Справа № 819/1952/14-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

Київ

справа №819/1952/14-a

провадження №К/9901/8786/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

секретаря судового засідання: Гуловій О. І.,

за участю позивача: ОСОБА_1,

представника позивачів ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5,

представника відповідача: ОСОБА_6,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 819/1952/14-а

за позовом керівників (директорів) загальноосвітніх навчальних закладів ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_2, ОСОБА_14, ОСОБА_15 до Тернопільської обласної ради, за участю третіх осіб - ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, про скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_21, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_2, ОСОБА_14, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду, прийняту 15 жовтня 2014 року у складі судді Ходачкевич Н.І., та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду, прийняту 5 липня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Ніколіна В.В., суддів: Гінди О.М., Качмара В.Я.,

в с т а н о в и в :

У вересні 2014 року керівники (директори) загальноосвітніх навчальних закладів ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_2, ОСОБА_14, ОСОБА_15 (далі також - позивачі) звернулися з адміністративним позовом до Тернопільської обласної ради за участю третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача: керівників (директори) позашкільних навчальних закладів ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, в якому просили:

скасувати рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області».

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначали, що рішенням п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» затверджено Положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 1.

Позивачі вважають, що вказані норми рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 є протиправними і не можуть стосуватися призначення та звільнення керівників загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів, методичних установ на умовах контракту, які є об'єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ міст Тернопільської області так як суперечать нормам спеціального законодавства про освіту, зокрема, Закону України «Про позашкільну освіту», Закону України «Про загальну середню освіту».

Вважають, що норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», хоч і надають право Тернопільській обласні раді вирішувати питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, призначати і звільняти керівників, проте вони є загальними, а норми законодавства про освіту є спеціальними, а відтак підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Тернопільський окружний адміністративний суд постановою від 15 жовтня 2014 року позов задовольнив частково.

Визнав незаконним рішення Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» в частині порядку призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками загальноосвітніх, позашкільних, методичних закладів (установ) які є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ міст Тернопільської області.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 5 липня 2016 року постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року скасував та прийняв нову, якою у задоволенні позову відмовив.

У касаційній скарзі позивачі, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та постановити нове, яким позовні вимоги задовольнити повністю.

Аргументуючи вимоги касаційної скарги позивачі звертають увагу суду на те, що повноваження прийняття керівників загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів належать відповідним органам управління освіти, а не органам місцевого самоврядування. Крім того, порядок укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров'я та типова форма такого контракту затверджуються Кабінетом Міністрів України, отже затверджуючи типову форму контракту Тернопільська обласна рада вийшла за межі своїх повноважень. Разом з тим було порушено порядок прийняття оскаржуваного рішення, оскільки погодження проекту рішення заступником голови облдержадміністрації та департаментом освіти і науки, департаментом охорони здоров'я, культури облдержадміністрації не було, порушення регламенту Тернопільської обласної ради самою радою при прийнятті рішення є самостійною підставою для його скасування.

Представник відповідача надав заперечення на касаційну скаргу, в яких зазначає, що касаційна скарга є необґрунтованою, а викладені в ній доводи не викликають необхідності перевірки матеріалів справи, оскільки скаржник не наводить належних підстав для того, щоб вважати, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права. Тому просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.

Представник третьої особи Управління освіти і науки Тернопільської облдержадміністрації надав пояснення на касаційну скаргу, в яких вимоги касаційної скарги підтримав, і також просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати та постановити нове яким позов задовольнити.

Касаційна скарга підлягає до часткового задоволення з таких підстав.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суди попередніх інстанцій встановили, що рішенням п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільська обласна рада від 15 серпня 2014 року № 1737 «Про затвердження положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області» затверджено 1.1 Положення про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 1. 1.2. Типову форму контракту з керівником підприємства спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 2. 1.3. Типову форму контракту з керівником установи (закладу) охорони здоров'я спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 3. 1.4. Типову форму контракту з керівником бюджетної установи (закладу), організації спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області згідно з додатком 4.

В Положенні про порядок призначення на посади та звільнення з посад, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Тернопільської області зазначено:

«п.1.2. положення визначає порядок призначення на посади та звільнення з посад, основні вимоги до контрактів при прийнятті (найманні) на роботу або в інших випадках, передбачених чинним законодавством, Тернопільською обласною радою керівників підприємств, установ, організацій, що є об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області»;

«п.2.2. Ініціатива щодо призначення (звільнення) кандидатур на (з) посади керівників підприємств, установ і організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області належить голові Тернопільської обласної ради. Пропозиції з означеного питання також можуть вноситися Тернопільською обласною державною адміністрацією, постійними комісіями Тернопільської обласної ради».

Додатком до положення про порядок призначення на посаду та звільнення з посади, укладення контрактів з керівниками підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області затверджений перелік постійних комісій Тернопільської обласної ради, які попередньо розглядають кандидатури керівників підприємств, установ, організацій спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Тернопільської області.

Позивачі вважають, що вказані норми рішення п'ятнадцятої сесії п'ятого скликання Тернопільської обласної ради від 21 серпня 2014 року № 1737 є протиправними і не можуть стосуватися призначення та звільнення керівників загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів, методичних установ на умовах контракту, які є об'єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ міст Тернопільської області так як суперечать нормам спеціального законодавства про освіту, зокрема, Закону України «Про позашкільну освіту», Закону України «Про загальну середню освіту».

Вважають, що норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», хоч і надають право Тернопільській обласні раді вирішувати питання управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, призначати і звільняти керівників, проте вони є загальними, а норми законодавства про освіту є спеціальними, а відтак підлягають застосуванню до спірних правовідносин.

Задовольняючи частково позов суд першої інстанції виходив з того, що рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство») від 9 липня 1998 року справа №17/81-97 визначено, що контрактна форма укладання трудового договору може застосовуватися лише, якщо це передбачається законами України або чинними міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Контрактна форма трудового договору не може впроваджуватись нормативними актами центральних і місцевих органів виконавчої влади, актами органів місцевого самоврядування, а також колективними договорами і угодами та іншими локальними нормативними актами.

За сукупністю наведених обставин, враховуючи вказані нормативні акти, суд констатує, що до правовідносин з приводу призначення та звільнення керівників комунальних загальноосвітніх, позашкільних навчальних закладів та методичних установ які є об'єктами спільної власності територіальних громад сул, селищ міст Тернопільської області необхідно застосовувати положення спеціалізованих законів: Закону України «Про загальну середню освіту», Закону України «Про позашкільну освіту», до яких не було внесено змін щодо призначення керівників на умовах контракту.

В свою чергу, скасовуючи постанову суду першої інстанції, та приймаючи нову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до п.20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради здійснюється вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об1'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що вказана норма не містить жодних застережень чи винятків щодо призначення і звільнення керівників певних галузей, зокрема - освіти, а тому оскаржуване рішення є законним.

Зазначені висновки судів попередніх інстанцій Верховний Суд вважає передчасними та зазначає наступне.

Згідно зі статтями 5, 42 Закону України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (надалі - Закон № 586-XIV) до структури місцевих адміністрацій входять управління, відділи та інші структурні підрозділи, які здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток. Управління, відділи та інші структурні підрозділи державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адміністрацій, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Повноваження місцевої державної адміністрації у галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури передбачені статтею 22 Закону № 586-XIV, відповідно до якої місцева державна адміністрація реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді; виконує програми щодо обов'язковості повної загальної середньої освіти, здійснює загальне, керівництво закладами науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, що належать до сфери її управління, їх матеріально-фінансове забезпечення тощо.

Стаття 142 Конституції України передбачає, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено в Законі України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до статті 5 цього Закону до системи органів місцевого самоврядування віднесено районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Перелік питань, що вирішуються районною, обласною радою виключно на її пленарних засіданнях, передбачений у статті 43 Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зокрема, п. 20 статті 43 цього Закону відносить до компетенції обласної ради вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

Обласні ради, від імені територіальних громад сіл селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (частина четверта статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Тернопільська обласна рада керується у своїй діяльності та здійснює свої повноваження на підставі Конституції України, Законів України та Регламенту Тернопільської обласної ради (від 15 березня 2009 року зі змінами внесеними 18 червня 2009 року № 669).

Так, Регламентом Тернопільської обласної ради (далі - Регламент ТОР), визначено, що обласна рада представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст області у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами України, та є правомочним органом самостійно розглядати і вирішувати питання, віднесені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами до її повноважень. Обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до п.9 Регламенту ТОР проекти рішень Тернопільської обласної ради подаються постійними комісіями обласної ради, депутатами обласної ради, обласною державною адміністрацією, її управліннями та відділами, іншими обласними організаціями та установами не пізніше як за п'ятнадцять днів до початку пленарного засідання ради на паперових та електронних носіях.

У випадку внесення проекту рішення безпосередньо на пленарному засіданні ради від депутатської фракції у Тернопільській обласній раді допускається подання його тексту тільки на паперових носіях.

Пунктом 10.3 Регламенту ТОР визначено: Проект рішення погоджується і візується галузевим заступником голови облдержадміністрації, керівником відділу або управління облдержадміністрації, іншого суб'єкта ініціативи, головою постійної комісії обласної ради відповідно до компетенції, першим заступником та заступником голови обласної ради з розподілом обов'язків, керівниками зацікавлених організацій та установ, відділів виконавчого апарату обласної ради.

Крім того, Регламентом ТОР визначено, що проекти рішень обласної ради подаються на розгляд в постійні комісії після візування керуючим справами та юридичною службою виконавчого апарату обласної ради. Заперечення і зауваження до проектів рішень осіб, які їх візують, подаються у письмовій формі.

Проекти рішень обласної ради підлягають обов'язковому розгляду у постійних комісіях не пізніше ніж за п'ять днів до початку пленарного засідання.

Проекти рішень обласної ради після їх перегляду в постійних комісіях разом із внесеними змінами та доповненнями до них не пізніше ніж за три дні до початку пленарного засідання подаються головою постійної комісії до виконавчого апарату обласної ради.

Не пізніше ніж за три дні до початку пленарного засідання всі проекти рішень, що вносяться на розгляд обласної ради, розглядаються на засіданні постійної комісії Тернопільської обласної ради з питань регламенту, депутатської етики та організації роботи обласної ради на відповідність їх регламенту Тернопільської обласної ради.

Згідно вимог регламенту, проекти рішень обласної ради, внесені на її розгляд з порушенням вказаних вимог, повертаються розробникам проектів за дорученням голови обласної ради, першого заступника, керуючого справами для повторного внесення в установленому порядку.

Порушення регламенту Тернопільської обласної ради самою радою при прийнятті рішення є самостійною підставою для його скасування.

З матеріалів справи вбачається, що судами не досліджувались обставини, чи був дотриманий порядок прийняття оспорюваного рішення, чи було предметом розгляду рішення на постійних комісіях Тернопільської обласної ради, та чи був погоджений проект рішення в установленому порядку згідно регламенту Тернопільської обласної ради, а тому рішення судів постановлені без з'ясування усіх обставин справи, які мають істотне значенні для правильного її вирішення, отже рішення судів є передчасними та підлягають скасуванню.

За правилами пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин суд приходить до висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

При цьому суд зазначає, що діє в межах повноважень визначених статтею 341 КАС України, частиною другою якої встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Враховуючи викладене, судами першої та апеляційної інстанцій не з'ясовано обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.

При встановленні наведених фактів судами першої та апеляційної інстанцій порушені норми процесуального права, які призвели до прийняття необґрунтованого судового рішення і не можуть бути перевірені та усунуті судом касаційної інстанції.

За таких обставин справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 242, 243, 250, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_4, ОСОБА_3, ОСОБА_21, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_2, ОСОБА_14, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19 задовольнити частково.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 жовтня 2014 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2016 року у цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець