Справа № 826/15078/17
Суддя: Вєкуа Н.Г.
Дата ухвалення: 2018-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

14 травня 2018 року 11:24 № 826/15078/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Вєкуа Н.Г. при секретарі судового засідання Багрій М.В., за участі: представника позивача - ОСОБА_1, представника відповідача - Божко В.Г., представника третьої особи - Пономаренко А.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомНародного депутата України ОСОБА_4
доКабінету Міністрів України
третя особаМіністерство закордонних справ України
про визнання протиправною бездіяльність, визнання протиправною та скасування постанови від 23.08.2017 року № 638, зобов'язання вчинити дії,-
На підставі ч. 1 ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 14 травня 2018 року проголошено скорочене (вступна та резолютивна частини) судове рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що повідомлено осіб, які брали участь у розгляді справи, з урахуванням вимог ч. 3 ст. 243 названого Кодексу. Під час проголошення скороченого (вступної та резолютивної частин) судового рішення сторонам роз'яснено зміст судового рішення, порядок і строк його оскарження, а також порядок отримання повного тексту рішення.

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернувся народний депутат України ОСОБА_4 (далі - позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), третя особа Міністерство закордонних справ України, в якому просить:

- визнати бездіяльність Кабінету Міністрів України, що полягає у невчиненні дій для виконання норм Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про правовий статус закордонних українців» від 09.02.2012 року № 4381-VI, які зобов'язували Кабінет Міністрів України «привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом» та «забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону», - протиправною та незаконною;

- визнати протиправною, незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2017 р. № 638 «Про внесення змін до пункту 4 Положення про Міністерство закордонних справ України»;

- зобов'язати Кабінет Міністрів України вжити заходів щодо виконання норм статей 1-2 і 10-2 Закону України «Про закордонних українців» щодо функціонування центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями як відповідального за реалізацію державної політики України у сфері співпраці із закордонними українцями на базі визначених Законом основних засад співпраці із закордонними українцями.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує на те, що відповідач не утворив передбачений Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про правовий статус закордонних українців» центральний орган виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями та не привів власні нормативно-правові акти в повній мірі у відповідність із змінами до законодавства. Крім того, позивач зазначає, що Постанова від 23.08.2017 № 638 «Про внесення змін до пункту 4 Положення про Міністерство закордонних справ» є незаконною, неконституційною та спрямована на підміну Кабінетом Міністрів України норм чинного законодавства України.

Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначає, що Кабінет Міністрів України діяв в межах своєї компетенції та у відповідності до вимог чинного законодавства.

Третя особа у наданих до суду поясненнях вказує, що про дотримання вимог законодавства відповідачем та третьою особою свідчить висновок Міністерства юстиції України при опрацюванні проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про закордонних українців» та проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Положення про Міністерство закордонних справ України», в якому зазначалося про те, що ці проекти відповідають актам у формі закону та підзаконним актам.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2017 відкрито провадження в адміністративній справі, призначено справу до розгляду у підготовчому провадженні.

Відповідно до Розпорядження № 61 від 22.01.2018 «Щодо призначення повторного автоматизованого розподілу судових справ», внаслідок перебування на лікарняному судді у зв'язку з вагітністю та пологами судді, в провадженні якої перебувала адміністративна справа № 826/15078/17 не була нею розглянута, справу передано на повторний автоматичний розподіл справ між суддями.

За результатом повторного автоматичного розподілу судових справ, для розгляду справи було визначено суддю Вєкуа Н.Г.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.01.2018 суддею Вєкуа Н.Г. прийнято справу до свого провадження та призначено судове засідання.

В судовому засіданні 14 травня 2018 року представник позивача позовні вимоги підтримав повністю.

Представник відповідача та представник третьої особи в судовому засіданні проти позову заперечували, просили суд у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Заслухавши пояснення, доводи та заперечення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши подані суду письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про необхідність відмовити у задоволенні позову з таких підстав.

9 лютого 2012 року Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про правовий статус закордонних українців», згідно яких Закон України «Про закордонних українців», зокрема, доповнено статтями 1-2 та 10-2, якими передбачається, що реалізацію державної політики України у сфері співпраці із закордонними українцями здійснює центральний орган виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями та визначені його повноваження.

Згідно з Розділом II Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про правовий статус закордонних українців» Кабінет Міністрів України був зобов'язаний «привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом» та «забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону».

Станом на дату подання позовної заяви Кабінет Міністрів України не вжив заходів для виконання прийнятих Верховною Радою України змін до Закону, зокрема не утворив передбачений ними центральний орган виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями та не привів свої нормативно-правові акти в повній мірі у відповідність із змінами до законодавства.

Позивач звернувся з депутатським запитом 207/03-166 до Кабінету Міністрів України щодо невиконання Кабінетом Міністрів України деяких положень Закону України «Про закордонних українців» в частині передбаченого законодавством утворення та діяльності центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями для реалізації державної політики у відповідній сфері. Зазначений запит був оголошений на засіданні Верховної Ради України 13 травня 2016 року.

У листі Міністерства юстиції України від 10 червня 2016 року № 20510/5869-0-4-16/7, який надійшов позивачу як відповідь на вищевказаний депутатський запит, зазначалося, що «положення статей 1-2 та 10-2 Закону України «Про закордонних українців» ... можуть бути реалізовані Кабінетом Міністрів України ... діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, тобто або шляхом утворення окремого центрального органу виконавчої влади, або через покладення функцій щодо реалізації політики у відповідній сфері на існуючі центральні органи виконавчої влади».

З огляду на зазначену відповідь Міністерства юстиції України позивач повторно звернувся з депутатським зверненням №207/03-293 від 9 грудня 2016 року до Прем'єр-міністра України щодо необхідності виконання та повної імплементації Кабінетом Міністрів України положень Закону України «Про закордонних українців» з пропозицією компромісного варіанту розв'язання цього питання.

У вказаному депутатському зверненні зазначено, що з огляду на нинішні бюджетні обмеження прийнятним компромісним варіантом розв'язання цього питання на даному етапі, висловленим Міністерством юстиції України, могло б стати рішення Кабінету Міністрів України про покладення функції «центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями» з усіма визначеними вказаним Законом повноваженнями на існуючий центральний орган виконавчої влади з внесенням відповідних змін в Положення про нього та забезпеченням належної організаційно-структурної підтримки та фінансування, а також введення посади профільного заступника керівника у центральному органі виконавчої влади, на який буде покладено таку функцію.

Міністерство юстиції України, розглянувши повторне депутатське звернення позивача разом з Міністерством закордонних справ України, Міністерством фінансів України і Міністерством культури України підтримало запропонований варіант імплементації Кабінетом Міністрів України Закону України «Про закордонних українців».

Так, у відповіді Міністерства юстиції №46588/13687-0-4-16/7.1 від 27 грудня 2017 року зазначено, що з огляду на необхідність створення інституції, в цілому відповідальної за реалізацію державної політики у сфері співпраці із закордонними українцями, Міністерство закордонних справ України, а також Міністерство культури України підтримують пропозицію щодо покладення повноважень центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями, про який йдеться у Законі України «Про закордонних українців», на Міністерство закордонних справ України.

У зв'язку з чим, Міністерство юстиції України поінформувало Кабінет Міністрів України про необхідність здійснення організаційних заходів щодо підготовки відповідного проекту рішення Уряду.

23 серпня 2017 року Кабінетом Міністрів України була ухвалена Постанова № 638 «Про внесення змін до пункту 4 Положення про Міністерство закордонних справ України» (далі - Постанова № 638), яка, на думку позивача, взагалі не спрямована на імплементацію прийнятих Верховною Радою України змін до Закону України «Про закордонних українців», зокрема на приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність із змінами до цього Закону та забезпечення прийняття нормативно-правових актів, що випливають із них.

Таким чином, позивач вважаючи, що Кабінет Міністрів України порушує законність в частині не виконання положень Закону України «Про закордонних українців» та незаконної і неконституційної ревізії норм чинного законодавства в Постанові № 638, звернувся до суду.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Не вчинення суб'єктом владних повноважень дій, які він зобов'язаний (уповноважений) вчинити є бездіяльністю, а протиправною вона може бути визнана судом у випадку, якщо ці дії вчинені всупереч Конституції та законам.

Для оцінювання рішень, дії чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди на підставі частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) повинні перевіряти, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 та ч. 2 ст. 120 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 9-1 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідує, відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.

Водночас, постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 «Про ефективне використання державних коштів» припинено створення нових бюджетних установ України.

Разом з тим, відповідні повноваження Кабінету Міністрів України утворювати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади з об'єктивних причин не зводяться лише до правової фіксації факту утворення конкретного органу.

Одночасно визначаються його власна назва, завдання, функції, конкретизуються повноваження та вирішується питання структурно-організаційного характеру, що передбачено статтею 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

Також суд звертає увагу на те, що Закон України «Про закордонних українців», зокрема, статті 1-2 , 10-1, 10-2, Прикінцеві положення не містять вимоги щодо створення Урядом окремного центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями.

Крім того, частиною третьою статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.

З метою дотримання законодавства України, ефективного використання державних коштів та недопущення дублювання повноважень, Кабінет Міністрів України забезпечує реалізацію Закону України «Про закордонних українців» через призму статті 116 Конституції України шляхом покладення функцій щодо реалізації політики у відповідній сфері на існуючі центральні органи виконавчої влади.

З огляду на вищевикладене, на даний час відповідно до вищезгаданого закону, Міністерство закордонних справ України, Міністерство культури України, Міністерство освіти і науки України, Державний комітет телебачення та радіомовлення України в межах визначених повноважень забезпечують співпрацю із закордонними українцями та сприяють задоволенню їх національно-культурних, освітніх та мовних потреб.

Зокрема, з метою реалізації Закону України «Про закордонних українців» та на виконання Прикінцевих положень вказаного Закону, Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 23.08.2017 № 638 «Про внесення змін до пункту 4 Положення про Міністерство закордонних справ України», якою Уряд поклав виконання повноважень центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями на Міністерство закордонних справ України.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Нормою статті 41 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» встановлено, що Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Статтею 117 Конституції України, яка кореспондує зі статтею 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих з відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до статті 12 Конституції України, Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави.

Так, з метою дотримання положень статті 12 Конституції України та забезпечення реалізації положень Закону України «Про закордонних українців», зокрема щодо забезпечення функціонування центрального органу виконавчої влади з питань співпраці з закордонними українцями, Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 638.

Ухвалення оскаржуваної постанови надало правові повноваження та організаційно-фінансові можливості Міністерству закордонних справ України для виконання функцій центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями.

Позивач зазначає, що оскаржувана постанова вибірково наділяє МЗС України повноваженнями центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями, передбаченими статтею 10-2 Закону України «Про закордонних українців».

Відповідно до абзацу 2 пункту 5 § 33 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України», проект акта Кабінету Міністрів щодо затвердження положення про центральний орган виконавчої влади підлягає обов'язковому погодженню в частині функціонального обстеження з метою недопущення дублювання повноважень.

Судом встановлено, що Кабінет Міністрів України прийняв оскаржувану постанову в чинній редакції без повного відтворення положень статті 10-2 Закону України «Про закордонних українців» виключно з метою уникнення дублювання та повторюваності змісту наявних функцій Міністерства закордонних справ України.

Відтак, Міністерство закордонних справ України після прийняття Постанови № 638 має правові повноваження та організаційно-фінансові можливості для реалізації повноважень центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями.

Разом з тим, суд звертає увагу на те, що Прикінцеві положення Закону України «Про закордонних українців» встановлюють зобов'язання Кабінету Міністрів України «привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом» та «забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону» виключно з метою уникнення неможливості імплементації норм законодавства через відсутність нормативно-правових актів або ж існування нормативно-правових актів, які суперечать вказаному вище закону.

Дана норма не містить безумовної вимоги вносити зміни або ж приймати будь-які нормативно-правові акти, якщо реалізація закону можлива без знесення змін або прийняття таких актів.

Відтак, суд приходить до висновку, що визнати протиправною бездіяльність в даному випадку можливо лише в разі доведення, що відсутність змін в нормативно-правовому акті або ж сприйняття нормативно-правового акту значно обмежують або унеможливлюють імплементацію закону України.

Проте, позивач не надав жодних доказів, які б підтверджували вищевказані обставини та свідчили б про неправомірну бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка унеможливлює імплементацію Закону України «Про закордонних українців».

Також, позивач помилково дійшов висновку, що Кабінет Міністрів України лише частково поклав функції вищевказаного центрального органу виконавчої влади на третю особу, адже Міністерство закордонних справ, відповідно до положення про Міністерство закордонних справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 № 281 «Про затвердження Положення про Міністерство закордонних справ України» має, можливість реалізувати всі повноваження, передбачені статтею 10-2 Закону України «Про закордонних українців».

Окрім того, Позивач зазначає, що Постанова № 638 є незаконною, неконституційною та спрямована на підміну Кабінетом Міністрів України норм чинного законодавства України.

Проте, Позивач не надав жодних доказів, які б свідчили про протиправність та незаконність Постанови № 638 та жодним чином не обґрунтовує чим саме оскаржувана постанова суперечить та підміняє норми чинного законодавства України.

Відповідно до статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи з наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову.

Відповідно до ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки судом не встановлено підстав для задоволення позову, отже суд не вбачає підстав для стягнення на користь позивача судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

Керуючись статтями 77-78, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Народного депутата України ОСОБА_4 (АДРЕСА_1) відмовити.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства та може бути оскаржена в апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС України, шляхом подання через суд першої інстанції апеляційної скарги).

Повний текст рішення виготовлено та підписано 23 травня 2018 року.

Суддя Н.Г. Вєкуа