Справа № 802/200/17-а
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2018-06-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

13 червня 2018 року

Київ

справа №802/200/17-а

провадження №К/9901/21686/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №802/200/17-а

за позовом ОСОБА_1 до атестаційної комісії №16 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, третя особа - Головне управління Національної поліції у Вінницькій області про визнання протиправним і скасування рішення (висновку), провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду (прийняту у складі: головуючого судді - Воробйової І.А.) від 21 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Загороднюка А.Г., суддів: Полотнянка Ю.П., Драчук Т.О.) від 10 травня 2017 року,

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Атестаційної комісії №16 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення (висновку), оформленого відомістю-протоколом засідання від 12.01.2017 року та внесеного у розділ IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийнято стосовно ОСОБА_1.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача були відсутні правові підстави, визначені ч. 2 ст. 57 Закону України "Про національну поліцію", для проведення атестування позивача. Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без урахування усіх критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17 листопада 2015 року № 1465.

3. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 02 лютого 2017 року до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача залучено Головне управління Національної поліції у Вінницькій області.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

4. 21 лютого 2017 року Вінницький окружний адміністративний суд вирішив:

4.1. Позов задовольнити повністю.

4.2. Визнати протиправним та скасувати рішення Атестаційної комісії №16 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області оформлене відомістю-протоколом засідання від 12.01.2017 р., прийняте стосовно ОСОБА_1

4.3. Стягнути на користь ОСОБА_1 (АДРЕСА_1) судовий збір в сумі 640 (шістсот сорок гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Національної поліції у Вінницькій області (вул.Театральна, 10, м. Вінниця, 21000).

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що при призначенні та проведенні атестування позивача не були дотримані вимоги Закону України «Про Національну поліцію» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. 10 травня 2017 року Вінницький апеляційний адміністративний суд вирішив:

6.1. Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року - без змін.

7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. 29 травня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області.

9. У касаційній скарзі скаржник просить постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року.

11. У червні 2017 року позивач подав заперечення на касаційну скаргу.

12. 13 лютого 2018 року вказана касаційна скарга Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанції винесенні з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню. Скаржник зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для проведення атестування позивача є невмотивованими, оскільки законодавець наділив керівника поліції повноваженнями по прийняттю рішення про проведення атестування поліцейських, у тому числі, для вирішення питання про звільнення зі служби через службову невідповідність. Також скаржник стверджує, що рішення атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність відповідає вимогам Інструкції № 1465 та прийняте з урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття.

Б. Доводи позивача у справі

14. У запереченнях на касаційну скаргу позивач просить касаційну скаргу Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області залишити без задоволення, а судові рішення - без змін. Вказує, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими та не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

15. Згідно наказу начальника ГУНП у Вінницькій області від 07.11.2015р. №2 о/с ОСОБА_1 призначено старшим інспектором Бершадського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Вінницькій області.

16. Відповідно до наказу Головного управління Національної поліції у Вінницькій області №146 від 12 лютого 2016 року "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Вінницькій області", з метою підготовки до оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщенні на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимогами "Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських", затвердженої наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, наказано, зокрема, керівникам структурних та територіальних підрозділів ГУНП у Вінницькій області: скласти списки поліцейських ГУНП та підпорядкованих підрозділів, які підлягають атестуванню; скласти атестаційні листи стосовно поліцейських; підготовити для надання на засідання атестаційних комісій додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими.

17. Згідно наказу Головного управління Національної поліції у Вінницькій області №1552 від 12 грудня 2016 року створено атестаційну комісію №16 та затверджено її персональний склад.

18. Наказом ГУНП у Вінницькій області №39 від 12.01.2017 р. затверджено списки працівників ГУНП у Вінницькій області, які 12 січня 2017 року виносяться на розгляд атестаційної комісії №16, виходячи з підстав, визначених пунктом 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію", та на виконання вказівок керівництва Національної поліції України.

19. 12 січня 2017 року атестаційною комісією проведено співбесіду із ОСОБА_1, за наслідком якої та з урахуванням результатів тестування прийнято рішення, оформлене відомістю-протоколом засідання від 12.01.2017, про те, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

20. Конституція України

20.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

21.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

22. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII

22.1. Пункт 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" . Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

22.2. Частина 1 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

22.3. Частина 2 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

22.4. Частини 3-5 статті 57. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

22.5. Стаття 58. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

23. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465

23.1. Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

23.2. Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

23.3. Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

23.4. Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

23.5. Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

23.6. Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

23.7. Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом начальника ГУНП у Вінницькій області від 07.11.2015р. №2 о/с ОСОБА_1 призначено старшим інспектором Бершадського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Вінницькій області.

Позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ.

Отже, питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено у листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

Разом з цим, нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції.

Перелік підстав проведення атестування поліцейських передбачений статтею 57 Закону № 580-VIII є вичерпним і розширенню не підлягає. Аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а)які претендують на вищу посаду; б)щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465), слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

Вирішуючи спір, суди встановили, що стосовно позивача не вирішувалося питання про призначення його на вищу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що проведення атестування позивача здійснено неправомірно, без наявності визначених законом підстав на його проведення.

Твердження скаржника про те, що рішення керівника поліції є самостійною підставою для проведення атестування, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вичерпний перелік підстав для проведення атестування визначений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII. Натомість, ч. 4 ст. 57 Закону України №580-VIII визначає особу, яка, за наявності підстав, уповноважена видати розпорядчий документ про проведення атестування.

Щодо висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Згідно висновку прямого керівника ОСОБА_1 займаній посаді відповідає.

За результатами проходження тестування позивач отримав 36 балів за тестом на знання законодавчої бази (професійний тест); 33 бали за тестом на загальні здібності та навички. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії є підставою для звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Разом з цим, протокол засідання атестаційної комісії та висновок (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанції, що рішення Атестаційної комісії №16 Головного управління Національної поліції у Вінницькій області про службову невідповідність позивача є протиправним.

25. Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, а тому суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість прийнятого атестаційною комісією рішення.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

26. Враховуючи наведене, суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі. Усі доводи та їх обґрунтування викладені в касаційній скарзі не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

27. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства Українисуд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

28. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

29. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції України у Вінницькій області - залишити без задоволення.

2. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року у справі №802/200/17-а - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх