед спробами вплинути на нього. Крім того, оприлюднення може означати, що суддя піддаватиметься нападам у словесній чи іншій формі.

Відтак, Велика Палата Верховного Суду не може не взяти до уваги те, що станом на час звернення ОСОБА_3 із запитом, остаточне рішення ВККС щодо конкурсантів ще не було прийняте. Тому запитувані позивачем відомості мали статус інформації з обмеженим доступом і не могли бути йому надані.

Обмеження доступу до такої інформації було здійснене згідно з ч. 2 ст. 6 Закону

№ 2939-VII і п. 2 ст. 10 Конвенції з метою захисту репутації кандидатів на посади суддів Верховного Суду. Розголошення такої інформації до прийняття рішення ВККС могло завдати шкоди певним їх інтересам, зокрема у сфері реалізації права на повагу до приватного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції. Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим рішенням відповідача, могла завдати шкоди, яка переважала суспільний інтерес в отриманні відповідної інформації, що підтверджується пунктом 48 Висновку № 17 (2014) Консультативної ради європейських суддів. А тому відповідне обмеження відповідало ознаці необхідності у демократичному суспільстві.

Аналізуючи норми ст. 9 Закону № 2939-VI, вбачається, що присвоєння певному документу грифу «для службового користування» саме по собі не є підставою для відмови у задоволенні запиту на інформацію у ньому, оскільки така підстава не передбачена ч. 1 ст. 22 цього Закону. Аналогічно не може бути відмовлено у доступі до інформації тільки через те, що відповідний вид інформації включено до переліку відомостей, які становлять службову інформацію. Проте, наявність підстав для такої відмови може бути встановлена шляхом застосування «трискладового тесту», закріпленого ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI.

Згідно з пунктом 2 ч. 1 ст. 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках, зокрема, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до ч. 2 ст. 6 цього Закону.

Крім того, підп. 2 п. 6.13 Положення про забезпечення доступу до публічної інформації, затвердженого наказом голови ВККС від 03 грудня 2015 року № 84, Комісія має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, якщо інформація, яка запитується, належить до категорії «з обмеженим доступом».

ВеликаПалата Верховного Суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що обмеження на доступ до іншої запитуваної ОСОБА_3 інформації згідно з «трискладовим тестом» було здійснено відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 2939-VI, а також з тим, що Комісією правомірно відмовлено ОСОБА_3 у наданні інформації, віднесеної до службової.

За приписами ст. 10 Закону № 2939-VI кожна особа має право доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається. Розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов'язані надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.

ВККС, відмовляючи ОСОБА_3 у наданні копії виконаного ним 21 лютого 2017 року практичного завдання, зазначила, що дана інформація міститься в досьє позивача, з яким він може ознайомитися особисто. Проте, як установлено судом, вказана вище інформація в досьє ОСОБА_3 Д відсутня. Водночас змістовних пояснень з даних обставин представник ВККС у судовому засіданні не надав.

Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що вимоги ОСОБА_3 про надання йому сканованої копії виконаного ним 21 лютого 2017 року практичного завдання є обґрунтованими, а тому рішення суду першої інстанції в цій частині підлягає скасуванню з прийняттям нового про їх задоволення.

Стосовно доводів ОСОБА_3 про порушення ВККС строків під час надання відповіді на його звернення від 03 квітня 2017 року, Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що вимоги про визнання судом таких порушень позивач у суді першої інстанції не заявляв, і вони не були предметом розгляду у цій справі. Отже, ВеликаПалата Верховного Суду не має правових підстав досліджувати і вирішувати це питання при розгляді апеляційної скарги.

З огляду на зазначене вище, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального і матеріального права лише щодо частини позовних вимог, водночас щодо іншої частини позову суд прийняв рішення із порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року підлягає частковому скасуванню.

За приписами п. 1 ч. 1 ст. 317 КАС України суд апеляційної інстанції скасовує судове рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини, що мають значення для справи.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 242-243, 250, 310, 317, 322 КАС України, ВеликаПалата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА :

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року - задовольнити частково.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року в частині відмови ОСОБА_3 в задоволенні позову до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання дій протиправними щодо ненадання йому сканованої копії виконаного ним 21 лютого 2017 року практичного завдання скасувати.

Ухвалити в цій частині нове рішення, яким визнати протиправною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в частині ненадання ОСОБА_3 зазначених матеріалів.

Зобов'язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України надати ОСОБА_3 скановану копію виконаного ним 21 лютого 2017 року практичного завдання.

В решті рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: В. С. Князєв

Суддя-доповідач: І. В. Саприкіна

Судді:

Н. О. Антонюк Н. П. Лященко

С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

В. І. Данішевська О. С. Ткачук

О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич

О. Р. Кібенко О. Г. Яновська

Л. М. Лобойко