Справа № 316/1075/17(2-а/316/132/17)
Суддя: Бишевська Н.А.
Дата ухвалення: 2018-04-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

26 квітня 2018 року

справа № 316/1075/17(2-а/316/132/17)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Бишевська Н.А.

судді: Добродняк І.Ю. Семененко Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Кязимової Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпро

апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області

на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 05.12.2017 (суддя Капустинський М.В.)

у справі № 316/1075/17(2-а/316/132/17)

за адміністративним позовом Заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави

до Енергодарської міської ради Запорізької області

треті особи Управління освіти Енергодарської міської ради, Комунальне підприємство "Комбінат дошкільного та шкільного харчування" Енергодарської міської ради

про визнання незаконним та скасувати пп.3-8 рішення Енергодарської міської ради №3 від 27.01.2017р. "Про організацію харчування в дошкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради"

ВСТАНОВИВ:

25.07.2017 заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави звернувся до суду з адміністративним позовом до Енергодарської міської ради Запорізької області , треті особи - Управління освіти Енергодарської міської ради, Комунальне підприємство "Комбінат дошкільного та шкільного харчування" Енергодарської міської ради (далі – КП "Комбінат дошкільного та шкільного харчування", КП «КДтаШХ» ЕМР), в якому просив визнання незаконними та скасування п.п.3-8 рішення Енергодарської міськради № 3 від 27.01.2017 «Про організацію харчування в дошкільних та шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради».

Позовні вимоги обґрунтовані протиправністю спірних пунктів рішення, якими КП "Комбінату дошкільного та шкільного харчування" передано повноваження щодо організації та здійснення дитячого харчування в школах, оскільки це рішення прийнято без врахування законодавчо визначеного порядку публічних закупівель, поза межами повноважень органу місцевого самоврядування тощо.

Постановою Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 р. у справі № 316/1075/17(2-а/316/132/17) вищевказаний адміністративний позов задоволено.

Судом встановлено, що Енергодарською міськрадою у спірних пунктах рішення № 3 від 27.01.2017 ухвалено функції з організації та здійснення харчування в шкільних закладах Управління освіти Енергодарської міськради з 01.03.2017 покласти на КП «Комбінат дошкільного та шкільного харчування» і зобов'язано передати з балансу Управління освіти Енергодарської міськради на баланс КП «КДтаШХ» ЕМР всі основні засоби, необхідні, для організації харчування в шкільних закладах, а також зобов'язано КП «КДтаШХ» ЕМР укласти з діючим постачальником послуг їдалень договір безкоштовного користування матеріальними цінностями, зазначеними в п.4 вказаного рішення.

Дослідивши повноваження Енергодарської міськради, приписи статуту КП «Комбінат дошкільного та шкільного харчування», а також врахувавши приписи чинного законодавства, суд дійшов висновку, що покладення функцій з організації та здійснення харчування в навчальних закладах міста на КП «КДтаШХ» ЕМР є порушенням норм чинного законодавства України. Крім того, судом встановлено, що прийняте Енергодарською міськрадою рішення створює умови неефективного використання майна комунальної власності та збільшення видатків бюджету на організацію харчування у навчально-виховних закладах міста, до прийняття вказаного рішення надання Учаснику на безоплатній основі, на підставі відповідних актів, для організації харчування безпосередньо в навчальних закладах, зокрема, і вищевказаного технологічного обладнання, сприяло здешевленню вказаної послуги. Наведене, на думку суду, свідчить про те, що спірні пункти рішення прийняті з порушенням норм чинного законодавства, а відтак підлягають скасуванню.

Не погодившись з постановою суду, Енергодарською міськрадою подано апеляційну скаргу, згідно якої скаржник просить скасувати постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 р. у справі № 316/1075/17(2-а/316/132/17), як таку що винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Скаржник наполягає на тому, що спірні пункти рішення № 3 від 27.01.2017 прийняті в межах наданих законом повноважень, в порядку та у спосіб передбачений законом, з метою відновлення належного забезпечення дитячого харчування в шкільних закладах міста, оскільки розпорядження комунальним майном є організаційно-правовою діяльністю органу місцевого самоврядування, яка здійснюється шляхом прийняття відповідних актів.

Скаржник звертає увагу, що обґрунтуванням позовних вимог виступає нічим не підкріплене припущення позивача, з яким погодився суд першої інстанції, щодо настання, у випадку реалізації оскаржуваного рішення міськради, начебто негативних наслідків в майбутньому, як то наприклад: «погіршення харчування дітей в закладах освіти», чи то «здорожчання вартості харчування дітей в закладах освіти за рахунок бюджетних коштів» та порушення положень тендерного законодавства України, проте судове рішення не може регулювати суспільні відносини на майбутнє, оскільки підстави вважати і забезпечення інтересів позивача на майбутнє також є недопустимим.

При цьому скаржник наголошує, що розпорядником бюджетних коштів, призначених на здійснення харчування дітей в закладах освіти, є Управління освіти Енергодарської міськради і у випадку здійснення такого харчування комунальним підприємством вказані бюджетні кошти фактично залишаться в територіальній громаді м.Енергодара та будуть направленні на функціонування та розвиток комунального підприємства, що свідчить про ефективність використання бюджетних коштів м.Енергодара.

Також скаржник звертає увагу, що у постанові суду першої інстанції, з посиланням на п.5 рішення Конституційного суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 щодо неможливості скасування органами місцевого самоврядування своїх попередніх рішень, зазначено, що у зв'язку з відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, до суду із відповідним позовом звернувся заступник керівника місцевої прокуратури, проте в постанові суду не зазначено, що це за правовідносини, які виникли та пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і, що це за суб'єкти цих правовідносин, які заперечують проти їх зміни чи припинення, тобто судом неповно з'ясована обґрунтованість звернення прокурора з позовом в якості позивача.

Крім того, скаржник вважає, що дана адміністративна справа не підлягала розгляду в Енергодарському міському суді, оскільки позивач - заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури, діє як посадова особа органу державної влади, тому відповідно до ч.2 ст.18 КАС України зазначена справа предметно підсудна окружному адміністративному суду і відповідно до п.6 ч.3 ст.108 КАС України зазначений позов необхідно повернути заявнику, але заявлене відповідачем відповідне клопотання з цього приводу судом першої інстанції задоволено не було.

Заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури щодо задоволення апеляційної скарги заперечує, вважає оскаржену постанову суду першої інстанції цілком обґрунтованою та правомірною, зазначаючи, що спірні пункти рішення № 3 від 27.01.2017 призведе до неможливості виконання функції організації харчування у навчальних закладах міста, зокрема, в частині закупівлі послуги їдалень та інших кафе закритого типу, організації гарячого харчування в навчальних закладах, та ризику того, що у 2018 році діти навчально-виховних закладів міста Енергодара фактично можуть залишитися без харчування, що порушує інтереси держави в частині гарантування права дитини на раціональне харчування, передбаченого ст.6 Закону України «Про охорону дитинства» і, таким чином, строює загрозу порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства.

Також заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури звертає увагу, що відповідно до ч.4 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі» тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а передання на баланс КП «КДтаШХ» ЕМР матеріальних цінностей (основних засобів та малоцінних необоротних матеріальних активів, необхідних, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах) штучно створює дискримінаційні умови для учасників процедури торгів, які не мають власного технологічного обладнання, в зв’язку з чим п.п.3-8 рішення Енергодарської міської ради № 3 від 27.01.2017 є незаконними.

Сторони по справі про час і місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується повідомленнями про вручення поштового відправлення, крім прокурора інші своїм процесуальним правом на участь в судовому засіданні не скористались, представників в судове засідання не направили.

З урахуванням наявних в справі матеріалів, нез’явлення в судове засідання представників не перешкоджає розгляду скарги.

Як вбачається з матеріалів справи, рішенням Енергодарської міськради від 25.11.2009 № 297 затверджено Положення про порядок організації харчування дітей у навчальних закладах управління освіти міської ради (а. с.57-67).

Відповідно до п.1.3 вказаного Положення процес організації харчування дітей у навчальних закладах м.Енергодара складається з трьох основних направлень:

- організація харчування дітей в дошкільних навчальних закладах міста, ЕНВК «ДНЗ-ЗНЗ» № 9, № 10 та ЕЗОШ № 6 (закупівля продуктів харчування);

- організація гарячого харчування учнів в загальноосвітніх навчальних закладах (закупівля послуги шкільних їдалень);

- організація харчування дітей в таборах відпочинку з денним перебуванням, які відкриваються у канікулярний період на базі навчальних закладів.

В механізмі по організації харчування приймають участь: управління освіти міської ради, навчальні заклади та інші суб’єкти підприємницької діяльності (п.1.4 зазначеного Положення про порядок організації харчування…).

Згідно з п.п.1.4.1, 1.4.3 п.1.4 Положення про порядок організації харчування… загальне керівництво з організації харчування дітей в навчальних закладах здійснює управління освіти, а саме сектор організації харчування відділу по централізованому господарському обслуговуванню. В обов'язки сектора входить складання єдиного меню, здійснення контролю за дотриманням натуральних та вартісних норм, дотриманням навчальними закладами єдиного меню, якістю готових страв та продуктів, що постачаються в навчальні заклади. Управління освіти є замовником по організації харчування та постачанню продуктів.

Постачання в навчальні заклади продуктів харчування та приготування гарячих страв для забезпечення харчування учнів та вихованців покладається на суб'єкти підприємницької діяльності, з якими укладаються відповідні договори та угоди.

В свою чергу, за п.1.1 та п.п.3.6.7 п.3.6 Положення про управління освіти Енергодарської міської ради (у новій редакції), затвердженого рішенням Енергодарської міськради від 18.02.2011 № 45, Управління освіти Енергодарської міськради є виконавчим органом Енергодарської міськради, яке, зокрема, організує харчування дітей у навчальних закладах за рахунок місцевого бюджету та залучених коштів (а. с.46-56).

Рішенням Енергодарської міськради № 194 від 24.07.2015 створено юридичну особу - Комунальне підприємство "Комбінат дошкільного та шкільного харчування" Енергодарської міської ради, та затверджено Статут даного підприємства (а. с.34).

Так, відповідно до п.4.1 Статуту КП «КДтаШХ» ЕМР основною метою діяльності Підприємства є виробнича, організаційна, господарська та інша діяльність, спрямована на організацію та проведення дитячого харчування у дошкільних та шкільних закладах міста Енергодар та інших населених пунктах:

забезпечення вихованців дошкільних навчальних закладів та учнів шкіл міста повноцінним, різноманітним гарячим харчуванням через їдальні дошкільних закладів та їдальні шкіл, а також продукцією власного виробництва через буфети в пришкільних їдальнях;

забезпечення гарячим харчуванням вихователів, вчителів та інших працівників дошкільних та шкільних закладів міста;

забезпечення мешканців міста продукцією власного виробництва через виносну торгівлю при шкільних їдальнях та роздрібну торгівлю в магазинах;

згідно з потребою учнів та батьків організувати групову форму харчування;

забезпечення продуктами харчування, постачання в дошкільні та шкільні заклади, які утримуються та знаходяться на балансі міською відділу освіти, а також задоволення соціально-економічних інтересів членів трудового колективу.

27.01.2017 Енергодарською міськрадою прийнято рішення № 3 «Про організацію харчування в дошкільних та шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради», згідно з п.п.3-8 якого:

пункт 3 - Функції організації та здійснення харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради з 01 березня 2017 року покласти на КП «КДтаШХ» ЕМР;

пункт 4 - Передати з балансу управління освіти Енергодарської міської ради на баланс

КП «КДтаШХ» ЕМР:

- всі основні засоби, необхідні, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

- всі малоцінні необоротні матеріальні активи, необхідні або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

пункт 5 - КП «КДтаШХ» ЕМР прийняти на баланс на праві господарського відання матеріальні цінності від управління освіти Енергодарської міської ради:

- всі основні засоби, необхідні, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

- всі малоцінні необоротні матеріальні активи, необхідні, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради;

пункт 6 - Управлінню освіти Енергодарської міської ради в строк до 01 травня 2017

року, скласти та підписати з КП «КДтаШХ» ЕМР акти приймання-передачі матеріальних цінностей зазначених в п.4 даного рішення, копії актів у тижневий термін з дня їх підписання надати до управління комунальної власності Енергодарської міської ради;

пункт 7 - Головним бухгалтерам управління освіти Енергодарської міської ради та КП

«КДтаШХ» ЕМР внести відповідні зміни до бухгалтерського обліку;

пункт 8 - КП «КДтаШХ» ЕМР укласти з діючим постачальником послуг їдалень договір безкоштовного користування матеріальними цінностями, зазначеними в п.4 даного рішення.

Заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури, вважаючи п.п.3-8 рішення Енергодарської міськради від 27.01.2017 № 3 протиправним, звернувся до суду з даним позовом.

Перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга Енергодарської міськради підлягає задоволенню з таких підстав:

Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у ч.2 ст.2 КАС України з урахуванням приписів ч.2 ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За приписами ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Переглядаючи постанову суду першої інстанції у відповідності до вимог ч.2 ст.2, ч.1 ст.195 КАС України, колегія суддів звертає увагу, що питання організації харчування дітей у дошкільних та навчальних закладах регулюється Законами України "Про освіту", "Про дошкільну освіту", "Про загальну середню освіту", "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", «Про місцеве самоврядування в Україні», постановою Кабінету Міністрів України від 22.11.2004 № 1591 "Про затвердження норм харчування у навчальних та оздоровчих закладах", Наказом Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства освіти і науки України від 01.06.2005 № 242/329, іншими нормативно-правовими актами, що регулюють питання стосовно харчування дітей, та цим Порядком.

Так, у ч.3 ст.24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (тут і надалі - в редакції на момент прийняття відповідачем рішення від 27.01.2017 № 3) органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно з ч.5 ст.60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (ч.1 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

У ч.1 ст.25 Закону України «Про освіту» від 23.05.91 № 1060-XII (чинний на момент прийняття відповідачем рішення від 27.01.2017 № 3) передбачено, що організація та відповідальність за харчування у навчальних закладах державної та комунальної форми власності покладається на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, керівників навчальних закладів.

Наказом Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства освіти і науки України від 01.06.2005

№ 242/329, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15.06.2005 за №661/10941, затверджено Порядок організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах, який згідно з п.1 визначає механізм організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах незалежно від їх підпорядкування, типу і форми власності.

У п.3 даного Порядку (в редакції на момент прийняття відповідачем рішення від 27.01.2017 № 3) встановлено, що процес організації харчування дітей у навчальних та оздоровчих закладах складається з: відпрацювання режиму і графіка харчування дітей; визначення постачальників продуктів харчування і продовольчої сировини; приймання продуктів харчування і продовольчої сировини гарантованої якості; складання меню-розкладу; виготовлення страв; проведення реалізації готових страв і буфетної продукції; надання дітям готових страв і буфетної продукції; ведення обліку дітей, які отримують безоплатне гаряче харчування, а також гаряче харчування за кошти батьків; контроль за харчуванням; інформування батьків про організацію харчування дітей у закладі.

У преамбулі Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (тут і надалі - в редакції на момент прийняття відповідачем рішення від 27.01.2017 № 3) зазначено, що цей Закон установлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади.

За приписами ч.7 ст.2 Закону України «Про публічні закупівлі» забороняється придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених цим Законом, та укладання договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених цим Законом. Замовник не має права ділити предмет закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування цього Закону.

Тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників (ч.4 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі»).

Як вбачається з адміністративного позову, прокурор, зазначаючи, що на момент звернення до суду послуги їдалень надаються ТОВ «Комбінат харчування «Енергодар» (яке стало переможцем у проведених у грудні 2016 року відкритих торгах на закупівлю послуг з організації гарячого харчування в навчальних закладах на 2017 рік і з яким укладений договір № 22-17 від 10.01.2017 на закупівлю послуг їдалень та послуг їдалень та інших кафе закритого типу, організація гарячого харчування в навчальних закладах), обґрунтував свій позов тим, що прийняті п.п.3-8 рішення Енергодарської міськради № 3 від 27.01.2017:

- призведуть до неможливості виконання функції організації харчування у навчальних закладах міста та ризику того, що у 2018 році діти навчально-виховних закладів міста Енергодара фактично можуть залишитися без харчування, що порушує інтереси держави в частині гарантування права дитини на раціональне харчування, передбаченого ст.6 Закону України «Про охорону дитинства», оскільки згідно з наданою Управлінням освіти Енергодарської міськради інформацією, на час прийняття участі у відкритих торгах на закупівлю послуг їдалень для забезпечення виконання умов договору про надання послуг їдалень на підприємстві працевлаштовані 46 осіб, а відповідно до інформації, наданої Енергодарською міськрадою за № 01-01-36/2176 від 30.05.2017 на КП «КДтаШХ» ЕМР працевлаштована 1 особа, і покладення функцій організації та здійснення харчування у загальноосвітніх навчальних закладах міста, на КП «КДтаШХ» ЕМР, і для такої організації харчування повинно отримати бюджетні асигнування, провести відповідні торги на закупівлю продуктів харчування та послуг з організації гарячого харчування в навчальних закладах, укласти з переможцем договір та здійснити відповідні розрахунки за договором, тобто вчинити дії, які на цей час комунальне підприємство фактично виконати не може, оскільки не має необхідних даних для формування бюджетного запиту (відомості щодо мережі навчальних закладів і контингенту учнів та вихованців тощо), на підприємстві не створено тендерний комітет, працевлаштована лише 1 особа, що в решті і позбавляє підприємство фактичної можливості виконати зазначене рішення;

- порушують ч.7 ст.2, ч.4 ст.22 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки передача на баланс КП «КДтаШХ» ЕМР матеріальних цінностей (основних засобів та малоцінних необоротних матеріальних активів, необхідних, або які використовуються для організації харчування в шкільних закладах) штучно створює дискримінаційні умови для учасників процедури торгів, які не мають власного технологічного обладнання;

- у подальшому призведе до неефективного використання майна комунальної власності та збільшення видатків бюджету на організацію харчування у навчально-виховних закладах міста, зокрема, в частині закупівлі послуги їдалень та інших кафе закритого типу, організації гарячого харчування в навчальних закладах, оскільки до прийняття вказаного рішення надання Учаснику на безоплатній основі, на підставі відповідних актів, для організації харчування безпосередньо в навчальних закладах, зокрема, і вищевказаного технологічного обладнання, сприяло здешевленню вказаної послуги (не враховувалися витрати суб'єкта господарювання на використання власного обладнання), тобто вказане рішення створює умови для неефективного використання бюджетних коштів, що в умовах сьогодення є неприпустимим.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що звернення прокурора до суду у даному випадку спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно-значимого питання щодо організації харчування у навчально-виховних закладах міста, раціонального та ефективного використання комунального майна, необхідного або що використовується для організації харчування дітей.

Колегія суддів з такою позицією суду першої інстанції не погоджується з огляду на наступне:

За приписами п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до абз.1 ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII (тут і надалі - в редакції на момент подання адміністративного позову) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до положень ч.2 ст.60 КАС України (тут і надалі - в редакції на момент подання адміністративного позову) з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, прокурор має право на звернення до адміністративного суду в інтересах держави з зазначенням органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, або самостійно – за відсутності такого органу.

Суд першої інстанції, посилаючись на п.5 рішення Конституційного суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 щодо неможливості скасування органами місцевого самоврядування своїх попередніх рішень, зазначив, що Енергодарська міськрада позбавлена можливості на звернення до суду із позовом щодо скасування п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017, а тому, у зв'язку з відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, до суду із відповідним позовом звернувся заступник керівника місцевої прокуратури.

При цьому судом першої інстанції встановлено, що правовідносини, пов’язані з використанням бюджетних коштів на організацію харчування дітей становлять суспільний інтерес, а незаконність рішень (якщо така буде встановлена), що регулюють вказане питання та на підставі яких ці кошти витрачаються, такому суспільному інтересу не відповідає, і у даному випадку порушенням інтересів держави є те, що відповідачем п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017 прийнято у порушення вимог чинного законодавства, принципів максимальної ефективності та економії, тобто у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.

Разом з тим, судом першої інстанції не враховано характер та суб'єкти правовідносин, якими прокурор обґрунтовує наявність порушення інтересів держави.

З вищенаведеного змісту обґрунтування прокурором позовних вимог вбачається, що доводи останнього стосовно протиправності п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017 базуються на порушенні приписів Закону України «Про публічні закупівлі» та на вірогідності настання негативних наслідків такого рішення у подальшому.

Між тим, з положень ст.1 Закону України «Про публічні закупівлі» вбачається, що суб’єктами правовідносин у сфері публічних закупівель є, зокрема, замовники (органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об’єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак), учасники процедури закупівлі (фізична особа, у тому числі фізична особа-підприємець, юридична особа (резидент або нерезидент), яка подала тендерну пропозицію або взяла участь у переговорах у разі застосування переговорної процедури закупівлі), переможці процедури закупівлі та ін.

Проте, з матеріалів справи вбачається, що орган місцевого самоврядування – Енергодарська міськрада, не вважає п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017 протиправними, а представляти інтереси держави у сфері публічних закупівель, зокрема, ТОВ «Комбінат харчування «Енергодар», прокурор згідно з чинним законодавством не уповноважений.

При цьому колегія суддів зауважує, що у даному випадку жодний з суб’єктів правовідносин у сфері публічних закупівель не позбавлений права самостійного звернення до суду, якщо вважає, що п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017 щодо покладення на КП "Комбінат дошкільного та шкільного харчування" функцій організації та здійснення харчування в шкільних закладах управління освіти Енергодарської міськради порушені його права або охоронювані законом інтереси, або якщо вважає, що Енергодарська міськрада штучно створює дискримінаційні умови для учасників процедури торгів.

Крім того, обґрунтування прокурором позовних вимог тим, що п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017 у подальшому призведуть до неможливості виконання функції організації харчування у навчальних закладах міста та ризику того, що у 2018 році діти навчально-виховних закладів міста Енергодара фактично можуть залишитися без харчування, а також до неефективного використання майна комунальної власності та збільшення видатків бюджету на організацію харчування у навчально-виховних закладах міста, є таким, що не відповідає принципу права особи на судовий захист, оскільки з приписів ст.6 КАС України слідує, що право на звернення до адміністративного суду з відповідним позовом виникає у особи у разі якщо така особа вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси, тобто коли таке порушення вже мало місце у минулому, а не може мати місце у майбутньому.

Тобто задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають тільки ті позовні вимоги, які поновлюють фактично порушені права, свободи та інтереси особи (держави) у сфері публічно-правових відносин. При цьому судове рішення не може регулювати суспільні відносини на майбутнє, оскільки підстави вважати, що відповідач у подальшому буде вчиняти такі дії, відсутні.

Тим більш, що наведені у позові прокурором доводи носять загальний характер, без зазначення конкретних розрахунків ймовірних втрат бюджету внаслідок реалізації п.п.3-8 рішення № 3 від 27.01.2017.

Таким чином, на думку колегії суддів, наведене свідчить про відсутність підстав для задоволення позовних вимог прокурора про визнання незаконними та скасування п.п.3-8 рішення Енергодарської міськради № 3 від 27.01.2017 «Про організацію харчування в дошкільних та шкільних закладах управління освіти Енергодарської міської ради».

Разом з тим, посилання скаржника на те, що дана адміністративна справа не підлягала розгляду в Енергодарському міському суді, оскільки відповідно до ч.2 ст.18 КАС України предметно підсудна окружному адміністративному суду, колегією суддів до уваги не приймаються як такі, що були предметом дослідження судом першої інстанції з ухваленням певного рішення стосовно відповідного клопотання відповідача.

Стаття 317 КАС України визначає підстави для скасування судового рішення повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення

Так, згідно з ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції під час розгляду справи не в повному обсязі дослідив обставини, які мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права, внаслідок чого оскаржене судове рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області.

Керуючись ст.ст.310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Енергодарської міської ради Запорізької області на постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 р. у справі № 316/1075/17(2-а/316/132/17) задовольнити.

Постанову Енергодарського міського суду Запорізької області від 5 грудня 2017 р. у справі № 316/1075/17(2-а/316/132/17) скасувати і ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена до касаційного суду в порядку та строки, передбачені ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: І.Ю. Добродняк

Суддя: Я.В. Семененко