Справа № 462/3403/16-а
Суддя: Анцупова Т.О.
Дата ухвалення: 2018-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 травня 2018 року

Київ

справа № 462/3403/16-а

адміністративне провадження № К/9901/6663/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів: Кравчука В. М., Гриців М. І.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу №462/3403/16-а

за адміністративним позовом Об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського Об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Львівської міської ради, виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Львівська обласна державна адміністрація, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради про визнання дій та бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити певні дії;

за касаційною скаргою Львівської міської ради на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року (у складі колегії суддів: Гулида Р. М., Кузьмича С. М., Улицького В. З.), установив:

I. ПРОЦЕДУРА

1. У червні 2016 року Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництво Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу звернулися з позовом до Львівської міської ради, Виконавчого комітету Львівської міської ради, Департаменту містобудування Львівської міської ради, треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури України, Львівська обласна державна адміністрація, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просили:

- визнати бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме: щодо здійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища. Не замовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року;

- визнати незаконними дії Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради щодо відмови у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року;

- зобов'язати Львівську міську раду та її виконавчий комітет: замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач вказував, що Старе єврейське кладовище розташоване між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської, територія кладовища чітко відокремлена вулицями. Для забезпечення охорони та збереження Старого Єврейського кладовища, як пам'ятки культурної спадщини та віднесення його території до земель історико-культурного призначення, необхідно розробити та затвердити проект землеустрою в порядку, передбаченому Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року. Замовити такий проект відповідно до п. 2, 4 цієї Постанови, на підставі свого рішення може Львівська міська рада, або надати дозвіл іншій особі відповідно до закону на розроблення проекту землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Однак, відповідачі не вчинили жодних, передбачені законодавством, дій та заходів щодо збереження місць давніх поховань. Представництво Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, неодноразово, зверталось до Львівської міської ради та її структурних підрозділів з пропозицією виконати вимоги Постанови Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року, однак на звернення 23 березня 2016 року № 224-2016 - Львівська міська рада відповіді не надала, а адресувала звернення Департаменту містобудування Львівської міської ради, який у відповіді 2403-1863 від 25 квітня 2016 року - відмовив та зазначив про можливість такого розгляду після затвердження Львівською міською радою Детального плану території.

3. Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 08 червня 2017 року, позов задоволено.

- Визнано бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», а саме, щодо здійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища та не замовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

- Визнано незаконними дії Львівської міської ради та Департаменту містобудування Львівської міської ради щодо відмови у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

- Зобов'язано Львівську міську раду та її виконавчий комітет: замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення; виконати вимоги розпорядження Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року апеляційну скаргу Львівської міської ради задоволено частково.

Постанову Залізничного районного суду м. Львова від 08 червня 2017 року у справі № 462/3403/16-а - скасовано та ухвалено нову, якою позовні вимоги задоволено частково.

- Визнано бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частинні організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року протиправною.

- Зобов'язано Львівську міську раду дати дозвіл замовнику - Об'єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.

- В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

5. Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач, Львівська міська рада, у січні 2018 року звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просила постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року скасувати частково. В цій частині прийняти нову постанову, в якій в задоволені позовних вимог Об'єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу відмовити. В іншій частині постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року залишити без змін.

6. Ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2018 року, оскільки касаційна скарга за формою та змістом не відповідала вимогам ст. 330 КАС України її залишено без руху.

7. 12 лютого 2018 року Львівська міська рада усунула недоліки касаційної скарги, сплативши судовий збір.

8. Ухвалою Верховного Суду від 22 лютого 2018 року у зазначеній справі було відкрито касаційне провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

9. Ухвалою Верховного Суду від 21 травня 2018 року було закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду і призначено касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

10. Станом на 23 травня 2018 року відзив на касаційну скаргу не надходив.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій установлено, що Старе єврейське кладовище розташоване між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської, територія кладовища чітко відокремлена вулицями і є одним з двох найдавніших єврейських некрополів Старого Світу та є визначною культурною і духовною пам'яткою історії «національної» меншини України. За функціональною типологією об'єкт класифіковано, як місце поховань. Площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га; цвинтар з західної, північної та східної сторони огороджено цегляним парканом, який зберігся. Охоронна зона не визначена.

12. Впродовж декількох років Представництвом Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись роботи з археологічних досліджень, виготовлення документації на об'єкти культурної спадщини. Територія Старого Єврейського кладовища була предметом вивчення та дослідження позивачів. З цією метою вивчалися архівні документи, картографічні матеріали тощо. Дані документи опрацьовувались фахівцями у сфері історії, археології, геодезії, картографії тощо, які стали підставою для виготовлення паспорта об'єкта культурної спадщини «Старе Єврейське кладовище м. Львів».

13. Документи розроблені позивачами (паспорт та облікова карта об'єкта культурної спадщини) є обов'язковою передумовою виготовлення проектів землеустрою для земель історико-культурного призначення.

14. Зазначені документи стали підставою для внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, як пам'ятки історії місцевого значення, на підставі наказу Міністерства культури і туризму України від 21 грудня 2010 року № 1266/0/16-10. Окрім того, Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном Новий єврейський цвинтар внесено до переліку пам'яток за № ІІА13010101.

15. Представництво Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, неодноразово зверталось до Львівської міської ради та її структурних підрозділів з пропозицією виконати вимоги Постанови Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року, однак на звернення від 23 березня 2016 року № 224-2016 Львівська міська рада відповіді не надала, а адресувала звернення Департаменту містобудування Львівської міської ради, який у відповіді №2403-1863 від 25 квітня 2016 року - відмовив та зазначив про можливість її розгляду після затвердження Львівською міською радою Детального плану території м. Львова.

16. Не погоджуючись з вказаною бездіяльністю, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, виходив із того, що бездіяльність Львівської міської ради та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог Розпорядження Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», є нездійснення заходів з утримання та збереження місць давніх поховань - Старого єврейського кладовища; не замовлення проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

18. Суд апеляційної інстанції, виходив із того, що висновок суду першої інстанції по даній справі зроблений при неповному з'ясуванні судом та недоведеності позивачем обставин, які мали значення для справи, внаслідок порушення норм матеріального права що і призвело до неправильного вирішення справи по суті спору. А тому Для повного захисту прав, свобод та інтересів позивачів слід було зобов'язати Львівську міську раду надати дозвіл замовнику Об'єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки у зазначеному судовому рішенні неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.

19.1 Скаржник вказує на те, що суд першої інстанції неправильно застосував норми розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20 липня 1998 року «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України», яке не поширюється на спірні правовідносини, оскільки не стосується органів місцевого самоврядування (в частині п. 1, 2, 5 Розпорядження), не стосується спірної території (в частині п. З Розпорядження).

19.2 Також вказує на те, що суд першої інстанції не з'ясував важливу обставину, що має значення для справи, а саме - виконавчим органом Львівської міської ради, на який покладено повноваження в сфері охорони культурної спадщини, є управління охорони історичного середовища Львівської міської ради.

19.3 Скаржник зазначає, що не відповідає дійсним обставинам справи висновок суду першої інстанції, що Львівська міська рада та департамент містобудування відмовили у замовленні проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення.

19.4 В оскаржуваній постанові суд зазначає, що площа території Старого єврейського кладовища становить 4,7 га, проте такий факт не підтверджений жодними належними та допустимими доказами, а лише кресленнями підготовленими самим позивачем.

19.5 Не ґрунтується на нормах чинного законодавства і не відповідає нормам матеріального права висновок суду першої інстанції, що «оскільки суду доведено, що Старе єврейське кладовище, що є предметом судового розгляду знаходиться в Державному реєстрі нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення за охоронним номером 2951-Лв, то вважається, що земельна ділянка набула статусу об'єкта культурної спадщини».

19.6 Суд зобов'язав Львівську міську раду та її виконавчий комітет замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному для земель історико-культурного призначення. При цьому суд не взяв до уваги ст. 20 Закону України «Про землеустрій», яка підлягає застосуванню до спірних відносин. Так, цією нормою Закону передбачено випадки коли землеустрій проводиться в обов'язковому порядку на землях всіх категорій незалежно від форми власності.

19.7 Також скаржник вказує на порушення норм процесуального права, що полягає в порушенні правил територіальної підсудності так як предметом оскарження є не правовий акт індивідуальної дії, або дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Тому такий спір мав розглядатися за місцем знаходження відповідача відповідно до ч. 1 ст. 25 КАС України.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

21. Україна є стороною Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини від 16 листопада 1972 року. На виконання своїх міжнародних зобов'язань прийнято Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08 червня 2000 року.

22. Статтею 1 розділу 1 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Конвенцію ратифіковано Указом Президії Верховної Ради УРСР № 6673-ХІ від 04 жовтня 1988 року) визначено поняття «культурна спадщина», зокрема, ансамблі: групи ізольованих чи об'єднаних будівель, архітектура, єдність чи зв'язок з пейзажем яких є видатною універсальною цінністю з точки зору історії, мистецтва чи науки.

23. Згідно Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року, стороною якої є Україна, «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об'єкти, пам'ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, архітектурні ансамблі, однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.

24. Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04 березня 1994 року, - кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов'язання щодо виконання умов даної Угоди.

Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

25. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

26. Поняття земель історико - культурного призначення наводиться у ст. 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини.

27. Згідно п. 2.3, 3.2, 3.5 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11 березня 2013 року регулюється облік виявлених об'єктів культурної спадщини і набуття ними правового статусу.

28. Судами попередніх інстанцій встановлено та в матеріалах справи наявні докази того, що Старе єврейське кладовище розташоване на земельній ділянці, яка знаходиться в Державному реєстрі нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення за охоронним № 2951-Лв, на підставі Наказу Міністерства культури і туризму України від 21 грудня 2010 року № 12/66/0/16-10. Тому суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про те, що земельна ділянка на якій розташоване Старе єврейське кладовище набула статусу об'єкта культурної спадщини.

29. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», органами управління у сфері охорони культурної спадщини є спеціально уповноважені органи, до яких віднесені органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.

30. Обов'язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог ч. 5 ст. 8, ч. 2 ст. 23, ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу», покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

31. Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо.

32. Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року, органи місцевого самоврядування та державної влади зобов'язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі і кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

33. Однією із функцій землеустрою відповідно до п. «в» ч. 1 ст. 2 Закону України «Про землеустрій» є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. Для організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення ст. 47 цього Закону передбачено виготовлення проектів землеустрою в порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

34. Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення в порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

35. Враховуючи вище викладене колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, щодо бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частинні організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.

36. Також колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, що Законом України «Про землеустрій» чітко передбачено, що проекти землеустрою стосовно організації і встановлення меж території історико-культурного призначення розробляються за рахунок коштів Державного бюджету України, оскільки органи місцевого самоврядування не є розпорядниками коштів Державного бюджету, відтак Львівська міська рада позбавлена правової можливості замовляти проекти землеустрою за рахунок цих коштів, а тому відповідно до норми п. 4 Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року може надати дозвіл позивачам на розробку такого проекту.

37. Колегія суддів не погоджується з доводами скаржника щодо порушення правил територіальної підсудності, оскільки спірні правовідносини стосувались бездіяльності виконавчого комітету Львівської міської ради в частинні організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища, тому суд першої інстанцій дійшов правильного висновку щодо застосування ч. 2 ст. 19 КАС України (який діяв до 15 грудня 2017 року) при відкритті провадження у справі.

38. Колегія суддів не погоджується з доводами скаржника про те, що позивачем не надано жодних належних та допустимих доказів, що площа території Старого єврейського кладовища становить 4,7га. Зазначені обставини спростовуються наявними матеріалами справи, а саме Паспортом об'єкта культурної спадщини «Старе єврейське кладовище, м. Львів», де зокрема з описом території об'єкту зазначено його площу (а. с. 29 - 32, т. 1).

39. Інші доводи, які містяться в касаційній скарзі, досліджувалися судом апеляційної інстанцій з наданням їм належної правової оцінки, а тому висновків та обставин справи не спростовують.

40. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального та процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанцій рішення, а саме: Конституції України, Закону України «Про поховання та похоронну справу», Закону України «Про місцеве самоврядування», та ч. 2 ст. 19 КАС України.

41. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

42. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Керуючись ст. 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року у цій адміністративній справі № 462/3403/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя М. І. Гриців