Справа № 9901/472/18
Суддя: Яновська Олександра Григорівна
Дата ухвалення: 2018-04-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Провадження № 11-391 заі 18
О К Р Е М А Д У М К А
судді Великої Палати Верховного Суду Яновської О.Г. в адміністративній справі №9901/472/18, провадження № 11-391 заі 18 за апеляційною скаргою ОСОБА_3 про визнання незаконним рішення та зобов'язання вчинити дії.
25 квітня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2018 року - без зміни.
Вважаю за необхідне по даній справі висловити окрему думку, виходячи з наступного.
Щодо мети та завдань адміністративного судочинства:
1. Відповідно до змісту статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); … 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
2. Також, у нерозривному зв'язку з метою адміністративного процесу, перебуває мета реалізації громадянином (особою)свого адміністративно-процесуального статусу, котра забезпечує його визнання повноправним учасником адміністративно-процесуальних правовідносин; наділяє його комплексом процесуальних прав і обов'язків та надає їм офіційного характеру шляхом закріплення їх у правових нормах.
3. При цьому, процес формування такого адміністративно-процесуального статусу має бути спрямованим на режим «найбільшого сприяння» особі у взаєминах з іншими суб'єктами адміністративного процесу.
4. Таким чином, процес формування та реалізації цього статусу є тісно пов'язаним із регламентацією правового становища інших суб'єктів адміністративного процесу, які вчиняють процесуальні дії.
5. На мою думку, така регламентація повинна відбуватися з позиції пріоритету прав і законних інтересів громадянина (особи), що включає в себе забезпечення реальної можливості безперешкодного використання наданих процесуальних прав і виконання обов'язків учасником адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для такої діяльності.
Щодо права скаржника на оскарження рішень Комісії:
6. У березні 2018 року ОСОБА_3 звернулася до суду з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісії), в якому ставилося питання визнати незаконним рішення Комісії від 09 лютого 2018 року № 136 дс-18 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за її скаргою від 26 січня 2018 року стосовно необґрунтованого зволікання з розглядом її звернення керівником Броварської місцевої прокуратури Київської області.
7. Відмовляючи у відкритті дисциплінарного провадження, Комісія мотивувала своє рішення тим, що дисциплінарна скарга позивача не містить конкретних відомостей про наявність ознак дисциплінарного проступку прокурора. На думку ОСОБА_3, таке рішення Комісії є незаконним, оскільки матеріали дисциплінарної скарги підтверджували отримання Броварською місцевою прокуратурою заяви про незаконність дій слідчих та містили недвозначну й чітку вказівку на відсутність обґрунтованої відповіді на цю заяву.
8. Як убачається з ухвали Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 19 березня 2018 року, з якою погодилась Велика Палата Верховного Суду, судом відмовлено у відкритті провадження у справі, з посиланням на те, що позов ОСОБА_3 не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
9. Таке рішення мотивовано тим, що, відповідно до положень частини 1 статті 50 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон № 1697-VII), оскарженню в судовому порядку підлягають рішення за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII порядку, не набувають статусу суб'єктів дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження рішень Комісії до суду, оскільки така можливість обмежена нормами законодавчих актів.
10. У такому підході, на жаль, вбачається порушення права на ефективний засіб юридичного захисту, яке гарантовано ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), в якій зазначається: кожен, чиї права та свободи, визнані в Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. В рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Кац та інші проти України» від 18 грудня 2008 року (п. 95) вказується, що існування засобів юридичного захисту має бути достатньо певним як на практиці, так і в теорії, оскільки без цього їм не вистачатиме належної доступності та ефективності.
11. Одночасно в ухвалі суд зазначав, що рішення Комісії за результатами розгляду скарги, незважаючи на те, що його прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою позивача, є актом індивідуальної дії, тому право на оскарження відповідно до положень пункту 1 частини 1 статті 19 та пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України рішення (індивідуального акту) суб'єкта владних повноважень стосується лише особи, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів даної особи.
12. Вважаю такі висновки хибними і такими, що суперечать принципам верховенства права та правової визначеності, з таких міркувань.
13. Метою дисциплінарного провадження щодо прокурора виступає встановлення Комісією достовірних відомостей про вчинення прокурором, на дії котрого направлено скаргу дисциплінарного проступку.
14. Вважаю, що в таких випадках Комісія фактично виконує функцію «квазі-суду», оскільки цей орган наділений Законом № 1697-VII широкими повноваженнями з приводу вирішення питання про притягнення або відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора.
15. Як правило, рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора приймається за наслідком здійсненої перевірки за поданою скаргою в разі не встановлення в його службовій діяльності ознак дисциплінарного проступку.
16. Однак, якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
17. Відповідно до частини 1 статті 50 Закону № 1697-VII, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом установленого законом строку.
18. Крім того, відповідно до частини 10 статті 78 Закону № 1697-VII особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження. Згідно частини 8 цієї ж статті Закону № 1697-VII про строк та порядок оскарження, а також про надання дозволу на таке оскарження зазначається в рішенні Комісії.
19. Водночас, за змістом частини 2 статті 54 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798 - VIII (далі - Закон № 1798 - VIII), право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Комісії про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають прокурор, щодо якого розглядалося питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.
20. Тобто, зі змісту Закону № 1697-VIIта Закону № 1798-VIII убачається, що право на оскарження рішення Комісії до Вищої ради правосуддя виникає як в особи, яка подала дисциплінарну скаргу, так і в прокурора.
21. Аналіз норм, що врегульовують порядок відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора (стаття 46 Закону № 1697-VII) дає підстави однозначно стверджувати про відсутність заборони скаржнику оскаржувати рішення Комісії.
22. На нашу думку, оскарження рішення Комісії до Вищої ради правосуддя є альтернативним варіантом оскарження його до суду, тому, з урахуванням положень статей 2, 5 КАС України, рішення Комісії до адміністративного суду може оскаржити крім прокурора, і особа, яка подала дисциплінарну скаргу, оскільки положення КАС України не містять прямої заборони на звернення скаржника в зв'язку з незгодою із прийнятим актом, дією чи бездіяльністю (далі - Рішення) Комісії.
23. При цьому, з урахуванням змісту статті 22 КАС України та особливостей провадження в справах щодо оскарження Рішення Комісії або члена Комісії, які визначені статтею 266 КАС України, такі спори предметно та інстанційно відноситься до юрисдикції Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, як суду першої інстанції.
24. Право особи на доступ до правосуддя гарантовано статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань та посадових осіб.
25. Свою позицію щодо застосування Конституції України при здійсненні правосуддя Верховний Суд України відобразив у постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 01 листопада 1996 року № 9.
26. Зокрема, в пункті 8, зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст.124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Суд не вправі відмовити особі в прийнятті позовної заяви чи скарги лише з тієї підстави, що її вимоги можуть бути розглянуті в передбаченому законом досудовому порядку. Статтею 55 Конституції кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.
27. Крім того, ЄСПЛ в своїх рішеннях зазначає, що право на справедливий судовий розгляд (стаття 6 Конвенції), одним з аспектів якого є право доступу до суду (див. Golder v. the United Kingdom, рішення від 21 лютого 1975 року, параграф 36; Перетяка та Шереметьєв проти України, рішення від 20 червня 2011 року, параграф 33), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги.
28. Тим не менше, право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guйrin v. France, рішення від 29 липня 1998 року, параграф 37).
29. Дійсно, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності державних органів є однією із найважливіших гарантій захисту громадянами своїх прав та свобод від їх порушення. При цьому значення адекватного реагування суду на скарги полягає в їх розгляді і відповідній перевірці законності, обґрунтованості та справедливості рішень, дій чи бездіяльності державних органів, в наданні можливості судам виявити помилки і недоліки правозастосовної діяльності.
30. Порівняно із іншими процедурами судовий порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів забезпечує більшу об'єктивність, більш широкі можливості зацікавлених осіб у відстоюванні своїх інтересів, більшу авторитетність та обов'язковість прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.
31. Також слід відзначити і змагальні засади судового розгляду скарг, що повинні бути притаманні судовій системі, які визначаються особливою роллю судової влади у системі поділу влад. Суд має бути найвищим арбітром у вирішенні конфліктів на ґрунті реалізації норм права, гарантом захисту прав і свобод людини та громадянина.
32. Вважаю, що єдиним критерієм, який дозволяє визначити, які рішення, дії чи бездіяльність державних органів можуть бути оскаржені до суду та хто саме має право на таке оскарження, є обмеження конституційних прав і свобод громадян або створення перепон для доступу до правосуддя.
Щодо порушеного права скаржника:
33. Посилаючись на статтю 55 Конституції України, Велика Палата Верховного Суду зазначила в постанові, що право на судовий розгляд передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим і реальним, стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
34. Крім того, звернула увагу на те, що відсутність регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
35. Виходячи з викладеного, а також того, що права скаржника не порушено, Велика Палата прийшла до висновку, що Касаційний адміністративний суд обґрунтовано дійшов висновку, що право на оскарження акта індивідуальної дії Комісії, прийнятого за результатом дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої цей акт (рішення) стосується.
36. Разом із тим, не можна не враховувати, що кожен громадянин (особа) сподівається на добросовісне та правомірне здійснення прокурором його процесуальної діяльності в межах КПК України. Статтею 45 Закону № 1697-VII визначено, що встановлення факту порушення прокурором прав осіб або вимог закону, може бути підставою для дисциплінарного провадження.
37. Таким чином, звернення до Комісії з підстав порушення прокурором прав осіб або вимог закону забезпечує захист порушеного права громадянина (особи) на правомірну, добросовісну та кваліфіковану діяльність працівника державного органу, яким є прокуратура.
38. При цьому проведена перевірка членом Комісії чи Комісією доводів поданої скарги повинна максимально забезпечити охоронюваний законом інтерес такого скаржника, який полягає в отриманні визначеної законом реакції шляхом належного реагування на доводи скарги або їх спростування.
39. Загалом, у змісті рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18рп/2004 проаналізовано поняття «порушене право», за захистом якого може звертатися особа до суду, яке має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У свою чергу, «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони, має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб, не суперечить Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права.
40. У даному випадку адміністративний позов ОСОБА_3 стосувався захисту права позивача на відповідний розгляд доводів скарги Комісією, з рішенням якої остання не погодилася, оскільки вважала, що факти наведені у скарзі не перевірено належним чином, тому сподівалася на судовий захист охоронюваного законом інтересу та судову перевірку рішення Комісії.
41. З огляду на вищенаведене, вважаю, що відмовляючи у відкритті провадження в справі за позовом ОСОБА_3 згідно пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, з тих підстав, що позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не дотримався вимог статей 55, 64 Конституції України, статті 6 Конвенції, положень статей 2, 5, 22, 266 КАС України, пункту 10 статті 78 Закону № 1697-VII, чим порушив реалізацію права на судовий захист скаржника, що відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України є порушенням норм процесуального права, оскільки іншого судового порядку оскарження рішення члена Комісії чинне законодавство не містить.
42. Наведені порушення призвели до неправильного та несправедливого вирішення справи, на мою думку, є достатньо обґрунтованими підставами для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду від 19 березня 2018 року та направлення провадження за позовом ОСОБА_3 до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду для розгляду.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О.Г. Яновська