Справа № 800/283/17
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2018-05-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІШЕННЯ

Іменем України

03 травня 2018 року Київ справа №800/283/17

№П/9901/290/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Коваленко Н.В.,

суддів Анцупової Т.О., Гімона М.М., Кравчука В.М., Бучик А.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Буденко В.В,

учасники справи:

представники позивача ОСОБА_1,ОСОБА_2,

представник відповідача Гуцал Д.С.,

представники третьої особи ОСОБА_4, ОСОБА_5,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_6 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_8, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області»,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_6 звернулась до суду з позовом до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_8, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області».

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач, зокрема, посилається на те, що в результаті прийняття Первомайською районною державною адміністрацією Миколаївської області розпоряджень від 12 жовтня 2012 року №470-р, від 12 жовтня 2012 року №471-р, від 20 листопада 2012 року №523-р земельні ділянки загальною площею 1553,97 га в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області з земель запасу державної власності були передані у приватну власність 775 громадянам України, в тому числі й позивачу, які отримали протягом 24-26 грудня 2012 року державні акти на право власності на земельну ділянку. Вказані акти зареєстровані в Книзі записів реєстрації державних актів на право приватної власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі, присвоєно реєстраційні номери.

Позивач стверджує, що на підставі скасованого оскаржуваним Указом Президента України розпорядження Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р та наступних за ним розпоряджень Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області у 775 фізичних осіб, у тому числі позивача, виникло право власності на землю. Розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області №470-р слугувало передумовою прийняття розпоряджень №471-р та №523-р, а отже й правовою підставою для виникнення у позивача права приватної власності на землю. У зв'язку з чим вважає, що скасування Президентом України розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р порушує право власності позивача на землю. Крім того, після отримання позивачем та іншими особами державних актів на право приватної власності на землю, вказані розпорядження вичерпали свою дію, оскільки були реалізовані.

Процедура

3. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 жовтня 2016 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_6 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області» на підставі пункту 1 частини першої статті 109 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

4. Постановою Верховного Суду України від 23 травня 2017 року ухвалу Вищого адміністративного суду України від 19 жовтня 2016 року скасовано, а матеріали за позовною заявою ОСОБА_6 передано до Вищого адміністративного суду України для вирішення питання про відкриття провадження у справі. Суд зазначив, що подана ОСОБА_6 позовна заява направлена на захист порушених, на її думку, суб'єктом владних повноважень прав та перевірку на предмет законності відповідно до статті 171-1 КАС виданого Президентом України Указу. Водночас належної аргументації, чому спрямований на виконання Конституції України Указ Глави держави має розглядатися в порядку цивільного судочинства, суд не навів.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 липня 2017 року провадження у справі відкрито.

6. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10 жовтня 2017 року до участі у справі залучено ОСОБА_8 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

7. Ухвалою Верховного суду від 09 січня 2018 року прийнято до провадження справу за позовом ОСОБА_6 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_8, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області». Розгляд справи розпочато спочатку за правилами спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п'яти суддів.

Аргументи учасників справи

8. В судовому засіданні представники позивача позовні вимоги підтримали, просили задовольнити позов у повному обсязі.

9. Представник відповідача в судовому засіданні щодо задоволення позовних вимог заперечував. Надав відзив на адміністративний позов, в якому зазначив, що земельна ділянка в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області була розпайована та передана у колективну власність членам Колективного сільськогосподарського підприємства «Шлях Леніна», які в подальшому отримали сертифікати на право на земельні ділянки (паї). Первомайська районна державна адміністрація Миколаївської області, в порушення вимог чинного законодавства, вийшла за межі власних повноважень, зарахувавши належні на праві приватної власності громадянам землі до земель державного запасу, чим порушила також конституційні гарантії права власності на землю.

У зв'язку з повноваженнями, наданими частиною восьмою статті 118 Конституції України та частиною третьою статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Президент України Указом від 13 квітня 2016 року №142/2016 скасував розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р, оскільки це розпорядження суперечило положенням статей 14 та 19 Конституції України, статей З, 6, 7, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 17, 19, 122 Земельного кодексу України. Тобто, Указ Президента від 13 квітня 2016 року №142/2016 видано на підставі та в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, не порушує права власності громадян на землю, а навпаки направлений на захист таких прав. В задоволенні позову просив відмовити в повному обсязі.

5. Представники третьої особи в судовому засіданні щодо задоволення позову заперечували, просили відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Надали пояснення щодо позову, в яких зазначено, що ОСОБА_8 має відповідні права на зазначені земельні частки (паї) в межах колективної власності на землю Колективного сільськогосподарського підприємства «Шлях Леніна», які підтверджені договорами купівлі-продажу земельних часток (паїв), сертифікатами на право на земельну частку. Розпорядженням голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р «Про зарахування земельної ділянки в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності» права третьої особи на володіння та користування зазначеними землями порушено, у зв'язку з чим ОСОБА_8 звернулась до Президента України за захистом свого порушеного права. ОСОБА_8 вважає, що спірний Указ Президента видано на підставі та в межах повноважень, визначених Конституцією та законами України, оскільки Розпорядження від 12 жовтня 2012 року №470-р суперечило положенням статей 14 та 19 Конституції України, статей З, 6, 7, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 17, 19, 122 Земельного кодексу України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ

6. Судом встановлено, що Ленінська сільська рада народних депутатів Первомайського району Миколаївської області рішенням IV сесії 22 скликання від 24 листопада 1995 року «Про передачу землі в колективну власність колгоспу «Шлях Леніна» передала у колективну власність членів Колективного сільськогосподарського підприємства «Шлях Леніна» 1674,57га земель в межах Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області.

7. Після відведення землі в натурі (на місцевості) Колективному сільськогосподарському підприємству «Шлях Леніна» видано Державний акт на право колективної власності на землю від 27 листопада 1995 року, зареєстрований в Книзі державних актів на право колективної власності на землю за № 173 для сільськогосподарського виробництва /том 1 а.с. 157-158/.

8. ОСОБА_11 та ОСОБА_8, які були членами колективного сільськогосподарського підприємства, спільно з іншими членами підприємства набули права колективної власності на зазначену землю сільськогосподарського призначення.

9. На виконання вимог частин 2 та 3 пункту 2 Указу про прискорення земельної реформи за рішенням загальних зборів членів КСП «Шлях Леніна» в лютому 1997 року, липні 1999 року, березні 2000 року 519-ом членам КСП «Шлях Ленінa» були визначені земельні частки (паї) у праві колективної власності на землю та на підставі розпоряджень голови Первомайської районної державної адміністрації від 28 січня 1997 року №19, від 15 липня 1999 року №134-р, від 01 березня 2000 року №45-p було видано сертифікати на право на земельну частку (пай) у праві колективної власності на землю.

Вказані 519 сертифікатів на земельну частку (пай) були у встановленому порядку зареєстровані у Книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай) згідно вимог, чинної на той час, постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1995 року №801 «Про затвердження форми сертифіката на право на земельну частку (пай) і зразка Книги реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай)».

10. Пунктом 1 Указу Президента України від 21 квітня 1998 року № 332/98 установлено, що в разі відчуження шляхом купівлі-продажу права на земельну частку (пай), посвідченого сертифікатом, переважне право на його придбання мають члени колективного сільськогосподарського підприємства.

11. Скориставшись наданими правами, члени КСП «Шлях Леніна» - власники сертифікатів на право на земельну частку (пай) з одного боку та члени КСП «Шлях Леніна» ОСОБА_8 та ОСОБА_11 з іншого боку, у 2000 році уклали договори купівлі-продажу земельних часток (паїв), які були нотаріально посвідчені у встановленому порядку. Невід'ємною частиною вказаних договорів купівлі-продажу є вищезазначені сертифікати про право на земельну частку (пай).

12. Перехід права на земельну частку (пай) до ОСОБА_8 та ОСОБА_11 було засвідчено Первомайською районною державною адміністрацією, зокрема, шляхом внесення відповідних даних до Сертифікату на земельну частку (пай), про що свідчить запис на зворотному боці кожного сертифікату - в розділі «Зміни, що вносяться до сертифіката у зв'язку із передачею права на земельну частку (пай)» та/або в Книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай). В цьому розділі кожного сертифіката/Книзі вказано П.І.Б. громадянина, якому передано право на земельну частку (пай) - ОСОБА_8 або ОСОБА_11 - та зазначено: адреса їх проживання, підстава передачі відповідного права (реквізити укладених ОСОБА_8 та ОСОБА_11 договорів купівлі-продажу), розмір земельної частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, вартість земельної частки (паю), дата внесення таких змін. Зазначені зміни до Сертифікатів на земельну частку (пай) засвідчені підписом голови Первомайської районної державної адміністрації та гербовою печаткою Первомайського районної державної адміністрації.

Відповідні зміни відображені також в Книзі реєстрації сертифікатів на право на земельну частку (пай) згідно вимог, чинної на той час, Постанови Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1995 року № 801 «Про затвердження форми сертифіката на право на земельну частку (пай) і зразка Книги реєстрації сетрифікатів на право на земельну частку (пай)».

13. 26 травня 2000 року Ленінською сільською радою прийнято рішення № 20 про передачу в приватну власність ОСОБА_8 земельної ділянки площею 764,15га, ОСОБА_11 земельної ділянки площею 989,82 га.

14. 16 червня 2000 року ОСОБА_8 та ОСОБА_11 видано один на двох державний акт на право приватної власності на землю за № 315 (далі - державний акт №315), згідно якого їм передано 1753,97 га землі (764,15+989,82=1753,97).

15. Рішенням Первомайського районного суду Миколаївської області від 11 січня 2001 року у справі №2-19, яке набрало законної сили, задоволено позов прокурора Миколаївської області в інтересах держави в особі Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області до ОСОБА_11 і ОСОБА_8 про визнання недійсним державного акту на право приватної власності на землю №315, виданого 16 червня 2000 року, визнано недійсним та скасовано державний акт на право приватної власності на землю №315 від 16 червня 2000 року.

Підставою скасування акту стало те, що при прийнятті рішення про передачу ОСОБА_11 і ОСОБА_8 у приватну власність земельної ділянки загальною площею 1753,97га Ленінською сільською радою порушено вимоги абзацу 3 пункту 4 Указу Президента України «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада 1994 року за №666 щодо граничного розміру загальної площі земельної ділянки, що може бути в приватній власності громадянина, який не повинен перевищувати норм, встановлених Земельним кодексом України для селянських (фермерських) господарств, тобто, згідно із частиною 1 статті 52 Земельного кодексу України, не більше 50га сільськогосподарських угідь і 100га усіх земель. Іншою підставою стало те, що державний акт на право приватної власності на землю видано ОСОБА_11 і ОСОБА_8 один на двох, що не передбачено постановою Верховної Ради України «Про форми державних актів на право власності на землю і право постійного користування землею» від 13 березня 1992 року за №2201.

16. 14 лютого 2001 року Рішенням Первомайського районного суду Миколаївської області від 11 січня 2001 року у справі №2-19 було переглянуто судовою колегією в цивільних справах Миколаївського обласного суду, який своєю ухвалою залишив рішення суду без змін.

17. ОСОБА_11 помер ІНФОРМАЦІЯ_3. ОСОБА_8, після відмови інших спадкоємців, стала єдиним спадкоємцем земельних часток (паїв), що належали ОСОБА_11 Це підтверджується свідоцтвами про право на спадщину за законом, якими державний нотаріус Першої первомайської державної нотаріальної контори Миколаївської області посвідчила, що на підставі статті 1261 Цивільного кодексу України спадкоємцем земельних часток (паїв) ОСОБА_11 є його дружина ОСОБА_8, ІНФОРМАЦІЯ_1, зареєстрована в АДРЕСА_1. /том 1 а.с. 155-156/. Зазначеними свідоцтвами про право на спадщину за законом підтверджено наявність права власності у ОСОБА_8 на земельні частки (паї) у землі, яка перебуває у колективній власності колективного сільськогосподарського підприємства «Шлях Леніна» села Чаусове Друге Первомайського району Миколаївської області в умовних кадастрових гектарах та яке належало спадкодавцю на підставі сертифікатів на земельну частку (пай), виданих Первомайською районною державною адміністрацією Миколаївської області, зареєстрованих у Книзі реєстрації сертифікатів на земельну частку (пай).

18. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 вересня 2012 року у справі № 2-а/1421/119/2012 скасовано постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 05 квітня 2012 року та відмовлено ОСОБА_8 у задоволенні позовних вимог до відділу Держкомзему у Первомайському районі Миколаївської області про визнання протиправними дій по внесенню запису до Книги реєстрації Державних актів на право приватної власності по Ленінській сільській раді про скасування державної реєстрації державного акту за реєстраційним №315 на право приватної власності на землю, виданого 16 червня 2000 року Ленінською сільською радою Первомайського району Миколаївської області на ім'я ОСОБА_11 та ОСОБА_8 та зобов'язання анулювати вказаний запис.

19. 12 жовтня 2012 року Первомайською райдержадміністрацією прийнято розпорядження №470-р про зарахування земельної ділянки загальною площею 1553,97 га в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності та розпорядження № 471-р про надання дозволу громадянам України на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення в межах території Ленінської сільської ради.

20. 20 листопада 2012 року Первомайською райдержадміністрацією прийнято розпорядження №523-р, яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (775 особам) для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області.

21. 20 листопада 2012 року Первомайською райдержадміністрацією прийнято розпорядження за №573-р, яким у власність громадян (773 осіб) для ведення особистого селянського господарства відведено земельні ділянки загальною площею 1520,1737 га в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області та видано державні акти на право власності на земельні ділянки з відповідними кадастровими номерами.

22. Розпорядження Первомайської районної державної адміністрації від 12 жовтня 2012 року за №470-р, від 12 жовтня 2012 року за №471-р, від 20 листопада 2012 року за №523-р були предметом розгляду в адміністративній справі №814/1350/13-а за позовом ОСОБА_8 до Первомайської районної державної адміністрації про визнання недійсними та скасування цих розпоряджень.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 31 травня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2013 року, в позові відмовлено. Суд відмовив в задоволенні позовних вимог ОСОБА_8, оскільки не міг встановити за нею права на земельну ділянку, у зв'язку з чим скасування зазначених розпоряджень вважав неналежним способом захисту прав позивача.

23. У 2015 році до Президента України, як до гаранта Конституції України, було направлено ряд звернень громадян з проханням забезпечити дотримання Конституції та законів України органами державної влади у Первомайському районі Миколайовської області.

Так із заявою (зареєстрованою в Адміністрації Президента України за №22/036983-14К від 19 серпня 2015 року) щодо скасування незаконних розпоряджень Первомайської райдержадміністрації від 12 жовтня 2012 року за №470-р, від 12 жовтня 2012 року за №471-р, від 20 листопада 2012 року за №523-р, захисту прав сім'ї ОСОБА_8 та земель села Чаусово-2 від злочинних посягань, звернулися до Президента України Порошенка Петра Олексійовича мешканці села Чаусово-2 Первомайського району Миколаївської області, які мають ренту та господарську допомогу з земель, якими користується сім'я ОСОБА_8, та які підтвердили факти, зазначені у листі народного депутата України Луценка Ігоря Вікторовича від 05 червня 2015 року № 5-295.

На підставі скарг та звернень громадян народний депутат України Луценко І.В. звернувся до Президента України з листом від 05 червня 2015 року № 5-295, в якому просив вжити заходів щодо захисту прав ТОВ «Агрофірма Корнацьких» та скасувати розпорядження Первомайської райдержадміністрації від 12 жовтня 2012 року за №470-р, від 12 жовтня 2012 року за №471-р, від 20 листопада 2012 року за №523-р, а також зобов'язати Первомайську районну державну адміністрацію Миколаївської області вжити вичерпних заходів щодо усунення наслідків виконання зазначених незаконних розпоряджень та відновлення законності в цьому питанні, зокрема - щодо визнання недійсними державних актів про право власності на земельну ділянку, виданих 775 громадянам на виконання незаконних розпоряджень.

З тексту вказаного листа вбачається: «…Понад чотири роки на всіх рівнях здійснювалося цілеспрямоване кримінальне, судове та адміністративне цькування ОСОБА_13, його соратників по громадській та політичній діяльності, членів його родини, службових осіб ТОВ «Агрофірма Корнацьких». Із застосуванням практично усього арсеналу «інструментів» режиму, від вибіркового правосуддя, кримінальних справ до нападів озброєних вогнепальною зброєю бандитів, стосовно ОСОБА_13, його рідних та оточення було вчинено десятки злочинів…Найвідомішим прикладом такого свавілля став збройний напад на ТОВ Агрофірма Корнацьких» 18 червня 2013 року… Так, 18 червня 2013 року банда загальною кількістю понад 100 осіб під керівництвом директора ТОВ «Партнер-агро» та під прикриттям місцевої поліції вдалася до спроби захоплення землі та вирощеного ТОВ «Агрофірма Корнацьких» врожаю ячменю на площі близько 1000 га., а також пошкодження та знищення належного агрофірмі майна. При цьому до працівників агрофірми були застосовані погрози фізичною розправою та вбивством, фізична сила та зброя (мисливські помпові рушниці та пістолети, призначені для відстрілу гумових та металевих куль та картечі, та предмети, призначені для нанесення тілесних ушкоджень - палки, труби, кирки, сокири, обрізки арматури, бейсбольні біти тощо). Одночасно на поля агрофірми, які належать їй та обробляються, бандою було завезено сільськогосподарську техніку (10 комбайнів і 40 вантажних машин) для незаконного збору врожаю ячменю. Проте беззбройні працівники агрофірми та місцеві жителі вдалися до рішучого та ефективного супротиву банді. Внаслідок зазначеного нападу ряд працівників агрофірми та місцевих мешканців одержали тілесні ушкодження та вогнепальні поранення…».

Зверненням до Президента України Порошенка Петра Олексійовича від 29 вересня 2015 року №89-Д/2015 представник ОСОБА_8 - адвокат ОСОБА_5 підтримав звернення мешканців села Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області, просив скасувати зазначені вище розпорядження органу виконавчої влади.

24. Указом Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області» скасовано розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року № 470 «Про зарахування земельної ділянки в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності», як таке, що суперечить Конституції та законам України, зокрема статтям 14 та 19 Конституції України, статтям 3, 6, 7, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статтям 17, 19, 122 Земельного кодексу України .

Одночасно з оскаржуваним Указом Президентом України 13 квітня 2016 року було прийнято Розпорядження №98-2016-рп «Про деякі розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області», яким голові Миколаївської обласної державної адміністрації надано доручення в тому числі й щодо скасування розпоряджень голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області, що суперечать Конституції України та законам України, іншим актам законодавства України.

25. На виконання вказаного Розпорядження 14 квітня 2016 року голова Миколаївської обласної державної адміністрації прийняв розпорядження №130-р, яким скасовані розпорядження голови Первомайської райдержадміністрації від 12 жовтня 2012 року № 471-р «Про надання дозволу громадянам України на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради» та від 20 листопада 2012 року № 523-р «Про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України (775 чоловік) для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області».

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

26. Згідно із статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до частини другої статті 14 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стаття 19 Конституції України визначає, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною восьмою статті 118 Конституції України рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

27. Згідно із статтею 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Стаття 17 Земельного кодексу України визначає, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин, крім іншого, належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Відповідно до частини п'ятої статті 116 Земельного кодексу України надання у користування земельної ділянки, що перебуває у власності або у користуванні, провадиться лише після вилучення (викупу) її в порядку, передбаченому цим Кодексом.

Згідно з частиною третьою статті 122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для:

а) ведення водного господарства;

б) будівництва об'єктів, пов'язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті;

в) індивідуального дачного будівництва.

Відповідно до статті 140 Земельного кодексу України підставами припинення права власності на земельну ділянку є:

а) добровільна відмова власника від права на земельну ділянку;

б) смерть власника земельної ділянки за відсутності спадкоємця;

в) відчуження земельної ділянки за рішенням власника;

г) звернення стягнення на земельну ділянку на вимогу кредитора;

ґ) відчуження земельної ділянки з мотивів суспільної необхідності та для суспільних потреб;

д) конфіскація за рішенням суду;

е) невідчуження земельної ділянки іноземними особами та особами без громадянства у встановлений строк у випадках, визначених цим Кодексом.

Згідно з підпунктом б) частини першої пункту 15 Перехідних положень Земельного кодексу України до набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2017 року, не допускається купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб, а також крім зміни цільового призначення (використання) земельних ділянок з метою їх надання інвесторам - учасникам угод про розподіл продукції для здійснення діяльності за такими угодами.

Стаття 23 Земельного кодексу України (в редакції на час видачі Державного акта на право колективної власності на землю від 27 листопада 1995 року) право власності або право постійного користування землею посвідчується державними актами, які видаються і реєструються сільськими, селищними, міськими, районними Радами народних депутатів.

Державний акт на право колективної власності на землю видається колективному сільськогосподарському підприємству, сільськогосподарському кооперативу, сільськогосподарському акціонерному товариству із зазначенням розмірів земель, що перебувають у власності підприємства, кооперативу, товариства і у колективній власності громадян. До державного акта додається список цих громадян.

Форми державних актів затверджуються Верховною Радою України.

Пунктом 17 Перехідних положень Земельного кодексу України визначено, що Сертифікати на право на земельну частку (пай), отримані громадянами, вважаються правовстановлюючими документами при реалізації ними права вимоги на відведення земельної частки (паю) в натурі (на місцевості) відповідно до законодавства.

Сертифікати на право на земельну частку (пай) є дійсними до виділення власникам земельних часток (паїв) у натурі (на місцевості) земельних ділянок та видачі їм державних актів на право власності на землю.

Частиною першою статті 154 Земельного кодексу України встановлено, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування без рішення суду не мають права втручатися у здійснення власником повноважень щодо володіння, користування і розпорядження належною йому земельною ділянкою або встановлювати непередбачені законодавчими актами додаткові обов'язки чи обмеження.

28. Відповідно до статті 3 «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації діють на засадах: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; верховенства права; законності; пріоритетності прав людини; гласності; поєднання державних і місцевих інтересів.

Згідно із статтею 6 «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, щорічного послання Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.

Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Акти місцевих державних адміністрацій, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 7 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України, цим Законом та іншими законами України.

Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України, щорічним посланням Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень.

Згідно з пунктом 2 статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.

Частиною третьою статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

29. Відповідно до статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

30. Частиною першою статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

31. Відповідно до пункту 9 частини третьої Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року №970/2006, Указами Президента України оформляються прийняті Президентом України на основі та на виконання Конституції і законів України рішення про: […] скасування […] рішень голів місцевих державних адміністрацій.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. При прийнятті рішення про наявність підстав для скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області» колегія суддів перевіряє чи прийнято його:

на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття Указу;

безсторонньо (неупереджено);

добросовісно;

розсудливо;

з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямований цей Указ;

з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

своєчасно, тобто протягом розумного строку.

33. Перевіряючи критерій видання Указу на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, суд вказує наступне.

33.1 Відповідно до частини другої статті 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

33.2. Згідно з пунктом 1 частини першої, частини третьої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.

33.3 Відповідно до частини восьмої статті 118 Конституції України та частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» законодавством чітко розмежовано коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації, у тому числі з мотивів їх невідповідності Конституції та законам України. Такими суб'єктами є: Президент України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня, суд.

33.4. Реалізуючи своє право, визначене частиною восьмою статті 118 Конституції України Президент України скасував Розпорядження Первомайської райдержадміністрації від 12 жовтня 2012 року №470-р.

33.5. Судом встановлено факти звернень до Президента України, на адресу Адміністрації Президента України від громадян, народних депутатів України з пропозиціями щодо видання акту Президента про скасування незаконного розпорядження голови Первомайської РДА про зарахування до земель запасу земель, що знаходились у власності (право на паї) ОСОБА_14, підтвердженою Державним актом на право колективної власності та договорами купівлі-продажу прав на земельні паї.

33.6. В судовому засіданні представником Президента України доведено, що такі пропозиції були розглянуті в установленому порядку. За результатами їх розгляду Секретаріатом Президента України, за дорученням Президента України, було підготовлено проект указу Президента України та внесено його в установленому порядку.

33.7. Посилання позивача на висновки Конституційного Суду України у Рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року є необґрунтованими, оскільки у зазначеному конституційному провадженні досліджувалось питання повноважень органів місцевого самоврядування скасовувати або вносити зміни до власних актів. Натомість спірні правовідносини у даній адміністративній справі стосуються не повноважень органів місцевого самоврядування, а визначених конституційних повноважень Президента України (частина восьма статті 118 Конституції України та частина третя статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»). Крім того, ці повноваження полягають у скасуванні не власних актів, а актів інших органів (місцевих державних адміністрацій), які суперечать Конституції та законам України.

34. Перевіряючи критерій прийняття оскаржуваного Указу з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, судом встановлено наступне.

34.1. Суд вказує, що президентський контроль щодо виконавчої влади з організаційно-правової сторони спрямований на ефективність функціонування виконавчої влади та забезпечення підпорядкування адміністрації нормам права, вказаний контроль має конституційне та законодавче закріплення.

34.2. З обставин адміністративної справи, що розглядається, вбачається те, що на час винесення розпорядження Первомайською райдержадміністрацією від 12 жовтня 2012 року №470-р про зарахування земельної ділянки в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу державної власності право колективної власності членів КСП «Шлях» на вказану земельну ділянку не припинено, оскільки доказів скасування Державного акту на право колективної власності на землю від 27 листопада 1995 року позивачем не надано.

34.3. Таким чином, Первомайська райдержадміністрація не мала права розпоряджатися зазначеними землями відповідно до пункту 5 статті 116 Земельного кодексу України (чинного на час винесення рішення органу виконавчої влади), чим порушила статтю 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 17, 122 Земельного кодексу України.

34.4. Оскільки Первомайська райдержадміністрація вийшла за межі своїх повноважень, розпорядившись землями, які не перебували у державній власності і відносно розпорядження яких діяла законодавча заборона (мораторій), передбачена пп.п.б) ч.1 п.15 Перехідних положень Земельного кодексу України, то Президент України, здійснюючи передбачені законодавством функції контролю, нагляду і гаранутвання конституційних прав громадян, правомірно скасував незаконне розпорядження місцевої районної державної адміністрації (далі - РДА).

34.5. Метою, з якою Конституцією України Президенту України надано право скасовувати рішення голів райдержадміністрацій, є можливість реалізації президентського контролю за діяльністю голів райдержадміністрацій.

34.6. Суд зазначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори щодо законності рішень, дій, бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Адміністративним судом не може бути вирішено спір про права власності 775 чоловік від імені яких, в тому числі, зверталась до суду позивач.

34.7. Предметом розгляду по данній справі є Указ Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016. Легітимна мета указу про скасування рішення РДА полягала не у забезпеченні захисту, відновлення чи реалізації права власності ОСОБА_14, а в тому, щоб відновити правовий стан дотримання органами виконавчої влади (Первомайською РДА) законів та Конституції України.

35. Перевіряючи оскаржуваний Указ за критерієм обґрунтованості, тобто прийняття рішення з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), колегія суддів вказує наступне.

35.1. Здійснюючи президентський контроль за діяльністю райджерадміністрацій, Президентом України видано Указ з урахуванням обставин фактичних суспільних відносин, що мали місце і щодо яких отримано ряд звернень громадян з проханням забезпечити дотримання Конституції та законів України органами державної влади у Первомайському районі Миколаївської області. Обставинами, що були враховані відповідачем, серед інших, було те, що при прийнятті рішення Первомайської райдержадміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р про зарахування земельної ділянки в межах території Ленінської сільської ради до земель запасу, що не знаходилась у державні власності мали місце такі факти (що також встановлені судом з матеріалів справи та у відкритому судовому засіданні): п. 6-23 цього рішення.

36. Перевіряючи дотримання відповідачем критеріїв безсторонності, добросовісності, розсудливості при прийняття Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016, суд зазначає.

36.1. У судовому засіданні представником відповідача вказано, що оскаржуване рішення приймалось безсторонньо, добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації. В матеріалах справи відсутні будь-які докази зворотнього. Позивачем та його представником з посиланням на факт втручання Президентом України у права власності осіб, що отримали державні акти на право власності на землю вказувалось вцілому, що оскаржуваний указ є незаконним. Суд бере до уваги той факт, що вказані державні акти є предметом оскарження в судах цивільної юрисдикції, а доказів недобросовісності, порушення принципів рівності, безсторонності не надано.

36.2. Суд враховує, що права на майно, про які заявляє позивач по справі виникли на підставі інших правових актів індивідуальної дії, які не є предметом оскарження в даній справі, а саме Розпорядження №98-2016-рп «Про деякі розпорядження голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області», яким голові Миколаївської обласної державної адміністрації надано доручення в тому числі й щодо скасування розпоряджень голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області, що суперечать Конституції України та законам України, іншим актам законодавства України.

На виконання вказаного Розпорядження 14 квітня 2016 року голова Миколаївської обласної державної адміністрації прийняв розпорядження №130-р, яким скасовані розпорядження голови Первомайської райдержадміністрації від 12 жовтня 2012 року № 471-р «Про надання дозволу громадянам України на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради» та від 20 листопада 2012 року № 523-р «Про затвердження Проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам України для ведення особистого селянського господарства в межах території Ленінської сільської ради Первомайського району Миколаївської області».

37. Здійснюючи перевірку Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 на відповідність критерію пропорційності, зокрема співмірюючи наслідки вчинюваних дій з метою діяльності Президента України як гаранта Конституції України, суд зазначає наступне.

37.1. Під час судового розгляду представником Президента України доведено пропорційність застосованого заходу (скасування розпорядження голови Первомайської райдержадміністрації від 12 жовтня 2012 року №470-р) законній меті діяльності Голови держави щодо гарантування додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, згідно із статтею 201 Конституції України.

37.2. Реалізуючи своє право, визначене частиною восьмою статті 118 Конституції України Президент України скасував розпорядження Первомайської райдержадміністрації Миколаївської області від 12 жовтня 2012 року №470-р.

37.3. Здійснюючи президентський контроль за діяльністю райджерадміністрацій, Президентом України скасовано зазначене розпорядження райдержадміністрації №470-р з урахуванням обставин фактичних суспільних відносин, що мали місце і щодо яких отримано ряд звернень громадян з проханням забезпечити дотримання Конституції та законів України органами державної влади у Первомайському районі Миколаївської області.

37.4. Президентський контроль щодо виконавчої влади з організаційно-правової сторони спрямований на ефективність функціонування виконавчої влади та забезпечення підпорядкування адміністрації нормам права, вказаний контроль має конституційне та законодавче закріплення. Таким чином, Президент України при видачі оскаржуваного Указу діяв на підставі, в межах своїх повноважень та у спосіб, передбачений та визначений Конституцією та законами України.

38. Суд перевірив та оцінив урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення Президентом України про прийняття оскаржуваного Указу, а також його своєчасність, тобто прийняття протягом розумного строку.

38.1. В судових засіданнях встановлено, матеріалами справи підтверджено, що не зважаючи на те, що порушення суб'єктом владних повноважень норм чинного законодавства відбулось у 2012 році (розпорядження РДА від 12 жовтня 2012 року №470-р) до Адміністрації Президента України звернення від громадян та народних депутатів стали надходити з червня 2015 року. Звернення були розглянуті згідно чинного законодавства. При цьому суд враховує, що строків та термінів для прийняття рішення щодо відновлення законності через скасування рішення райдержадміністрацій Конституцією та законом для Президента України не встановлено. Рішення Президента України було прийнято та Указ видано протягом розумного строку, що був необхідний для з'ясування всіх обставин у справі.

Висновки за результатами розгляду справи

39. Судом встановлено, що Указ Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області» видано на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема співмірюючи наслідки вчинюваних дій з метою діяльності Президента України щодо захисту прав громадян; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

40. У зв'язку з викладеним, суд доходить висновку про наявність підстав для відмови в задоволенні позовних вимог ОСОБА_6 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_8, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області».

Керуючись статтями 241-246, 262, 266 Кодексу адміністративного судочинства України,

ВИРІШИВ:

Відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_6 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича, третя особа - ОСОБА_8, про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року №142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області».

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду. Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його постановлення.

Повний текст рішення складено 08.05.2018.

Головуючий суддя Н.В.Коваленко

Судді Т.О.Анцупова

М.М.Гімон

В.М.Кравчук

А.Ю.Бучик