Справа № 820/5856/17
Суддя: Гуцал М.І.
Дата ухвалення: 2018-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2018 р. м. ХарківСправа № 820/5856/17
Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Гуцала М.І.

суддів: Мельнікової Л.В. , Донець Л.О.

за участю секретаря судового засідання Багмет А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 Джемаловіча на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.02.2018, суддя Панов М.М. (повний текст складено 15.02.2018) по справі № 820/5856/17

за позовом ОСОБА_1 Джемаловіча

до Ректора Харківської медичної академії післядипломної освіти ОСОБА_2

про скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 Джамаловіч, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовними вимогами до ректора Харківської медичної академії післядипломної освіти ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу ректора ХМАПО №478-3 від 30.11.2017 "Про ліквідацію Навчально-наукового інституту стоматології ХМАПО".

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13.02.2018 в задоволенні позову було відмовлено.

Обґрунтовуючи прийняте рішення суд першої інстанції виходив з того, що наказ відповідача від 30.11.2018 про ліквідацію структурного підрозділу ХМАПО Навчально-наукового інституту стоматології є законним та обґрунтованим, виданим в межах делегованих ректору повноважень, а тому не підлягає скасуванню.

Не погодившись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій стверджує про неповне зясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків, викладених в рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також про неправильне застосування норм матеріального права. Просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняте нове про задоволення позову.

В судовому засіданні позивач та його представник вимоги поданої апеляційної скарги підтримали, надавши письмові заперечення проти відзиву на апеляційну скаргу. Наполягають на скасуванні рішення суду першої інстанції, зазначивши про винесення відповідачем оскарженого наказу без погодження з міністерством охорони здоровя України та без відповідних змін до статуту ХМАПО в частині структури, без належного обґрунтування такої необхідності, а лише на підставі сумнівних колегіальних рішень, прийнятих всупереч процедурі, логіки і строків, необхідних для прийняття таких рішень.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення вимог апеляційної скарги заперечував, надавши до суду письмовий відзив на подану позивачем скаргу. Стверджуючи про законність та обґрунтованість прийнятого судового рішення зазначає, що відповідач діяв в межах наданих йому повноважень, делегованих йому як ректору, у відповідності до вимог Закону України «Про вищу освіту» та з врахуванням прийнятого на засіданні ОСОБА_3 ХМАПО рішення. Просить відмовити у задоволенні вимог апеляційної скарги, залишивши рішення суду першої інстанції без змін.

Колегія суддів, переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, приходить до висновку про наявність підстав для часткового задоволення поданої відповідачем апеляційної скарги та скасування судового рішення, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з <…> питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів <…>». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка діяла на момент подання позову та початок розгляду справи в суді першої інстанції, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з частиною другою статті 4 зазначеного Кодексу (в редакції, яка діяла на момент подання позову) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Так, пунктом 1 частини першої статті 3 цього ж Кодексу (в редакції, яка діяла на момент подання позову) було передбачено, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У пункті 7 частини 1 статті 3 Кодексу було визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла на момент подання позову) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Аналогічні положення щодо віднесення спору до юрисдикції адміністративних судів передбачені в редакції Кодексу адміністративного судочинства України, яка діяла на момент прийняття рішення судом першої інстанції (ст. ст. 2, 4, 19). Зокрема, в п. 2 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочинства України, в редакції Закону України від 3.10.2017 N 2147-VIII, міститься визначення терміну публічно-правового спору, яким визначено спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

З огляду на наведене, як на момент звернення до суду, так і на момент прийняття судового рішення у справі, адміністративним визнавався спір про оскарження дій особи, які вона вчиняє в якості суб'єкта владних повноважень на виконання владних управлінських функцій.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про освіту» (який був чинним до 28.09.2017) в Україні для управління освітою створюються система державних органів управління і органи громадського самоврядування. Органи управління освітою і громадського самоврядування діють у межах повноважень, визначених законодавством.

Вичерпний перелік органів управління освітою визначений статтею 11 Закону України «Про освіту». До таких віднесені центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти; місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою).

Керівники вищих навчальних закладів до такого переліку не були віднесені.

Такі ж законодавчі положення щодо управління у сфері вищої освіти містяться у статті 12 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VII , згідно якої управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється:1) Кабінетом Міністрів України; 2) центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки; 3) галузевими державними органами, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти; 4) органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти; 5) Національною академією наук України та національними галузевими академіями наук; 6) засновниками закладів вищої освіти; 7) органами громадського самоврядування у сфері вищої освіти і науки; 8) Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти.

За змістом частини 2 статті 20 Закону України «Про освіту» керівники навчальних закладів, що є у загальнодержавній власності і підпорядковані центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, обираються за конкурсом і призначаються на посаду центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, шляхом укладання з ними контракту відповідно до порядку, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно статті 34 Закону України «Про вищу освіту» від 01.07.2014 № 1556-VII, керівник закладу вищої освіти здійснює безпосереднє управління діяльністю закладу вищої освіти. Його права, обов'язки та відповідальність визначаються законодавством і статутом закладу вищої освіти. Проте, серед повноважень, передбачених частиною 2 зазначеної статті, у керівника закладу вищої освіти не вбачається виконання саме владних, а не лише управлінських функцій, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України.

Пунктом 7 частини 1 статті 1 Закону України «Про вищу освіту» встановлено, що заклад вищої освіти - окремий вид установи, яка є юридичною особою приватного або публічного права, діє згідно з виданою ліцензією на провадження освітньої діяльності на певних рівнях вищої освіти, проводить наукову, науково-технічну, інноваційну та/або методичну діяльність, забезпечує організацію освітнього процесу і здобуття особами вищої освіти, післядипломної освіти з урахуванням їхніх покликань, інтересів і здібностей.

Частиною 7 статті 27 цього Закону встановлено, що заклад вищої освіти діє на підставі власного статуту.

Згідно з підпунктами 2, 5 пункту 1 Статуту Харківської медичної академії післядипломної освіти (а.с. 35), академія є вищим навчальним закладом IV рівня акредитації державної форми власності.

Основними напрямами діяльності є підготовка згідно з державним замовленням і договірними зобовязаннями високо кваліфікованих фахівців для сфери охорони здоровя (п.п. 6 п. 1 Статуту). Засновником академії є Кабінет Міністрів України (п.п. 2 п. 1 Статуту).

Таким чином, відповідач у справі, ректор Харківської медичної академії післядипломної освіти, не є суб'єктом владних повноважень у розумінні положень Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не є органом управління освітою та не здійснює функцій суб'єкта владних повноважень у сфері управлінської діяльності. Та обставина, що зазначена освітня державна установа фінансується з державного бюджету, не має вирішального впливу на набуття таким закладом вищої освіти чи його керівником статусу субєкта владних повноважень.

У висновках ОСОБА_4 Верховного Суду, сформульованих нею при розгляді справи №815/5193/14, провадження №11-176апп18, зазначається, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Також, колегія суддів враховує висновки, викладені ОСОБА_4 Палатою Верховного Суду при розгляді справи №825/519/17, провадження №11-232апп18, згідно яких суду необхідно встановити - які порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними. Якщо ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту саме цивільних прав та інтересів.

В своїх запереченнях проти відзиву на апеляційну скаргу сам позивач визнає, що спірний наказ відповідач видавав у відповідності до положень ч. 3 ст. 35 Закону України «Про вищу освіту» та Статуту медичної академії післядипломної освіти з метою вирішення питань фінансово-господарської діяльності академії, оскільки є розпорядником майна та коштів такого вищого навчального закладу. Виконання таких організаційно-розпорядчих обовязків відповідачем не свідчить про наявність публічно-правового спору, оскільки не змінює приватно-правову природу спірних відносин.

Так само посилання позивача на норми Закону України «Про запобігання корупції» та прийняту на їх виконання Антикорупційну програму Харківської медичної академії післядипломної освіти не може свідчити про виконання відповідачем при прийнятті оскарженого наказу саме владних управлінських функцій, в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України. Адже, не всі накази, які видаються посадовою особою юридичної особи публічного чи приватного права, на яких розповсюджується дія Закону України «Про запобігання корупції» (п. «а» ч. 2, ч. 3 ст. 3 Закону) не можуть автоматично відноситись до сфери публічно-владних управлінських відносин.

Колегія суддів вважає за необхідне також підкреслити, що спірні відносини не пов'язані з прийняттям, проходженням чи звільненням з публічної служби. При цьому необхідно зауважити на тому, що в Кодексі адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII визначення поняття публічної служби та відповідної юрисдикції адміністративних судів законодавець в аспекті розглядуваної справи не змінив.

Разом з тим, спір у справі стосується не стільки правомірності рішень відповідача про скасування структурного підрозділу, скільки наслідків реалізації такого наказу у вигляді звільнення з посади (попередження про вивільнення на а.с. 173-175). Фактично, вимоги позивача пов'язані із захистом його суб'єктивного права у приватно-правових договірних відносинах між навчальним закладом і його працівником, як очільником структурного підрозділу академії, який ліквідується за наказом ректора, що є предметом спору у справі. Тобто, захист цивільного приватного права позивача є домінуючим у вказаному спорі.

Отже, даний спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки спір між сторонами не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції, і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом, оскільки ні Харківська медична академія післядипломної освіти, ні її ректор не належить до суб'єктів владних повноважень, які виконують відповідні владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта цих відносин, а позовні вимоги направлені на захист саме цивільних прав та інтересів позивача. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 06.03.2018 по справі № 826/18956/16.

Враховуючи викладене, за суб'єктним складом сторін та сутністю спору дана справа підлягає розгляду в порядку, визначеному нормами Цивільного процесуального кодексу України, а тому рішення суду першої інстанції, яким було розглянуто по суті заявлені позовні вимоги, підлягає скасуванню, з закриттям провадження у справі, відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 238, ч. 1 ст. 319 Кодексу адміністративного судочинства України.

Зважаючи на такі результати перегляду прийнятого судом першої інстанції рішення, скасування якого повязане з необхідністю закриття провадження у справі, що зумовлює часткове задоволення вимог апеляційної скарги, а не часткове задоволення позовних вимог, підстави для здійснення розподілу судових витрат, передбачені ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні.

Керуючись ст.ст.19, 238, 243, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 326, 327, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 Джемаловіча задовольнити частково .

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13.02.2018 по справі № 820/5856/17 скасувати.

Провадження по справі за позовом ОСОБА_1 Джемаловіча до Ректора Харківської медичної академії післядипломної освіти ОСОБА_2 про скасування рішення закрити.

Розяснити позивачу право на звернення до суду з аналогічними позовними вимогами в порядку цивільного судочинства.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду

Головуючий суддя ОСОБА_5
Судді ОСОБА_6 ОСОБА_7

Повний текст постанови складено 25.05.2018.