Справа № 373/542/13-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 травня 2018 року

Київ

справа №373/542/13-а

адміністративне провадження №К/9901/5935/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Переяслав-Хмельницького міжрайонного прокурора Київської області до Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області, третя особа: ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та скасування рішення за касаційною скаргою Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Собківа Я.М., Борисюк Л.П., Петрика І.Й. від 25 листопада 2014 року,

В С Т А Н О В И В :

У лютому 2013 року Переяслав-Хмельницький міжрайонний прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом до Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області, третя особа: ОСОБА_2, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Переяслав-Хмельницької міської ради «Про надання дозволу ОСОБА_2 на встановлення металевого гаража по вул. Набережній, 8 в м. Переяслав-Хмельницький» від 29 лютого 2012 року № 123-04».

В обгартування позову зазначається, що оскаржуване рішення винесено з порушенням вимог Земельного кодексу України, ДБН 360-92 та нормативних актів з питань містобудування, пожежної безпеки, екології, санітарії та ін. Як на підставу звернення до суду прокурор посилається на пункт 2 частини другої статті 60 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду), оскільки орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а саме Державна інспекція сільського господарства України, не має повноважень щодо звернення до адміністративного суду.

Постановою Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 04 квітня 2013 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не вірно встановлено орган, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у даних спірних правовідносинах, а тому у нього відсутнє право на звернення до суду, в даному випадку в якості позивача в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства України.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2014 року апеляційну скаргу Переяслав-Хмельницького міжрайонного прокурора задоволено, постанову Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 04 квітня 2013 року скасовано та ухвалено нове рішення про задоволення адміністративного позову.

Задовольняючи адміністративний позов, апеляційний суд виходив з того, що у спірних правовідносинах прокурор має право здійснювати представництво інтересів держави в особі Державної інспекції сільського господарства в суді, оскільки остання не наділена повноваженнями на звернення до суду при виявленні порушення земельного законодавства. Щодо підстав для задоволення позову апеляційний суд зазначив, що, приймаючи рішення про надання дозволу на розміщення гаража, виконавчий комітет Переяслав-Хмельницької міської ради діяв з порушенням земельного законодавства, оскільки наданню відповідного дозволу має передувати процедура, визначена Земельним кодексом України.

Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2014 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Переяслав-Хмельницька міська рада звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову Переяслав-Хмельницького міськрайонного суду Київської області від 04 квітня 2013 року.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що є неналежним відповідачем у справі, оскільки оскаржуване рішення приймалось виконавчим комітетом Переяслав-Хмельницької міської ради, подання прокурора від 08 січня 2013 року також було спрямоване виконавчому комітету міськради, який більшістю голосів відхилив це подання. Крім того, на думку скаржника, виконавчий комітет Переяслав-Хмельницької міської ради, приймаючи рішення про надання дозволу на розміщення гаража, діяв відповідно до законів України «Про соціальну захищеність інвалідів в Україні» та «Про місцеве самоврядування в Україні», а тому таке рішення є законним та скасуванню не підлягає.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 лютого 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 373/542/13-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Берназюка Я.В. від 20 березня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2014 року за позовом Переяслав-Хмельницького міжрайонного прокурора Київської області до Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області, третя особа: ОСОБА_2 про визнання дій протиправними та скасування рішення.

Від Переяслав-Хмельницького міжрайонного прокурора Київської області надійшов відзив на касаційну скаргу Хмельницької міської ради Київської області, в якому вказується на необґрунтованість доводів касаційної скарги та законність рішення апеляційного суду.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі заяви ОСОБА_2, інваліда ІІ групи з дитинства (ДЦП), який перебуває в черзі на отримання автомобіля в Головному управлінні праці та соціального захисту населення Переяслав-Хмельницької райдержадміністрації Київської області з 25 березня 1997 року за № 2340, за клопотанням депутата міської ради, виконавчим комітетом Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області було прийнято рішення № 123-04 від 29 лютого 2012 року «Про надання дозволу ОСОБА_2 на встановлення металевого гаража по АДРЕСА_1».

За зверненням мешканців будинків по вул. Набережній в м. Переяслав-Хмельницькому міжрайонний прокурор звернувся до відповідача із поданням про усунення порушень вимог чинного земельного законодавства в частині надання дозволу ОСОБА_2 на встановлення металевого гаража на прибудинковій території багатоквартирного житлового будинку за вказаною адресою.

За результатом розгляду подання Переяслав-Хмельницького міжрайонного прокурора від 08 січня 2013 року № 55вих.13 виконавчий комітет Переяслав-Хмельницької міської ради направив лист від 30 січня 2013 року, в якому повідомив про відсутність порушень вимог чинного земельного законодавства при прийнятті спірного рішення № 123-04 від 29 лютого 2012 року.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2014 року відповідає, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи прийняте оскаржуване рішення виконкому міськради, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Так, повноваження Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області у спірних правовідносинах регулюються Земельним кодексом України, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «Про соціальну захищеність інвалідів в Україні».

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання з приводу земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Частина п'ята статті 30 Закону України «Про соціальну захищеність інвалідів в Україні» встановлює, що органи місцевого самоврядування забезпечують виділення земельних ділянок інвалідам із захворюваннями опорно-рухового апарату під будівництво гаражів для автомобілів з ручним керуванням поблизу місця їх проживання.

Порядок та норми виділення земельних ділянок, в тому числі під будівництво гаражів, визначені Земельним кодексом України.

Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Частина перша стаття 123 Земельного кодексу України передбачає, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі:

надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення;

формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання).

Частина друга цієї ж статті закріплює, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Системний аналіз наведених норм дозволяє колегії суддів дійти до висновку, що для будівництва гаража відповідний орган місцевого самоврядування або виконавчий орган державної влади виділяє земельну ділянку комунальної або державної власності у користування або власність. Для виділення земельної ділянки, в тому числі під будівництво гаража, необхідне попереднє отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою з подальшим розробленням землевпорядної документації та її затвердженням.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність задоволення позовних вимог прокурора, зокрема, скасування рішення виконавчого комітету Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області про надання дозволу на розміщення гаражу ОСОБА_2, як такого що прийняте з порушенням вимог Земельного кодексу України.

Стосовно твердження скаржника про те, що Переяслав-Хмельницька міська рада є неналежним відповідачем у справі, колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Відповідно до частин першої та другої статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів доходить до висновку про те, що виконавчий орган утворюється відповідною місцевою радою, є їй підзвітний та підконтрольний. З огляду на це та враховуючи, що повноваження щодо вирішення питань про надання земельних ділянок є делегованим повноваженням виконавчого комітету (пункт «б» частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), то відповідачем у справі про визнання рішення про розміщення об'єкта на земельній ділянці, тобто фактично виділення земельної ділянки під такий об'єкт, є орган місцевого самоврядування в особі місцевої ради або її виконавчого органу.

Також колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про наявність у Переяслав-Хмельницького міжрайонного прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Державної інспекції сільського господарства України, з огляду на таке.

Відповідно до частин третьої та четвертої статті 60 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду) та частин третьої та четвертої статті 53 (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови), прокурор з метою представництва інтересів, зокрема, держави, звертається до суду із адміністративним позовом, при цьому, самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, прокурор звернувся із позовом про порушення земельного законодавства, зокрема, порушення органом місцевого самоврядування встановленого порядку розпорядження землею.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459/2011 було затверджено Положення «Про Державну інспекцію сільського господарства України».

Пунктом 4 цього Положення передбачено, що Держсільгоспінспекція України відповідно до покладених на неї завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль), зокрема: у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, в тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Аналіз пункту 5 Положення, який визначає права Держсільгоспінспекції України у зв'язку із виконанням своїх повноважень, свідчить про відсутність у даного органу права звертатися до суду з відповідних питань.

Отже, відсутність у Держсільгоспінспекції України повноважень щодо звернення до суду в сфері дотримання земельного законодавства органами місцевого самоврядування є підставою для набуття прокурором у цій справі статусу позивача.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».

Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Переяслав-Хмельницької міської ради Київської області залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 листопада 2014 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко