Справа № 367/6537/15-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-05-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

Київ

справа №367/6537/15-а

провадження №К/9901/9172/18, К/9901/9175/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 367/6537/15-а

за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Коцюбинського селищного голови Київської області ОСОБА_5, Коцюбинської селищної ради Київської області, за участі третьої особи: Ірпінської міської ради Київської області про визнання бездіяльності протиправною та скасування рішень, провадження по якій відкрито

за касаційними скаргами ОСОБА_6 в інтересах Коцюбинського селищного голови ОСОБА_5 та Ірпінської міської ради Київської області на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Земляної Г.В., суддів: Лічевецького І.О., Сорочко Є.О.,

в с т а н о в и в :

У вересні 2015 року позивачі ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 звернулися до суду з позовом до Коцюбинського селищного голови Київської області ОСОБА_5 та Коцюбинської селищної ради Київської області про:

визнання протиправною бездіяльності Коцюбинського селищного голови ОСОБА_5 щодо незабезпечення у смт. Коцюбинське громадських обговорень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та схвалення, без врахування думки територіальної громади, підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад;

визнання протиправними та скасування рішення № 851 35-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 20 травня 2015 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» та рішення № 852 36-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 04 червня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області».

В обґрунтування позову зазначають, що 24 квітня 2015 року від Ірпінської міської ради до Коцюбинської селищної ради надійшов лист, який був адресований територіальній громаді смт. Коцюбинське з ініціативою про добровільне об'єднання територіальних громад. Зазначений лист-пропозицію за резолюцією селищного голови Коцюбинської селищної ради без громадського обговорення було винесено на розгляд сесії Коцюбинської селищної ради.

Позивачі вказують, що рішенням № 851 35-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 20 травня 2015 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» вирішено: 1) прийняти пропозицію Ірпінського міського голови та депутатів Ірпінської міської ради і надати згоду на добровільне об'єднання територіальної громади селища Коцюбинське територіальними громадами м. Ірпінь, смт. Ворзель, с. Гнатівка, с. Гореничі, с. Горенка, смт. Гостомель, с. Дмитрівка, с. Забуччя, с. Капітанівка, сел. Клавдієво-Тарасове, с. Козинці, с. Мила, с. Мощун, с. Микуличі, с. Мироцьке, с. Михайлівка-Рубежівка, сел. Немішаєве, с. Блиставиця та с. Стоянка; 2) делегувати представників громадськості, членів виконкому та депутатів Коцюбинської селищної ради до складу спільної робочої групи; 3) затвердити Порядок проведення громадського обговорення в селищі Коцюбинське з питань добровільного об'єднання територіальних громад. Розпорядженням Коцюбинського селищного голови від 21 травня 2015 року № 16 «Про обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпеня» доручено: 1) провести громадське обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпінь підготовлених спільною робочою групою серед жителів селища Коцюбинське у строк до 04.06.2015; 2) заступнику селищного голови забезпечити розміщення на офіційному інтернет-сайті та в приміщенні Коцюбинської селищної ради інформаційне повідомлення про проведення громадського обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпінь, підготовлених спільною робочою групою, і забезпечити прийняття і опрацювання пропозицій та зауважень жителів селища; 3) керівникам підприємств, установ і організацій, закладів культури, освіти та охорони здоров'я, які здійснюють діяльність на території селища, а також депутатам Коцюбинської селищної ради провести громадське обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпінь, і подати до виконкому Коцюбинської селищної ради протоколи відповідних громадських обговорень.

Рішенням № 852 36-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 04 червня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області» вирішено: 1) схвалити проект рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області»; 2) об'єднати територіальну громаду міста Ірпеня з територіальною громадою селища Коцюбинське в об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області; 3) затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад; 4) доручити Ірпінському міському голові звернутися до Київської обласної ради з клопотанням про утворення об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області.

Вважають, що зазначені рішення прийняті другим відповідачем у спосіб, який порушує їх права, передбачені статтями 5, 140, 146 Конституції України, насамперед без урахування права членів Коцюбинської селищної територіальної громади приймати участь у процесі вирішення територіальними громадами питання добровільного об'єднання через органи місцевого самоврядування на умовах та в порядку, визначеному законом, а також без недотримання гарантій встановлених статтею 6 Європейської конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та без урахування статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, ратифікованою Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР, яка регламентує, що зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад.

Позивачі також посилаються на порушення відповідачами основних принципів місцевого самоврядування, які передбачені статтями 4, 6 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон № 280/97-ВР). Наполягають на тому, що Коцюбинський селищний голова не забезпечив вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад, не провів громадське обговорення щодо надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад, не оприлюднив у встановлений законом спосіб та строк проекти оскаржуваних рішень, приховавши їх від громадськості та не включивши зазначені питання до порядку денного сесії селищної ради.

Вважають, що об'єднання територіальних громад м. Ірпінь та смт. Коцюбинське проходило з грубими порушеннями статей 5-7 Закону України від 05 лютого 2015 року № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі також - Закон № 157-VIII) щодо порядку прийняття рішення без проведення в смт. Коцюбинське громадських обговорень з цього питання, з порушенням послідовності прийняття рішень пов'язаних з об'єднанням територіальних громад, без наявності позитивного висновку Київської обласної державної адміністрації про відповідність проекту рішення Конституції України та законам України та с порушенням процедури добровільного об'єднання.

Позивачі зазначають, що не взявши до уваги положення частини першої статті 5 Закону № 157-VIII про те, що міська рада не може бути ініціатором добровільного об'єднання територіальних громад, Ірпінський міський голова разом з депутатами міської ради при ініціюванні добровільного об'єднання територіальних громад виступав як представник Ірпінської міської ради, а не як головна посадова особа територіальної громади, тобто з перевищенням повноважень. Після одержання пропозиції про добровільне об'єднання територіальних громад Коцюбинський селищний голова виніс її на сесію Коцюбинської селищної ради, хоча пропозиція була спрямована саме територіальній громаді смт. Коцюбинське, а не селищній раді. Звертають у позові увагу на те, що хоча у листі зазначено, що до суміжних територіальних громад з пропозицією про добровільне об'єднання звертаються Ірпінський міський голова та депутати Ірпінської міської ради та вважають, що оформлений на бланку Ірпінської міської ради лист належить саме органу місцевого самоврядування, а не головній посадовій особі територіальної громади. Підставою для такої думки зазначають п. 14 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якого сільський, селищний, міський голова представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Позивачі наполягають на тому, що прийняття оскаржуваних рішень відбувалося другим відповідачем як з порушенням частини другої статті 19 Конституції України, так і частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, тому що ці рішення прийняті поза способом та частково за межами повноважень, з перевищенням своїх повноважень, недобросовісно і упереджено та без урахування права членів Коцюбинської селищної територіальної громади на участь у процесі прийняття рішення.

В зв'язку із викладеними обставинами позивачі просили визнати протиправною бездіяльність Коцюбинського селищного голови щодо незабезпечення у смт. Коцюбинське громадських обговорень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад; про схвалення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад; рішення № 851 35-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 20 травня 2015 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» та рішення № 852 36-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 04 червня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області» - скасувати; покласти всі судові витрати на відповідачів.

Ірпінський міський суд Київської області постановою від 09 березня 2016 року в задоволенні позову відмовив повністю.

Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 25 травня 2016 року задовольнив апеляційні скарги ОСОБА_4 та ОСОБА_3, до яких приєдналась Київська міська рада та скасував постанову Ірпінського міського суду Київської області від 09 березня 2016 року з ухваленням нової постанови такого змісту.

Позов ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 до Коцюбинського селищного голови Київської області ОСОБА_5, Коцюбинської селищної ради Київської області, третя особа: Ірпінська міська рада Київської області про визнання бездіяльності протиправною та скасування рішень задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Коцюбинського селищного голови ОСОБА_5 щодо незабезпечення у смт. Коцюбинське громадських обговорень про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад.

Визнано протиправним та скасоване рішення № 851 35-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 20 травня 2015 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи».

Визнано протиправним та скасоване рішення № 852 36-ї сесії Коцюбинської селищної ради 6-го скликання від 04 червня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області».

В іншій частині позову відмовлено.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

25 січня 2018 року касаційні скарги ОСОБА_6 в інтересах Коцюбинського селищного голови ОСОБА_5 та Ірпінської міської ради Київської області надійшли до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, яка ухвалою судді-доповідача від 26 січня 2018 року прийнята до провадження.

У касаційних скаргах ОСОБА_6, що діє в інтересах Коцюбинського селищного голови ОСОБА_5, та Ірпінська міська рада Київської області зазначають, що висновки суду апеляційної інстанції є необґрунтованими, оскільки дії відповідачів повністю відповідали умовам закону та не містили ознак протиправності та бездіяльності, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги ОСОБА_6 вказує, що ОСОБА_5 було вжито всі передбачені законом заходи для забезпечення проведення процедури громадського обговорення добровільного об'єднання громад, а лише ненадходження документально підтверджених зауважень, заперечень чи пропозицій, у тому числі і від позивачів та їх незгода з результатами обговорення, щодо яких позовні вимоги не заявлялися, не можуть свідчити про його бездіяльність.

Зазначає, що висновки суду щодо встановлення порушення прав та інтересів всіх представників громади с. Коцюбинське внаслідок недотримання процедури проведення громадського обговорення зроблено без встановлення чи мали позивачі повноваження на звернення до суду за захистом інтересів всієї громади та без урахування того, що позивачам безпосередньо було відомо про час та спосіб проведення громадського обговорення. Вважають, що судом прийнято рішення поза межами предмету та підстави позовних вимог, чим порушено вимоги статті 11 КАС України.

Касатори посилаються на порушення частини другої статті 128 КАС України щодо розгляду справи без участі представника Коцюбинської селищної ради, якого не було викликано до суду в установленому порядку та всупереч вимог статті 192 КАС України та з порушенням статтей 108, 189 КАС України допущено до участі у розгляді справи Київську міську раду без урахування, що оспорюванні рішення та дії відповідачів не стосуються її прав та інтересів в силу положень статті 4 Закону № 157-VIII.

Наполягають на тому, що судом не виконано вимоги статей 69, 70, 71, 162, 163, 202 КАС України в частині визначення повноти прийнятого рішення та його обґрунтування в частині відхилення доводів відповідача та 3-ї особи щодо проведення громадського обговорення.

Касаційні скарги до задоволення не підлягають з таких підстав.

1. З матеріалів справи видно, що місто Ірпінь є містом обласного значення у складі Київської області. До складу міста Ірпінь як адміністративно-територіальної одиниці входять, крім населеного пункту (міста) Ірпінь, також селища Ворзель, Гостомель, Коцюбинське.

Місто Ірпінь має органи місцевого самоврядування - Ірпінську міську раду та Ірпінського міського голову. Зазначені органи місцевого самоврядування, їх виконавчі органи (відділи, управління) поширюють свою юрисдикцію як на власне місто (населений пункт) Ірпінь, так і на селища Ворзель, Гостомель, Коцюбинське, які входять до складу міста обласного значення Ірпінь. Зокрема, як депутати Ірпінської міської ради, так і Ірпінський міський голова обираються усіма жителями міста обласного значення Ірпінь, у тому числі жителями селищ Ворзель, Гостомель, Коцюбинське. Бюджет міста Ірпінь є бюджетом усього міста обласного значення (з включенням селищ), а не лише населеного пункту Ірпінь.

Відповідно до статті 141 Конституції України, міська рада і міський голова обираються міською територіальною громадою. Таким чином, територіальна громада міста Ірпінь станом на цей час уже включає жителів селищ Ворзель, Гостомель, Коцюбинське.

Однак у селищах Ворзель, Гостомель, Коцюбинське функціонують селищні ради і селищні голови, які обираються жителями відповідних селищ. Таким чином, відповідно до статей 140 і 141 Конституції України, існують селищні громади Ворзеля, Гостомеля, Коцюбинського, які водночас входять до складу Ірпінської міської громади.

Підкреслимо, що населений пункт Ірпінь не має власних органів місцевого самоврядування, які б обиралися лише жителями цього населеного пункту, а отже, не утворює окремої територіальної громади власне міста (населеного пункту) Ірпінь.

У зв'язку з цим постановка питання про об'єднання територіальних громад селища Коцюбинського та міста Ірпеня не має сенсу: ці громади уже об'єднані у тому сенсі, що громада селища Коцюбинське входить до складу громади міста обласного значення Ірпінь. Наслідком застосування процедур, передбачених Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», у цьому випадку було б не входження мешканців селища Коцюбинське до складу Ірпінської міської територіальної громади (вони вже входять до її складу), а лише ліквідація селищних органів місцевого самоврядування Коцюбинського.

2. Хронологія подій, які є предметом оскарження:

12.03.2015 р. Ірпінський міський голова Карплюк В.А. та депутати Ірпінської міської ради (у невизначеній кількості) звернулися із листом до Ірпінської міської ради, територіальних громад смт. Ворзель, с. Гнатівка, с. Гореничі, с. Горенка, смт. Гостомель, с. Дмитрівка, с. Забуччя, м. Ірпінь, с. Капітанівка, сел. Клавдієво-Тарасове, с. Козинці, смт. Коцюбинське, с. Мила, с. Мощун, с. Микуличі, с. Мироцьке, с. Михайлівка-Рубежівка, смт. Немішаєве, с. Блиставиця та с. Стоянка з пропозицією ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад;

22.04.2015 р. Ірпінська міська рада прийняла рішення № 4956-70-VІ «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи», яким підтримала пропозицію Ірпінського міського голови та групи депутатів Ірпінської міської ради (у невизначеній кількості) щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад м. Ірпінь, смт. Ворзель, с.Гнатівка, с. Гореничі, с. Горенка, смт. Гостомель, с.Дмитрівка, с. Забуччя, с. Капітанівка, смт. Клавдієво-Тарасове, с. Козинці, смт Коцюбинське, с. Мила, с. Мощун, с.Микуличі, с. Мироцьке, с. Михайлівка - Рубежівка, смт.Неміщаєве, с. Блиставиця та с. Стоянка;

24.04.2015 р. До Коцюбинської селищної ради надійшла пропозиція (у формі листа) Ірпінського міського голови Карплюка В.А. та депутатів Ірпінської міської ради (у невизначеній кількості) про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад м. Ірпінь, смт. Ворзель, с. Гнатівка, с. Гореничі, с.Горенка, смт. Гостомель, с. Дмитрівка, с. Забуччя, с. Капітанівка, смт. Клавдієво-Тарасове, с. Козинці, смт.Коцюбинське, с. Мила, с. Мощун, с. Микуличі, с.Мироцьке, с. Михайлівка - Рубежівка, смт. Неміщаєве, с.Блиставиця та с. Стоянка;

28.04.2015 р. Виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради Київської області прийняв рішення № 48 «Про забезпечення вивчення пропозиції Ірпінської міської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення», яким вирішено провести громадське обговорення поданої пропозиції серед жителів селища Коцюбинське у строк до 20.05.2015 р.;

19.05.2015 р. Виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради прийняв розпорядження № 15 «Про скликання тридцять п'ятої позачергової сесії Коцюбинської селищної ради 6 скликання»:скликати тридцять п'яту сесію шостого скликання 20 травня 2015 року та передбачити винесення на її розгляд питання про розгляд пропозиції Ірпінського міського голови та депутатів Ірпінської міської ради щодо добровільного об'єднання територіальних громад з адміністративним центром об'єднаної територіальної громади в м. Ірпінь та найменування «Ірпінська територіальна громада»; пленарне засідання тридцять п'ятої сесії Коцюбинської селищної ради розпочати о 15.00 в актовій залі селищної ради;

20.05.2015 р. Спільна робоча група з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області прийняла: постанову № 1 «Про затвердження Плану організаційних заходів щодо підготовки та проведення громадських обговорень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинського та міста Ірпеня Київської області»; постанову № 2 «Про затвердження проектів рішень Ірпінської міської ради та Коцюбинської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинського Київської області»; постанову № 3 «Про затвердження форм протоколів громадських обговорень питання про добровільне об'єднання з територіальною громадою міста Ірпеня в об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області»;

20.05.2015 р. Тридцять п'ята сесія шостого скликання Коцюбинської селищної ради Київської області прийняла рішення № 851 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи» , яким Коцюбинська селищна рада вирішила:

- прийняти пропозицію Ірпінського міського голови та депутатів Ірпінської міської ради і надати згоду на добровільне об'єднання територіальної громади селища Коцюбинське з територіальними громадами м. Ірпінь, смт.Ворзель, с. Гнатівка, с. Гореничі, с. Горенка, смт. Гостомель, с. Дмитрівка, с. Забуччя, с. Капітанівка, сел. Клавдієво-Тарасове, с. Козинці, с. Мила, с. Мощун, с.Микуличі, с. Мироцьке, с. Михайлівська-Рубежівка, сел.Немішаєве, с. Блиставиця та с. Стоянка;

- делегувати представників громадськості, членів виконкому та депутатів Коцюбинської селищної ради до складу спільної робочої групи згідно Додатку № 1;

- затвердити Порядок проведення громадського обговорення в селищі Коцюбинське з питань добровільного об'єднання територіальних громад (Додаток № 2);

- доручити селищному голові забезпечити участь представників у складі спільної робочої групи та направити повідомлення Ірпінському міському голові про надання згоди на добровільне об'єднання громад і копію цього рішення;

- доручити виконавчому комітету Коцюбинської селищної ради довести це рішення до відома громадськості;

21.05.2015 р. Виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради прийняв розпорядження № 16 «Про обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпеня», яким вирішив: провести громадське обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпінь, підготовлених спільною робочою групою, серед жителів селища Коцюбинське у строк до 04.06.2015 р.;

22.05.2015 р. Виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради прийняв розпорядження № 17 «Про скликання тридцять шостої сесії Коцюбинської селищної ради 6 скликання», яким вирішив: скликати тридцять шосту сесію шостого скликання 4 червня 2015 року та передбачити винесення на її розгляд наступних питань: про внесення змін до рішень 31 сесії КСР від 30.12.2014 року № 758 «Про селищний бюджет сел. Коцюбинське на 2015 рік»; б) земельні питання; в) різне. Питання про об'єднання територіальних громад до порядку денного включене не було;

29.05.2015 р. Сімдесят друга позачергова сесія шостого скликання Ірпінської міської ради прийняла рішення № 5050-72-УІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя Київської області», яким на підставі постанови Спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя Київської області № 1 від 28 травня 2015 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя Київської області», вирішила схвалити проект рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя Київської області»; об'єднати територіальну громаду міста Ірпеня, Ірпінської міської ради з територіальною громадою села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя, Михайлівсько-Рубежівської сільської ради в об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області; погодити план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад; доручити Ірпінському міському голові Карплюку В.А. звернутися до Київської обласної ради з клопотанням про утворення об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області. Про об'єднання з громадою селища Коцюбинське у рішенні не згадується;

04.06.2015 р. Спільна робоча група з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області прийняла Постанову № 4 «Про затвердження проектів рішень Ірпінської міської ради та Коцюбинської селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинського Київської області за наслідками громадського обговорення». Про об'єднання з територіальними громадами села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя, Михайлівсько-Рубежівської сільської ради у проектах рішень не згадується;

04.06.2015 р. Тридцять шоста сесія шостого скликання Коцюбинської селищної ради Київської області прийняла рішення № 852 «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області» Коцюбинська селищна рада вирішила об'єднати територіальну громаду міста Ірпеня Ірпінської міської ради з територіальною громадою селища Коцюбинське Коцюбинської селищної ради в об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області. Про об'єднання з територіальними громадами села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя, Михайлівсько-Рубежівської сільської ради у рішенні не згадується;

04.06.2015 р. Сімдесят третя позачергова сесія шостого скликання Ірпінської міської ради Київської області прийняла рішення № 5053-73-VІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області», яким вирішила об'єднати територіальну громаду міста Ірпеня, Ірпінської міської ради з територіальною громадою селища Коцюбинське, Коцюбинської селищної ради в об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області; погодити план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад; доручити Ірпінському міському голові Карплюку В.А. звернутися до Київської обласної ради з клопотанням про утворення об'єднаної територіальної громади з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області Про об'єднання з територіальними громадами села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя, Михайлівсько-Рубежівської сільської ради у рішенні не згадується.

3. Нормативне регулювання порядку ініціювання та розгляду питання про добровільне об'єднання територіальних громад

Порядок ініціювання та розгляду питання про добровільне об'єднання територіальних громад регулюється статтями 5-7 Закону № 157-VIII. Далі наведені положення, важливі для кваліфікації справи, що розглядається.

3.1. Ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад можуть бути, зокрема, відповідний сільський, селищний, міський голова, не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради (пункти 1, 2 частини першої статті 5 Закону № 157-VIII).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів (пункт 1 частини другої статті 5 Закону № 157-VIII).

Така пропозиція підлягає громадському обговоренню у громаді, яка ініціює об'єднання. Забезпечує проведення громадського обговорення сільський, селищний, міський голова відповідної громади. Громадське обговорення проводиться протягом 30 днів; скорочення цього строку нормами закону не передбачене (частина третя статті 5 Закону № 157-VIII).

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (частина четверта статті 5 Закону № 157-VIII).

3.2. Сільський, селищний, міських голова громади - ініціатора об'єднання надсилає пропозицію про таке об'єднання сільським, селищним, міським головам громад, з якими пропонується утворити об'єднану громаду (частина перша статті 6 Закону № 157-VIII). Форма такої пропозиції законом не визначена.

Сільський, селищний, міських голова громади, яка отримала пропозицію, забезпечує громадське обговорення пропозиції. Громадське обговорення проводиться протягом 30 днів з дня надходження пропозиції; скорочення цього строку нормами закону не передбачене (частина друга статті 6 Закону № 157-VIII).

Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону № 157-VIII, порядок проведення такого громадського обговорення визначається сільською, селищною, міською радою.

Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (частина четверта статті 6 Закону № 157-VIII). Таким чином, сесія ради не може відбутися раніше ніж через 30 днів після надходження пропозиції.

Лише у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад (тобто лише після прийняття такого рішення) сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад. (абзац перший частини третьої статті 6 Закону № 157-VIII).

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується (абзац другий частини третьої статті 6 Закону № 157-VIII). Таким чином, до складу робочої групи обов'язково входять представники усіх територіальних громад, які надали згоду на об'єднання. До того часу, поки усі територіальні громади, яким була надіслана пропозиція, не приймуть рішення про її прийняття або відхилення, така робоча група не може бути утворена.

3.3. Проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів (пункт 1 частини першої статті 7 Закону № 157-VIII»).

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад (абзац перший частини другої статті 7 Закону № 157-VIII). Підкреслимо, що це друге і обов'язкове громадське обговорення пропозиції про об'єднання територіальних громад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

3.4. Таким чином, у кожній громаді, яка включається у процес об'єднання, обов'язково проводяться:

- два громадські обговорення (перше - протягом 30 днів, друге - протягом 60 днів)

- дві сесії відповідної ради (перша - після закінчення першого обговорення, друга - протягом 30 днів після закінчення другого обговорення).

Враховуючи встановлені строки, від моменту отримання пропозиції до остаточного рішення ради про надання згоди на об'єднання має пройти не менше 120 днів (реально - більше, враховуючи час роботи спільної робочої групи та інших підготовчих заходів).

3.5. Необхідно звернути також увагу, що повноваження скликати сесію місцевої ради належить відповідному сільському, селищному, міському голові (пункт 8 частини четвертої статті 42, частина четверта статті 46 Закону № 280/97-ВР). У виняткових випадках сесія сільської, селищної, міської ради може скликатися секретарем ради (частина шоста статті 46 Закону № 280/97-В).

Виконавчий комітет ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону № 280/97-В). Повноваження скликати сесію ради чи будь-яким іншим чином організовувати діяльність ради як представницького органу виконавчий комітет ради не має.

4. Правова кваліфікація рішень, дій і бездіяльності органів місцевого самоврядування селища Коцюбинське та їх посадових осіб при розгляді питання про об'єднання територіальних громад

4.1. Реальний процес ініціювання та підготовки об'єднання територіальних громад з центром у місті Ірпінь супроводжувався численними порушеннями вимог закону з боку Ірпінського міського голови, Ірпінської міської ради, Коцюбинського селищного голови, Коцюбинської селищної ради, виконавчого комітету Коцюбинської селищної ради. Оскільки усі перелічені суб'єкти є органами місцевого самоврядування або їх посадовими особами, вони зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, встановлений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Таким чином, низку рішень, дій і бездіяльності зазначених суб'єктів слід визнати протиправними.

4.2. Ініціатива об'єднання низки територіальних громад походила від Ірпінського міського голови та депутатів Ірпінської міської ради, кількість яких чітко не визначена. Хоча закон вимагає, щоб кількість таких депутатів складала не менше третини складу ради, у цьому порушення закону не вбачається, оскільки цілком достатньо ініціативи Ірпінського міського голови.

Ірпінська міська рада прийняла рішення по надання згоди на об'єднання через 40 днів (тобто більш ніж через 30 днів, відведених для громадського обговорення) після надходження ініціативи, що відповідає вимогам закону. Тим же рішенням рада делегувала своїх представників до спільної робочої групи. Підкреслимо, що цим рішенням спільна робоча група ще не була утворена, оскільки інші територіальні громади, які на цей час ще не надали згоди на об'єднання, не делегували своїх представників.

Ініціатива щодо об'єднання була надіслана до Коцюбинської селищної ради листом за підписом Ірпінського міського голови. Оскільки закон не встановлює форми документа, що містить таку пропозицію, вважаємо, що надсилання листа на бланку Ірпінської міської ради за підписом міського голови цілком правомірне.

4.3. Однак у подальших діях органів місцевого самоврядування селища Коцюбинське вбачається низка правопорушень.

Рішення про вивчення пропозиції Ірпінської міської ради та її громадське обговорення прийняв 28 квітня 2015 року виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради. Однак, відповідно до статті 52 Закону № 280/97-В, до повноважень виконавчого комітету належать вирішення питань, віднесені до відання виконавчих органів ради, а не ради чи селищного голови. Оскільки забезпечення проведення громадського обговорення пропозиції покладається на селищного голову (стаття 6 Закону № 157-VIII), прийняття такого рішення виконавчим комітетом є виходом за межі його повноважень, визначених законом, а отже, не повинно мати юридичних наслідків. Водночас неприйняття такого рішення селищним головою (згоду голови на прийняття його неналежним органом) слід кваліфікувати як протиправну бездіяльність селищного голови.

Така протиправна практика бездіяльності сільського голови та перевищення повноважень виконавчого комітету мала місце неодноразово. Так, 21 травня 2015 року саме виконавчий комітет, а не селищний голова, прийняв розпорядження про обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад селища Коцюбинське і міста Ірпеня, чим знову перевищив свої повноваження, а селищний голова вчинив протиправну бездіяльність.

19 травня 2015 року виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради прийняв розпорядження про скликання 20 травня (тобто наступного дня) позачергової сесії Коцюбинської селищної ради з винесенням на її розгляд пропозиції Ірпінського міського голови щодо об'єднання територіальних громад. 22 травня 2015 р. виконавчий комітет Коцюбинської селищної ради скликав сесію селищної ради на 4 червня 2015р., визначивши її порядок денний. Однак, відповідно до статей 42, 46 Закону № 280/97-В, скликання сесії ради - повноваження відповідного голови (у виняткових випадках - секретаря ради), а не виконавчого комітету. Слід зауважити, що рішення неправомірно скликаної сесії ради є принаймні сумнівними з точки зору їх чинності.

Отже, протиправна бездіяльність Коцюбинського селищного голови та перевищення повноважень виконавчого комітету Коцюбинської селищної ради мали місце неодноразово протягом здійснення процедури об'єднання територіальних громад.

4.4. У матеріалах справи є рішення (постанови) «спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське», прийняті 20 травня 2015 року. Ці рішення засвідчують низку порушень встановленої законом процедури розгляду ініціативи про об'єднання громад.

Постанова № 1 цієї робочої групи передбачала організаційні заходи щодо підготовки та проведення громадського обговорення пропозиції про об'єднання. Тим самим засвідчується, що до 20 травня 2015 року таке громадське обговорення не відбулося. Це підтверджується також тим, що ця ж сесія Коцюбинської селищної ради затвердила «Порядок проведення громадського обговорення в селищі Коцюбинське з питань добровільного об'єднання територіальних громад». Оскільки, відповідно до статті 5 Закону «Про добровільне об'єднання територіальних громад», такий порядок має бути визначений відповідною місцевою радою, до його прийняття жодні обговорення, передбачені законом, не могли відбутися. Однак, відповідно до статті 6 Закону № 157-VIII, лише після громадського обговорення, яке повинно тривати 30 днів, відповідне питання може бути винесене на сесію місцевої ради. Проте Коцюбинська селищна рада у той же день (20 травня) розглянула пропозицію і прийняла рішення № 851 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи». Отже, це рішення Коцюбинської селищної ради в частині надання згоди на об'єднання територіальних громад слід кваліфікувати як прийняте з порушенням встановленого законом порядку, а отже, протиправне.

Встановлені законом строки розгляду відповідних питань порушувалися Коцюбинською селищною радою та її органами неодноразово. Так, всупереч вимозі статті 7 Закону № 157-VIII, для другого громадського обговорення (щодо проектів рішень про об'єднання громад) було відведено не 60 днів, а лише 14 днів (з 21.05 по 04.06.2015р.). Більше того, для розгляду відповідних питань на сесії селищної ради було відведено строк не 30 днів, а 1 день (того ж 4 червня 2015 р.).

5.5. Постанови «спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське», прийняті 20 травня 2015 року, і деякими іншими аспектами засвідчують їх протиправність. Зазначені рішення були прийняті у той же день, коли відбулася сесія Коцюбинської селищної ради, - 20 травня. Оскільки сесія була призначена на 15 год., засідання спільної робочої групи відбулося до початку сесії. Однак лише на сесії було прийнято рішення про делегування трьох представників від селища Коцюбинське до складу спільної робочої групи. Таким чином, до початку сесії засідання робочої групи відбутися не могло.

5.6. Слід також врахувати, що до складу спільної робочої групи з підготовки проектів рішень повинні були увійти представники не лише міста Ірпеня та селища Коцюбинського, але й низки інших територіальних громад, згоду на об'єднання з якими надала Коцюбинська селищна рада своїм рішенням № 851 від 20 травня 2015 року. Без участі цих представників «сепаратне» засідання спільної робочою групи за участі представників лише від Ірпеня та Коцюбинського слід кваліфікувати як неповноважне, а отже, його рішення - як протиправні і нечинні. Однак саме такий «сепаратний» склад «спільної робочої групи» відображений у її назві: «…з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад міста Ірпеня та селища Коцюбинське Київської області» - і в назвах (очевидно, і в тексті) прийнятих нею постанов.

4.7. 4 червня 2015 року сесія Коцюбинської селищної ради прийняла рішення про об'єднання територіальної громади міста Ірпеня Ірпінської міської ради з територіальною громадою селища Коцюбинське Коцюбинської селищної ради в об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у місті Ірпені Київської області. У той же день таке ж рішення прийняла Ірпінська міська рада. Отже, відповідно до цих рішень, об'єднанню підлягали лише дві територіальні громади - міста Ірпеня та селища Коцюбинського.

Зазначені рішення викликають низку проблем.

По-перше, відповідно до чинного адміністративно-територіального устрою України, селище Коцюбинське (разом із селищами Ворзель та Гостомель) входять до складу міста обласного значення Ірпінь, а отже, мешканці цих селищ уже належать до об'єднаної територіальної громади міста Ірпінь. Зокрема, до складу Ірпінської міської ради входять депутати, обрані на території (тобто виборцями) селища Коцюбинське. У зазначених рішеннях цей факт ігнорується, а отже, неясним залишається сенс «об'єднання» лише цих двох територіальних громад, з яких одна уже входить до складу іншої.

По-друге, зазначені рішення Коцюбинської селищної ради та Ірпінської міської ради не взяв до уваги того факту, що на день їх прийняття (4 червня 2015 р.) Ірпінська міська громада уже перебувала у процесі об'єднання з територіальною громадою села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя, Михайлівсько-Рубежівської сільської ради, рішення про початок якого було прийнято Ірпінською міською радою (і, очевидно, Михайлівсько-Рубежівською сільською радою) 29 травня 2015 року. Враховуючи, що цей процес об'єднання ще не був завершений, Ірпінська міська громада на час прийняття рішень 4 червня про об'єднання з Коцюбинською селищною громадою ще не включала жителів сіл Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя. Два одночасні об'єднання Ірпінської міської громади з різними територіальними громадами очевидно суперечать змісту обох рішень про об?єднання: Михайлівсько-Рубежівська сільська рада не надавала згоди на об'єднання також з Коцюбинською селищною громадою, а Коцюбинська селищна рада - на об'єднання з територіальною громадою села Михайлівка-Рубежівка, села Забуччя, Михайлівсько-Рубежівської сільської ради. Отже, одночасне роздільне здійснення цих двох об'єднань є неможливим, а отже, ці рішення про об'єднання не відповідають вимогам закону, який передбачає утворення спільної робочої групи з представництвом усіх громад, які об'єднуються, і прийняття відповідних рішень усіма радами громад, які об'єднуються.

5. Усі зазначені факти містяться у судових рішеннях першої та апеляційної інстанції. Однак не всім фактам цими судами була надана відповідна оцінка.

Тим не менше висновок суду апеляційної інстанції у цілому правильний. Обидві постанови Коцюбинської селищної ради (№ 851 від 20 травня та № 852 від 4 червня 2015 року) підлягають скасуванню як такі, що прийняті не відповідно до вимог закону.

6. Пунктом 3 частини третьої статті 353 КАС України визначено, що порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належними чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

З аналізу зазначеної норми вбачається, що якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належними чином про дату, час і місце судового засідання, обов'язковою умовою для скасування оскаржуваного рішення є те, що такою підставою має обґрунтовувати свою касаційну скаргу саме такий учасник справи, який подає касаційну скаргу.

З матеріалів касаційних скарг вбачається що представник ОСОБА_5 - ОСОБА_6 та представник Ірпінської міської ради Київської області, обґрунтовуючи вимоги касаційних скарг, посилаються на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме на те, що справу розглянуто без участі представника Коцюбинської селищної ради не повідомленого належними чином про дату, час і місце судового засідання.

Верховним Судом відхиляються зазначені доводи касаторів, оскільки Коцюбинська селищна рада як учасник справи не ставить питання про скасування рішення суду апеляційної інстанції з таких підстав, а тому доводи скаржників в цій частині є необґрунтованими, оскільки їх представники були присутніми в судовому засіданні під час розгляду справи. Крім того, Коцюбинська селищна рада взагалі не оскаржує рішення апеляційного суду, позаяк не подавала касаційну скаргу.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

Доводи, які містяться в касаційних скаргах, висновків суду та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги ОСОБА_6 в інтересах Коцюбинського селищного голови ОСОБА_5 та Ірпінської міської ради Київської області залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець