Справа № 826/9494/17
Суддя: Качур І.А.
Дата ухвалення: 2018-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

30 травня 2018 року № 826/9494/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого судді Качура І.А., суддів Амельохіна В.В., Келеберди В.І., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Громадської спілки «Федерація легкої атлетики України» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправною та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Громадська спілка «Федерація легкої атлетики України (далі - позивач, ФЛАУ) з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України про усунення порушень, викладених у листі від 17.05.2017 №03-14/283, які виявлені за результатами ревізії використання бюджетних коштів, виділених у межах експерименту громадській спілці «Федерація легкої атлетики України» на організацію і проведення спортивних заходів за період з 01.10.2015 по 31.12.2016, які відображені в акті ревізії від 10.04.2017 №03-21/5.

Позивач по суті позовних вимог зазначив про незгоду з вимогою відповідача, посилаючись на її необґрунтованість та протиправність.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав повністю, просив суд їх задовольнити.

Представники відповідача в ході розгляду справи проти задоволення позовних вимог заперечували у повному обсязі, з підстав, викладених у письмових запереченнях. Зокрема, посилався на те, що оскаржувана частина вимоги вказує лише на виявлені в ході ревізії збитки та їхній розмір, правильність обчислення яких та їх розмір перевіряє суд у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позовних вимог у даній справі.

Враховуючи положення частини четвертої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час процесуальної дії), судом прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

При прийнятті судового рішення по суті судом враховано вимоги пункту 10 частини 1 Перехідних положень КАС України (тут і надалі у редакції Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 03.10.2017 №2147-VIII, який набрав чинності 15.12.2017), яким установлено, що зміни до цього Кодексу вводяться в дію з урахуванням таких особливостей: справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до п.2.18 Плану контроль-ревізійної роботи Державної аудиторської служби України на І квартал 2017 року, на підставі направлень від 16.02.2017 №189, №190 відповідачем проведено ревізію використання бюджетних коштів, виділених у межах експерименту громадській спілці «Федерація легкої атлетики України» на організацію і проведення спортивних заходів за період з 01.10.2015 по 31.12.2016, за результатами якої складено акт від 10.04.2017 № 03-21/5.

Позивач, не погоджуючись із викладеними в акті ревізії висновками, надав зауваження.

Листом від 13.05.2017 №03-14/259 відповідачем направлено висновок на зауваження позивача, яким залишені без змін висновки акту ревізії.

В подальшому, відповідачем на підставі акта ревізії, листом від 17.05.2017 № 03-14/283, надіслано позивачу вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства, в якій викладено зміст не усунутих порушень та, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення), пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, відповідач вимагав від позивача:

1. Усунути виявлені ревізією порушення в установленому законодавством порядку та не допускати їх надалі. Притягнути до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб.

2. Вичерпну інформацію про вжитті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до 20 червня 2017 року.

У зв'язку з незгодою позивача з вимогою, останній звернувся до адміністративного суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII від 26.01.1993 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №2939-XII) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з підпунктами 6, 16, 21, 23 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, дані на електронних носіях, проводити перевірку фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; накладати у випадках, передбачених законом, адміністративні стягнення; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, обумовлено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року № 43, передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Також зі змісту вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Отже, Держаудитслужба в плановому порядку провела ревізію використання бюджетних коштів, виділених у межах експерименту громадській спілці «Федерація легкої атлетики України» на організацію і проведення спортивних заходів за період з 01.10.2015 по 31.12.2016, за результатами якої склала акт від 10.04.2017 № 03-21/5, та пред'явлено об'єкту контролю обов'язкову до виконання вимогу щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначеним терміном надання відповіді щодо вжитих ФЛАУ заходів з усунення порушень - до 20.06.2017.

Як вбачається з матеріалів справи, Міністерство молоді та спорту України (далі - Міністерство) залучило ФЛАУ до експерименту з організації та проведення спортивних заходів у період з 01.09.2015 по 31.12.2020, уклавши з нею договір від 13.08.2015 № 105/19/15.

Відповідно до пункту 2 Порядку проведення експерименту щодо залучення Міністерством молоді та спорту національних спортивних федерацій з окремих олімпійських видів спорту до організації і проведення спортивних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 573 (далі - Порядок № 573) та пункту 1.1 договору від 13.08.2015 № 105/19/15 ФЛАУ залучена до організації та проведення спортивних заходів з легкої атлетики, серед яких і навчально-тренувальні збори національних збірних команд на території України та за кордоном, включених до Єдиного календарного плану фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів (далі - Календарний план) на відповідний рік.

Календарний план складається і затверджується Міністерством, що передбачено Законом України «Про фізичну культуру і спорт» та наказ Міністерства від 05.05.2015 № 1341 «Про затвердження Порядку складання календарних планів фізкультурно-оздоровчих та спортивних заходів» (далі - Наказ № 1341). Зокрема, відповідно до пункту 5 Наказу № 1341 Календарний план визначає назву заходу; строки проведення заходу (початок і закінчення), його тривалість, місце проведення заходу (назва адміністративно-територіальної одиниці, населеного пункту); загальну кількість учасників заходу; планові витрати тощо. Згідно з пунктом 7 Наказу № 1341 у разі потреби до календарних планів можуть вноситися зміни щодо інформації, зазначеної у пункті 5 цього Порядку.

Згідно пункту 4.1 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для розвитку фізичної культури, спорту вищих досягнень та резервного спорту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.02.2012 № 152 (далі - Порядок № 152) спрямування бюджетних коштів на проведення навчально-тренувальних зборів за кордоном може здійснюватися за обґрунтованим поданням федерації у разі відсутності на території України відповідної бази для підготовки спортсменів, відсутності належних погодних умов, а також за необхідності проведення заключного НТЗ з підготовки до чемпіонату світу, Європи на спортивних спорудах з наявним спортивним обладнанням та інвентарем згідно з міжнародними стандартами тощо, у кліматичних умовах, що відповідають або максимально наближені до тих, в яких проводяться відповідні міжнародні змагання.

Однак, як вбачається з матеріалів справи, позивач, не дотримуючись Календарного плану на 2016 рік, без погодження Міністерства, а лише за своїм одноособовим рішенням, провів три навчально-тренувальні збори за кордоном, а не на території України, та після чи під час проведення самих чемпіонатів світу та Європи, витративши на це 602,6 тис. грн бюджетних коштів.

Замість передбаченого Календарним планом на 2016 рік навчально-тренувальні збори (група резерву) до чемпіонату Світу серед юніорів на території України з 11.07.2016 (терміном 7 днів, у складі 47 осіб, плановою вартістю 200,0 тис. грн) цей захід за наказом ФЛАУ від 27.07.2016 № 07-115/м проведено у м. Афіни (Греція) з 31.07.2016 по 10.08.2016, у складі 16 осіб вартістю 416,1 тис. грн після проведення самого чемпіонату Світу серед юніорів, який відбувся у м. Бидгощ (Польща) у період з 15.07.2017 по 25.07.2016.

Аналогічно замість передбаченого Календарним планом на 2016 рік навчально-тренувальні збори (група спринт) до чемпіонату Європи на території України з 02.06.2016 по 15.06.2016 (у складі 28 осіб, плановою вартістю 100,0 тис. грн.) цей захід за наказом ФЛАУ від 29.06.2016 №06-106/м проведено у м.Кютахья (Туреччина) з 30.06.2016 по 23.07.2016 у складі 1 особи, вартою 44,0 тис. грн, під час та після проведення самого чемпіонату Європи, який відбувся у м. Амстердам (Нідерланди) у термін з 03.07.2016 по 13.07.2016.

Також замість передбаченого Календарним планом на 2016 рік навчально-тренувальні збори група стрибків (висота, жердина) до чемпіонату Європи з 02.06.2016 по 15.06.2016 (у складі 22 осіб, плановою вартістю 200,0 тис. грн) за наказом ФЛАУ від 29.06.2016 №06-104/м його проведено у м. Курессааре (Естонія) з 30.06.2016 по 13.07.2016 у складі 2 осіб вартістю 142,5 тис. грн та й під час проведення самого чемпіонату Європи, який відбувся у м.Амстердам (Нідерланди) з 03.07.2016 по 13.07.2016.

На підставі викладеного відповідачем зроблено висновок про те, що в порушення пункту 2 Порядку № 573, підпункту 111.1 пункту 3 та пункту 4.1 Порядку № 152, пункту 1.1 договору № 105 Федерацією без внесених змін до Календарного плану на 2016 рік проведено три навчально-тренувальних збори закордоном після закінчення та/або у період проведення чемпіонатів світу та Європи загалом на суму 602,6 тис. грн, що призвело до втрат на вказану суму.

З огляду на зазначене, відповідачем вимагав від позивача: усунути виявлені ревізією порушення в установленому законодавством порядку та не допускати їх надалі. Притягнути до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб, та вичерпну інформацію про вжитті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до встановленого строку.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема правовий висновок щодо застосування положень статті 2, пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди, міститься у постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-632а14), від 10 лютого 2015 року (справа №21-461а14), від 9 червня 2015 року (справа № 21-54а15), від 23 червня 2015 року (справа № 21-358а15), від 2 грудня 2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23 лютого 2016 року (справа № 818/1857/14).

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов.

В той же час, з аналізу змісту вимоги вбачається, що остання в частині пропозиції відповідача позивачу вжити заходи щодо усунення виявлених ревізією порушень в установленому законодавством порядку та не допускати їх надалі, а також щодо притягнення до відповідальності винних у допущених порушеннях осіб, носить рекомендаційний, а не зобов'язальний характер, тобто вимога - акт індивідуальної дії, який немає юридичного характеру в цій частині.

Враховуючи вищевикладене, а також наведену правову позицію Верховного Суду України, суд приходить до висновку, що вимога Держаудитслужби не створює юридичних наслідків для позивача та не порушує його прав чи інтересів.

Таким чином, позовні вимоги Федерації про визнання протиправною та скасування вимоги нормативно не підтверджуються.

Згідно із частинами першою, другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та наданих учасниками справи доказів, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно, враховуючи те, що суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Керуючись вимогами статей 72-77, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Громадської спілки «Федерація легкої атлетики України» відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішенням суду може бути оскаржено за правилами встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий Суддя І.А. Качур

Судді В.В. Амельохін

В.І. Келеберда