Справа № 826/4060/18
Суддя: Ключкович В.Ю.
Дата ухвалення: 2018-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2018 року м. Київ №826/4060/18

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Літвіної Н.М.,

Троян Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_2 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2018 року (суддя Кузьменко В.А.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Нечипоренка Сергія Олександровича про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язати вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

12 березня 2018 року ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Нечипоренка Сергія Олександровича, в якому просив суд визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині відмови у витребуванні та прийнятті повного, обґрунтованого рішення з посиланням на законодавчі акти та закони з поновленням порушених прав; зобов'язати Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів відкрити дисциплінарне провадження з прийняттям законного рішення з встановленням цивільного відповідача на відшкодування завданої майнової, матеріальної та моральної шкоди.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2018 року у відкритті провадження відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2018 року і направити справу на розгляд суду першої інстанції.

Від відповідача відзив на апеляційну скаргу не надходив.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, та відповідно до положень п.2 ч. 1 ст. 311 КАС України, колегія суддів визнала можливим проводити розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 20.02.2018 ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів подано дисциплінарну скаргу про вчинення дисциплінарного проступку прокурорами Уманської місцевої прокуратури ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5

22 лютого 2018 року членом кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Нечипоренком С.О. прийнято рішення №287-дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.

Позивач, не погоджуючись з обґрунтованістю вказаного рішення, звернувся до суду із даним позовом.

Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції прийшов до висновку, що у судовому порядку підлягають оскарженню ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особа, за дисциплінарною скаргою якої Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом України "Про прокуратуру" і Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року порядку, не є суб'єктом дисциплінарного провадження і не наділена правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

З таким висновком суду першої інстанції колегія суддів погоджується виходячи з наступного.

Згідно з ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави" (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Також у рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у Законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_2 реалізував своє право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, подавши скаргу щодо дій прокурорів Уманської місцевої прокуратури ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, які, на його думку, вчинили дисциплінарний проступок.

Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру».

Відповідно до статті 44 Закону України від 14 жовтня 2014 року «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Частиною першою статті 45 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Частиною другою статті 45 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у частині другій статті 46 цього Закону, відповідно до якої, член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів своїм вмотивованим рішенням відмовляє у відкритті дисциплінарного провадження, якщо дисциплінарна скарга не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Нечипоренка С.О. від 22 лютого 2018 №287дс-18 відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурорів Уманської місцевої прокуратури ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5 на підставі пункту першого частини другої статті 46 Закону № 1697-VII, оскільки скаржник не надав жодних рішень, прийнятих за результатами оскарження рішень, дій чи бездіяльності прокурорів ОСОБА_3., ОСОБА_4. та ОСОБА_5., які б містили факти порушення ними прав осіб або вимог закону.

Відповідно до пункту 107 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення) рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження повинно бути вмотивованим та протягом трьох днів з моменту прийняття надісланим заявникові. Копія рішення члена Комісії про відкриття дисциплінарного провадження надсилається прокурору, щодо якого його відкрито, та особі, за зверненням якої відкрито провадження, протягом трьох днів.

Відповідно до частини першої статті 50 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено у пункті 148 Положення.

Виходячи з вищенаведеного вбачається, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор (стосовно якого подано дисциплінарну скаргу) як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особа, за дисциплінарною скаргою яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом України "Про прокуратуру» і Положенням порядку, не є суб'єктом дисциплінарного провадження і за Законом України «Про прокуратуру» не наділена правом на оскарження рішень Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Більше того, стаття 6 Конвенції застосовується у дисциплінарних провадженнях, проте у випадку притягнення особи до такої відповідальності (як приклад, рішення ЄСПЛ від 23 червня 1981 року у справі «Ле Комт, Ван Левен і Де Мейер проти Бельгії» (заяви № 6878/75; 7238/75)).

За приписами п.1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч.1 ст. 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте чи прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

Закон № 1697-VІІ надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).

Конституцією України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів (частина десята статті 131).

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону № 1697-VІІ).

Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини першої статті 7, статті 24, 303-307 КПК України), а у випадку невиконання чинного рішення останнього передбачена кримінальна відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України).

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що обраний позивачем спосіб захисту, як-от оскарження рішення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурорів, які, на думку позивача, порушили вимоги Кримінального процесуального кодексу України, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить/не захистить його прав. Крім того, саме рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.

Аналогічна правова позиція висловлена також Верховним Судом в ухвалі від 09 січня 2018 року № 9901/153/18 (яка залишена без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 14 березня 2018 року) та ухвалі від 15 лютого 2018 року №П/9901/65/18.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 15 лютого 2018 року №П/9901/65/18 закрив провадження у справі саме щодо позовних вимог про скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження та зобов'язання Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів розглянути по суті скаргу та надати оцінку по суті всіх наведених в скарзі доводів та аргументів.

Крім того, такий же підхід до вирішення аналогічних спорів (щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності судді) неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, у постанові від 01 серпня 2017 року (справа №21-3827а16) та у постанові від 31 жовтня 2017 року (справа №П/800/413/16).

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі якщо заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Отже, з огляду на зміст та юридичну природу обставин, зазначених у позовній заяві, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що цю адміністративну справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Окрім того, колегія суддів додатково зазначає, що судом першої інстанції вірно не зазначено за правилами якого судочинства слід розглядати даний спір (цивільного, господарського, кримінального), оскільки з огляду на правовідносини, які виникли між сторонами у зв'язку зі зверненням ОСОБА_2 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів з дисциплінарною скаргою про вчинення дисциплінарного проступку прокурорами Уманської місцевої прокуратури ОСОБА_3, ОСОБА_4 та ОСОБА_5, стверджувані позивачем порушення Закону № 1697-VII під час прийняття оскаржуваного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів не можна вважати обґрунтованими, оскільки таке рішення та діяльність Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо його постановлення не підлягає оскарженню в судах за зверненням особи, яка подала дисциплінарну скаргу до КДК прокуратури.

Поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто поняття стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд цієї справи.

Аналогічного висновку дійшла і Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17.

Відповідно до вимог ст. 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, ухвала суду першої інстанції постановлена з дотриманням норм процесуального та матеріального права, а доводів, які б спростували висновки суду першої інстанції позивачем в апеляційній скарзі не наведено, у зв'язку з чим підстав для скасування ухвали суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись статтями 308, 311, 312, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: В.Ю.Ключкович

Судді: Н.М. Літвіна

Н.М. Троян