Справа № 806/3358/17
Суддя: Черняхович Ірина Едуардівна
Дата ухвалення: 2018-05-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2018 року м. Житомир справа № 806/3358/17

категорія 10.2.4

Житомирський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Черняхович І.Е., суддів Горовенко А.В., Попової О.Г., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності, стягнення матеріальної шкоди у розмірі 123099,84 грн.,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 з позовом до Кабінету Міністрів України. Просить суд визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України в частині неприйняття нормативно-правового акту, який передбачає порядок та умови перерахунку пенсії працівникам органів прокуратури та стягнути на користь ОСОБА_1 заподіяну матеріальну шкоду в розмірі 123099,84 гривень.

В обґрунтування свої позовних вимог ОСОБА_1 зазначає, що вона отримує пенсію за віком відповідно до Закону України "Про прокуратуру". В липні 2016 року зверталась до суду з позовом до Коростенського об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправною відмови в перерахунку пенсії (справа № 279/3432/16-а). Натомість, постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 29.05.2017 у справі № 279/3432/16-а в задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю. Позивач зазначає, що ухвалюючи таке рішення апеляційний суд виходив з того, що статтею 86 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру" закріплено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України. Натомість, на час звернення ОСОБА_1 за перерахунком пенсії, Кабінетом Міністрів України відповідний нормативно-правовий акт прийнято не було. Більш того, позивач у позовній заяві по даній справі вказує, що відповідний нормативно-правовий акт на даний час досі не прийнятий.

Позивач вважає, що внаслідок такої бездіяльності Кабінету Міністрів України істотно порушуються її права на належне пенсійне забезпечення. Крім того, позивач зазначає, що бездіяльність відповідача є несправедливою і дискримінаційною стосовно неї, оскільки розмір її пенсії залишається на рівні призначеної пенсії без врахування механізму перерахунку, що направлений на забезпечення соціального захисту пенсіонера.

Окрім цього, позивач у позові вказує, що внаслідок протиправної бездіяльності відповідача, яка виражена в неприйнятті відповідного нормативно-правового акта, який передбачає порядок та умови перерахунку пенсії, їй було завдано істотної матеріальної шкоди , що полягає в недоотриманні відповідної суми пенсійного забезпечення.

Вважаючи бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо не прийняття нормативно-правового акту про умови та порядок перерахунку пенсій працівникам прокуратури протиправною, позивач звернулась з даним позовом до суду.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративні справі та призначено підготовче засідання у справі на 12 лютого 2018 року о 10:00.

У зв'язку з неприбуттям в судове засідання 12 лютого 2018 року відповідача, підготовче судове засідання було перенесено на 05 березня 2018 року. Проте підготовче судове засідання, призначене на 05.03.2018 не проводилось та було перенесене на 20 березня 2018 року, у зв'язку з перебуванням члена колегії судді Липи В.А. у відпустці.

07 березня 2018 року на підставі розпорядження керівника апарату від 07.03.2018 № 98 та протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями члена колегії - суддю Липу В.А. було замінено на суддю Горовенко А.В.

20 березня 2018 року підготовче судове засідання не проводилось у зв'язку з неприбуттям позивача в судове засідання. Наступне підготовче судове засідання було призначено на 05 квітня 2018 року.

Під час підготовчого судового засідання 05 квітня 2018 року колегія суддів протокольною ухвалою закінчила підготовче провадження по справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України та ухвалила перейти до розгляду справи по суті. Судове засідання було призначено на 02 травня 2018 року (а.с. 94-95).

02 травня 2018 року позивачем та представником відповідача до канцелярії суду були подані заяви про розгляд справи без їх участі.

На підставі частини 3 статті 194 КАС України колегія суддів прийшла до висновку про розгляд справи в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Окрім того, 26 лютого 2018 року до Житомирського окружного адміністративного суду надійшов відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України в повному обсязі. З приводу позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині неприйняття нормативно-правового акту, який передбачає порядок та умови перерахунку пенсій працівникам органів прокуратури, представник відповідача зазначив, що Міністерством соціальної політики України на виконання ч. 20 ст. 86 Закону України "Про прокуратуру" розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури" (далі - проект постанови). Однак, проект постанови не було погоджено Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України у зв'язку з тим, що на сьогоднішній день діють норми Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 02.03.2015 № 213, якими скасовано призначення та перерахунок пенсій відповідно до спеціальних законів, в тому числі і відповідно до Закону України "Про прокуратуру". Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (зі змінами), проект акта Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури" підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а тому у зв'язку з не погодженням проекту акта Міністерством фінансів України, зазначений проект акта на засіданні Уряду не розглядався. На підставі вищезазначеного, представник відповідача вважає, що у даному випадку бездіяльність Кабінету Міністрів України відсутня.

Дослідивши матеріали справи колегія суддів вважає, що позов не підлягає задоволенню з наступних підстав.

15.07.2015 року набув чинності Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII). Розділом ХІІ Прикінцевих положень Закону № 1697-VII визнано такими, що втратили чинність положення Закону України «Про прокуратуру» № 1789-ХІІ, в тому числі й статтю 50-1, яка визначала порядок перерахунку пенсій.

Натомість частиною 20 статті 86 Закону № 1697-VII передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

На час звернення Позивача до суду відповідного нормативно-правового акту не прийнято.

Разом з тим, Законом України від 02.03.2015 № 213-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» (далі - Закон № 213) передбачено, що у разі неприйняття до 01.06.2015 закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 01.06.2015 скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначені, зокрема відповідно до Закону України «Про прокуратуру».

Оскільки, Закон № 213 прийнято пізніше, ніж Закон № 1697-VII, то застосуванню підлягають норми Закону № 213.

Аналогічна позиція висловлена в рішенні Верховного Суду України від 24.05.2016 у справі № 21-948а16, де суд дійшов висновку, що оскільки Закон № 213-VIII не скасований, його положення не визнано неконституційними, а до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі й спеціальних, прийнято не було, то відповідно, з вказаної дати скасовано норми пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії призначаються, зокрема відповідно до Закону України «Про прокуратуру».

За таких умов, починаючи з 01.06.2015 фактично відсутні підстави для прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акту з визначенням умов і порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Разом з тим, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Згідно частини 2 статті 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Як вже зазначало вище, частиною 20 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII закріплено норму, згідно з якою умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

Пунктом 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» статті 86 Закону України «Про прокуратуру» № 1697-VII визначено, що Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону необхідно привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом, а також забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.

Частиною 1 статті 117 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Згідно з частиною 2 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 визначено, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються на основі та на виконання Конституції і законів України.

Відповідно до частини 2 статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 даної статті).

Згідно частини 1 статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Відповідно до положення про Міністерство соціальної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 № 423, міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, до основних завдань якого віднесено, зокрема, здійснення контролю за діяльністю Пенсійного фонду України з ведення реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов'язкового державного соціального страхування, здійснення державного регулювання та нагляду за дотриманням закону щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній системі та щодо взаємодії Пенсійного фонду України з фондами загальнообов'язкового державного соціального страхування.

На виконання зазначених повноважень Міністерством соціальної політики України відповідно до вимог статті 86 Закону України «Про прокуратуру» розроблено проект постанови «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури» (а.с.43-44).

Відповідно до параграфу 44 Регламенту, розробник подає Міністерству юстиції України для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріали погодження.

Міністерством юстиції України 09.12.2016 складено висновок про відповідність проекту постанови Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджуються з актами такої ж юридичної сили (а.с.46-48).

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акта Уряду підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Відповідно до Регламенту, якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акту Кабінет Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розроблені проекту акті або його погодженні, є заінтересованими органами.

Згідно з наявними у матеріалах справи документами, проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку перерахунку призначення пенсій працівникам прокуратури» надавався для погодження Міністерству фінансів України, Міністерству економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійному фонду України, Спільному представницькому органу сторони роботодавців на національному рівні, Спільному представницькому органу репрезентативних всеукраїнських об'єднань професійних спілок на національному рівні, Генеральній прокуратурі України.

Натомість, як вбачається з листів Міністерства фінансів України від 06.10.2017 №31-09030-12-5/28175 (а.с. 54), Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 06.10.2016 №3641-03/32095-03 (а.с.55), Пенсійного фонду України від 30.09.2016 №30214/07-20 (а.с.49-50) даний проект постанови вищезазначеними органами погоджено не було та надано зауваження, зокрема:

- щодо того, що за розрахунками Міністерства соціальної політики, реалізації проект постанови потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету, які в бюджеті Пенсійного фонду не передбачені;

- щодо того, що до даного проекту не подано відповідних обґрунтувань та розрахунків із визначенням джерел покриття додаткових витрат, чим порушено вимог параграфу 34 Регламенту Кабінету Міністрів України та Методики проведення фінансово-економічних розрахунків, затверджених наказом Міністерства фінансів України 21.03.2008 №428,

- щодо того , що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02.03.2015 №213-VIII з 01 червня 2015 року скасовано норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до спеціальних законів, у тому числі до Закону України «Про прокуратуру».

Регламентом Кабінету Міністрів України передбачено, що проект акта останнього підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами. Отже, не погодження даного проекту нормативно-правового акта Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку та торгівлі України, Пенсійним фондом України призвело до неможливості подання проекту постанови на розгляд Кабінету Міністрів України.

Разом з тим, відповідно до теорії права під бездіяльністю слід розуміти пасивну поведінку, яка виражається у формі не вчинення дій або не прийняття рішень у випадку, коли суб'єкт був зобов'язаний і мав об'єктивну можливість вчинити такі дії або прийняти відповідне рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність бездіяльності відповідача щодо розробки нормативно-правового акту, який визначає умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури.

Щодо позовної вимоги про стягнення на користь позивача матеріальної шкоди в розмірі 123099,84 слід зазначити, що вона не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 1173 ЦК України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади при здійсненні ним своїх повноважень, відшкодовується державою незалежно від вини цього органу.

Фактами, з якими матеріальний закон пов'язує настання цивільно-правової відповідальності органу державної влади за заподіяння майнової шкоди, є: наявність шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв'язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача.

За умовами даного делікту, для застосування такої міри відповідальності, як відшкодування шкоди органом державної влади, суду необхідно встановити наявність всіх елементів складу правопорушення, а саме: встановити факт наявності незаконного рішення, незаконної дії чи бездіяльності, шкідливого результату такої поведінки (шкоди), причинного зв'язку між протиправною поведінкою і шкодою.

Оскільки колегія судді прийшла до висновку про відсутність протиправної бездіяльності з боку Кабінету Міністрів України, то підстави для відшкодування матеріальної шкоди у даному випадку відсутні.

На підставі вищезазначеного та керуючись статтями 77, 90, 241-246, 255, Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

В задоволенні позову ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та стягнення матеріальної шкоди в розмірі 1230999,84 грн. - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Житомирського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Головуючий суддя І.Е.Черняхович

Судді А.В. Горовенко

О.Г. Попова