Справа № 826/18946/14
Суддя: Гончарова І.А.
Дата ухвалення: 2018-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 травня 2018 року

Київ

справа №826/18946/14

адміністративне провадження №К/9901/6188/18, К/9901/6189/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Гончарової І.А.,

суддів - Ханової Р.Ф., Олендера І.Я.

секретар судового засідання - Калінін О.С.

учасники справи:

представник позивача - Іваницька Тетяна Богданівна,

представники відповідача (Державної фінансової інспекції України) - Шевелєва Юлія Едуардівна, Поліщук Ольга Миколаївна,

представник прокуратури - Баклан Наталія Юріївна

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Державної фінансової інспекції України та прокуратури міста Києва

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2015 року (судді Шулежко В.П., Амельохін В.В., судді Іщук І.О.)

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 9 квітня 2015 року (судді Хрімля О.Г., Ганечко О.М., Літвіна Н.М.)

у справі №826/18946/14

за позовом Міністерства фінансів України

до Державної фінансової інспекції України

за участю Прокуратури міста Києва

про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги № 08-15/1668 та вимоги №09-15/1667, -

ВСТАНОВИВ:

У грудні 2014 року Міністерство фінансів України звернулось до суду з адміністративним позовом про визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 5, 6, 7 вимоги про усунення порушень Державної фінансової інспекції України (далі Фінінспекція) №08-15/1668 та вимоги №08-15/1667.

Позов мотивовано тим, що відповідач, здійснивши перевірку фінансово-господарської діяльності позивача, дійшов помилкового висновку про наявність у його в діяльності порушень вимог чинного законодавства. За наслідками перевірки на адресу Міністерства фінансів України направлено вимоги №08-15/1668 та №08-15/1667 від 24.10.2014 щодо усунення виявлених порушень. Вважаючи безпідставними висновки відповідача щодо порушень закону в діяльності Міністерства фінансів України, позивач просив задовольнити позов.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2015 року, позов задоволено.

Не погодившись з постановою апеляційного суду Фінінспекція та Прокуратура міста Києва звернулись до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, в яких посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просили їх скасувати та відмовити у задоволенні позову. При цьому скаржники зазначили, що суди неправильно оцінивши обставини справи дійшли помилкового висновку про протиправність прийнятих Фінінспекцією вимог.

У своїх запереченнях на касаційні скарги позивач вважає судові рішення законними та обґрунтованими.

19.01.2018 справу, в порядку, передбаченому Розділом VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), передано до Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши та обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційні скарги підлягають задоволенню, з огляду на таке.

Відповідно до статті 159 КАС України (в редакції, що діяла до 15.12.2015) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Вищенаведені вимоги кореспондуються з приписами статті 242 КАС України (в редакції, що діє з 15.12.2015р.), відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Судові рішення попередніх інстанцій вказаним вимогам не відповідають в зв'язку з наступним.

З матеріалів справи вбачається, що Фінінспекція у серпні-вересні 2014 провела позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01.01.2011 по 01.04.2014, за результатами якої склала акт ревізії від 22.09.2014 №08-21/32.

На підставі висновків, викладених в акті ревізії 22.09.2014 відповідачем складено та направлено в адресу позивача вимогу від 24.10.2014 року № 08-15/1668 «Щодо усунення порушень» в якій викладено наступні вимоги:

-в пункті 2 - стягнути у порядку, встановленому законодавством України, з осіб які допустили порушення при здійсненні видатків на виплату надбавок та премій; провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до державних цільових фондів та/або повернути зайво сплачені кошти (зарахувати в рахунок майбутніх платежів) (пункт 2);

- в пункті 3 - припинити практику направлення заявки до фінансових агентів стосовно запозичення кредиту з датою отримання у кінці робочої неділі;

- в пункті 5 - у межах повноважень вжити вичерпних заходів щодо повернення Ліквідаційною комісією коштів у сумі 120 млн. грн. до Державного бюджету України;

-в пункті 6 - при підготовці проектів нормативних та законодавчих актів щодо спрямування бюджетних коштів дотримуватися вимог Бюджетного кодексу України та їх узгодженості із актами законодавства;

-в пункті 7 - при розробленні проектів нормативних актів дотримуватись вимог Бюджетного кодексу України та в межах повноважень звернутись до Держспецзв'язку щодо повернення коштів до Державного бюджету України та/або ініціювання внесення змін до підпункту «в» підпункту 2 пункту 3 розпорядження Кабінету Міністрів України від 12.10.2010 № 1948-р «Про погодження умов проведення конкурсу з продажу пакета акцій ВАТ «Укртелеком», в частині зобов'язати покупця відшкодувати здійсненні витрати з Державного бюджету України, пов'язані з іноваційно-інвестиційною діяльністю безпосередньо покупця пакета акцій ВАТ «Укртелеком».

Крім того, відповідачем направлено позивачу вимогу від 24.10.2014 №08-15/1667, згідно з якою Фінінспекція вимагає надати вичерпну інформацію про усунення порушення та копії завірених первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

На час виникнення спірних правовідносин правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні внормовувались положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (Закон № 2939-XII) та приписами Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 №310.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до пункту 6 Положення Фінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Також Положенням установлено, що Фінінспекція звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ, згідно з якими Органу державного фінансового надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

За таких обставин у органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держфінінспекцією, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, що унеможливлює задоволення адміністративного позову в цій частині.

Вищевказаний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладено Верховним Судом України, зокрема, в постановах від 7 жовтня 2014 року (№ 21-368а14), від 14 жовтня 2014 року (№21-453а14), від 18 листопада 2014 року (№21-461а14), від 20 січня 2015 року (№21-601а14), від 27 січня 2015 року (21-436а14), від 10 лютого 2015 року (№21-632а14), від 15 квітня 2014 року (справи №№ 21-40а14, 21-63а14), від 13 травня 2014 року (справа № 21-89а14) та від 29 травня 2017 року (№826/6304/16) і колегія суддів Касаційного адміністративного суду не вважає за необхідне відступити від неї.

В пункті 2 вимоги Фінінспекції від 24.10.2014 року № 08-15/1668 йдеться про відшкодування збитків, завданих внаслідок безпідставного виплати працівникам позивача надбавок та премій, а в пункті 5 - про відшкодування збитків, завданих внаслідок протиправного використання бюджетних коштів.

Вказані пункти вимоги Фінінспекції обов'язкові до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки, в той час, як у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Збитки, про які йдеться в пунктах 2 та 5 вимоги стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Щодо пунктів 3, 6 та 7 вимоги, то колегія суддів Касаційного адміністративного суду враховує наступне.

Пункт 3 вимоги обґрунтовано тим що під час проведеної перевірки Фінінспекцією встановлено, що внаслідок неефективної організації роботи працівників Міністерства фінансів України з отримання кредиту, запозичені позивачем грошові кошти надійшли 13.09.2013 (п'ятниця) після закінчення робочого дня, а тому їх облік, а відтак і їх використання, зробилися можливими лише 16.09.2013 (понеділок) в той час, як відсотки за використання отриманого кредиту почали нараховуватися з 13.09.2013.

Зазначене призвело до нераціонального використання бюджетних коштів, а саме - сплати у якості відсотків за користування кредитом в розмірі 3 247, 2 тис. грн. за період коли позивач не мав можливості належним чином використовувати запозичені грошові кошти.

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, ефективним використанням коштів і майна.

Відтак, вимогу організувати роботу позивача таким чином, щоб уникнути неефективного використання фінансових ресурсів, прийнято в межах повноважень, наданих відповідачу законом, а дії Фінінспекції з цього приводу не порушують прав та інтересів Міністерства фінансів України, що унеможливлює задоволенню позову в цій частині.

В пунктах 6 та 7 сформовано вимогу позивачу у своїй діяльності дотримуватися вимог Бюджетного кодексу України.

Вказана вимога також не суперечить приписам Закону № 2939-ХІІ, її прийнято у межах наданих відповідачу повноважень, а її зміст не порушує прав та інтересів позивача.

Фактично Міністерство фінансів України оскаржуються висновки Фінінспекції викладені у акті ревізії та мотивувальній частині вимоги від 24.10.2014 року № 08-15/1668 щодо тих порушень, які, на думку відповідача, було виявлено під час перевірки.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті ревізії, не породжують обов'язкових юридичних наслідків для відповідача. Судження контролюючого органу про наявність порушень в діяльності Міністерства фінансів України є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Акт ревізії не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла до 15.12.2017), не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства підконтрольною установою, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Отже, предметом оскарження відповідно до статті 13 Закону №2939-ХІІ є дії чи бездіяльність службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи.

Крім того, в пункті 7 вимоги №08-15/1668 також зобов'язано позивача здійснити дії щодо повернення безпідставно витрачених грошових коштів, тобто Фінінспекція пред'явила вимогу, яка вказує на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

З огляду на вищенаведену правову позицію Верховного Суду України про застосування норм права у подібних правовідносинах, відповідно до якої збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, адміністративний позов у цій частині також не може бути задоволений.

Щодо вимоги Фінінспекції №08-15/1667 надати інформацію про усунення порушень та копії завірених первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень, то колегія суддів Касаційного адміністративного суду виходить з наступного.

Вимога Фінінспекції №08-15/1667 має похідний характер від вимоги №08-15/1668.

Право контролюючого органу отримати інформацію про виконання направленої у адресу підконтрольної установи вимоги про усунення виявлених під час ревізії недоліків та порушень прямо передбачено положеннями Закону №2939-ХІІ та пункту 4 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 №310.

З огляду на це, відсутні підстави для визнання протиправною та скасування вимоги №08-15/1667.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно з і статтею 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 344, 349,351, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги Державної фінансової інспекції України та прокуратури міста Києва задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 лютого 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2015 - скасувати.

Ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову Міністерства фінансів України до Державної фінансової інспекції України за участю Прокуратури міста Києва про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги № 08-15/1668 та вимоги №09-15/1667.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.А. Гончарова

Судді Р.Ф. Ханова

І.Я. Олендер