Справа № 826/17781/16
Суддя: Катющенко В.П.
Дата ухвалення: 2018-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

16 травня 2018 року № 826/17781/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів: Кармазіна О.А., Скочок Т.О., за участю секретаря судового засідання Скидан С.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомОб'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу
до проКабінету Міністрів України визнання незаконним нормативно-правового акту
за участю:

від позивача - Шейхет Мейлах, Могінська Т.А., Шумедла Р.О.;

від відповідача - Пуленець А.С.

ВСТАНОВИВ:

Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу (далі по тексту - Позивач-1), Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (далі по тексту - Позивач-2) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - Відповідач, КМ України), в якому просять визнати нормативно-правовий акт незаконним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, а саме: постанову Кабінету Міністрів України №668 від 22.09.2016 в частині п. 2, яким визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення» (далі по тексту - Порядок №1094).

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що єдиним нормативно-правовим актом, який визначав порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, був порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 №1094. Водночас, як зазначають Позивачі, із прийняттям КМ України постанови від 22.09.2016 №668 Порядок №1094 втратив чинність, що призвело до неможливості розробки проектів землеустрою з організації та встановлення меж історико-культурного призначення, а відтак й охорони особливо цінних земель та об'єктів, що на них розташовані. Крім того, Позивачі стверджують, що скасування Порядку №1094 позбавило можливості реалізувати приписи статті 47 Закону України «Про землеустрій» усіх учасників земельних правовідносин, у тому числі Позивачів.

Заперечуючи проти позову, Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що метою прийняття постанови КМ України від 22.09.2016 №668 є приведення нормативно-правових актів Уряду України у відповідність до вимог чинного законодавства в частині визначення складу документації із землеустрою, порядку її розробки, погодження та затвердження. Крім іншого, зауважив, що втрата чинності Порядком №1094 не призведе до порушення прав Позивачів, адже спірні правовідносини врегульовані положеннями статті 47 Закону України «Про землеустрій».

У відповіді на відзив Позивачі наголошують, що стаття 47 Закону України «Про землеустрій» не визначає порядок розроблення проектів землеустрою земель історико-культурного призначення, існування такого порядку прямо передбачено статями 23, 24 вказаного Закону, зміст яких змін не зазнавав. Крім того, звертають увагу суду на те, що положеннями статті 47 Закону України «Про землеустрій» не визначено, хто може бути замовником проекту землеустрою, у той час як відсутність регулювання даного питання порушує вимоги статті 116 Земельного кодексу України.

Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2016 року відкрито провадження у справі, закінчено підготовче провадження у справі та призначено справу до розгляду в судовому засіданні на 12 січня 2017 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2017 року адміністративну справу №826/17781/16 прийнято до провадження судді Катющенка В.П. та призначено до судового розгляду у судове засідання на 07 лютого 2018 року.

У подальшому розгляд справи було відкладено на 11 квітня 2018 року та на 16 травня 2018 року.

Відповідно до ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 січня 2018 року задоволено клопотання представника позивача про участь в режимі відеоконференції у судовому засіданні у даній справі.

У судовому засіданні представники Позивачів позовні вимоги підтримали повністю та просили їх задовольнити.

Представник Відповідача просив суд відмовити у задоволенні позову у повному обсязі з підстав його необґрунтованості.

На підставі частини третьої статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 16 травня 2018 року проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

12 жовтня 2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 22 вересня 2016 року №668 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України та визнання такою, що втратила чинність, постанови Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. №1094» (далі по тексту - Постанова №668), пунктом 2 якої визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. №1094 «Про затвердження Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення».

Стверджуючи, що питання про законність даного нормативного акту постало під час розгляду інших адміністративних справ, зокрема, №461/11017/15-а, №462/3403/16-а, №2а-7780-2011, а також безпосередньо порушує права Позивачів, передбачених, зокрема, Законом України «Про національні меншини в Україні», останні звернулися до суду із вказаним позовом.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 181 Земельного кодексу України (тут і надалі у редакції, яка була чинною на момент прийняття Постанова №668) землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Згідно статті 185 Земельного кодексу України землеустрій здійснюється суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб.

Землеустрій здійснюється відповідно до закону.

Закон України «Про землеустрій» (тут і надалі у редакції, яка була чинною на момент прийняття Постанова №668) визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування (далі - Закон).

Приписи пункту «в» частини 1 статті 2 Закону визначають, що землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів.

При цьому за правилами пункту «г» частини 1 статті 10 Закону до повноважень Кабінету Міністрів України у сфері землеустрою належать затвердження в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань землеустрою.

Відповідно до статті 47 Закону проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються з метою: а) збереження природного різноманіття ландшафтів, охорони довкілля, підтримання екологічного балансу; б) створення місць для організованого лікування та оздоровлення людей, масового відпочинку і туризму; в) створення приміських зелених зон, збереження і використання об'єктів культурної спадщини; г) проведення науково-дослідних робіт; ґ) встановлення меж водоохоронних зон та прибережних захисних смуг; д) визначення в натурі (на місцевості) меж охоронних зон та інших обмежень у використанні земель, встановлених законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, а також інформування про такі обмеження землевласників, землекористувачів, інших фізичних та юридичних осіб.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів визначають місце розташування і розміри земельних ділянок, власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення, водоохоронних зон та прибережних захисних смуг, смуг відведення та берегових смуг водних шляхів, а також встановлюють режим використання та охорони їх територій.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів розробляються на підставі укладених договорів між замовниками документації із землеустрою та її розробниками.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду розробляються для біосферних заповідників, природних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів, дендрологічних парків, парків - пам'яток садово-паркового мистецтва та зоологічних парків на землях та земельних ділянках, що включаються до складу цих територій без вилучення у землевласників та землекористувачів.

Проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів включають: а) завдання на складання проекту землеустрою; б) пояснювальну записку; в) характеристику території із встановленням режиму використання земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів; г) довідку, що містить узагальнену інформацію про землі (території); ґ) матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування; д) у межах населеного пункту - копію графічної частини генерального плану населеного пункту (за наявності), а за межами населеного пункту - копію відповідної містобудівної документації (за наявності) і копію рішення про затвердження такої документації; е) інформацію про перспективний стан використання та охорони земель у межах адміністративно-територіальної одиниці, яка є складовою схеми землеустрою і техніко-економічного обґрунтування використання та охорони земель відповідної адміністративно-територіальної одиниці (за наявності); є) план організації території з відображенням угідь, землевласників і землекористувачів, у тому числі земельних ділянок, щодо яких встановлені обмеження у використанні; ж) план меж земельних ділянок, що включаються до території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів без їх вилучення у землевласників та землекористувачів; з) креслення перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення та земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів; и) акт перенесення в натуру (на місцевість) меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, меж обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів у натурі (на місцевості); і) перелік обмежень у використанні земельних ділянок; ї) матеріали погодження проекту землеустрою, встановлені статтею 186 Земельного кодексу України.

Межі територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон встановлюються і по суходолу, і по водному простору.

Рішення про затвердження проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон одночасно є рішенням про встановлення меж таких територій.

Приписами статей 186 та 186-1 Земельного кодексу України регламентовано порядок погодження та затвердження проектів землеустрою, у тому числі проектів землеустрою земельної ділянки: природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, земельної ділянки, розташованої на території чи в межах об'єкта природно-заповідного фонду або в межах прибережної захисної смуги; розташованої на території пам'яток культурної спадщини національного значення, їх охоронних зон та охоронюваних археологічних територіях; розташованої на території земель історико-культурного призначення, пам'яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що чинним на момент виникнення спірних правовідносин законодавством на рівні Земельного кодексу України та Законом України «Про землеустрій» регламентовано порядок, процедуру та правила розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів.

Крім іншого, судова колегія наголошує, що згадані вище норми Земельного кодексу та Закону визначають:

- підстави розробки проекту землеустрою (ст. 22 Закону);

- замовників та розробників проекту землеустрою (ст. 26 Закону);

- правове регулювання відносин між замовником і розробником, а також їх права та обов'язки (ст. ст. 26-28 Закону);

- порядок погодження проекту землеустрою (ст. 30 Закону, ст. ст. 186 - 186-1 Земельного кодексу України)

- складові проекту землеустрою (ст. ст. 25, 47 Закону);

- необхідність проведення державної експертизи (ст. 9 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації»);

- порядок затвердження проекту землеустрою (ст. 186 Земельного кодексу України).

Таким чином, суд приходить до висновку про помилковість твердження Позивачів про те, що із втратою чинності Порядком №1094 чинним законодавством України не регламентовано питання порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення. Зміна ж способу закріплення правової регламентації спірних правовідносин та відображення їх у декількох нормативно-правових актах, а не в одному, жодним чином не може свідчити про втрату особою права на реалізацію положень як статті 116 Земельного кодексу України, так і приписів статті 47 Закону України «Про землеустрій», як помилково вважають Позивачі.

При цьому, судова колегія вважає за необхідне підкреслити, що відповідне правове регулювання спірних правовідносин нормативно визначено з 27 червня 2015 року із набранням чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02 червня 2015 року №497-VIII (далі по тексту - Закон №497-VIII).

Аналіз змісту даного нормативно-правового акту дає підстави для висновку, що метою останнього є уніфікація процедур розробки проекту землеустрою та зменшення обсягу підзаконних нормативних актів, якими вказане питання було врегульовано.

Наведений висновок, на думку суду, поряд з іншим підтверджується наступним.

Як вбачається зі змісту пункту Постанови №1094, остання прийнята у 2004 році на виконання вимог статті 47 Закону України «Про землеустрій» у редакції від 22 травня 2003 року, частина 4 якої передбачала, що порядок розробки проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення встановлюється Кабінетом Міністрів України.

У такій редакції стаття 47 Закону України «Про землеустрій» існувала до набрання чинності 27 червня 2015 року Законом №497-VIII, яким викладено, зокрема, статтю 47 Закону України «Про землеустрій» у новій редакцій, яка, у свою чергу, як було встановлено вище, не містить відсилочних норм до підзаконних нормативних актів.

Крім того, зі змісту пояснювальної записки до проекту Постанови №668 вбачається, що необхідність визнання такою, що втратила чинність, Постанови №1094, прямо випливає зі змісту пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №497-VIII, яким зобов'язано Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

За таких обставин судова колегія приходить до висновку, що при прийнятті пункту 2 Постанови №688 Уряд України діяв у відповідності до наданих йому Конституцією України, Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій» повноважень на реалізацію положень Закону №497-VIII, що, у свою чергу, спростовує твердження Позивачів про те, що згадана постанова не відповідає акту вищої юридичної сили.

Посилання Позивачів на те, що існування Порядку №1094 прямо передбачено положеннями статей 23, 24 Закону судом відхиляються як безпідставні, оскільки не містять жодних застережень щодо необхідності регулювання спірних правовідносин саме підзаконними актами та неможливості встановлення відповідних правил поведінки нормами права, які закріплені в актах вищої юридичної сили - законах України.

Крім того, суд вважає за необхідне зауважити, що відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно з частиною 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими і електронними доказами; висновками експертів; показаннями свідків.

Відповідно до ст. 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

За приписами ст. 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Згідно положень ст. 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи. При цьому в силу положень ст. 76 КАС України достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Оцінивши кожен доказ, який є у справі щодо його належності, допустимості, достовірності та їх достатності і взаємного зв'язку у сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, та враховуючи всі наведені обставини, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає позов таким, що не підлягає задоволенню.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону № 2147-VIII) до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через Окружний адміністративний суд міста Києва, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуючий суддя В.П. Катющенко

Судді О.А. Кармазін

Т.О. Скочок