Справа № 815/3799/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-05-08 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 травня 2018 року

Київ

справа №815/3799/17

адміністративне провадження №К/9901/42032/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Косцової І.П., Стас Л.В., Турецької І.О. від 15 лютого 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Одеській області), в якому просив:

- визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, площею 2,0 га на території Василівської сільської ради Кілійського району Одеської області, викладеної в листі-відповіді № Щ-5438/0-3461/6-17 від 03 травня 2017 року;

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру в Одеській надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, на території Василівської сільської ради Кілійського району Одеської області.

В обґрунтування позову зазначено, що відмова ГУ Держгеокадастру в Одеській у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є протиправною, оскільки необхідність виставлення земельної ділянки на торги не є підставою, визначеною законом, для відмови у наданні такого дозволу, а невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів спростовується інформацією відділу Держгеокадастру у Кілійському районі Одеської області від 15 лютого 2017 року № Щ-27/0-110/6-17.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки земельну ділянку, щодо якої позивач звернувся для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою, включено до переліку ділянок, які підлягають реалізації на торгах, з порушенням вимог чинного законодавства (за відсутності кадастрового номеру), відмова відповідача у наданні такого дозволу є незаконною, а отже, Держгеокадастр має надати такий дозвіл.

Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року апеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру в Одеській області задоволено частково, постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року змінено у частині покладення на ГУ Держгеокадастр в Одеській області зобов'язання надати позивачу відповідний дозвіл та зобов'язано відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення, площею 2,0 га на території Василівської сільської ради Кілійського району Одеської області.

Приймаючи таке рішення, апеляційний суд виходив з того, що перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, на відповідність закріпленим у частині третій статті 2 КАС України критеріям, адміністративний суд не повинен втручатись у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Не погоджуючись з постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року в частині відмови в задоволенні позовної вимоги, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити в силі постанову Одеського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції обрав неефективний спосіб захисту порушеного права, необґрунтовано скасувавши законне рішення суду першої інстанції, оскільки позивач вже неодноразово звертався до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням про отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою та кожного разу отримував відмову з різних (неоднакових) підстав. Тому, вважає, що зобов'язання черговий раз розглянути його клопотання за даних обставин не є ефективним засобом захисту порушеного права.

Від ГУ Держгеокадастру в Одеській області відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_3 не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 09 березня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення площею 2,0 га на території Василівської сільської ради Кілійського району Одеської області.

27 квітня 2017 року ГУ Держгеокадастру в Одеській області наказом № 167 доповнило перелік земельних ділянок, які виставляються на торги, в тому числі земельною ділянкою, яку ОСОБА_3 бажав отримати у власність.

Листом від 03 травня 2017 року № Щ-5438/0-3461/6-17 ГУ Держгеокадастру в Одеській області відмовило ОСОБА_3 у задоволенні його заяви з посиланням на те, що вказана земельна ділянка входить до переліку земельних ділянок, які виставляються на земельні торги та запропоновано придбати її на таких торгах.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ГУ Держгеокадастру в Одеській області у спірних правовідносинах регулюються Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», постановою Кабінету Міністрів України «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи в оскаржуваній відмові ГУ Держгеокадастру в Одеській області не наведено жодної з підстав, передбачених частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли до правильного висновку про те, що відмова відповідача у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є незаконною.

При цьому, відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України ГУ Держгеокадастру в Одеській області має прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. Отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Стосовно доводів скаржника про застосування неефективного способу захисту його прав судом апеляційної інстанції колегія суддів зазначає наступне.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Підпунктом 13 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління, відповідно до покладених на нього завдань, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

З наведеного вбачається, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Наведеними положеннями чинного законодавства чітко визначені, як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень.

На цій підставі адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. У зв'язку з цим, апеляційним судом було обрано найбільш ефективний із можливих способів захисту порушеного права - визнано відмову протиправною та зобов'язано розглянути клопотання ОСОБА_3 повторно.

Колегія суддів також приймає до уваги, що апеляційний суд у своєму рішенні зазначив, що надання суб'єктом владних повноважень - ГУ Держгеокадастру в Одеській області відмови з аналогічних підстав, що перевірялися у межах розгляду даної судової справи, буде вважатися неналежним виконанням судового рішення та нестиме негативні наслідки, передбачені чинним законодавством.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

В справі «East/West Alliance Limited» проти України» (№ 19336/04) Суд вказує, що дія статті 13 вимагає надання національного засобу юридичного захисту у спосіб, який забезпечує вирішення по суті поданої за Конвенцією «небезпідставної скарги» та відповідне відшкодування, хоча договірним державам надається певна свобода дій щодо вибору способу, в який вони виконуватимуть свої конвенційні зобов'язання за цим положенням. Межі обов'язків за статтею 13 різняться залежно від характеру скарги заявника відповідно до Конвенції. Незважаючи на це, засоби юридичного захисту, які вимагаються за статтею 13 Конвенції, повинні бути ефективними як у теорії, так і на практиці (Kudla v. Polandа № 30210/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення апеляційного суду, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко