Справа № 817/2004/17
Суддя: Щербаков В.В.
Дата ухвалення: 2018-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

14 травня 2018 року м. РівнеСправа №817/2004/17

Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Щербакова В.В., за участю секретаря судового засідання Мидловець Л.О., сторін та інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник не прибув,

відповідача: представник ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації
доУправління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області
про скасування висновків аудиторського звіту,
В С Т А Н О В И В:

Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації (далі Департамент) звернувся до суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про скасування висновків аудиторського звіту скасувати п.2, п.3, п.4 розділу "Обласна програма енергоефективності на 2011-2016 роки. Обласна програма енергоефективності на 2017 рік" та п.6 розділу "Обласна програма відшкодування відсотків за кредитами, залученими фізичними особами на впровадження енергозберігаючих заходів на 2015-2018 роки" висновків аудиторського звіту за результатами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм за період з 01.01.2014 по 30.06.2017 №13-17-05-09/12 від 20.10.2017.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вимоги відповідача є безпідставними, такими, що не ґрунтуються на законі, та постановлені з перевищення повноважень Держаудитслужби.

Ухвалою суду від 15.01.2018 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження за правилами загального позовного провадження. Разом з тим, встановлено відповідачу строк для надання відзиву на позовну заяву (відзив).

У встановлений судом строк відповідачем подано до суду відзив, в якому він заперечив проти позовних вимог.

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав та суду пояснив, що Департамент під час проведення конкурсу проектів енергоефективності, діяв на підставі та в межах повноважень, наданих йому Положенням про обласний конкурс з енергоефективності, згідно з яким метою Конкурсу є відбір проектів енергоефективності, які фінансуються за рахунок коштів обласного бюджету та інших місцевих бюджетів, а також інших джерел, не заборонених чинним законодавством. Вказане Положення не містить обовязкової вимоги щодо проведення енергоаудиту обєктів. Проте, дане Положення прийняте та затверджене рішенням Рівненської обласної ради від 06.03.2015 №1438, та було схвалене розпорядженням голови облдержадміністрації від 12.02.2015 №52. Відтак, ставити у вину Департаменту чи його посадовим особам відсутність будь-яких обовязкових умов у вказаному Положенні, та, як наслідок обвинувачувати позивача у недосягненні економії теплової енергії, ефекту від вкладених коштів та неефективному використанні коштів обласного бюджету на суму 639,65 тис.грн. внаслідок таких порушень не можна. Крім того, відповідно до розпорядження голови обласної державної адміністрації №403 від 30.07.2017, субвенція розподілялась з обласного бюджету місцевим бюджетам. Отже, в рамках Обласної програми енергоефективності, головним розпорядником коштів є місцеві державні адміністрації. Вважає, що відповідачем зроблено помилковий висновок про те, що Департамент не скористався наданим йому правом на здійснення контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів (шляхом проведення перевірок пакетів документів позичальників), а тому, не має змоги підтвердити обґрунтованість включення позичальників (фізичних осіб) на відшкодування відсотків за кредитами, отриманими на впровадження енергозберігаючих заходів, що може свідчити про неефективне використання бюджетних коштів на суму 6307,03 тис.грн. Стверджує, що такий висновок є необгрунтованим, оскільки банки щомісяця надавали позивачу зведені реєстри, де зазначалася інформація про позичальника, реквізити кредитного договору із зазначенням відомостей про енергоефективні заходи (повна назва енергоефективного обладнання та/або матеріалів, розмір суми кредиту) та дату отримання позичальником енергоефектрівного обладнання та/або матеріалів. Тобто, позивач в повному обсязі скористався наданим йому правом на перевірку документів позичальників. Більше того, ініційованими під час аудиту перевірками вибіркових пакетів документів позичальників встановлено, що такі документи відповідають умовам Генерального договору. Таким чином, оскаржувані висновки аудиторського звіту №13-17-05-09/12 від 20.10.2017 не відповідають дійсності та підлягають скасуванню. Просила позовні вимоги задовольнити повністю.

Представник відповідача у судовому засіданні надала пояснення, які повністю співпадають з позицією, яка викладена у відзиві, а зокрема пояснила, що висновки викладені в аудиторському звіті від 20.10.2017 №13-17-05-09/12 свідчать про виявлені, внаслідок проведення державного фінансового аудиту, упущення організаційного, нормативно-правового та фінансового характеру, які перешкоджають своєчасній, повній і якісній реалізації запланованих цілей при виконанні бюджетних програм Департаментом. Водночас, висновки аудиторського звіту не встановлюють безпосередньо прав та обовязків для позивача, а відображають недосконалість певних позицій у виконанні бюджетних програм, їх вплив на реалізацію запланованих (максимальних) цілей та обґрунтовані пропозиції щодо шляхів (форм, засобів) підвищення ефективності використання бюджетних коштів у процесі бюджетних програм. Зазначила, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене рішення, яке породжує безпосередньо права чи обовязки для позивача, в той час як аудиторський звіт не є таким рішенням. Просила у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Заслухавши пояснення представників сторін, повно і всебічно зясувавши всі обставини справи в їх сукупності на підставі чинного законодавства, перевіривши їх дослідженими у судовому засіданні доказами, суд вважає, що позов не підлягає до задоволення повністю з огляду на наступне.

Судом встановлено, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, відповідно до п.5.3.4.1 розділу V Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на ІІІ квартал 2017 року, проведено державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Департаментом житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2014 по 30.06.2017.

За результатами проведеного аудиту відповідачем складено Аудиторський звіт №13-17-05-09/12 від 20.10.2017.

Згідно з висновками аудиту, уповноваженими особами відповідача виявлено ряд факторів, які перешкоджають ефективному використанню коштів обласного бюджету, зокрема:

- обласна програма енергоефективності на 2011 2016 роки. Обласна програма енергоефективності на 2017 рік;

- проведення неналежної оцінки проектів Дирекцією Конкурсу призводить до відбору та фінансування обєктів, які за своїми критеріями не відповідають вимогам Положення про конкурс проектів з енергоефективності та призводить до неефективного використання коштів обласного бюджету. Так, відповідно до п. 8 Положення про конкурс проектів з енергоефективності Дирекція конкурсу самостійно або із залученням фахівців здійснює попередню оцінку проектів, готує та надає аналітичні висновки за результатами оцінки проектів. Проведеним аналізом проектів з енергоефективності, по яких проводилося фінансування з обласного бюджету в рамках виконання бюджетної програми, встановлені випадки проведення Дирекцією конкурсу неякісної оцінки проектів на предмет достовірності поданих учасниками конкурсу тарифів на теплову енергію, цін на природний газ та обсягів заміщення споживання природного газу. Вказане призвело до відбору та фінансування обєктів, які за своїми критеріями не відповідають вимогам Положення про конкурс. Враховуючи вищевикладене, керівником Дирекції конкурсу директором Департаменту ОСОБА_2 не забезпечено організацію проведення якісної оцінки та відбору проектів з енергоефективності, що призвело до неефективного використання коштів обласного бюджету на 2 441,78 тис.грн.;

- не внесення обовязкової вимоги щодо проведення енергетичних обстежень (енергетичного аудиту) обєктів до Положення про обласний конкурс проектів з енергоефективності, не дає можливості здійснити комплексну оцінку доцільності першочергового фінансування запропонованих на конкурс енергозберігаючих заходів, вибрати найбільш оптимальний варіант, та в свою чергу оцінити економію від їх впровадження. Вказане призводить до фінансування проектів, після впровадження яких не досягнуто ефекту від вкладених коштів. Так, вимогами Положення про обласний конкурс з енергоефективності щодо основної тематики проектів, які подаються на конкурс, визначено необхідність проведення енергоаудиту лише в проектах спрямованих на технічне переоснащення установ і організацій з використанням передових енергозберігаючих технологій та сучасного енергоефективного обладнання та в проектах спрямованих на реалізацію технічних та організаційних рішень, що забезпечують суттєву оптимізацію споживання ресурсів та економію бюджетних коштів. Поряд з тим, проведенням відібраних Конкурсною радою проектів, та подальшого перерахування коштів субвенції обласного бюджету районному бюджету на впровадження заходів, встановлено випадки фінансування проектів, які не забезпечили виконання повного комплексу енергозберігаючих заходів, що, в свою чергу, не призвело до досягнення економії теплової енергії, ефекту від вкладених коштів. Як наслідок, неефективно використано коштів обласного бюджету на суму 639,65 тис.грн.;

- недостатній контроль з боку Департаменту, за цільовим та ефективним використанням коштів Програми не сприяє виконанню запланованих заходів та ефективному використанню бюджетних коштів. Так, впродовж 2015 2016 років та І півріччя 2017 року директором Департаменту ОСОБА_2 не забезпечено виконання вимог п.7 ч.5 ст.22, ч.3 ст.26 Бюджетного кодексу України, в частині здійснення Департаментом, як головним розпорядником бюджетних коштів, контролю за фактичним використанням коштів іншої субвенції з обласного бюджету, яка виділялася районним бюджетам області на впровадження енергозберігаючих заходів, в рамках виконання Обласної програми енергоефективності на 2011 2016 роки. Вищевказане призвело до зайвого використання бюджетних коштів на суму 203,67 тис.грн., чим завдано матеріальної шкоди (збитків) обласному бюджету на вказану суму, та неефективного використання коштів на суму 674,58 тис.грн.;

- за результатами проведеного аудиторського дослідження встановлено випадки неповернення до обласного бюджету субвенції, виділеної на впровадження енергозберігаючих заходів в рамках виконання обласної програми енергоефективності на 2011 2016 років, на суму 203,67 тис.грн. Вказане зумовлено зменшенням фактичної вартості виконаних робіт, ніж передбачена проектом. Поряд з цим, Департаментом у вересні 2015 року виділено кошти іншої субвенції з обласного бюджету Демидівському районному бюджету на фінансування проекту «Будівництво паливної (розміщення модульного теплогенератора зі встановленням твердопаливних котлів) для забезпечення теплом Хрінницької ЗОШ І ІІІ ступенів по вул. І Франка, 52 в с. Хрінники Демидівського району Рівненської області» на суму 674,58 тис.грн. Однак, кошти, виділені Департаментом на фінансування даного проекту, на суму 654,37 тис.грн. повернено 30.12.2015 до обласного бюджету, по причині невиконання Підрядником робіт по обєкту. Вищезазначене призвело до відволікання коштів обласного бюджету та неефективного їх використання на суму 674,58 тис.грн. Обласна програма відшкодування відсотків за кредитами, залученими фізичними особами на впровадження енергозберігаючих заходів, на 2015 2018 роки.

- за відсутності механізму та порядку здійснення внутрішнього контролю за виконанням Програми, керівництвом Департаменту не забезпечено можливість виконання покладених на установу завдань по здійсненню контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів, оскільки при відсутності можливості перевірки цільового використання коштів (шляхом проведення перевірок пакетів документів позичальників) не дає змоги підтвердити обґрунтованість включення позичальників (фізичних осіб) на відшкодування відсотків за кредитами, отриманими на впровадження енергозберігаючих заходів, та може свідчити про неефективне використання бюджетних коштів, на суму 6 307,03 тис. гривень. Так, впродовж 2015 2016 років та І півріччя 2017 року директором Департаменту ОСОБА_2 не забезпечено виконання вимог ст.22, ч.3 ст.26 Бюджетного кодексу України, в частині здійснення Департаментом, як головним розпорядником бюджетних коштів, контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів на суму 6 307,03 тис.гривень. Зокрема, в недотримання вимог п.3.2.3 генеральних договорів про співробітництво у досліджуваному періоді Департамент не здійснював заходів перевірки пакетів документів Позичальників щодо контролю за цільовим використанням кредитів, отриманих за Програмою. Під час проведення аудиту Департаментом не предявлено ані підтверджуючих документів щодо здійснення таких заходів, ані письмових листів-повідомлень з наміром здійснити такі заходи. Ініційована під час аудиту представниками Держаудитслужби перевірка цільового використання коштів в АТ «Ощадбанк» не проведена по причині наявності юридичних суперечностей в генеральному договорі про співробітництво.

З таким висновком позивач не погодився та у якості його спростування надав заперечення щодо неузгодження деяких положень пунктів «два», «три» і «чотири» аудиторського звіту.

За результатами розгляду та аналізу вищевказаних зауважень відповідачем надано письмовий висновок від 10.11.2017 №13-17-05-17/5654.

Не погодившись з такими висновками, Департамент звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, які виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Згідно з п.1 розд. 1 Положення про обласний конкурс проектів з енергоефективності, затвердженого рішенням Рівненської обласної ради 06.03.2015 №1438 (далі Положення №1438), це Положення визначає порядок проведення обласного конкурсу проектів з енергоефективності, розроблених місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, установами та організаціями області, що фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Відповідно до п.2 розд.1 Положення №1438, метою конкурсу є відбір проектів з енергоефективності.

Згідно із п.1 розд.3 Положення №1438, організаційно-адміністративне забезпечення конкурсу здійснюється радою з проведення обласного конкурсу проектів з енергоефективності (далі Конкурсна рада) та Дирекцією Конкурсу.

При цьому, як встановлено п.21 розд.3 Положення №1438, Конкурсна рада є органом, який здійснює загальне керівництво щодо організації та проведення конкурсу, а також визначає його переможців. Конкурсну раду очолює перший заступник голови облдержадміністрації.

Згідно з п.7 розд.3 Положення №1438, Дирекція Конкурсу є виконавчим органом Конкурсної ради. Функції Дирекції Конкурсу виконуються департаментом житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності облдержадміністрації.

Очолює Дирекцію Конкурсу директор департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності облдержадміністрації.

Функції та обовязки Дирекції Конкурсу встановлені п.8 розд.3 Положення №1438.

Так, Дирекція Конкурсу забезпечує підготовку і проведення Конкурсу. Бере участь у розроблення умов Конкурсу, зокрема у формуванні вимог до форми заявки, змісту проектів та порядку їх оцінювання; затверджує порядок реєстрації проектів, проводить реєстрацію заяв та інших необхідних документів; здійснює перевірку проектів на відповідність вимогам Конкурсу та подальшу реєстрацію його учасників; забезпечує поширення інформації про Конкурс, зокрема щодо форми заявок на участь у Конкурсі, та здійснює організаційно-технічну та інформаційну підтримку Конкурсу; самостійно або із залученням фахівців здійснює попередню оцінку проектів, готує та надає Конкурсній раді аналітичні висновки за результатами оцінки проектів; здійснює моніторинг реалізації проектів (у тому числі проектів, які реалізовувалися у рамках Конкурсів минулих (не більше ніж трьох) років); аналізує соціально-економічні показники реалізації проектів та в кінці бюджетного року інформує про них Конкурсну раду.

Відповідно до п.2 розд.4 Положення №1438, на Конкурс подаються проекти, термін окупності яких становить не більше ніж три роки, та із позитивними висновками державної експертизи зведених кошторисів проектно-кошторисної документації, за умови підтвердження співфінансування цих проектів з місцевих бюджетів у розмірі не менше ніж 30 відсотків загальної вартості проекту.

Пунктами 6 та 7 розділу IV Положення №1438 визначено два етапи розгляду заяв претендентів та оцінювання проектів.

Дирекцією Конкурсу приймається рішення щодо відповідності документів поданих претендентом умовам участі у конкурсі та про реєстрацію претендента як учасника конкурсу (чи відмову у реєстрації у разі невідповідності вимогам щодо участі у конкурсі).

Дирекція Конкурсу проводить перевірку комплектності та змісту пакета документа, що і було виконано, та подані претендентами пакети документів відповідали встановленим умовам участі у Конкурсі.

При цьому, судом встановлено, що жодними нормативними актами не передбачено перевірку тарифів на теплову енергію та цін на природний газ Дирекцією Конкурсу, як одного з етапів підготовки до проведення Конкурсу.

Більше того, відповідно до п.1 Порядку конкурсного відбору енергоефективних проектів для їх державної підтримки за рахунок коштів, передбачених у державному бюджеті на виконання Державної цільової економічної програми енергоефективності і розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива на 2010-2015 роки, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України №105 від 06.10.2011 (далі Порядок №105), цей Порядок визначає механізм проведення Державним агентством з енергоефективності та енергозбереження України (далі - Держенергоефективності) конкурсного відбору енергоефективних проектів (далі - проекти) за напрямами, передбаченими Порядком використання коштів, передбачених у державному бюджеті для виконання Державної цільової економічної програми енергоефективності та розвитку сфери виробництва енергоносіїв з відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива.

Згідно п.9 вказаного Порядку №105, Держенергоефективності проводить перевірку комплектності та змісту пакета документів, наведеного у пункті 5 цього Порядку, та, у разі якщо він є повним, оформленим належним чином та за своїм змістом відповідає вимогам цього Порядку, реєструє проект у журналі.

В судовому засіданні відповідач не вказав жодних зауважень щодо проведеної перевірки комплектності та змісту пакетів документів позивача, про що і не зазначено в аудиторському звіті.

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», суб'єкти містобудування, які здійснюють проектування об'єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження класу наслідків (відповідальності) об'єкта будівництва.

Тому, нести відповідальність за подання недостовірних відомостей що стосуються тарифів на теплову енергію, цін на природний газ, обсягів заміщення споживання природного газу Департамент не може.

Разом з тим, позиція відповідача, викладена в пункті другому висновків аудиту, щодо незабезпечення керівником Дирекції конкурсу директором Департаменту ОСОБА_2 проведення якісної оцінки та відбору проектів з енергоефективності, що в свою чергу призвело до неефективного використання коштів обласного бюджету на суму 2 441,78 тис.грн. є безпідставною та необґрунтованою.

Щодо оцінки виявлених при проведенні аудиту порушень позивачем в частині не внесення обовязкової вимоги щодо проведення енергетичних обстежень (енергетичного аудиту) обєктів до Положення про обласний конкурс проектів з енергоефективності, суд виходив з наступного.

Відповідно до п.1 розд.1 Положення №1438, це Положення визначає порядок проведення обласного конкурсу проектів з енергоефективності (далі Конкурс), розроблених місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, установами та організаціями області, що фінансуються за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Тобто, Департамент під час проведення конкурсу проектів з енергоефективності, діє на підставі та в межах, наданих йому Положенням про обласний конкурс з енергоефективності.

Відповідно до ч.1 п.2 розд. 1 Положення №1438, метою Конкурсу є відбір проектів з енергоефективності (далі проекти), які фінансуються за рахунок коштів обласного бюджету та інших місцевих бюджетів, а також інших джерел, не заборонених чинним законодавством. Проекти мають бути спрямовані на підвищення рівня енергоефективності шляхом упровадження стовідсоткового обліку спожитих енергоносіїв та наданих комунальних послуг, встановлення автоматичних систем регулювання теплової енергії, модернізації або заміни наявного енергоємного обладнання, заміщення або скорочення споживання природного газу, запровадження новітніх енергоефективних та енергозберігаючих технологій за результатами наявних технічних звітів з енергоаудиту.

Суд зазначає, що Положення №1438 не містить обовязкової вимоги щодо проведення позивачем енергоаудиту обєктів.

Положення №1438 прийняте та затверджене рішенням Рівненської обласної ради від 06.03.2015 №1438, та було схвалене розпорядженням голови облдержадміністрації від 12.02.2015 №52.

Суд звертає увагу на те, що повноваженнями щодо прийняття вимоги стосовно проведення Департаментом енергоаудиту обєктів позивач не наділений, на відміну від Рівненської обласної ради.

Отже, висновки відповідача викладені в аудиторському звіті стосовно невнесення вимоги щодо проведення енергетичних обстежень не дає можливості здійснити комплексну оцінку доцільності першочергового фінансування запропонованих на конкурс енергозберігаючих заходів та вибрати найбільш оптимальний варіант, оцінити економію від їх впровадження є безпідставними та вказане не призвело до фінансування проектів, після впровадження яких не досягнуто ефекту від вкладених коштів.

Відповідач в аудиторському звіті дійшов висновку, що Департамент є головним розпорядником бюджетних коштів. Внаслідок такого висновку, аудиторською групою підтверджено не забезпечення впродовж 2015 2016 років та І півріччя 2017 року виконання вимог п.7, п.9 ч.5 ст.22, ч.3 ст.26 Бюджетного кодексу України, в частині здійснення Департаментом контролю за фактичним використанням коштів іншої субвенції з обласного бюджету, яка виділялася районним бюджетам області на впровадження енергозберігаючих заходів, в рамках виконання Обласної програми енергоефективності на 2011 2016 роки.

Відповідно до п.47 ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України, розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобовязань за енергосервісом та здійснення витрат бюджету.

Пунктом 48 частини 1 статті 2 Бюджетного кодексу України встановлено, що субвенції - міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Відповідно до ст.26 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до розпорядження голови обласної державної адміністрації №403 від 30.07.2017, субвенція розподілялась з обласного бюджету місцевим бюджетам.

Отже, в рамках Обласної програми енергоефективності головним розпорядником коштів є місцеві державні адміністрації, та по виявленому під час аудиту неефективному використанню бюджетних коштів (2441,17тис.грн. та 639,65тис.грн.) відповідальність повинна покладається саме на місцеві державні адміністрації, а не на позивача.

Щодо встановлення відсутності механізму та порядку контролю з боку Департаменту за виконанням умов договорів, укладених з кредитно-фінансовими установами та неможливості підтвердження обґрунтованості включення позичальників (фізичних осіб) на відшкодування відсотків за кредитами, отриманими на впровадження енергозберігаючих заходів, та як наслідок, неефективного використання бюджетних коштів, на суму 6307,03 тис. гривень, суд виходив з такого

Відповідно до укладених генеральних угод про співробітництво з АТ «Укрексімбанк» №01 від 19.11.2015, АБ «Укргазбанк» №01 від 09.10.2015, АТ «Ощадбанк» №01/1 від 08.10.2015, Департамент має право здійснювати заходи із перевірки пакетів документів позичальників та контроль за цільовим використанням кредитів.

В аудиторському звіті зазначено, що контролюючим органом проведено аналіз укладених з уповноваженими банками генеральних договорів про співробітництво на предмет дотримання сторонами їх умов.

Відповідно до п.3.2.2 та п.3.2.3 таких договорів, Департамент має право здійснювати контроль за дотриманням кредитно-фінансовою установою умов цих договорів, здійснювати заходи із перевірки пакету документів позичальників та контроль за цільовим використанням кредитів, за умови попереднього повідомлення про це кредитно-фінансову установу за 10 робочих днів.

Відповідач дійшов помилкового висновку, що Департамент не скористався наданим йому правом на здійснення контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів (шляхом проведення перевірок пакетів документів позичальників). А тому, не має змоги підтвердити обґрунтованість включення позичальників (фізичних осіб) на відшкодування відсотків за кредитами, отриманими на впровадження енергозберігаючих заходів, що, в свою чергу, може свідчити про неефективне використання бюджетних коштів на суму 6307,03 тис.грн.

Суд звертає увагу на той факт, що банки щомісяця надавали Департаменту зведені реєстри позичальників, які отримали кредит за Обласної програми відшкодування відсотків за кредитами, залученими фізичними особами на впровадження енергозберігаючих заходів, на 2015-2018 роки енергозбереження, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2011 №1056.

Так, у вказаних реєстрах зазначались: прізвище та імя позичальника, РНОКПП, його місце проживання, адреса за якою впроваджується захід, дані кредитного договору, дату передачі обладнання позичальнику, відомості щодо енергоефективних заходів, розмір суми кредиту використаного на придбання енергоефективного обладнання, відсоткова ставка за користування кредитом та розмір компенсації.

Суд вважає, що за таких умов позивач в повному обсязі скористався наданим йому правом на перевірку документів позичальників.

Більше того, аудиторським звітом підтверджується, що такі документи відповідають умовам Генерального договору.

Таким чином, Департаментом забезпечено можливість виконання покладених на установу завдань по здійсненню контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів за 2015 2018 роки, оскільки ревізори мали можливість здійснити перевірку цільового використання коштів, що, в свою чергу, не може свідчити про неефективне використання бюджетних коштів, на суму 6307,03 тис. гривень.

Водночас, з матеріалів справи вбачається, що позовні вимоги стосуються виключно скасування висновків аудиторського звіту від 20.10.2017 №13-17-05-09/12, складених Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області за наслідками перевірки.

Згідно з п.12 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.04.2004

№1017, результати роботи відображаються в аудиторському звіті, який складається у порядку та за формою, визначеними Держаудитслужбою. У звіті відображаються недосконалість певних позицій у виконанні бюджетних програм, їх вплив на реалізацію запланованих (максимальних) цілей та обґрунтовані пропозиції щодо шляхів (форм, засобів) підвищення ефективності використаннябюджетних коштів у процесі виконання бюджетних програм.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Таким чином, акт ревізії, заперечення, зауваження до акта ревізії, висновки на них, аудиторські звіти є службовими документами, які містить інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення ревізії.

За таких обставин, висновки аудиторського звіту не є рішенням суб'єкта владних повноважень та не породжують правових наслідків для підконтрольної установи, а тому не може бути предметом оскарження із таких мотивів.

Самі по собі акти ревізії, аудиторські звіти, документи перевірок тощо не породжують жодних правових наслідків чи обов'язків, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, такі документи стверджують факт проведення перевірок за дотриманням вимог законодавства і є лише носіями доказової інформації. В той час, як у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише те рішення, що породжує безпосередньо права чи обовязки для позивача.

Такий висновок суду узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із субєктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відтак, оспорювані висновки аудиторського звіту Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області не є рішеннями субєкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обовязків для позивача, тому його зміст не може бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Оскільки, під час судового розгляду, факт наявності у позивача порушеного права не знайшов свого підтвердження, то поданий позов задоволенню не підлягає.

В силу вимог ст.139 КАС України, понесені позивачем судові витрати не підлягають відшкодуванню.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позовних вимог Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області про скасування висновків аудиторського звіту - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення до Житомирського апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд (пп.15.5 п.15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України).

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 29 травня 2018 року.

Суддя Щербаков В.В.