Справа № 806/1000/17
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2018-04-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

м. Київ

справа № 806/1000/17

адміністративне провадження № К/9901/2562/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого-судді Кравчука В.М.,

суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

за участю секретаря судового засідання Вишняка О.М.,

представника позивача Кумки Д.В.,

преставника відповідача Кобилецького О.І.,

представника третьої особи Дешевого О.І.,

прокурора Кузнєцової Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Райт Солюшн», Державної служби геології та надр України на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20.04.2017 (колегія суддів у складі суддів Романченка Є.Ю., суддів: Попової О.Г., Шуляк Л.А.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.10.2017 (колегія суддів у складі суддів Гонтарук В.М., Граб Л.С., Біла Л.М.) у справі за позовом Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Райт Солюшн» про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами, -

І. ПРОЦЕДУРА

1. 03.04.2017 заступник прокурора Житомирської області звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради (далі - позивач) з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач, Держгеонадра), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача ТОВ "Райт Солюшн" (далі - третя особа), в якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 4785, виданий відповідачем 26.08.2016 ТОВ "Райт Солюшн" з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка "Стрілка") на території Житомирської області Овруцького району між селами Сирниця та Селизівка загальною площею 1021,10 га (далі - дозвіл).

2. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 20.04.2017, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.10.2017, позов задоволено повністю.

3. 08.11.2017 ТОВ "Райт Солюшн" подало до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу. Ухвалою від 08.11.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.

4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.11.2017 задоволено клопотання ТОВ «Райт Солюшн» про зупинення виконання оскаржуваних постанов до розгляду касаційної скарги.

5. 26.12.2017 касаційну скаргу до Верховного Суду подала Державна служба геології та надр України, на підставі якої ухвалою від 09.01.2018 Верховний Суд відкрив касаційне провадження.

6. Особи, які подали касаційні скарги, зверталися до Суду з клопотаннями про прискорення розгляду касаційних скарг.

7. Ухвалою від 12.03.2018 закінчено підготовчі дії у справі та призначено справу до розгляду на 28.03.2018.

8. Судові засідання у справі відбувалися 28.03.2018, 11.04.2018 і 25.04.2018.

ІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. ТОВ «Райт Солюшен» створене 30.07.2015 і предметом його господарської діяльності є, зокрема, добування корисних копалин.

10. 02.02.2016 МПП «Мета» (Орендодавець) та ТОВ «Райт Солюшн» (Орендар) підписали договір оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки (до якого 19.02.2016 було внесено зміни), за яким Орендодавець зобов'язується передати Орендареві в строкове платне користування 2 (другий) поверх нежитлової будівлі старого виробничого корпусу на вул. Н. Репкіна, 10-а в м.Овруч Житомирської області (253,1 кв.м.). Нежитлова будівля старого виробничого корпусу, другий поверх якої передається в оренду за цим договором, розташована на земельній ділянці (0,9644 га), кадастровий № :01:012:0726, цільове призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, 0,3 га якої передається в оренду разом з вказаним вище поверхом.

У підпункті 1.5 пункту 1 договору оренди нежитлової будівлі та земельної ділянки від 02.02.2016, враховуючи договір про внесення змін до цього договору від 19.02.2016, зазначено, що другий поверх нежитлової будівлі та земельна ділянка надаються для використання Орендарем з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки ділянки надр бурштину «Стрілка» Овруцького району Житомирської області, а також Замисловицької та Правобережної ділянок надр бурштину Овруцького району Житомирської області.

11. 02.02.2016 між МПП «Мета» та ТОВ «Райт Солюшн» складено акт прийому-передачі нерухомого майна, в якому, зокрема, зазначено, що Орендар приймає об'єкти оренди в такому стані та з такими характеристиками, в якому він знаходиться на дату його прийому-передачі.

12. 19.02.2016 між ТОВ «МВ-Захід» (Орендодавець) та ТОВ «Райт Солюшн» укладено договір оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів, відповідно до якого Орендодавець зобов'язується надати Орендарю за плату в тимчасове користування майно для здійснення Орендарем статутної діяльності, зокрема здійснення геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розвідки ділянки надр бурштину «Стрілка» Овруцького району Житомирської області, Замисловицької та Правобережної ділянок надр бурштину Овруцького району Житомирської області, а Орендодавець зобов'язується прийняти, оплачувати користування та вчасно повернути майно в справному стані з урахуванням нормального зносу. Згідно з пп. 1.2 п. 1 згаданого договору Орендодавець зобов'язується надати Орендарю наступне майно: будку пересувну на причепі - 3 шт.; насос вакуумний масляний - 3 шт.; дизельну електростанцію - 2 шт.; двигун д/насоса - 3 шт.; електронні ваги - 3 шт.; мотопомпу - 3 штуки; рукав н/вс Вода 75мм - 3 шт. Передача майна відбувається безпосередньо в момент підписання даного договору та підтверджується актом приймання - передачі майна в оренду, що є невід'ємною частиною договору. Майно вважається фактично переданим в оренду з моменту підписання акту приймання - передачі майна в оренду (пп. 2.2 п. 2 договору від 19.02.2016).19.02.2016 ТОВ «МВ - Захід» і ТОВ «Райт Солюшн» підписано акт приймання-передачі майна в оренду, за змістом якого об'єкти оренди знаходяться в належному технічному стані і придатні до використання за цільовим призначенням, вказаним у договорі, в кількості та згідно з переліком. Орендар прийняв майно в такому стані та з такими характеристиками, в якому воно знаходиться на дату його прийому - передачі.

13. 24.02.2016 ТОВ "Райт Солюшн" звернулося до Державної служби геології та надр України з заявою про отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону від 23.02.2016 вих. № 09/01. Як підставу надання дозволу заявник зазначив абзац 8 пункту 8 постанови КМУ від 30.05.2011 № 615.

14. До заяви ТОВ «Райт Солюшн» додало такі документи:

- належно засвідчену копію статуту;

- належно засвідчену копію виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань;

- пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства;

- каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі;

- оглядову карту (масштаб 1:200000);

- ситуаційний план з нанесеними межами площі геологічного вивчення та географічними координатами її кутових точок (похибка - менша як 1 секунда);

- оглядову геологічну карту з лініями проектних геологічних розрізів;

- геологічні розрізи;

- пакет документів для погодження Житомирської обласної ради;

- пакет документів для погодження Міністерством екології та природних ресурсів України;

- пакет документів для погодження Державною службою України з питань праці;

- копію договору оренди від 02.02.2016 (зі змінами) та акту приймання-передачі нерухомого майна в оренду від 02.02.2016;

- копію договору оренди приладів, устаткування та інших технічних засобів від 19.02.2016.

15. 25.02.2016 відповідач звернувся до Житомирської обласної ради з проханням погодити видачу такого дозволу до 25.03.2016.

16. У відповідь голова Житомирської обласної ради листом від 18.03.2016 повідомив відповідача про категоричну відмову у такому погодженні, зазначив про невідповідність документів заявника вимогам законодавства і запропонував прийняти рішення про відмову в наданні дозволу на підставі абз.4 п.19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615. Також зауважив, що відповідно до плану роботи чергова сесія обласної ради відбудеться 31.03.2016 і зазначене у листі питання може бути розглянуто за умови надання заявником документів у повному обсязі.

17. 30.03.2016 ТОВ «Райт Солюшн» листом направило копії договорів, укладених 09.03.2016 щодо оренди частини цеха та транспортних засобів, актів приймання-передачі до них.

Зокрема, відповідно до договору оренди № 01/03 ПП «Кантрансбуд» (Орендодавець) зобов'язується надати Орендарю в строкове платне користування технологічні транспортні засоби: екскаватор гусеничний марки JCB JS220LR, заводський номер 0707476, 2002 року випуску; бульдозер марки ДЗ-110-А-2, ідент.номер 38915, 1987 року випуску; навантажувач марки STALOWA WOLA L-34M, заводський номер 11876, 2007 року випуску, - для здійснення Орендарем статутної діяльності, зокрема здійснення геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розвідки ділянки надр бурштину «Стрілка» Овруцького району Житомирської області, Замисловицької та Правобережної ділянок надр бурштину Овруцького району Житомирської області, а Орендар зобов'язується прийняти майно та вчасно і в повному обсязі здійснювати оплату за договором.

18. 22.03.2016 між фізичною особою - підприємцем ОСОБА_6 (Орендодавцем) та ТОВ «Райт Солюшн» укладено договір оренди. Пунктом 1.1 цього договору визначено, що Орендодавець передає, а Орендар приймає в строкове платне користування на умовах оренди в порядку, на умовах та на строк, визначений цим договором, склад № 1, що є складовою частиною комплексу цеху по обробці граніту, загальною площею 58,7 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1.

19. 31.03.2016 на ІV сесії VII скликання Житомирської обласної ради прийнято рішення № 208 «Про відмову у погодженні надання спеціальних дозволів на користування надрами».

20. 01.04.2016 відповідач відповідно до підп. 8 п. 8 вищезгаданого Порядку видав наказ №116 «Про надання спеціального дозволу на користування надрами» щодо геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку бурштину на 5 років на ділянці «Стрілка» Житомирської області.

21. 05.04.2016 Міністерство екології та природних ресурсів України наказом № 143 ввело в дію протокол № 1 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування від 24.03.2016-30.03.2016, в якому наведено, зокрема, рішення комісії щодо відкладення розгляду питання щодо погодження надання спеціального дозволу ТОВ "Райт Солюшн" щодо ділянки "Стрілка" в Овруцькому районі Житомирської області до внесення змін в законодавчі акти щодо відкритості надання надр у користування.

22. 07.04.2016 ТОВ «Райт Солюшн» направило відповідачу договір, укладений з ТОВ «КІБ» (Орендодавець), за умовами якого Орендодавець передає, а Орендар приймає в строкове платне користування на умовах та на строк, визначений цим договором, виробничу базу, яка знаходиться за адресою: Житомирська область, Олевський район, м. Олевськ, вул.Герцена, буд. 19-а, площею 541,7 кв.м., - для здійснення геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки ділянки надр «Стрілка» Овруцького району Житомирської області, Замисловицької та Правобережної ділянок надр бурштину Овруцького району Житомирської області. Також надало акт прийому-передачі в оренду нерухомого майна від 07.04.2016.

23. 31.05.2016 ТОВ «Райт Солюшн» платіжним дорученням №18 сплатило збір за надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення, в т.ч. дослідно-промислової розробки бурштину ділянки «Стрілка» в розмірі 46 420,00 грн.

24. 06.06.2016 Міністерство екології та природних ресурсів України наказом №212 ввело в дію рішення Комісії з питань погодження надання надр у користування, що зафіксовано у протоколі №3 від 27.05.2016 про відмову у погодженні надання надр у користування з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка "Стрілка") на території Житомирської області, Овруцького району ТОВ "Райт Солюшин", у зв'язку з виключенням підп. 8 п. 8 на підставі постанови Кабінету Міністрів України № 277 від 06.04.2016 та пункту 4 Регламенту Мінприроди.

25. 26.08.2016 відповідач видав Товариству оспорюваний у цій справі спеціальний дозвіл № 4785 на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка "Стрілка"), на території Житомирської області, Овруцького району між селами Сирниця та Селизівка, загальною площею 1021,10 га до 19.02.2021.

26. 16.03.2017 Житомирська обласна рада звернулася до прокурора Житомирської області з листом «Про захист інтересів територіальних громад області» з проханням вжити заходів представницького характеру у даному спорі в інтересах обласної ради.

27. 27.03.2017 прокуратура Житомирської області повідомила Житомирську обласну раду про звернення до суду з позовом в інтересах Ради у зв'язку з тим, що, на думку прокурора, Держгеонадрами України безпосередньо порушені інтереси держави та територіальної громади області в особі Житомирської обласної Ради, яка відмовила у погодженні надання спірного спеціального дозволу.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

28. Прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради, зазначив, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням процедури видачі. А саме:

А) у ТОВ "Райт Солюшн" відсутні рухомі та нерухомі активи, які підпадають під визначення «цілісний майновий комплекс»;

Б) ТОВ «Райт Солюшн» не мало нерухомого майна біля родовища, щодо розробки якого просило видати дозвіл, а орендована земельна ділянка площею 0,3 га (землі промисловості) не пристосована для розміщення на ній будівель та споруд підприємств, що пов'язані з користуванням надрами;

В) Житомирська обласна рада не погодила надання такого дозволу;

Г) зміни на час видачі дозволу не надавали права видати дозвіл без процедури аукціону.

29. Звернення до суду в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради заступник прокурора обгрунтовув тим, що зазначений орган місцевого самоврядування є одним із обов'язкових суб'єктів, який відповідно до вимог природоохоронного законодавства в обов'язковому порядку здійснює погодження надання дозволу на спеціальне користування надрами.

Оскільки надра є виключною власністю Українського народу, видача дозволу всупереч відмови органу місцевого самоврядування у погодженні порушує інтереси держави у формі недотримання державним органом процедури його видачі та створює соціальну напругу серед мешканців Житомирської області можливим протиправним видобутком бурштину.

30. Відповідач у письмовому запереченні просив відмовити у задоволенні позовних вимог, обґрунтовував правомірність спірного рішення такими доводами:

А) заява на отримання спеціального дозволу та доданий до неї пакет документів ТОВ «Райт Солюшн» відповідали вимогам законодавства щодо повноти, доводили наявність у користуванні підприємства цілісного майнового комплексу для здійснення відповідного виду робіт та дозволяли здійснити видачу такого дозволу без процедури проведення аукціону;

Б) видача спірного дозволу всупереч відмові Житомирської обласної ради відбулася у зв'язку з ненаданням у встановлений строк рішення ради у передбаченій законом формі.

31. Третя особа просила відмовити у задоволенні позовних вимог повністю з таких підстав:

А) для отримання спеціального дозволу на користування надрами долучено повний пакет документів, який надавав можливість відповідачу здійснити його видачу без аукціону відповідно до вимог чинного законодавства та підтверджує наявність рухомих і нерухомих активів для здійснення повного циклу робіт, передбачених для такого дозволу;

Б) відповідач застосував принцип «мовчазної згоди» у питанні погодження видачі дозволу, що відповідало вимогам чинного законодавства.

ІV. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

32. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позов виходив з наступного.

33. Посилаючись на ст.4, ч.ч.2-3 ст.16, ч.1 ст.19 Кодексу України про надра, постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення» від 12.12.1994 № 827 (з наступними змінами та доповненнями) суд врахував, що бурштин включено до переліку корисних копалин загальнодержавного значення.

34. Задовольняючи позов, суд дійшов висновку про порушення відповідачем Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (у редакції, чинній на момент звернення третьої особи із заявою) (далі - Порядок № 615).

35. Суд послався на підп.8 п.8 Порядку № 615, відповідно до якої без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію). У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).

36. Застосовуючи положення абзацу 20 пункту 8 цього ж Порядку, яким передбачено для отримання дозволу без проведення аукціону обов'язок заявника подати заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, та абз. 24 п. 8 Порядку №615 суд першої інстанції на підставі досліджених доказів та встановлених обставин справи дійшов висновку, що документи ТОВ «Райт Солюшн» не відповідали вимогам, оскільки на час звернення з заявою підприємство не було власником і не мало у користуванні цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл.

37. В обґрунтування висновку про відсутність у підприємства цілісного майнового комплексу, як підставу для надання дозволу без аукціону, суди послалися на пункт 3 Національного стандарту №1 "Загальні засади оцінки майна і майнових прав", затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2003 № 1440, ст.66 Господарського кодексу України та ст.191 Цивільного кодексу України.

38. Проаналізувавши ці правові норми, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що цілісність (єдність) майнового комплексу полягає в нерозривному зв'язку поєднаних між собою на єдиній території об'єктів, у тому числі будівель або інших капітальних споруд (їх окремих частин), сукупність яких і забезпечує завершеність відповідного циклу виробництва (робіт, послуг).

39. З цих підстав суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про порушення відповідачем підп.8 п.8 Порядку № 615, оскільки орендоване майно на момент звернення ТОВ «Райт Солюшн» до відповідача із заявою від 23.02.2016 в різних орендодавців не підпадало під визначення та ознаки оренди товариством цілісного майнового комплексу.

40. Крім того, судова колегія звернула увагу, що відповідно до переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, наведеного в додатку 1 до Порядку № 615, разом із заявою заявник подає, зокрема, пояснювальну записку з обґрунтуванням необхідності проведення геологорозвідувальних робіт на ділянці надр із зазначенням мети її геологічного вивчення, потужності підприємства.

41. Однак, як встановлено судом апеляційної інстанції, пояснювальна записка, яка подавалась заявником відповідачу для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, не містить інформації про потужність підприємства. Отже заява та додатки, приєднані до неї, не відповідали вимогам Порядку.

42. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи відповідача і третьої особи про те, що лист Житомирської обласної ради від 18.03.2016 не є погодженням чи відмовою у погодженні, оскільки Порядок №615 жодних приписів щодо необхідності направлення лише рішень пленарних сесій органів місцевого самоврядування про надання чи відмову в наданні згоди на видачу спеціального дозволу на користування надрами не містить.

43. Суди визнали, що лист Житомирської обласної ради від 18.03.2016 узгоджується із абз.9 п.9 Порядку № 615 (у редакції, чинній як на момент звернення третьої особи із заявою від 23.02.2016, так і у редакції з 04.03.2016, якою користувався відповідач).

44. Тому колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем під час прийняття наказу № 116 від 01.04.2016 в частині надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ "Райт Солюшн", передчасно зроблено висновок про погодження позивачем надання третій особі спеціального дозволу згідно з абз. 10 п. 9 Порядку №615.

45. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що на час звернення до суду наказ вичерпав свою дію шляхом його виконання - видачею 26.08.2016 ТОВ «Райт Солюшн» спеціального дозволу на користування надрами та не може бути скасований у судовому порядку. Водночас, посилаючись на ефективність судового способу захисту дійшов висновку, що оспорюваний дозвіл на користування надрами №4785 є протиправним та підлягає скасуванню.

46. Суд врахував п.13 Порядку № 615 (у редакції, чинній як на момент звернення третьої особи із заявою від 23.02.2016, так і у редакції з 04.03.2016, якою користувався відповідач), згідно з яким за надання дозволу без проведення аукціону справляється збір у розмірі, який розраховується виходячи з початкової ціни продажу такого дозволу на аукціоні відповідно до Методики визначення початкової ціни продажу на аукціоні спеціального дозволу на право користування надрами, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 №1374, та який суб'єкт господарювання повинен сплатити у повному обсязі протягом 45 днів з дати прийняття рішення про надання дозволу.

У разі несплати в установлений строк збору за надання дозволу суб'єкт господарювання, щодо якого прийнято рішення відповідно до пункту 8 цього Порядку, втрачає право на його отримання, а зазначене рішення підлягає скасуванню. При цьому комісія з питань надрокористування, що утворена органом з питань надання дозволу або Радою міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до пункту 25 цього Порядку, може визнати за зверненням суб'єкта господарювання причину несвоєчасного внесення плати поважною та визначити строк, протягом якого необхідно сплатити збір, але не більш як 45 днів.

47. Оскільки підприємство сплатило збір 31.05.2016, суд апеляційної інстанції визнав, що на день видачі спеціального дозволу воно втратило право на його отримання.

48. З цих підстав апеляційний суд залишив постанову суду першої інстанції без змін.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ

49. Відповідач і третя особа не погодилися з судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій і подали касаційні скарги.

50. Відповідач (Держгеонадра) у касаційній скарзі просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відмовити у задоволенні позовних вимог.

Як на підставу оскарження покликається на порушення судами норм матеріального права під час оцінки доводів учасників спору та неправильні висновки щодо порушення ним законодавства під час прийняття оскаржуваного рішення.

Порушення процесуального законодавства судами обґрунтовував порушенням встановленої ст.195 КАС України тривалості розгляду апеляційної скарги.

51. Третя особа (ТОВ "Райт Солюшн") у касаційній скарзі просить рішення судів скасувати та відмовити у задоволенні позовних вимог з підстав порушення норм матеріального і процесуального права, яке вбачає у наступному:

А) суди не врахували, що позовна заява не містить обґрунтування в чому полягає порушене, оспорюване право чи інтерес позивача та відсутнє посилання на конкретну норму закону, що дає право Житомирській обласній раді, як суб'єкту владних повноважень, звертатися до суду з позовом про визнання нечинним та скасування спеціального дозволу на користування надрами;

Б) права позивача у спірних відносинах не були порушені, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позову;

В) з урахуванням ч. 2 ст. 19, ст. 121 Конституції України, ч. 2 ст. 6, ст. 60 Кодексу адміністративного судочинства України, ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», ст.ст. 1-2 Закону України «Про місцеве самоврядування» та рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 у заступника прокурора Житомирської області відсутні правові підстави та право звертатися до суду з позовом в інтересах вказаного органу місцевого самоврядування;

Г) оскаржуваний дозвіл не є актом індивідуальної дії відносно відповідача, а тому судами порушено правила територіальної підсудності;

Д) помилковими є висновки суду щодо відсутності у користуванні ТОВ «Райт Солюшн» цілісного майнового комплексу та достатності рухомих і нерухомих активів для здійснення повного циклу геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ бурштину.

Е) незаконними є висновки суду щодо необхідності врахування відповідачем до часу прийняття спірного рішення відмови органу місцевого самоврядування у погодженні видачі дозволу та безпідставному неврахуванні обставин, що стали підставою для пропуску ним строку на оплату збору за видачу спеціального дозволу.

Є) судами не враховано, що законом встановлено вичерпний перелік підстав для припинення права користування надрами і такі підстави у спорі відсутні.

52. У письмових відзивах на касаційні скарги Житомирська обласна рада та заступник прокурора Житомирської області просили залишити оскаржувані судові рішення без змін з підстав дотримання цими судами норм матеріального та процесуального права, повного та правильного встановлення всіх обставин справи. Доводи заперечень за змістом збігаються з мотивами судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій.

VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

53. Відповідно до ст. 24 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у чинній редакції) Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

54. Згідно з ч.ч.1-2 ст.341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Водночас Суд не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

55. У ч.4 ст.328 КАС України зазначено, що підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

56. Згідно з положеннями ст.351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

57. Перевіривши у межах доводів касаційних скарг застосування норм матеріального та процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень, Суд дійшов таких висновків.

а) щодо підстав звернення прокурора до суду

58. Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

59. Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

60. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):

«Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

61. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

62. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

63. З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

64. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

65. Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.

66. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

67. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

68. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

69. Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону «Про прокуратуру».

70. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

71. У справі, що розглядається, прокурор обгрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Посилаючись на ст. 4 Кодексу України про надра, за якою надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду АРК і місцеві ради, заступник прокурора області у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності надання спірного спеціального дозволу на користування надрами. Порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання Держгеонадра визначеної законодавством процедури його видачі, в частині відсутності необхідних умов для отримання такого дозволу поза аукціоном, відсутності необхідних погоджень уповноважених органів та порушені інтереси територіальної громади.

72. На думку Суду, таке обгрунтування не є несумісним з розумінням «інтересів держави». Тому Суд вважає, що суди мали підстави вважати, що позов має на меті захист «інтересів держави».

73. Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з'ясувати, що мається на увазі під «виключним випадком» і чи є таким випадком ситуація у справі.

74. Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) ящо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

75. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

76. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 77. У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради до прокуратури Житомирської області, в якому Рада повідомляла про порушення порядку видачі дозволу на спецкористування ТОВ «Райт Солюшн», яке полягає у неотриманні згоди Ради, і просило вжити відповідних заходів. При цьому Рада не повідомила причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси Ради, які збігаються з інтересами держави. Прокурор теж не з'ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.

78. З огляду на це, Суд вважає, що у справі не було передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

79. У ч. 4 ст. 23 Закону «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів … держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

80. Суди першої та апеляційної інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, дійшли висновку про наявність таких підстав, допустили його до представництва, позовну заяву не повернули і розглянули справу по суті.

81. Оцінюючи правові наслідки необгрунтованого допуску прокурора до представництва, Суд виходить з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з'ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України.

б) щодо дотримання порядку видачі дозволу

82. Відповідно до положень пункту 8 Порядку № 615 (у редакції на час звернення згаданого підприємства з заявою) дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.

Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше дня, що настає за днем одержання документів від заявника, надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - п'ятому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.

За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - п'ятому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.

У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому - п'ятому цього пункту, погодження протягом встановленого строку вважається, що видача дозволу ними погоджена.

83. Суд погоджується з доводами касаційної скарги третьої особи щодо недотримання Житомирською обласною радою форми рішення про погодження.

84. Відповідно до ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. [Г]олова (…) обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

85. Отже, рішення обласної ради викладаються виключно у формі рішень, які приймаються під час пленарних засідань сесії після спільного обговорення проекту рішення депутатами відповідної ради. Голова обласної ради є представником Ради. Проте він не може висловлювати позицію ради, щодо якої вона не визначилась у встановленому законом порядку та формі. Твердження голови ради про непогодження дозволу, без відповідного рішення ради, не може вважатися «рішенням» ради.

86. Відтак, на момент спливу місячного строку, упродовж якого Рада повинна була надати відповідь щодо погодження або непогодження видачі дозволу ТОВ «Райт Солюшн», Рада на прийняла жодного «рішення», а тому у Держгеонадра були формальні підстави вважати, що відповідно до пункту 8 Порядку № 615 видачу дозволу погоджено.

87. Суд також звертає увагу на зміст і характер листа голови Ради, який давав підстави вважати, що Рада не ставиться байдуже до питання про погодження дозволу, категорично заперечує і це питання буде розглядатися на найближчому засіданні Ради. Хоч і з запізненням на декілька днів, але Рада прийняла рішення про непогодження надання дозволу ТОВ «Райт Солюшн». Сукупність наведених обставин навряд чи дозволяє оцінити дії Ради як «мовчазну згоду», яка, як правило, виявляється у бездіяльності.

88. Це рішення було негайно надіслане до Держгеонадра і отримане до надання дозволу, але не було враховане і жодним чином не вплинуло на процес прийняття остаточного рішення.

89. З огляду на положення п. 8 Порядку № 615, який пов'язує погодження лише зі спливом місячного строку, такі дії Держгеонадра не можуть вважатися протиправними. Однак, на думку Суду, діючи добросовісно та неупереджено, Держгеонадра повинен був діяти з урахуванням рішення Ради.

90. Проте у контексті спору оцінка дій Держгеонадра у зв'язку з отриманням рішення Ради з затримкою сама по собі не має вирішального значення.

91. Суд звертає увагу, що надання документів на погодження Раді, встановлення строку погодження та відповідна їх оцінка знаходяться поза межами впливу ТОВ «Райт Солюшн», яке звернулося за відповідним дозволом. Документи на погодження до Ради надіслало Держгеонадра і воно ж отримало відповідь. Отож постає питання чи може Товариство нести відповідальність за порушення, що мали місце під час погодження.

92. Вирішення цього питання зокрема і спору загалом повинно узгоджуватися з міжнародними зобов'язаннями України, зокрема тими, які випливають з Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція), яку ратифіковано Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997.

93. Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Відповідно до ч. 2 ст. 8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

94. Суд звертає увагу на практику ЄСПЛ, який неодноразово звертав увагу на необхідність дотримання принципів «належного урядування». Зокрема, у справі «Рисовський проти України» (рішення від 20.10.2011, заява № 29979/04, п. 71) ЄСПЛ зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов'язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

95. Застосовуючи ці принципи до справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що відносини щодо погодження надання дозволу виникли між Держгеонадра та Житомирською обласною радою, тобто без участі ТОВ «Райт Солюшн». Товариство мало підстави сподіватися на те, що дії Держгеонадра є добросовісними і дотримані умови, необхідні для надання дозволу. За таких обставин покладення на Товариство негативних наслідків недотримання процедури погодження дозволу, до того ж без пропозиції щодо виплати належного відшкодування, навіть якщо припустити, що такі порушення мали місце, призведе до покладення на нього надмірного індивідуального тягаря, а тому є непропорційним та несумісним з принципом верховенства права.

96. З огляду на це, стверджувані у позові порушення під час погодження Житомирською обласною радою питання про надання дозволу на спецкористування надрами ТОВ «Райт Солюшн» не можуть бути підставою для скасування цього дозволу.

в) щодо цілісного майнового комплексу

97. Задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що Товариство не було власником і не мало у користуванні цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл.

98. Відповідач і третя особа з цим висновком не погодилися.

99. Суд теж не погоджується з цим висновком з огляду на те, що законодавством саме на відповідача, як ліцензіата, покладені повноваження оцінити, чи дозволяє наявне у користуванні заявника майно та потужності здійснити повний технологічний цикл робіт з видобування та переробки корисних копалин, що передбачаються спеціальним дозволом.

100. Видача дозволу свідчить про те, що усі умови, необхідні для його видачі, зокрема й щодо користування цілісним майновим комплексом, на думку Держгеонадра, були дотримані. Про це Держгеонадра зазначає і у запереченнях проти позову. Товариство теж мало підстави сподіватися на те, що наданих ним документів достатньо для висновку про наявність у нього «цілісного майнового комплексу». Відтак, за принципами «належного урядування», інша оцінка наданих Товариством документів після видачі дозволу, зокрема як таких, що не доводять наявності «цілісного майнового комплексу», не може бути підставою для позбавлення дозволу, а по суті перекладення відповідальності за недоліки оцінки на Товариство.

г) щодо порушення права на мирне володіння майном

101. В контексті дотримання прав, гарантованих Конвенцією, Суд звертає увагу на статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, яка передбачає право на мирне володіння майном.

102. Насамперед, необхідно з'ясувати чи поширюється Конвенція на спірні правовідносини, зокрема чи є дозвіл на спецкористування надрами «майном».

103. У справі «Centro Europa 7 S.r.l. і Di Stefano проти Італії» компанія-заявник стверджувала, що протягом майже десяти років вона не могла скористуватися своїми правами згідно з ліцензією, яку їй було надано для здійснення загальнодержавного телевізійного мовлення, і що компенсація, присуджена їй національними судами, не відображала повної вартості її «майна» (п. 147).

104. У рішенні від 07.06.2012 (заява 38433/09, п. 178-179) у цій справі ЄСПЛ дійшов висновку, що інтереси, пов'язані з використанням ліцензії, були майновими інтересами, які захищаються статтею 1 Протоколу № 1. Правомірне очікування компанії-заявника, яке було пов'язане з такими майновими інтересами, як експлуатація аналогової телевізійної мережі на основі ліцензії, було достатньою підставою для того, щоб становити матеріальний інтерес, а отже й «майно» в розумінні положення, передбаченого в першому реченні статті 1 Протоколу № 1, яка, таким чином, є застосовною в даній справі.

105. Аналогічного висновку ЄСПЛ дійшов у справі «ТОВ Megadat.com проти Молдови» (заява № 21151/04, рішення від 08.04.2008), в якій розглядав скаргу на припинення ліцензії за статтею 1 Першого протоколу.

106. Скарги у наведених вище справах стосуються припинення ліцензії і не містять особливих обставин, які б унеможливлювали застосування висновків ЄСПЛ у справі, що розглядається. Відтак, дозвіл на спецкористування надрами є «майном», а отже позбавлення ТОВ «Райт Солюшн» такого дозволу має розглядатися крізь призму дотримання Україною ст.1 Першого протоколу до Конвенції щодо права на мирне володіння майном.

107. Відповідно до ст.1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична та юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права.

108. Отже особу може бути позбавлено її майна лише в інтересах суспільства, на умовах, передбачених законом і загальним принципами міжнародного права, а при вирішенні питання про можливість позбавлення особи власності мусить бути дотримано справедливої рівноваги між інтересами суспільства та правами власника.

109. Насамперед, Суд звертає увагу, що формально позов мав на меті усунення порушень порядку надання дозволу з боку Держгеонадра. Однак внаслідок його задоволення ТОВ «Райт Солюшн» позбавлено права на спеціальне користування надрами. Отже, мало місце «втручання» у право на майно.

110. У результаті тривалої практики ЄСПЛ виробив критерії оцінки дотримання статті 1 Першого протоколу. Вони наводяться у багатьох рішеннях. Для прикладу, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04, рішення від 10.02.2010, п. 38-39) ЄСПЛ навів загальні принципи застосування статті 1 Першого протоколу (наводяться без посилання на інші рішення) і зазначив:

(…) ця стаття по суті, гарантує право власності і містить три окремі норми: перша норма, що сформульована у першому реченні частини першої та має загальний характер, проголошує принцип мирного володіння своїм майном; друга, що міститься в другому реченні частини першої цієї статті, стосується позбавлення особи її майна і певним чином це обумовлює; третя норма, зазначена в частині другій, стосується, зокрема, права держави регулювати питання користування майном. Однак ці три норми не можна розглядати як «окремі», тобто не пов'язані між собою: друга і третя норми стосуються певних випадків втручання у право на мирне володіння майном і, отже, мають тлумачитись у світлі загального принципу, проголошеного першою нормою (…)

39. Будь-яке втручання органу влади у захищене право не суперечитиме загальній нормі, викладеній у першому реченні частини першої статті 1, лише якщо забезпечено «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Питання стосовно того, чи було забезпечено такий справедливий баланс, стає актуальним лише після того, як встановлено, що відповідне втручання задовольнило вимогу законності і не було свавільним (…)

40. Вимога законності, яка випливає з Конвенції, означає вимогу дотримання відповідних положень національного закону і принципу верховенства права (…) Хоча проблему відносно тлумачення національного законодавства мають вирішувати передусім національні органи влади, зокрема суди, завдання Суду полягає в тому, щоб з'ясувати, чи не суперечить результат такого тлумачення положенням Конвенції (…)

111. Аналізуючи «законність» втручання, Суд звертає увагу, що правовідносини щодо користування надрами регулюються Кодексом України про надра від 27.07.1994 № 132/94-ВР.

112. Відповідно до ст. 14 цього Кодексу надра надаються у користування, зокрема, для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

113. Відповідно до ст. 20 цього Кодексу для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.

114. ТОВ «Райт Солюшн» було видано спеціальний дозвіл №4785 на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину. Відтак, з моменту видачі цього дозволу товариство може вважатися користувачем надр.

115. Підстави припинення права користування надрами передбачено у ст. 26 Кодексу України про надра. Право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

116. Таким чином, Кодексом передбачено підстави припинення користування надрами. Однак такої підстави як скасування наказу про надання дозволу на спецкористування надрами Кодексом не передбачено.

117. Суд звертає увагу, що Кодекс передбачає можливість встановлення таких підстав (випадків) в інших актах законодавства України, а отже підстави припинення права користування надрами, які передбачені у ст. 26 Кодексу України про надра, не є вичерпними. Проте під час розгляду справи позивач і прокурор, який діяв на захист інтересів держави, не навели норми іншого закону, який би передбачав інші правові підстави припинення права кристування надрами, відмінні від ст. 26 Кодексу України про надра. Суди теж не навели таких підстав у рішеннях.

118. Відтак, правових підстав для припинення права користування надрами у ТОВ «Райт Солюшн» не доведено, а отже втручання у право на мирне володіння майном не можна вважати таким, що відбулось «на умовах, передбачених законом». Відтак мало місце порушення статті 1 Першого протоколу.

119. Оскільки не дотримано умови «законності» втручання, необхідність в аналізі відповідності втручання інтересам суспільства відпадає.

Г) щодо процесуального статусу сторін

120. Суд враховує також і те, що відповідно до ст. 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

121. Судовий порядок припинення права користування надрами покликаний забезпечити гарантії прав надрокористувача, судовий контроль за «втручанням» в його права. В усіх випадках, визначених законом, коли користувач не згоден з припиненням користування, позбавлення права користування надрами відбувається в судовому порядку за позовом відповідного органу, зверненим до надрокористувача.

122. Суд звертає увагу, що у справі, яка розглядається, надрокористувач має статус третьої особи, що не заявляє самостійних вимог і бере участь у справі на стороні відповідача. Судами не враховано, що статус сторін та третіх осіб не є тотожним і відрізняється ступенем впливу судового рішення на їх права та інтереси. Рішення суду обов'язково впливає на права та обов'язки сторін одна щодо одної, і лише може (з різним ступенем ймовірності) вплинути на права або інтереси третіх осіб.

123. Звернення прокурора до суду фактично спрямоване на позбавлення ТОВ "Райт Солюшн" права на спеціальне користування надрами. Спір стосується безпосередньо його прав та обов'язків, але у справі він має статус третьої особи.

На думку Суду, залучення товариства до участі у справі в якості третьої особи, замість статусу відповідача, призвело до обмеження процесуальних прав особи і є істотним порушенням норм процесуального права.

Д) щодо підсудності

124. Третя особа вважає, що справу розглянуто з порушенням територіальної підсудності, оскільки оскаржуваний дозвіл не є актом індивідуальної дії відносно відповідача.

125. Відповідно до ч. 1 ст. 25 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду) адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.

126. Дозвіл на спецкористування надрами та наказ про його видачу є індивідуальними актами і стосуються конкретної особи - ТОВ «Райт Солюшн». Скаржник цього не заперечує. Тому обираючи підсудність, позивач (прокурор від його імені та в інтересах держави) міг обрати один з двох судів: а) за місцем знаходження позивача або б) за місцем знаходження відповідача.

127. Відтак, звернення за місцем знаходження позивача - Житомирської обласної ради до Житомирського окружного адміністративного суду не суперечить ч. 1 ст. 25 КАС України. Покликання на те, що дозвіл не є індивідуальним актом відносно відповідача, Суд відхиляє, оскільки у наведеній вище правовій нормі територіальна підсудність визначається правовою природою оскаржуваного акта як індивідуального, а не тим, щодо кого він постановлений - позивача чи відповідача.

128. Оцінюючи висновки судів та доводи касаційних скарг в сукупності, Суд вважає, що неврахування вищевказаних обставин, порушення норм матеріального та процесуального права призвело до помилкових висновків судів попередніх інстанцій та неправильного вирішення спору.

129. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

130. Оскільки доводи касаційної скарги про порушення норм матеріального та процесуального права знайшли підтвердження під час касаційного перегляду, Суд дійшов висновку, що відповідні судові рішення суду першої та аеляційної інстанції підлягають скасуванню з ухваленням нової постанови - про відмову у задоволенні позову повністю.

131. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 03.04.2017, яку залишено без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 27.05.2017, вжито заходи забезпечення позову у вигляді зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4785, виданого 26.08.2016 Державною службою геології та надр України.

132. Відповідно до ч. 6 ст. 157 КАС України у випадку (…) ухвалення рішення щодо відмови у задоволенні позову заходи забезпечення позову зберігають свою дію до набрання законної сили відповідним судовим рішенням.

133. З урахуванням наведеного, вжиті Житомирським окружним адміністративним судом заходи забезпечення позову (ухвала від 03.04.2017) слід вважати такими, що втратили свою дію в силу прямої норми закону - ч. 6 ст. 157 КАС України.

Керуючись ст.ст.139, 243, 341, 354 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Райт Солюшн» та касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.

2. Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 20.04.2017 та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.10.2017 скасувати.

3. У задоволенні позову Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами відмовити повністю.

Постанова є остаточною, набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб

Повний текст постанови складено 02.05.2018.