Справа № 800/404/17
Суддя: Князєв Всеволод Сергійович
Дата ухвалення: 2018-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 квітня 2018 року

м. Київ

Справа № 800/404/17

Провадження № 11-219заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Саприкіної І. В., Ситнік О. М.,

Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю:

секретаря судового засідання - Орєшко Ю. О.,

представника позивача - Маленко О. М.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Паладіс-Центр» (далі - ТОВ «Паладіс-Центр») на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року (судді Гімон М. М., Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Гриців М. І., Мороз Л. Л.) у справі за позовом ТОВ «Паладіс-Центр» до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія) про визнання протиправним і скасування рішення та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

У жовтні 2017 року ТОВ «Паладіс-Центр» звернулося до суду з позовом, у якому просило: визнати протиправним і скасувати рішення Комісії від 30 серпня 2017 року № 71дп-17 про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора першого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання державного обвинувачення управління нагляду у кримінальному провадженні прокуратури м. Києва ОСОБА_1; зобов'язати відповідача повторно розглянути дисциплінарне провадження № 11/2/4-129дс-63дп-17 щодо цього прокурора.

На обґрунтування свого позову ТОВ «Паладіс-Центр» зазначило, зокрема, що оскаржуване рішення не містить вмотивованого висновку щодо відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою

від 29 січня 2018 року закрив провадження у справі, посилаючись на те, що цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому суд дійшов висновку, що право на оскарження акта індивідуальної дії Комісії, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження щодо прокурора, має лише особа, якої цей акт (рішення) стосується.

На зазначене судове рішення позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, просить ухвалу про закриття провадження у справі скасувати, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, ТОВ «Паладіс-Центр» вказує на право особи звернутися до суду за захистом прав і свобод щодо законності будь-якого рішення Комісії.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 03 березня 2018 року відкрила апеляційне провадження у справі за адміністративним позовом ТОВ «Паладіс-Центр» до Комісії про визнання протиправним і скасування рішення та зобов'язання вчинити дії.

Ухвалою від 23 березня 2018 року Велика Палата Верховного Суду призначила цю справу до розгляду в судовому засіданні.

Відповідач правом на подачу відзиву на апеляційну скаргу не скористався.

У судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити з викладених у ній підстав.

Інші учасники справи у судове засідання не з'явилися. Оскільки про дату, час та місце розгляду справи всіх її учасників було повідомлено належним чином, то відповідно до частини другої статті 368 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) їх неявка не перешкоджає судовому розгляду.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи, заслухавши доводи представника позивача, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Згідно з частиною третьою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як убачається з матеріалів справи, ТОВ «Паладіс-Центр» реалізувало своє право на звернення до Комісії, подавши скаргу про вчинення прокурором ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.

Порядок та підстави здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Відповідно до статті 44 цього Закону дисциплінарне провадження здійснюється Комісією.

За змістом частини першої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України. Якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.

Згідно з частиною другою статті 45 Закону № 1697-VII право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти. Комісія розміщує на своєму веб-сайті рекомендований зразок дисциплінарної скарги.

Процедура розгляду дисциплінарної скарги відповідно до Закону № 1697-VII передбачає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; 5) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 6) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.

Частиною третьою статті 46 цього Закону встановлено, що за відсутності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів приймає рішення про відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора.

Відповідно до частини п'ятої статті 48 цього ж Закону у разі відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів своїм рішенням закриває дисциплінарне провадження.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Комісії від 28 липня 2017 року № 129дс-17 відкрито дисциплінарне провадження щодо прокурора ОСОБА_1 28 липня 2017 року розпочато перевірку, яку закінчено 17 серпня 2017 року та прийнято висновок у провадженні № 11/2/4-129дс-63дп-17, яким запропоновано не застосовувати до прокурора ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у зв'язку з відсутністю в її діях складу дисциплінарного проступку. За результатами розгляду цього висновку Комісія прийняла рішення від 30 серпня 2017 року № 71дп-17, яким закрила дисциплінарне провадження № 11/2/4-129дс-63дп-17 щодо прокурора ОСОБА_1

Відповідно до частини першої статті 50 Закону № 1697-VII прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено в пункті 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що оскарженню, зокрема, у судовому порядку підлягають ті рішення Комісії, які прийняті за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII і Положенням порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за цим Законом не наділені правом на оскарження рішень Комісії за результатами дисциплінарного провадження.

Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

У підпункті «ґ» пункту 5 Рекомендацій Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року, зокрема, передбачено, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регyлювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення, що є предметом незалежного і неупередженого нагляду.

У Коментарі до індивідуальних рекомендацій за підпунктом «ґ» пункту 5 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що стосовно дисциплінарних рішень прокурори повинні мати можливість передачі їх для перегляду незалежним і неупередженим органом. Проте ця можливість не запобігає вимогам попереднього адміністративного або ієрархічного перегляду.

Тобто прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.

Закон № 1697-VІІ надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (стаття 50).

За змістом частини десятої статті 131 Конституції України відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення, зокрема, розгляду справ щодо дисциплінарної відповідальності суддів і прокурорів.

Так, держава гарантує контроль за належним виконанням суддями та прокурорами своїх професійних обов'язків шляхом створення єдиного органу - Вищої ради правосуддя, який приймає рішення за наслідком розгляду дисциплінарних скарг щодо суддів та прокурорів.

У Рекомендації Rec (2000) 19 Комітет Міністрів вказав, що держава повинна вжити відповідних заходів, щоб прокурори були в змозі виконувати свої професійні обов'язки і повноваження без неправомірного втручання або незаконного притягнення до цивільної, кримінальної або іншої відповідальності (пункт 11).

Роз'яснюючи зміст цього пункту Рекомендації Rec (2000) 19, Комітет Міністрів зазначив, що для прокурорів має бути положення, яке дане для здійснення ними повноважень, виконання яких ґрунтується на особистих свободах і відповідно до якого вони будуть відповідати на дисциплінарному, адміністративному, цивільному або кримінальному рівні за їхні особисті проступки, відповідно, таке положення повинно бути розумно обмежене, щоб не перевантажувати систему. Тут увагу необхідно акцентувати на можливості апеляцій у вищі інстанції або спеціальний комітет і на дисциплінарні процедури, проте кожен з прокурорів, як і будь-яка інша фізична особа, повинен відповідати за будь-який злочин, що він може вчинити. Природно, що у системі, в якій прокурор є незалежним, він несе більшу відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 11 Рекомендації Rec (2000) 19).

Наведене підтверджує той факт, що можливість притягнення прокурора до дисциплінарної, адміністративної, цивільної або кримінальної відповідальності за їхні правопорушення повинна бути розумно обмеженою національним законом. Проте за будь-яких умов прокурор повинен на рівні з іншими фізичними особами нести кримінальну відповідальність за вчинені ним злочини та мати можливість оскаржити рішення про притягнення його до юридичної відповідальності будь-якого виду згідно з національним законом.

Стосовно права на оскарження рішень про закриття дисциплінарного провадження щодо прокурора, то відсутність його регламентації у національному праві є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.

Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження (частина десята статті 78 Закону

№ 1697-VІІ).

З огляду на зазначене та правовідносини, які виникли між ТОВ «Паладіс-Центр» та органом державної влади (прокуратурою) у зв'язку з досудовим розслідуванням злочину, стверджувані позивачем порушення Комісією його суб'єктивних прав унаслідок закриття дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси.

Обраний позивачем спосіб захисту, як-от оскарження рішення Комісії про закриття дисциплінарного провадження стосовно прокурора, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить його прав як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою позивача, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів позивача.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду вважає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у світлі частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не вказав суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

З огляду на зміст та юридичну природу обставин, зазначених у позовній заяві, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в оскаржуваній ухвалі від 29 січня 2018 року дійшов правильного висновку про те, що цю адміністративну справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі щодо підсудності не спростовують правильності правових висновків цього рішення.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування оскаржуваної ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 242, 243, 250, 266, 315, 316, 321,

322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Паладіс-Центр» залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 02 травня 2018 року.

Головуючий суддя-доповідач В. С. Князєв
Судді:
Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко
С. В. Бакуліна І. В. Саприкіна
Д. А. Гудима О. М. Ситнік
В. І. Данішевська О. С. Ткачук
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
Л. М. Лобойко О. Г. Яновська
Н. П. Лященко