Справа № 263/5041/17
Суддя: Папаценко П. І.
Дата ухвалення: 2018-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 263/5041/17
Провадження № 2-а/263/7/2018
Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

6 червня 2018 року м. Маріуполь

Жовтневий районний суд м.Маріуполя Донецької області у складі: головуючого судді Папаценко П.І., при секретарі Масюк М.С., за участю представників позивача ОСОБА_1 з обмеженою відповідальністю «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» ОСОБА_3, ОСОБА_4,ОСОБА_5, представників відповідача ОСОБА_6 міської ради Донецької області ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Маріуполі справу адміністративної юрисдикції за адміністративним позовом ОСОБА_1 з обмеженою відповідальністю «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» до ОСОБА_6 міської ради Донецької області про визнання протиправними та скасування рішень ОСОБА_6 міської ради, -

В С Т А Н О В И В :

Представник позивача ОСОБА_1 з обмеженою відповідальністю «ОСОБА_2 ІНВЕСТ», в особі директора ОСОБА_11, звернувся до Жовтневого районного суду м.Маріуполя з адміністративним позовом до ОСОБА_6 міської ради Донецької області, під час судового розгляду, змінивши предмет позову, просив суд: визнати протиправним та скасувати рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 «Про затвердження порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель в м.Маріуполі»; визнати протиправним та скасувати рішення ОСОБА_6 міської ради від 25.12.2012 року №6/25-2841 «Про внесення змін до рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 «Про затвердження порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель в м.Маріуполі». В обґрунтування позовних вимог зазначене наступне. Між ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» та ОСОБА_6 міською радою 25.01.2012 року укладено договір оренди №224, відповідно до умов якого товариство отримало у користування земельну ділянку загальною площею 9,3150 га. (кадастровий номер :01:028:0076) біля перехрестя вул.Купріна та ОСОБА_12 у Центральному районі м.Маріуполя, з цільовим призначенням для розміщення інфраструктури оптового ринку сільськогосподарської продукції та його діяльності. 21.10.2016 року спеціалісти відділу контролю за використанням та охороною земель управління земельних відносин ОСОБА_6 міської ради провели перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, при цьому встановили, що частина земельної ділянки використовується не за цільовим призначенням. За результатами проведеної перевірки ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» було видано вказівку (попередження) про необхідність усунення порушень вимог земельного законодавства від 21.10.2016 року №189/2016, та надано строк для усунення вимог земельного законодавства протягом 10 днів. 4.11.2016 року спеціалісти наведеного відділу ОСОБА_6 міської ради провели аналогічну перевірку дотримання вимог земельного законодавства та склали аналогічний акт перевірки. Обидві перевірки дотримання вимог земельного законодавства були проведені, але вказівка про необхідність усунення порушень була складена без присутності уповноважених осіб позивача. Надалі ОСОБА_6 міська рада 1.12.2016 року подала до господарського суду Донецької області позовну заву до ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» про розірвання договору оренди земельної ділянки від 25.01.2012 року, використавши у якості доказової бази вищезазначені акти перевірок дотримання вимог земельного законодавства та вказівки (попередження) про необхідність їх усунення та рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року, 25.12.2012 року, які позивач оскаржує та за якими було регламентовано процедуру проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства та порядок ухвалення актів перевірок, вказівок (попереджень) про необхідність усунення порушень. Вважає, що оскаржувані рішення відповідача є незаконними, так як по-перше, вони не набрали чинності через порушення встановленої законом процедури їх прийняття та оприлюднення із-за відсутності доказів офіційного оприлюднення рішень у спосіб, встановлений законом, по-друге, порядок проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства, затверджений відповідними рішеннями, прийняті з перевищенням повноважень та порушенням принципу розподілу державного та самоврядного контролю, оскільки органи місцевого самоврядування не вправі привласнювати повноваження відповідних органів державного контролю у сфері земельних відносин та їх посадових осіб, до компетенції яких віднесено складання актів перевірок, видання обовязкових вказівок (попереджень). Враховуючи відсутність публікації оскаржуваних рішень у належний спосіб (що використовується, як підстава позову), позивач дізнався про наявність, текстовий склад та невідповідність таких актів положенням діючого законодавства лише з моменту ознайомлення з матеріалами справи в рамках господарського судочинства (заява датована 1.12.2016 року), що свідчить про дотримання позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого ст.99 КАС України (в редакції, що діяла до 15.12.2017 року).

Представники ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» в судовому засіданні наполягали на задоволенні позову, за обставинами наведеними в позовній заяві.

Представники відповідача ОСОБА_6 міської ради Донецької області в судовому засіданні позовні вимоги не визнали, заперечували проти їх задоволення, посилаючись на наступне. За положеннями Конституції України, Земельного кодексу України, Законів України «Про охорону земель», «Про місцеве самоврядування в України» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства. Враховуючи вищенаведене, ОСОБА_6 міською радою прийнято рішення від 14.04.2009 року №5/31-5221 відповідно до якого затверджено Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель в м.Маріуполі, із змінами та доповненнями відповідно до рішення ОСОБА_6 міської ради від 25.12.2012 року №6/25-2841, зокрема в частині наявності повноважень на винесення вказівки (попередження) про необхідність усунення порушень вимог земельного законодавства. Рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 опубліковане на офіційному сайті ОСОБА_6 міської ради у розділі «Нормативні документи» - «Рішення міської ради», а отже знаходяться у публічному доступі, крім того, воно було опубліковане в газеті «Приазовський робочий» від 16.05.2009 року №58. З приводу оскаржуваного рішення від 25.12.2012 року №6/25-2841 вважають за необхідне зазначити, що на офіційному сайті ОСОБА_6 міської ради 21.11.2012 року у розділі «Обговорення проектів і діючих регуляторних актів» розміщено повідомлення про оприлюднення проекту рішення ОСОБА_6 міської ради, а за приписами ст.36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженими на це органами чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу , проект регуляторного акту не був оприлюднений. Виходячи з чого, ОСОБА_6 міською радою дотримано вимоги чинного законодавства, діючого на той період часу, що підтверджується матеріалами справи, а саме наявний аналіз регуляторного впливу та проект рішення було опубліковано.

Враховуючи позицію сторін щодо спірних правових відносин, дослідивши матеріали справи, суд встановив фактичні обставини у справі та прийшов до наступного висновку.

25.01.2012 року між ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» та ОСОБА_6 міською радою 25.01.2012 року укладено договір оренди №224, відповідно до умов якого товариство отримало у користування земельну ділянку загальною площею 9,3150 га. (кадастровий номер :01:028:0076) біля перехрестя вул.Купріна та ОСОБА_12 у Центральному районі м.Маріуполя, з цільовим призначенням для розміщення інфраструктури оптового ринку сільськогосподарської продукції та його діяльності.

21.10.2016 року спеціалісти відділу контролю за використанням та охороною земель управління земельних відносин ОСОБА_6 міської ради провели перевірку дотримання позивачем вимог земельного законодавства щодо вказаної земельної ділянки, при цьому встановили, що частина земельної ділянки використовується не за цільовим призначенням.

За результатами проведеної перевірки ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» було видано вказівку (попередження) про необхідність усунення порушень вимог земельного законодавства від 21.10.2016 року, та надано строк для усунення вимог земельного законодавства протягом 10 днів.

4.11.2016 року спеціалісти наведеного відділу ОСОБА_6 міської ради провели аналогічну перевірку дотримання вимог земельного законодавства та склали аналогічний акт перевірки.

ОСОБА_6 міська рада 1.12.2016 року подала до господарського суду Донецької області позовну заву до ТОВ «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» про розірвання договору оренди земельної ділянки від 25.01.2012 року, використавши у якості доказової бази вищезазначені акти перевірок дотримання вимог земельного законодавства та вказівки (попередження) про необхідність їх усунення та рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року, 25.12.2012 року, які позивач оскаржує та за якими було регламентовано процедуру проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства та порядок ухвалення актів перевірок, вказівок (попереджень) про необхідність усунення порушень.

Наведені обставини визнаються учасниками справи, тому за вимогами ст.78 КАС України вони не підлягають доказуванню, оскільки суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин.

Згідно ст.140 Конституції України, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

За ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Згідно ст.189 Земельного кодексу України та ст.20 Закону України «Про охорону земель», самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Відповідно до ст.12 Земельного кодексу України до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

Враховуючи вищенаведене,з метою запобігання порушень земельного законодавства в м.Маріуполі, своєчасного їх виявлення та усунення, ОСОБА_6 міською радою прийнято рішення від 14.04.2009 року №5/31-5221, відповідно до якого затверджено Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель в м.Маріуполі, зі змінами та доповненнями відповідно до рішення ОСОБА_6 міської ради від 25.12.2012 року №6/25-2841, за яким посадові особи відділу регулювання земельних відносин ОСОБА_6 міської ради, що здійснюють самоврядний контроль за використанням та охороною земель, мають право, крім іншого: складати акти перевірок у сфері використання та охорони земель; надавати в межах своєї компетенції обовязкові для виконання власникам землі та землекористувачам «приписи (попередження)», останні слова за рішенням від 25.12.2012 року замінені на слова «вказівки (попередження)».

Вказані акти є регуляторними, оскільки регулюють порядок проведення та, відповідно, правовідносини між землекористувачами та ОСОБА_6 міською радою в процесі здійснення останньою контролю за використанням і охороною земель, наслідків такого контролю та складання відповідних документів.

Відповідно до положень ч.5, ч.11, ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції станом на 14.04.2009 року: рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування

доводяться до відома населення. На вимогу громадян їм може бути видана копія відповідних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

В рішенні ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 визначений порядок його оприлюднення шляхом розміщення на офіційному сайті ОСОБА_6 міської ради та опублікування в газеті «Приазовський робочий».

Відповідно до положень ч.5, ч.12, ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції станом на 25.12.2012 року: рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію; акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування,

які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

За положеннями ст.12 Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

В рішенні ОСОБА_6 міської ради від 25.12.2012 року №6/25-2841 не визначений порядок його оприлюднення.

За повідомленнями ПрАТ «Газета «Приазовський робочий» від 5.07.2017 року та 22.05.2017 року, рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 «Про затвердження порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель в м.Маріуполі» було опубліковане в газеті «Приазовський робочий» №58 від 13.05.2009 року, рішення же ОСОБА_6 міської ради від 25.12.2012 року №6/25-2841 «Про внесення змін в рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221» в газеті «Приазовський робочий» не публікувалось. (а.с.92,128)

Разом з тим слід зазначити, що за вимогами ст.36 Законом України «Про засади державної регуляторної політики усфері господарської діяльності» з урахуванням положень ст.13 вказаного Закону ОСОБА_6 міською радою було прийнято та схвалене рішення від 25.12.2012 року №6/25-2841, оскільки є аналіз регуляторного впливу та проект рішення був оприлюднений шляхом розміщення на офіційному сайті ОСОБА_6 міської ради 21.11.2012 року у розділі «Обговорення проектів і діючих регуляторних актів».

Отже, з аналізу вказаних правових норм вбачається, що до повноважень відповідача ОСОБА_6 міської ради належить проведення перевірок з питань додержання субєктами господарювання вимог земельного законодавства, за результатами яких посадовими особами складаються акти перевірок, «вказівки (попередження)» за змістом та за формою, встановленими Порядком; такі акти перевірок, вказівки є службовими документами, які стверджують факт проведення перевірки дотримання субєктом господарювання вимог земельного законодавства та відповідне реагування і є лише носіями доказової інформації про виявлені порушення вимог земельного законодавства під час перевірки.

З наведеного вбачається безпідставне посилання позивача на привласнення ОСОБА_6 міською радою, як органом місцевого самоврядування, повноважень відповідних органів державного контролю у сфері земельних відносин та їх посадових осіб, оскільки для кожного органу є різними правові наслідки за актами перевірок, вказівками.

Втім, акт перевірки, вказівка не є рішенням субєкта владних повноважень в розумінні КАС України.

Так, відповідно до пункту 1 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції чинній до 15.12.17), юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАСУ необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

Акт державного чи іншого уповноваженого органу це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який може породжувати певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обовязковий характер для субєктів цих відносин.

Дії суб'єкта владних повноважень - активна поведінка суб'єкта владних повноважень, яка може мати вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб (наприклад, дії щодо вилучення майна, затримання особи тощо).

Отже, за змістом наведених правових норм, ключовим моментом є виникнення правовідносин, що мають активний вплив на права і обовязки фізичних та юридичних осіб; припиняють, змінюють чи породжують певні правові наслідки для цих осіб.

У такому випадку реалізується компетенція видавця акту, як суб'єкта владних повноважень, уповноваженого управляти поведінкою іншого суб'єкта, а відповідно інший суб'єкт зобов'язаний виконувати його вимоги.

У свою чергу, висновки, викладені у акті перевірки, вказівці є лише відображенням фактичних дій посадових осіб субєкта владних повноважень у сфері земельного законодавства та їх субєктивної думки, а тому такі висновки не породжують для позивача прав та обовязків, що спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і не мають обовязкового характеру для субєкта господарювання, який перевірявся, безвідносно до змісту таких актів.

Відповідно до ст.2 КАС України (в редакції чинній на час виникнення правовідносин), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно зі ст. 6 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Таким чином зі змісту наведених вище норм права вбачається, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Рішенням Конституційного суду України від 25.11.1997 року № 6-рп/1997 у справі щодо офіційного тлумачення частини другої статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України встановлено, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права порушені чи порушуються, створені перешкоди для їх реалізації, або має місце ущемлення права і свобод, а тому потребують правового захисту в суді. Порушення має бути реальним, стосуватись зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи на момент її звернення до суду.

Відповідно до висновків Верховного суду України у справі №800/206/15 обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Оскільки особа - позивач, звертається за захистом своїх порушених прав, то саме позивач повинен довести у суді з поданням відповідних доказів, факт порушення своїх прав.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

В даному випадку, субєктом владних повноважень у сфері земельного законодавства фактично реалізована його компетенція на проведення перевірки та оформлення результатів такої, самі рішення ОСОБА_6 міської ради, що оскаржує позивач, не є такими, що порушують права та інтереси позивача, отже у нього відсутнє порушене право, що виключає підстави для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 2, 6-9, 20, 72-77, 90, 139, 241-250, 255, 295, 297 КАС України, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 з обмеженою відповідальністю «ОСОБА_2 ІНВЕСТ» до ОСОБА_6 міської ради Донецької області про визнання протиправними та скасування рішень ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 «Про затвердження порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель в м.Маріуполі» та від 25.12.2012 року №6/25-2841 «Про внесення змін до рішення ОСОБА_6 міської ради від 14.04.2009 року №5/31-5221 «Про затвердження порядку здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель в м.Маріуполі»- відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги - після розгляду справи апеляційним судом.

Рішення може бути оскаржено до Донецького апеляційного адміністративного суду через Жовтневий районний суд м.Маріуполя Донецької області шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня отримання копії рішення (зважаючи на п. 15.5 перехідних положень КАС України щодо порядку подання апеляційних скарг на судові рішення).

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Вступна та резолютивна частина рішення ухвалені у нарадчій кімнаті та проголошенні у судовому засіданні 6 червня 2018 року.Повне судове рішення складено 14 червня 2018 року.

Суддя: П.І. Папаценко