Справа № 468/1263/17-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 травня 2018 року

Київ

справа №468/1263/17-а

адміністративне провадження №К/9901/32994/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області на постанову Баштанського районного суду Миколаївської області у складі судді Муругова В.В. від 25 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кравченка К.В., Джабурія О.В., Вербицької Н.В. від 07 лютого 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області (далі - Баштанська МР) в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність;

- зобов'язати відповідача розглянути на найближчому черговому пленарному засіданні сесії клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що він звернувся до Баштанської МР з письмовим клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, проте клопотання позивача на розгляд сесії не виносилось, а було розглянуто на засіданні постійної комісії з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, благоустрою та екології. За результатами засідання даної комісії Баштанська МР листом повідомила позивача про неможливість розгляду питання виділення земельних ділянок для містобудівних потреб до затвердження детального плану зонування міста. Позивач вважає, що відповідач всупереч вимогам закону не виніс його клопотання на розгляд сесії та відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо виділення земельної ділянки у власність не ґрунтувалась на підставах, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України.

Постановою Баштанського районного суду Миколаївської області від 25 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що бездіяльність відповідача є протиправною, оскільки останній повинен був розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, відповідно до порядку, передбаченого статтею 118 Земельного кодексу України, та надати обґрунтовану відповідь з урахуванням вимог цієї статті.

Не погоджуючись з постановами Баштанського районного суду Миколаївської області від 25 жовтня 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Баштанська МР звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередньої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій надали неправильну оцінку визначеним законом повноваженням міськради, зокрема, не врахували, що на момент виникнення спірних правовідносин у міськради були відсутні повноваження щодо передачі земельних ділянок у власність, оскільки не розроблено детального плану зонування міста, у зв'язку з чим на підставі статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» землі державної та комунальної власності не можуть передаватися у власність громадянам та юридичним особам. Також скаржник зазначає, що спірній земельній ділянці присвоєно кадастровий номер і тому вона вважається сформованою та не потребує розроблення проекту землеустрою.

Від ОСОБА_3 надійшов відзив на касаційну скаргу Баштанської МР, в якому вказується на законність рішень судів попередніх інстанцій та необґрунтованість доводів касаційної скарги.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що батько ОСОБА_3 проживав у приватному будинку за адресою: АДРЕСА_1, право приватної власності на який було зареєстроване за ним у 1968 році відповідно до рішення виконкому селищної ради депутатів трудящих від 10 червня 1968 року № 12.

Відповідно до рішення Баштанської міської ради від 02 липня 1997 року № 118 земельна ділянка за вказаною вище адресою була отримана ОСОБА_4 у приватну власність, та згідно з довідкою виконавчого комітету Баштанської МР від 01 липня 2015 року № 1204 загальна площа вказаної земельної ділянки складає 0,18 га, з яких 0,10 га призначено для будівництва та обслуговування жилого будинку та господарських споруд і 0,08 га - для ведення особистого підсобного господарства.

У 2007 році позивачем було отримано вказану земельну ділянку з наявним на ній нерухомим майном у приватну власність на підставі свідоцтва про право на спадщину за законом, а рішенням Баштанської міської ради № 17 від 12 вересня 2014 року земельна ділянка була передана йому для будівництва та обслуговування житлового будинку, та 19 вересня 2014 року ним було отримано свідоцтво про право власності на вказану земельну ділянку.

В подальшому будинок був визнаний аварійним, розроблено будівельний паспорт, повідомлено про початок виконання будівельних робіт та розпочато будівництво нового будинку.

13 листопада 2014 року постановою Баштанського районного суду Миколаївської області було скасовано рішення міської ради про реєстрацію права власності ОСОБА_3 на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 та скасовано реєстрацію земельної ділянки в державному земельному кадастрі за НОМЕР_1.

31 липня 2017 року позивач звернувся до Баштанської міської ради з письмовим клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки у власність, проте клопотання позивача на розгляд сесії не виносилось, а було розглянуто 15 серпня 2017 року на засіданні постійної комісії з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, благоустрою та екології.

За результатами розгляду клопотання даною комісією Баштанська МР листом від 22 серпня 2017 року повідомила позивача про неможливість розгляду питання виділення земельних ділянок в м. Баштанка для містобудівних потреб до затвердження детального плану зонування міста.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення міськради прийняте, зокрема, в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Так, повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України, статтями 26, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно зі статтею 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради, серед інших, вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством передбачено, що рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, листом Баштанської міської ради від 22 серпня 2017 року № Є/140-04-04/1 позивачу повідомлено, що його клопотання від 31 липня 2017 року розглянуто постійною комісією з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, благоустрою та екології та прийнято рішення надати відповідь позивачу, що у відповідності до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, а тому до затвердження детального плану зонування м. Баштанка (орієнтовно осінь 2017 року) вирішення питання виділення земельних ділянок в м. Баштанка для містобудівних потреб є неможливим.

Таким чином, наведена підстава відмови не передбачена статтею 118 Земельного кодексу України. До того ж міськрадою порушено порядок розгляду клопотання позивача, оскільки останнє розглядалося не на пленарному засіданні сесії, а постійною комісією з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів, благоустрою та екології.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що бездіяльність Баштанської МР щодо неприйняття рішення за клопотанням позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є протиправною.

Стосовно доводів скаржника про те, що наразі міськрадою не розроблено та не затверджено детальний план зонування міста, що свідчить про відсутність у Баштанської МР повноважень щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків, зокрема, розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на спірній земельній ділянці був розташований будинок, який належав позивачу на праві власності, але в подальшому будинок був визнаний аварійним. На момент виникнення спірних правовідносин розроблено будівельний паспорт, повідомлено про початок виконання будівельних робіт та розпочато будівництво нового будинку на вказаній земельній ділянці, тобто на спірній земельній ділянці розташована будівля позивача.

Крім того, колегія суддів акцентує увагу на тому, що відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

-затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

При цьому, положення частини третьої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забороняють до затвердження відповідної містобудівної документації саме передачу (надання) у власність чи користування земельних ділянок, проте вказана норма не містить заборони в наданні відповідних дозволів на розроблення проектів землеустрою, які є лише початком тривалої та послідовної процедури.

Отже, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Доводи скаржника про те, що земельна ділянка, щодо якої звернувся ОСОБА_3, є сформованою, оскільки їй присвоєно кадастровий номер, колегія суддів відхиляє з огляду на те, що постановою Баштанського районного суду Миколаївської області 13 листопада 2014 року скасовано рішення міської ради про реєстрацію права власності ОСОБА_3 на земельну ділянку за адресою: АДРЕСА_1 та скасовано реєстрацію земельної ділянки в державному земельному кадастрі за НОМЕР_1.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій, прийнятих за наслідками повторного розгляду цієї справи, є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Баштанської міської ради Баштанського району Миколаївської області залишити без задоволення.

Постанову Баштанського районного суду Миколаївської області від 25 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко