Справа № 483/847/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2018-05-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 травня 2018 року

Київ

справа № 483/847/17

провадження № К/9901/3097/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши в порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_2 до Очаківської районної ради Миколаївської області, третя особа - відділ освіти, молоді та спорту Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області, про визнання незаконним та скасування рішення, за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Косцової І.П., Стас Л.В., Турецької І.О. від 12 жовтня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Очаківської районної ради Миколаївської області, третя особа - відділ освіти, молоді та спорту Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області, про визнання незаконним та скасування рішення, в якому просив:

- скасувати рішення Очаківської районної ради Миколаївської області від 23 грудня 2016 року №317 «Про зміну освітнього рівня Покровської ЗОШ I-III ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області та затвердження статуту Покровської загальноосвітньої школи I ступеня Очаківської районної ради Миколаївської області у новій редакції».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 3 серпня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_2 було задоволено.

Визнано незаконним та скасовано рішення Очаківської районної ради Миколаївської області від 23 грудня 2016 року № 17 «Про зміну освітнього рівня Покровської ЗОШ І-ІІІ ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області та затвердження статуту Покровської загальноосвітньої школи І ступеня Очаківської районної ради Миколаївської області у новій редакції».

3. Задовольняючи позовні вимоги суд виходив з того, що фактична необхідність у економічній ефективності використання бюджетних коштів в цілому не може свідчити про необхідність ліквідації навчального закладу - Покровській ЗОШ І-ІІІ ступенів, з урахуванням права батьків вибору навчального закладу для своїх дітей та прав дитини на доступність середньої освіти, оскільки вирішення економічних питань не може бути здійснено за рахунок обмеження дитині доступу до освіти.

4. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року апеляційну скаргу Очаківської районної ради Миколаївської області було задоволено. Постанову Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 3 серпня 2017 року - скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 - відмовлено.

5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки у Покровській ЗОШ I-III ступенів фактично навчалось 24 учні, Очаківською районною радою Миколаївської області обґрунтовано в межах наданих повноважень прийнято рішення «Про зміну освітнього рівня Покровської ЗОШ I-III ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області та затвердження статуту Покровської загальноосвітньої школи I ступеня Очаківської районної ради Миколаївської області» у новій редакції» від 23 грудня 2016 року № 17.

Оскільки право вибору особою навчального закладу означає саме можливість самостійного та добровільного вибору батьками такого закладу, а не його примусове визначення органами освіти, а тому висновок суду першої інстанції проте, що необхідність економічної ефективності використання бюджетних коштів не може свідчити про необхідність ліквідації навчального закладу, з урахуванням права батьків вибору навчального закладу для своїх дітей та прав дитини на доступність середньої освіти є безпідставним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року та залишити в силі постанову Очаківського міськрайонного суду Миколаївської області від 3 серпня 2017 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що засновником Покровської ЗОШ I-III ступенів є Очаківська районна рада Миколаївської області.

18 січня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 15 «Деякі питання регулювання міжбюджетних відносин», якою з 1 вересня 2016 року обмежено фінансування загальноосвітніх навчальних закладів (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб.

Станом на 1 вересня 2016 року до навчання у Покровській ЗОШ I-III ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області приступило 26 учнів, два з яких пізніше вибули у зв'язку із переїздом в інше місце проживання, тобто, кількість учнів зменшилася до 24 осіб.

Враховуючи, що у Покровській ЗОШ I-III ступенів фактично навчалось 24 учні, Очаківською районною радою Миколаївської області (обґрунтовано в межах наданих повноважень) прийнято рішення «Про зміну освітнього рівня Покровської ЗОШ I-III ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області та затвердження статуту Покровської загальноосвітньої школи I ступеня Очаківської районної ради Миколаївської області» у новій редакції» від 23 грудня 2016 року № 17.

8. Вважаючи, що зазначеним рішення відповідача порушено права його дітей, ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції вірно зазначив, що прийняття оскаржуваного рішення відповідача в ігнорування заперечень з боку батьків свідчить про його протиправність, оскільки рішення суб'єкта владних повноважень має бути прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, добросовісно і розсудливо, запобігаючи всім формам дискримінації,пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Фактична необхідність у економічній ефективності використання бюджетних коштів в цілому не може свідчити про необхідність ліквідації навчального закладу - Покровській ЗОШ І-ПІ ступенів, Оскаржуване рішення Очаківської районної ради призвело до порушення санітарних правил і норм. Так, пунктом 2.4 Державних санітарних правил і норми влаштування, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та організації навчально-виховного процесу ДСанПіН 5.5.2.008-01, затверджених постановою Головного державного санітарного лікаря України від 14 серпня 2001 року № 63, передбачено, що максимальний радіус обслуговування учнів шкіл I-III ступенів не повинен бути більшим 15 км. Наразі до найближчої школи учням II - III ступенів доводиться долати 24 км.

10. Очаківською районною радою Миколаївської області та відділом освіти, молоді та спорту Очаківської районної державної адміністрації Миколаївської області подано відзиви на касаційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року, в яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

11. Згідно з частиною 1 статті 6 Закону України «Про освіту» одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

12. Відповідно до частини 4 статті 18 Закону України «Про освіту» встановлено, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

13. Згідно приписів частини 1 статті 14 Закону України «Про освіту» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування.

14. Статтею 35 Закону України «Про освіту» визначено, що загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, професійне самовизначення, формування загальнолюдської моралі, засвоєння визначеного суспільними, мовними, національно-культурними потребами обсягу знань про природу, людину, суспільство і виробництво, екологічне виховання, фізичне вдосконалення. Держава гарантує молоді право на отримання повної загальної середньої освіти і оплачує її здобуття. Повна загальна середня освіта в Україні є обов'язковою і може отримуватись у різних типах навчальних закладів.

15. Частиною 6 статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

16. Відповідно до частини 1 статті 29 Закону України «Про загальну середню освіту» батьки або особи, які їх замінюють, мають право вибирати навчальні заклади та форми навчання для неповнолітніх дітей; приймати рішення щодо участі дитини в інноваційній діяльності загальноосвітнього навчального закладу; обирати і бути обраними до органів громадського самоврядування загальноосвітніх навчальних закладів; звертатися до відповідних органів управління освітою з питань навчання і виховання дітей; захищати законні інтереси дітей.

17. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2016 року № 15 «Деякі питання регулювання міжбюджетних відносин» внесено зміни до Порядку та умовах надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 6 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам», яким пункт 6 Порядку доповнено абзацом такого змісту: «За рахунок освітньої субвенції не здійснюється з 1 вересня 2016 року фінансування загальноосвітніх навчальних закладів (крім закладів початкової школи), кількість учнів у яких становить менше 25 осіб».

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції

18. Стаття 2 та частина четверта статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

19. Згідно з положеннями частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. При прийнятті рішення про наявність підстав для скасування рішення Очаківської районної ради Миколаївської області від 23 грудня 2016 року №317 «Про зміну освітнього рівня Покровської ЗОШ I-III ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області та затвердження статуту Покровської загальноосвітньої школи I ступеня Очаківської районної ради Миколаївської області у новій редакції» суд перевіряє чи прийнято його:

на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення;

безсторонньо (неупереджено);

добросовісно;

розсудливо;

з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямований це рішення;

з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, зазначив, що оскаржуване рішення Очаківської районної ради Миколаївської області є законним.

22. Перевіряючи критерій прийняття рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, суд вказує наступне.

Оскільки засновником Покровської ЗОШ I-III ступенів є Очаківська районна рада Миколаївської області, отже в силу частини 6 статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту», рішення про реорганізацію зазначеного загальноосвітнього навчального закладу прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені законами України.

23. Перевіряючи критерій прийняття оскаржуваного рішення з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, судом встановлено наступне.

Виходячи з аналізу вищезазначених норм матеріального права потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників), отже Очаківська районна рада Миколаївської області мала право приймати рішення про реорганізацію Покровської ЗОШ I-III ступенів.

24. Перевіряючи оскаржуване рішення за критерієм обґрунтованості, тобто прийняття рішення з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), колегія суддів вказує наступне.

Нормами чинного законодавства встановлено обов'язковість загальної середньої освіти, однак не встановлено обов'язковості її здобуття лише у конкретному навчальному закладі.

Матеріали справи не містять доказів неможливості здобуття дітьми позивача загальної середньої освіти. Відтак, судовою колегією не встановлено обставин, які б свідчили про позбавлення неповнолітніх дітей позивача гарантованого Конституцією України права на освіту.

Право вибору навчального закладу не означає неможливість ліквідації школи до закінчення особою там навчання, оскільки таке тлумачення законодавства фактично робить неможливими реорганізацію та ліквідацію навчальних закладів.

Нормами чинного законодавства відповідач наділений правом приймати рішення про реорганізацію загальноосвітнього навчального закладу.

25. Перевіряючи дотримання відповідачем критеріїв безсторонності, добросовісності, розсудливості при прийняття рішення від 23 грудня 2016 року № 17, суд зазначає, що зібраними у справі доказами встановлено, що оскаржуване рішення приймалось безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації. В матеріалах справи відсутні будь-які докази зворотнього.

26. Здійснюючи перевірку рішення від 23 грудня 2016 року №17 на відповідність критерію пропорційності, зокрема співмірюючи наслідки вчинюваних дій, суд зазначає наступне.

Під час судового розгляду відповідачем доведено пропорційність застосованого заходу (зміну освітнього рівня Покровської ЗОШ I-III ступенів Очаківської районної ради Миколаївської області та затвердження статуту Покровської загальноосвітньої школи I ступеня Очаківської районної ради Миколаївської області у новій редакції) меті його прийняття (подальшій діяльності Покровської ЗОШ I ступеню та надання дітям, які проживають на території Покровської сільської ради можливості отримати початкову освіту).

Крім того, як вбачається з апеляційної скарги та відзивів на касаційну скаргу діти села Покровка та Покровське, які навчаються в класах, що віднесені до II-III освітнього ступеня, також навчаються на базі Покровській школи за індивідуальною формою навчання, але зараховані до Василівської ЗОШ I-III ступеня. Тобто діти мають можливість отримати повноцінну загальну середню освіту. Викладання навчальних предметів проводять вчителі н базі Покровської школи. Підвіз дітей до Василівської ЗОШ I-III ступенів не здійснюється, оскільки відсутня його необхідність.

Зазначеним спростовується посилання позивача на те, що оскаржуване рішення Очаківської районної ради від 23 грудня 2016 року № 17 призвело до порушення Державних санітарних правила і норми влаштування, утримання загальноосвітніх навчальних закладів та організації навчально-виховного процесу ДСанПіН 5.5.2.008-01.

27. Суд перевірив та оцінив урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення оскаржуваного рішення.

Судом встановлено, що проект оскаржуваного рішення оприлюднювався відповідачем на веб-сайті відділу освіти 19 грудня 2016 року, а інформація про проведення відповідних заходів доводилась до громадськості, в тому числі через офіційний веб-сайт Очаківської райдержадміністрації та газети «Чорноморська зірка».

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

28. За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанцій є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновок суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

М. І. Гриців