Справа № 800/592/17
Суддя: Князєв Всеволод Сергійович
Дата ухвалення: 2018-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/592/17

Провадження № 11-221заі18

ВеликаПалата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача КнязєваВ. С.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,

учасники справи:

позивач - ОСОБА_3,

представник відповідача - Борох С. І.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_3 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (судді Бившева Л. І., Васильєва І. А., Пасічник С. С., Ханова Р. Ф., Шипуліна Т. М.) від 29 січня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) щодо ненадання публічної інформації на запит від 18 жовтня 2017 року (сканкопій заяв про самовідводи членів ВККС у межах конкурсу до Верховного Суду) та зобов'язати відповідача надати запитувану інформацію.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач не дотримався сукупності передбачених вимог, необхідних для обмеження доступу до інформації.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 29 січня 2018 року відмовив у задоволенні позову, оскільки дійшов висновку, що відповідач діяв на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією України та Законом України від 13 січня 2011 року № 2939-VII «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VII).

На зазначене судове рішення ОСОБА_3 подав апеляційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права і просить скасувати його рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.

На обґрунтування своїх доводів позивач зазначив, що суд першої інстанції помилково визнав правомірними дії відповідача, який у відповіді вказав, що запитувана інформація належить до службової; не надав доказів присвоєння такій інформації грифу «Для службового користування»; не вмотивував відмови в наданні запитуваної інформації. Окрім того, на думку ОСОБА_3, суд першої інстанції не врахував відсутності «трискладового тесту» для обмеження інформації, не взяв до уваги, що норми законодавства позиціонують публічність інформації щодо причин подання заяви про самовідвід, а також проігнорував, що обмеженню підлягає інформація, а не документ.

У відзиві на апеляційну скаргу ВККС заперечує проти задоволення апеляційної скарги ОСОБА_3, оскільки вважає оскаржуване рішення законним і обґрунтованим, а вимоги позивача щодо скасування цього рішення - безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.

ВеликаПалата Верховного Суду ухвалою від 03 березня 2018 року відкрила апеляційне провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до ВККС про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити дії.

Ухвалою від 28 березня 2018 року ВеликаПалата Верховного Суду призначила цю справу до розгляду в судовому засіданні.

У судовому засіданні 22 травня 2018 року позивач апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

Представник відповідача заперечив проти наведених в апеляційній скарзі вимог і в судовому засіданні зазначив, що в задоволенні апеляційної скарги слід відмовити.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи ВККС, заслухавши доводи позивача, представника відповідача, перевіривши матеріали справи, ВеликаПалата Верховного Суду виходить з такого.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зі змісту преамбули Закону № 2939-VII вбачається, що він визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом (стаття 1 Закону № 2939-VII).

Статтею 12 Закону № 2939-VI визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Згідно із Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) ВККС є органом, що виконує делеговані державою повноваження, а тому відповідно до пункту 3 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI є розпорядником інформації, пов'язаної з виконанням цих повноважень.

У пункті 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VII визначено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

За змістом частини першої статті 5 цього Закону доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації та надання інформації за запитами на інформацію.

Суд першої інстанції встановив, що ВККС рішенням від 07 листопада 2016 року № 145/зп-16 оголосила конкурс на зайняття 120 вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду.

27 липня 2017 року під час пленарного засідання ВККС затвердила рейтинг 320 кандидатів на посади суддів Верховного Суду за результатами кваліфікаційного оцінювання у межах конкурсу, оголошеного рішенням від 07 листопада 2016 року № 145/зп-16.

Відповідно до статті 100 Закону № 1402-VIII член Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не має права брати участь у розгляді питання та ухваленні рішення і підлягає відводу (самовідводу), якщо наявні дані про конфлікт інтересів або обставини, що викликають сумнів у його безсторонності. За наявності таких обставин член Вищої кваліфікаційної комісії суддів України повинен заявити самовідвід. Із тих самих підстав відвід члену Комісії можуть заявити особи, щодо яких або за поданням яких розглядається питання. Відвід має бути вмотивованим і поданим до початку розгляду питання у формі письмової заяви. Головуючий на засіданні зобов'язаний ознайомити із заявою про відвід члена Комісії, якому заявлено відвід. Рішення про відвід (самовідвід) ухвалюється більшістю голосів членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, які беруть участь у засіданні. Голосування проводиться за відсутності члена Комісії, щодо якого вирішується питання про відвід (самовідвід).

ОСОБА_3 18 жовтня 2017 року звернувся до ВККС із запитом про надання сканкопій заяв про самовідводи, які подавали члени ВККС до цього колегіального органу в межах конкурсу до Верховного Суду.

У листі від 23 жовтня 2017 № Х-5432/17 ВККС, посилаючись на положення статті 19 Конституції України, статті 100 Закону № 1402-VIII, пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VI, зазначила, що до групи відомостей, які становлять службову інформацію, належить, зокрема, інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони безпосередньо пов'язані з діяльністю установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

ВККС указала, що заява члена цієї Комісії про самовідвід не є публічною інформацією згідно із Законом № 2939-VII, відповідно до частини другої статті 6 якого доступ до інформації, вказаної у заявах членів Комісії про самовідводи, обмежується з метою захисту репутації та прав осіб, а також для запобігання розголошенню інформації, отриманої в результаті здійснення Комісією своїх повноважень.

Застосування обмеження до запитуваної інформації ВККС обґрунтувала тим, що розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди не лише особистим інтересам членів Комісії, які заявили самовідвід, а й репутації системи правосуддя в цілому (пункт 9 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, затвердженого наказом Голови ВККС від 05 квітня 2017 року № 24), а негативні наслідки від її оприлюднення значно перевищують суспільний інтерес в отриманні такої інформації.

Відмовляючи в задоволенні позову, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду керувався тим, що інформація, що міститься у заявах членів ВККС про самовідводи, які подавалися ними в межах конкурсу до Верховного Суду, належить до службової інформації за такими ознаками: міститься у документах (заявах про самовідвід), пов'язана з процесом прийняття рішень та передує прийняттю рішень ВККС щодо цих заяв. Відповідно й доступ до такої інформації може бути обмежено на підставі частини другої статті 6 Закону № 2939-VII.

ВеликаПалата Верховного Суду не може погодитися з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Згідно із частиною другою статті 1 Закону № 2939-VII публічна інформація є відкритою, крім випадків, установлених законом.

За змістом пункту 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VII розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6цього Закону.

Частиною першою статті 6 Закону № 2939-VII визначено, що інформацією з обмеженим доступом є: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація.

У частині другій цієї статті встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

При цьому таке обмеження можливе при дотриманні всіх указаних вимог. Відповідність одному із зазначених критеріїв не відносить інформацію до службової. Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих у частині другій статті 6 Закону № 2939-VII трьох вимог означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова в доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Відповідно до пункту 3частини четвертої статті 22 Закону № 2939-VIвідмова в задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов'язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, наведених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 цього Закону.

За приписами частини сьомої статті 6 Закону № 2939-VI обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Запитувані позивачем сканкопії заяв про самовідводи членів ВККС у розумінні наведеної норми є документом (носієм інформації).

За змістом пункту 1частини першої статті 9 Закону № 2939-VIдо службової може належати така інформація, зокрема, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Відмовляючи в доступі до інформації з підстави того, що вона є службовою, розпорядник повинен вказати, до якої з визначених частиною першою статті 9 Закону № 2939-VIкатегорій належить ця інформація. Якщо інформація не належить до жодної з визначених цією нормою категорій, доступ до неї не може обмежуватись на підставі того, що вона є службовою.

Так, у розумінні наведеної норми до службової може належати інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію. Водночас під внутрівідомчою службовою кореспонденцією слід розуміти будь-який документ незалежно від його назви та реквізитів, який підготовлений будь-якою особою (службовцем) усередині суб'єкта владних повноважень та адресатом якого є інша особа чи структурний підрозділ цього суб'єкта владних повноважень.

За нормами статті 100 Закону № 1402-VIII член ВККС зобов'язаний заявити самовідвід за наявності певних обставин, шляхом подання письмової заяви, що є його самостійним рішенням. Заява про самовідвід членаВККС у межах конкурсу до Верховного Суду не є внутрівідомчою службовою кореспонденцією. Така заява за свою природою не вважається доповідною запискою або рекомендацією.

На думку Великої Палати Верховного Суду, обмеження доступу до конкретної інформації допускається, якщо в розумінні пункту 1 частини першої статті 9 Закону № 2939-VIвона належить до службової та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1-3частини другої статті 6 цього Закону.

Надаючи відповідь ОСОБА_3 на його запит від 18 жовтня 2017 року, ВККС не дотрималася вимог наведених норм.

Отже, суд першої інстанції помилково визнав, що відповідач, обмежуючи доступ до запитуваної позивачем інформації відповідно до частини другої статті 6 Закону № 2939-VII, діяв на підставі, у межах та у спосіб, що визначені Конституцією України та цим Законом.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року підлягає скасуванню.

Ураховуючи наявність певних обмежень та винятків щодо доступу до інформації, позовні вимоги ОСОБА_3 про надання запитуваної ним інформації підлягають частковому задоволенню, з урахуванням обмежень, встановлених законом.

Керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 315, 317, 321, 322 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року скасувати.

3. Ухвалити нове судове рішення, яким позов ОСОБА_3 задовольнити частково: визнати неправомірною бездіяльність Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо ненадання публічної інформації за запитом ОСОБА_3 від 18 жовтня 2017 року; зобов'язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України надати ОСОБА_3 публічну інформацію за запитом від 18 жовтня 2017 року з урахуванням обмежень, встановлених законом.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

У повному обсязі постанову складено 29 травня 2018 року.

Головуючий суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
С. В. Бакуліна О. Б. Прокопенко
В. В. Британчук Л. І. Рогач
Д. А. Гудима І. В. Саприкіна
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков О. С. Ткачук
О. Р. Кібенко В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська
Н. П. Лященко