Справа № 826/3350/17
Суддя: Ханова Р.Ф.
Дата ухвалення: 2018-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

08 травня 2018 року

справа №826/3350/17

адміністративне провадження №К/9901/25324/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 жовтня 2017 року у складі судді Федорчука А.Б., Качура І.А., Келеберди В.І. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року у складі колегії суддів Федотової І.В., Ганечко О.М., Губської Л.В. у справі №826/3350/17 за позовом Комунальної корпорації «Київавтодор» до Державної аудиторської служби України, третя особа, без самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Тілльман Інжиніринг» про визнання протиправним та скасування пунктів 1-14, 16 вимоги про усунення порушень,

У С Т А Н О В И В :

У березні 2017 року Комунальна корпорація «Київавтодор» (далі - Корпорація, позивач у справі) звернулася з позовною заявою до Державної аудиторської служби України (далі - контролюючий орган, відповідач у справі), в якій просить визнати протиправними та скасувати пункти 1-14 та 16 вимоги Державної аудиторської служби України від 2 лютого 2017 року №06-14/120 «Про усунення порушень» з мотивів їх безпідставності.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського окружного адміністративного суду від 23 січня 2018 року, позов задоволений повністю, визнано протиправними та скасовано пункти 1-14 та 16 вимоги Державної аудиторської служби України від 2 лютого 2017 року №06-14/120 «Про усунення порушень».

Судові рішення мотивовані тим, що спірна вимога, будучи обов'язковою до виконання, прийнята відповідачем із порушенням законодавчих вимог, а отже є протиправною, оскільки вона є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а лише вказівку про усунення виявлених порушень законодавства та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи. Зміст спірної вимоги зводиться до спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, що, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

В касаційній скарзі, зареєстрованій у Верховному Суді 19 лютого 2018 року, відповідач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. Посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права внаслідок невирішення його клопотання про зупинення провадження у справі до отримання дозволу Головного управління Національної поліції в місті Києві на розголошення даних досудового розслідування. Вказує на неправильне застосування судами норм матеріального права, зокрема пункту 7 частини першої статті 10 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-12, пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550.

Відповідач зазначає, що предметом спору є вимога органу державного фінансового контролю про усунення порушень, яка є рішенням суб'єкта владних повноважень, однак не є актом індивідуальної дії і не породжує майнових обов'язків для позивача щодо відшкодування збитків, і що за таких умов вона не порушує прав позивача.

Доводить про безпідставність оскаржуваних судових рішень в частині присудження позивачу за рахунок бюджетних асигнувань відповідача документально підтверджених понесених ним судових витрат у розмірі 266909,70 грн, внаслідок неправильного розрахунку суми судового збору під час провадження в суді першої інстанції.

У відзиві на касаційну скаргу представник позивача доводить правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, безпідставність викладених в акті ревізії висновків про наявність фінансових порушень, а також безпідставність оспорювання сплаченого розміру судових витрат, оскільки їх розрахунок здійснено позивачем на виконання вимог ухвали суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху з мотивів неповної сплати судового збору.

У доповненні до касаційної скарги представник відповідача повторює позицію, висловлену у скарзі, наполягає, що спірна вимога не є актом індивідуальної дії, жодним чином не порушує прав позивача, що свідчить про відсутність правових підстав для звернення до суду з позовом про її скасування. Посилається на судові рішення Верховного Суду України, ухвалені за результатами розгляду аналогічних справ, правові позиції якого, на думку відповідача, повинні бути враховані судами при вирішенні даної справи (постанова Верховного Суду України від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17).

Крім того, представником відповідача заявлене клопотання про відсутність у представника позивача, який підписав відзив на касаційну скаргу, адміністративної процесуальної дієздатності, оскільки в довіреності від 21 червня 2017 року, якою його уповноважено, зазначено, що він правомочний представляти інтереси Корпорації в «судах загальної юрисдикції», позаяк таке визначення у законодавстві відсутнє, відзив на скаргу підписано неповноважною особою. Дане клопотання, з огляду на його безпідставність та явну необгрунтованість, не підлягає задоволенню.

У відзиві на доповнення до касаційної скарги представник Корпорації повторює позицію, висловлену ним в первісному відзиві та зазначає що згідно частини другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасоване правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

З огляду на положення частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України та з урахуванням позиції відповідача у справі стосовно того, що предметом даного спору є вимога контролюючого органу, яка, проте, не покладає на позивача обов'язку відшкодування сум, розрахованих відповідачем і зафіксованих в акті ревізії та у спірній вимозі, суд не вбачає за доцільне здійснювати правову оцінку суті виявлених фінансових порушень, яка, між іншим, була здійснена судами попередніх інстанцій. Крім того, позиція відповідача у справі щодо суті виявлених в ході ревізії порушень відтворює його позицію, викладену в акті ревізії та аналогічні доводи, заявлені і досліджені у судах попередніх інстанцій.

Суди попередніх інстанцій установили.

Відповідно до пункту 2.9 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України за ІІІ квартал 2016 року та на підставі направлень від 27 вересня 2016 року №№ 242, 243, від 14 листопада 2016 року №№ 507, 508, від 18 листопада 2016 року № 532, від 09 грудня 2016 року №№ 615, 616, 617, 618, 619, від 28 листопада 2016 року №№ 580, 581, від 09 грудня 2016 року №№ 613, 614, працівниками контролюючого органу проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Корпорації за період з 01 січня 2014 року по 31 серпня 2016 року та окремих питань фінансово-господарської діяльності за період 01 вересня 2016 року по 30 листопада 2016 року.

За результатами ревізії складений акт №06-21/80 від 28 грудня 2016 року, згідно висновків якого контролюючим органом встановлено порушень Корпорацією на загальну суму 17 800 101,49 грн.

Листом №06-14/120 від 02 лютого 2017 року контролюючий орган надіслав на адресу позивача вимогу про усунення порушень, яким вимагав опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення та забезпечити відшкодування збитків (матеріальної шкоди) в установленому законодавством порядку. Крім того, розглянути питання про притягнення до встановленої законом відповідальності працівників Корпорації, які допустили зазначені порушення.

Зазначений лист-вимога складається із 16 пунктів, пунктами 1-15 якого констатовані виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням сум завданої матеріальної шкоди (збитків), обрахованих у гривнях, а пункт 16 стосується констатації виявлених випадків порушень позивачем законодавства про державні закупівлі та містить власне вимоги до Корпорації: щодо опрацювання матеріалів ревізії, усунення зазначених порушень та забезпечення відшкодування збитків в установленому законодавством порядку, розгляду питань про притягнення до відповідальності винних працівників Корпорації, надання у встановлений строк вичерпної інформації про вжиті заходи.

Лист-вимога також містить зазначення про те, що у разі якщо підконтрольна установа не забезпечиила виконання вимог щодо порушень законодавства з питань збереження і використання активів, контролюючий орган має право звернутись до суду в інтересах держави.

Аналіз доводів сторін свідчить про те, що спірними питаннями, порушеними у даній справі перед Верховним Судом, є наступні:

1. Чи є об'єктом судового контролю «законні вимоги» контролюючого органу про усунення виявлених ними порушень законодавства, скеровані на адресу підконтрольних суб'єктів? Якщо так, то:

2. Яким чином суду слід оцінювати правомірність «законних вимог» контролюючого органу з огляду на їх зміст (поставлені у них завдання, питання, вимоги, приписи тощо), оскільки вимоги до їх форми законодавством не встановлені.

На перше питання колегія суддів надає позитивну відповідь з урахуванням положень частини другої статті 124 Конституції України, а також з огляду на позицію Конституційного Суду України, викладену ним в пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 стосовно того, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».

З метою наданя відповіді на друге запитання, суду належить з'ясувати, якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансоваго контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абз.7 пункту 1 частини першої статті 8 Закону).

Аналіз норм пункту 1 частини першої статті 8 Закону свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону, зокрема підконтрольні установи.

Водночас, суб'єктом вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та суб'єктом притягнення до відповідальності винних осіб, що пунктом 3 частини першої статті 8 Закону віднесено до основних функцій контролюючого органу, є власне контролюючий орган.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону наділений правами, зокрема пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пункт 8 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10), при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13 частини першої статті 10).

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права зазначені права контролюючого органу є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі. Так, непред'явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Закон №2939 розрізняє два види ревізій: планові виїзні і позапланові виїзні.

За змістом статті 4 Закону ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі - Порядок), акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Вимоги до форми і змісту акта ревізії детально регламентовані у пунктах 35-44 Порядку проведеня інспектування, зокрема він повинен містити наряду із обов'язковими реквізитами (підписи посадових осіб об'єкта контролю, візи ревізора) опис виявлених порушень законодавства (пункт 35 Порядку).

З огляду на вказані норми, акт ревізії не є документом, що створює правові наслідки для суб'єкта інспектування, але документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для «законної вимоги» контролюючого органу на адресу підконтрольного суб'єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави (пункт 8 або 10 частини першої статті 10 Закону). Про це також свідчать положення пункту 42 Положення щодо того, що якщо протягом 5 робочих днів після повернення органу державного фінансового контролю акта ревізії заперечення (зауваження) щодо акта не надійдуть, то орган державного фінансового контролю має право вжити відповідних заходів для реалізації результатів ревізії.

Відповідно до пункту 46 Порядку якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень. Доводи відповідача щодо неможливості оскарження такого роду рішення до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними як самі по собі, так і з огляду на факт прийняття до розгляду і вирішення судами по суті позовних вимог щодо оскарження пунктів письмової вимоги суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, з огляду на з'ясовану в ході здійсненого законодавчого аналізу правову природу письмової вимоги контролюючого органу, можна констатувати, що вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обгрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обгрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд зазначає, що з огляду на зазначене вище, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об'єктивно мали право перевірити обгрунтованість доводів Корпорації щодо дотримання відповідачем законності при прийнятті спірної вимоги, а також обгрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов'язки Корпорації.

Аналізуючи посилання відповідача на позицію Верховного Суду України, викладену у його постанові від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17, суд зазначає, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

У даній справі, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, і відтак породжує права і обов'язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб «забезпечити відшкодування збитків», встановлених контролюючим органом. Додатково про обов'язковий характер даної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

За таких умов правильними є висновки судів про те, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Виходячи з вищевикладеного, суд визнає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права при вирішенні цієї справи.

Доводи відповідача щодо заявлених порушень процесуального права, суд аналізує з урахуванням частини другої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом якої не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи. Невирішення судом першої інстанції клопотання відповідача про зупинення провадження у справі у зв'язку з неотриманням дозволу на розголошення даних досудового слідства жодним чином не вплинуло на правову оцінку обставин даної справи.

Доводи відповідача щодо неправильного присудження судом першої інстанції документально підтвердженого розміру судового збору є безпідставними з огляду на зміст частини першої статті 94 Кодексу адміністативного судочинства України (в редакції, що діяла на час розгляду справи у суді першої інстанції), а також з огляду на те, що відповідна сума була фактично сплачена позивачем на виконання вимог ухвали суду про залишення позовної заяви без руху з мотивів неповноти сплати судового збору.

Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 11 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Р.Ф.Ханова

І.А.Гончарова

І.Я.Олендер