Справа № 326/100/16-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-05-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 травня 2018 року

Київ

справа №326/100/16-а

провадження №К/9901/11025/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 326/100/16-а

за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, Виконавчого комітету Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, за участю третіх осіб: Приморської районної адміністрації Запорізької області, управління соціального захисту населення Приморської районної державної адміністрації Запорізької області про визнання дій неправомірними, визнання незаконними та скасування розпорядження, рішення та акту, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Приморської міської ради Приморського району Запорізької області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду прийняту 29 червня 2016 року, у складі колегії суддів: головуючого - Нагорної Л.М., суддів: Кругового О.О., Юхименка О.В.,

в с т а н о в и в :

У січні 2016 року фізична особа - підприємець ОСОБА_2 звернувся до Приморського районного суду Запорізької області з позовом до Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, Виконавчого комітету Приморської міської ради Приморського району Запорізької області, в якому просив:

визнати протиправними дії секретаря Приморської міської ради Запорізької області ОСОБА_3 в частині підписання розпорядження міського голови від 11 вересня 2015 року за № 58/3 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2»;

визнати незаконними та скасувати:

розпорядження міського голови від 11 вересня 2015 року за № 58/3 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2»;

рішення виконавчого комітету Приморської міської ради від 25 вересня 2015 року за № 127 «Про затвердження розпорядження міського голови № 58/3 від 11 вересня 2015 року «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2»;

акт робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради з визначення порушень виконання договірних зобов'язань від 10 вересня 2015 року, за яким протягом 8-10 вересня 2015 року робочою групою встановлено порушення умов договору про перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2 перевізником ФОП ОСОБА_1

В мотивування позову зазначає, що в порушення вимог чинного законодавства він, як перевізник, не був запрошений до участі в перевірці та складанні акту робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради від 10 вересня 2015 року. Вказаний акт складено за відсутності представників райдержадміністрації та громадськості, в ньому відсутні рекомендації робочої групи стосовно можливого розірвання договору. За умовами проведення конкурсу на визначення перевізника на маршруті рішення про односторонню відмову від договору з перевізником може бути прийняте при систематичному (3 та більше разів) порушенні умов договору, в той час, як оскаржуваним актом робочої комісії таке порушення було зафіксоване лише однократно.

Вважаючи дії відповідачів протиправними, фізична особа - підприємець ОСОБА_1 з метою захисту своїх прав звернувся до суду із наведеними вище вимогами.

Постановою Приморського районного суду Запорізької області від 17 травня 2016 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 червня 2016 року скасував постанову Приморського районного суду Запорізької області від 17 травня 2016 року, позовні вимоги задовольнив частково.

Скасовані розпорядження міського голови від 11 вересня 2015 року за №58/3 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2» та рішення виконавчого комітету Приморської міської ради від 25 вересня 2015 року за № 127 «Про затвердження розпорядження міського голови № 58/3 від 11 вересня 2015 року «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2».

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У касаційній скарзі Приморська міська рада Приморського району Запорізької області, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування вимог касаційної скарги заявником наведено, що факти порушення перевізником умов договору підтверджено актом робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради від 10 вересня 2015 року, яким встановлено, що протягом 8-10 вересня 2015 року в порушення умов договору ФОП ОСОБА_1 не здійснюються перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах №1 та №2.

Сторонами в судовому засіданні при розгляді справи в Приморському районному суді Запорізької області було визнано, що нормативно-правове врегулювання змісту та порядку складання такого акту відсутнє. Тому вимоги щодо його складання та роботи комісії є безпідставними та необґрунтованими, оскільки є лише суб'єктивною думкою окремих осіб.

Крім того, наявність порушень умов зазначеного договору з боку Перевізника підтверджено поясненнями свідків ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, які надали пояснення щодо подій, обставин, учасниками яких були безпосередньо.

Договір б/н від 12 липня 2013 року на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2 укладався з метою забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування. Тому при порушенні Перевізником умов та мети договору виконавчим комітетом Приморської міської ради було вжито заходи на захист інтересів територіальної громади міста.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 зареєстрований як фізична особа-підприємець з 02 квітня 2002 року та до видів його діяльності належить, зокрема, КВЕД 49.31. - Пасажирський наземний транспорт міського та приміського сполучення.

Між Приморською міською радою Приморського району Запорізької області (Замовник) та ФОП ОСОБА_1, як переможцем конкурсу (Перевізник), 12 липня 2013 року укладено договір б/н на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2.

Також, 09 червня 2015 року між УПСЗН (Платник) та ФОП ОСОБА_1 (Виконавець) укладено договір №1 на відшкодування фактично понесених збитків, пов'язаних з безкоштовним перевезенням пільгових категорій населення на міських маршрутах загального користування №1 та №2 на строк з 01 червня 2015 року до 31 грудня 2015 року, відповідно до умов якого Виконавець здійснює на міських маршрутах №1 та №2 безоплатні перевезення громадян пільгових категорій, а Платник проводить відшкодування витрат, пов'язаних з безкоштовним перевезенням пільгових категорій населення на міських маршрутах загального користування згідно поданих документів. Компенсаційні виплати в розмірі фактично понесених витрат перераховуються Виконавцю по мірі надходження субвенції.

Робочою комісією виконавчого органу Приморської міської ради 10 вересня 2015 року складено Акт, зі змісту якого слідує, що протягом 8-10 вересня 2015 року в порушення умов договору про перевезення пасажирів, укладеного міською радою з ФОП ОСОБА_1, не здійснюється перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2, про що надходять скарги від громадян.

Міським головою 11 вересня 2015 року винесено розпорядження №58/3, яким, з посиланням на статтю 7 ЗУ «Про автомобільний транспорт», Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», розділ 6 Договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування від 12 липня 2013 року, враховуючи рекомендації комісії виконавчого органу Приморської міської ради з визначення порушень виконання договірних зобов'язань (Акт комісії від 10 вересня 2015 року) вирішено:

1) достроково, в односторонньому порядку розірвати договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування від 12 липня 2013 року з ФОП ОСОБА_1; підстава: Акт робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради з визначення порушень виконання договірних зобов'язань від 10 вересня 2015 року (п.1);

2) провідному спеціалісту з договірних відносин міської ради направити на адресу ФОП ОСОБА_1 письмове повідомлення про розірвання в односторонньому порядку договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування від 12 липня 2013 року з 11 вересня 2015 року;

3) дане розпорядження підлягає затвердженню на пленарному засіданні виконавчого комітету Приморської міської ради.

Листом від 14 вересня 2015 року Приморська міська рада повідомила Позивача, що на підставі п.п.6.2, 6.4 договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах №1 та №2 загального користування від 12 липня 2013 року вона розриває з ним цей договір, який отримано Позивачем 16 вересня 2015 року.

25 вересня 2015 року виконавчим комітетом Приморської міської ради прийнято рішення №127 «Про затвердження розпорядження міського голови № 58/3 від 11 вересня 2015 року «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2», згідно з яким вирішено:

1) затвердити розпорядження міського голови №58/3 від 11 вересня 2015 року «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2»;

2) провести конкурс з перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2 м. Приморськ, які не виходять за межі території міста Приморськ (перелік додається);

3) затвердити умови проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та №.2 м. Приморськ, які не виходять за межі території м. Приморськ (далі-Умови), що додаються.

Листом від 27 жовтня 2015 року ФОП ОСОБА_1 повідомлено, що 27 жовтня 2015 року комісією з міських пасажирських перевезень визначено переможця конкурсу по пасажирським перевезенням на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2 міста Приморськ, яким став ФОП ОСОБА_8, з яким укладено договір на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний акт робочої комісії сам по собі не тягне для позивача будь-яких наслідків, а тому ним обрано неналежний спосіб захисту в частині вимог щодо скасування акту робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради з визначення порушень виконання договірних зобов'язань від 10 вересня 2015 року. При цьому, факт наявності порушень з боку перевізника, а саме - припинення обслуговування ним маршрутів № 1 та № 2 на протязі не менше як трьох днів без узгодження із міською радою, був підтверджений показами свідків та не спростований належними доказами Позивачем. Прийняті за встановленими актом робочої комісії порушення розпорядження міського голови від 11 вересня 2015 року за № 58/3 та рішення виконавчого комітету Приморської міської ради від 25 вересня 2015 року за № 127 відповідають вимогам чинного законодавства, є обґрунтованими, винесені в межах наданих повноважень та не порушують прав ФОП ОСОБА_1

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та частково задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що розпорядження міського голови від 11 вересня 2015 року про дострокове розірвання Договору на перевезення пасажирів у односторонньому порядку, яке у подальшому затверджено на засіданні виконкому 25 вересня 2015 року, прийняті поза межами їх повноважень, є необґрунтованими, прийняті упереджено по відношенню до позивача.

Верховний Суд висновки суду апеляційної інстанції вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

На підставі частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За змістом статті 341 КАС України справа переглядається в межах вимог касаційної скарги, а саме щодо правомірності розпорядження міського голови Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 11 вересня 2015 року за №58/3 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2» та рішення виконавчого комітету Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 25 вересня 2015 року за № 127 «Про затвердження розпорядження міського голови № 58/3 від 11 вересня 2015 року «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування № 1 та № 2».

У відповідності до статті 7 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень на міських автобусних маршрутах загального користування покладається на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Згідно п. 10 статті 30 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку належить затвердження маршрутів і графіків руху, правил користування міським пасажирським транспортом незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством.

Згідно частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Як вбачається з матеріалів справи в основу спірних рішення та розпорядження покладений акт робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради від 10 вересня 2015 року, яким встановлено, що протягом 8-10 вересня 2015 року в порушення умов договору ФОП ОСОБА_1 не здійснюються перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах №1 та №2.

Позивач свою діяльність щодо перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2 здійснював на підставі Договору, укладеного 12 липня 2013 року між Приморською міською радою Приморського району Запорізької області (Замовник) та ФОП ОСОБА_1, як переможцем конкурсу, (Перевізник), строк дії якого - з 12 липня 2013 року по 11 липня 2018 року.

У відповідності до п.1 Договору Замовник надає Перевізнику право на перевезення пасажирів на зазначених автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі міста із вказаним часом відправлення, днями обслуговування та зазначеною маркою транспортного засобу.

Пунктами 2.1.1. - 2.1.3. Договору визначено, що Замовник має право: перевіряти дотримання Перевізником умов укладеного договору. Перевірки мають право здійснювати посадові особи, відповідні фахівці апарату виконавчого комітету Приморської міської ради. При проведенні перевірок можливе залучення посадових осіб Державної автоінспекції, податкових служб, інших контролюючих органів; здійснювати контроль за регулярністю руху, рівнем якості перевезення пасажирів та належною екіпіровкою рухомого складу. У разі виявлення фактів порушення умов цього договору Замовник складає акт та вживає необхідні заходи до виправлення становища. У разі відмови представника Перевізника від підписання акту Замовник складає про це відповідний акт.

У відповідності до п. 56 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 контроль за виконанням умов договору (дозволу) здійснює організатор та інші органи виконавчої влади згідно з компетенцією, за наявності відповідного звернення або доручення організатора.

Надаючи оцінку акту робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради від 10 вересня 2015 року, слід зазначити, що фактично він складений стороною договору «На перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування» від 12 липня 2013 року - Замовником, без залучення посадових осіб Державної автоінспекції або інших контролюючих органів.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що рішення про створення відповідної комісії та підстави її створення Відповідачами не приймалось та до суду не надавалось. Акт перевірки від 10 вересня 2015 року фактично складається із трьох абзаців, містить лише дату його складання (а не період проведення перевірки), склад комісії та висновок про те, що протягом 8-10 вересня 2015 року в порушення умов договору про перевезення пасажирів, укладеного міською радою з відповідачем, не здійснюється перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2, про що надходять скарги від громадян. При цьому акт не містить відомостей про те, коли, від кого, куди і про що надходили скарги (ні до акту, ні на розгляд міському голові вони не долучались та не передавались), як саме, тобто, на протязі якого часу у період з 6.00 годин до 20.00 годин (згідно графіків) чи повністю на протязі усього дня та якого конкретно дня, де територіально (на яких зупинках) та безпосередньо ким зафіксовано не здійснення перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2. Акт перевірки від 10 вересня 2015 року Позивачу не вручався, пояснення не відбирались. На наступний день - 11 вересня 2015 року, винесено оскаржуване розпорядження міського голови про дострокове, в односторонньому порядку розірвання Замовником (міською радою) договору на перевезення пасажирів по маршрутах № 1 та 2.

Разом з тим, згідно пунктів 6.2., 6.4. Договору у разі порушення Перевізником умов укладеного договору на перевезення пасажирів за конкретним маршрутом цей договір може бути достроково розірваний Замовником в односторонньому порядку, а маршрут запропонований Замовником іншим перевізникам з подальшим проведенням конкурсу. Укладений договір вважається розірваним, якщо Перевізник на протязі десяти днів не розпочав роботу по перевезенню пасажирів на даному маршруті або на протязі трьох днів припинив обслуговування маршруту без узгодження з Замовником.

У відповідності до статей 75, 76 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

За встановлених обставин колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції, що акт робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради з визначення порушень виконання договірних зобов'язань від 10 вересня 2015 року не є достатнім доказом існування обставин передбачених пунктами 6.2. та 6.4. Договору «На перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування» від 12 липня 2013 року.

Також судом апеляційної інстанції вірно відхилені посилання відповідачів на покази свідків, з підстав їх неповноти, суперечливості, тому що останні не дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

На підставі частини першої та частини другої КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на те, що оскаржуване розпорядження міського голови Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 11 вересня 2015 року за №58/3 «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2» ґрунтувалося на обставинах встановлених в акті робочої комісії виконавчого органу Приморської міської ради з визначення порушень виконання договірних зобов'язань від 10.09.2015 року, вказане розпорядження не є обґрунтованим в розумінні статті 2 КАС України.

Щодо позовної вимоги про скасування рішення виконавчого комітету Приморської міської ради Приморського району Запорізької області від 25 вересня 2015 року за № 127 «Про затвердження розпорядження міського голови № 58/3 від 11 вересня 2015 року «Про розірвання договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2» колегія суддів зазначає, що вказана вимога є похідною, оскільки в разі скасування Розпорядження відсутня можливість його затвердження рішенням Виконавчого комітету (п.1 Рішення), а також відсутні підстави для проведення конкурсу з перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2 м. Приморськ та для затвердження умов проведення конкурсу на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування №1 та №2 м. Приморськ (п. 2, п. 3 Рішення).

Виходячи з наведеного, колегія суддів вважає вірним висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду апеляційної інстанції та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Приморської міської ради Приморського району Запорізької області залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець