Справа № 807/246/16
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2018-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА
Іменем України

24 квітня 2018 року

Київ

справа №807/246/16

адміністративне провадження №К/9901/43780/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Мороз Л.Л.,

суддів: Гімона М.М., Стародуба О.П.

за участю: секретаря судового засідання Коцюрби В.М.,

прокурора Андрейчик А.М.,

представника відповідача Середній Я.В.,

представника відповідача Сідак П.П.,

представника третьої особи неявка,

представника третьої особи неявка,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/246/16

за позовом заступника прокурора Закарпатської області до Мукачівського прикордонного загону Державної прикордонної служби України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, треті особи Закарпатська обласна державна адміністрація, Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області, про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою прокурора Закарпатської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду, прийняту 12 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого Кухтея Р.В., суддів: Носа С.П., Яворського І.О.,

в с т а н о в и в :
Заступник прокурора Закарпатської області звернувся в суд із зазначеним адміністративним позовом, в якому з урахуванням зміни предмету позову просив визнати протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Берегівського, Виноградівського, Хустського, Тячівського та Рахівського районів, орієнтовною площею 8821,38 га з метою їх формування як об`єкта цивільних прав вартістю понад 232 млн. грн. та зобов`язати Мукачівський прикордонний загін вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України (далі ЗК України) з метою набуття права користування вказаними земельними ділянками.

В подальшому, прокуратурою Закарпатської області подано заяву про зміну предмету позовних вимог шляхом їх уточнення, та просить: визнати протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Берегівського, Виноградівського, Хустського, Тячівського та Рахівського районів орієнтовною площею 8821,38 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав вартістю понад 232 млн. грн.; зобов`язати ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Берегівського, Виноградівського, Хустського, Тячівського та Рахівського районів орієнтовною площею 8821,38 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав вартістю понад 232 млн. грн. та оформлення речових прав на них, а саме: земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 756 га на території Свободянської, Батрадівської, Попівської, Косоньської, Великобийганської, Дийдянської, Астейської, Мочолянської, Чомської, Бадалівської, Галаборської, Варівської, Четфалвівської сільських рад (за межами населених пунктів) Берегівського району; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтованою площею 1417,7 га на території Вилоцької селищної ради, Пийтерфолвівської, Великопаладської, Неветленфолівської, Дюлянської, Спасівської, Теківської, Хижанської сільських рад (за межами населених пунктів) Виноградівського району; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 3231,8 га на території Вишківської селищної ради, Велятинської сільської ради (за межами населених пунктів) Хустського району; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 193,18 га на території Тячівської міської ради, Солотвинської, Тересвянської селищних рад, Бедевлянської, Грушевської, Нижньоапшанської сільських рад (за межами населених пунктів) Тячівського району; земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 3222,7 га на території Великобичківської селищної ради, Білоцерківської, Лужанської, Діловецької, Видричанської сільських рад (за межами населених пунктів) Рахівського району.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року адміністративний позов було задоволено повністю.

Постановлено: Визнати протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України на території Берегівського, Виноградівського, Хустського, Тячівського та Рахівського районів орієнтовною площею 8821,38 га. та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав вартістю понад 232 млн. грн.

Зобов`язати ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування наступними земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд на території Берегівського, Виноградівського, Хустського, Тячівського та Рахівського районів орієнтовною площею 8821,38 га та з метою їх формування як об`єкта цивільних прав вартістю понад 232 млн. грн. та оформлення речових прав на них:

- земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 756 га на території Свободянської, Батрадівської, Попівської, Косоньської, Великобийганської, Дийдянської, Астейської, Мочолянської, Чомської, Бадалівської, Галаборської, Варівської, Четфалвівської сільських рад (за межами населених пунктів) Берегівського району;

- земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтованою площею 1417,7 га на території Вилоцької селищної ради, Пийтерфолвівської, Великопаладської, Неветленфолівської, Дюлянської, Спасівської, Теківської, Хижанської сільських рад (за межами населених пунктів) Виноградівського району;

- земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 3231,8 га на території Вишківської селищної ради, Велятинської сільської ради (за межами населених пунктів) Хустського району;

- земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 193,18 га на території Тячівської міської ради, Солотвинської, Тересвянської селищних рад, Бедевлянської, Грушевської, Нижньоапшанської сільських рад (за межами населених пунктів) Тячівського району;

- земельна ділянка - прикордонна смуга орієнтовною площею 3222,7 га на території Великобичківської селищної ради, Білоцерківської, Лужанської, Діловецької, Видричанської сільських рад (за межами населених пунктів) Рахівського району.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою у позові відмовлено.

Як встановлено, у вересні 1945 року Рада Народних Комісарів СРСР (як найвищий виконавчий і розпорядчий орган державної влади СРСР) постановила: НКВС СРСР прийняти під охорону ділянки кордону СРСР з Польщею, Чехословаччиною, Угорщиною та Румунією в межах Закарпатської України (Постанова РНК СРСР № 2292-588сс від 08 вересня 1945 року, м. Москва, Кремль). На виконання зазначеної Постанови і на підставі наказу НКВС СРСР № 001043 від 12 вересня 1945 року, Управління ПВ Прикарпатського округу передислоковано в м. Мукачеве (Закарпатська область), прийнято під охорону ділянки державного кордону з Польщею, Чехословаччиною, Угорщиною та Румунією в межах Закарпатської України і перейменовано в Управління ПВ Закарпатського округу. В зазначений період часу відведено та/або вилучено з користування колгоспів та інших господарств земельні ділянки та надані для державних потреб землекористувачу ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) під будівництво спецоб`єктів в межах Закарпатської області для облаштування прикордонної смуги.

Постановою Ради Міністрів УРСР від 24 березня 1947 року № 342/0012 (розсекречена) передано в розпорядження прикордонних військ МВС, землі прилеглих до державного кордону в межах Закарпатської області (далі мова оригіналу): "1. Установить в пределах Закарпатской области на участках государственной границы, пограничные полосы: … Границы пограничных полос определить по прилагаемой карте в масштабе 1:100 000, издание 1944 года. 2. Земли пограничных полос, установленных в п.1 настоящего постановления, передать в полное распоряжение пограничных войск Министерства Внутренних Дел".

Мукачівським прикордонним загоном отримано з ЦДАВО України карту в масштабі 1:100000, видання 1944 року (Карта 2-х кілометрової та 800 метрової прикордонної смуги в межах Закарпатської області УРСР), на якій встановлені межі прикордонних смуг.

Земельні ділянки в межах прикордонної смуги (від лінії кордону до лінії інженерних прикордонних споруд) належать до земель оборони в силу законодавчого визначення цільового призначення земель, розташованих в межах прикордонної смуги.

Прокуратурою Закарпатської області вивчено стан дотримання земельного законодавства при розпорядженні землями державної власності, та встановлено істотні порушення режиму та порядку використання земель оборони на території Закарпатської області, а саме: прикордонних смуг. Відповідно до інформації Державної інспекції сільського господарства в Закарпатській області, до сфери відання та охорони ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ) належать земельні ділянки прикордонних смуг на території Хустського, Берегівського, Тячівського, Виноградівського та Рахівського районів.

На підставі опрацьованих даних публічної кадастрової карти України прокуратурою Закарпатської області встановлено факти надання земельних ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність та користування.

18 січня 2016 року Прокуратурою Закарпатської області направлено запит начальнику Мукачівського прикордонного загону про надання інформації про вжиті Мукачівським прикордонним загоном заходи щодо оформлення права користування земельними ділянками уздовж лінії державного кордону (прикордонної смуги).

Листом Мукачівського прикордонного загону від 02 лютого 2016 року надано відповідь на вказаний запит та повідомлено наступне: аналізуючи положення про інженерно-технічний відділ та посадові інструкції, питання стосовно оформлення права користування земельними ділянками вздовж лінії державного кордону (прикордонної смуги) в даних документах не визначено. В розпорядчих документах за напрямком інженерно-технічного відділу, які надходили до Мукачівського прикордонного загону з АДПСУ та ЗхРУ завдання не визначалось. Пріоритетним завданням було визначено виготовлення документів на земельні ділянки під інженерні споруди. Крім того, в квітні 2015 року було виявлено, що землі в межах 196-210 прикордонних знаків відділу прикордонної служби "Лужанка" віддані у приватну власність, з приводу чого розпочалась робота щодо встановлення правових підстав відведення земельних ділянок у приватну власність, повідомлено правоохоронні органи. Причинами передачі (продажу) земельних ділянок є вчинення Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області зазначених дій без погодження з фактичним землекористувачем Мукачівським прикордонним загоном.

В подальшому, листом прокуратури Закарпатської області від 26 січня 2016 року, запропоновано Мукачівському прикордонному загону, із залученням фахівців землевпорядних організацій невідкладно організувати роботу із встановлення меж прикордонних смуг уздовж державного кордону, що дасть змогу усунути перешкоди у охороні державного кордону, що створюють суміжні землекористувачі та поновити в повному обсязі можливості оперативного реагування на порушення правил перетину кордону, включаючи ділянку державного кордону в межах 203-210 прикордонних знаків.

У відповідь на вищевказаний лист, Мукачівським прикордонним загоном повідомлено, що за результатами довготривалої роботи в архівних установах України (2010-2015 роки) щодо вивчення, пошуку та узагальнення документів про відведення та/або вилучення з користування колгоспів та інших господарств земельних ділянок по наданню їх для державних потреб землекористувачу військовій частині НОМЕР_1 під будівництво спецоб`єктів в межах району Закарпатської області для облаштування прикордонної смуги, що знаходяться на постійному архівному зберіганні, отримано копії розпорядчих документів Уряду УРСР стосовно передачі в постійне розпорядження/користування прикордонних військ земель прилеглих до державного кордону в межах Закарпатської області. Копії зазначених документів надані в прокуратуру Закарпатської області, та такі стали в основу 28 позовних заяв першого заступника прокурора області щодо повернення близько 53 га землі в державну власність.

26 лютого 2016 року Прокуратурою Закарпатської області направлено запит до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, яким зобов`язано надати інформацію про вжиті органами Держгеокадастру у Закарпатській області заходи щодо оформлення права користування земельними ділянками уздовж лінії державного кордону (прикордонної смуги) в межах області, а також надати орієнтовну площу земель та їх вартість на які Мукачівському та Чопському прикордонним загонам необхідно оформити документи на право користування.

Головним управлінням Держгеокадастру у Закарпатській області, у відповідь на запит прокуратури Закарпатської області, надано наступну інформацію: розпорядженнями голови Закарпатської ОДА від 18 лютого 2017 року № 43, від 30 листопада 2015 року № 443 затверджено проекти землеустрою та надання у постійне користування державній організації (установі, закладу) Військова частина НОМЕР_1 для розміщення та постійної діяльності ДПС України (обслуговування спостережної вишки) на території Хижанської та Пейтерфолівської сільських рад Виноградівського району. Згідно державної статистичної звітності форми № 6-зем, станом на 01 січня 2016 року за Мукачівським та Чопським прикордонним загоном обліковується 951,6715 га землі, а саме: Берегівському районі - 61,1341 га; Великоберезнянському районі 240,1154 га; Виноградівському районі 232,9661 га; Перечинському районі 23,20 га; Рахівському районі 151,2334 га; Тячівському районі 101,0 га; Ужгородському районі 37,8155 га; Хустському районі 71,1360 га; м. Мукачево 6,0710 га; м. Ужгород 27,0000 га.

Прокурор, звертаючись із позовом у цій справі, зазначив, що ситуація з наданням земельних ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність та користування виникла через тривалу бездіяльність службових осіб органів охорони державного кордону, яка полягає в не оформленні землекористування на землі оборони.

Суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позову з огляду на те, що на час розгляду справи Мукачівським прикордонним загоном не оформлено у користування жодної земельної ділянки із земель прикордонної смуги, чим не дотримано положення Земельного кодексу України, Закону України "Про використання земель оборони" та інших законів та підзаконних нормативних актів.

Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у позові, виходив з того, що в разі невиконання чи неналежного виконання структурним утворенням Державної прикордонної служби України (його службовими особами) покладених на нього завдань такі правовідносини не мають ознак правового спору та відповідно повинні врегульовуватися шляхом реалізації згаданих вище повноважень, а не шляхом звернення до суду з позовом.

У касаційній скарзі прокурор заявив вимогу про скасування постанови суду апеляційної інстанції та направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Мукачівський прикордонний загін Державної прикордонної служби України, Адміністрація Державної прикордонної служби України подали до суду касаційної інстанції заперечення на касаційну скаргу, просять залишити скаргу без задоволення у зв`язку з її необґрунтованістю.

Головне управління Держгеокадастру у Закарпатській області надало письмові пояснення, вважає позов обґрунтованим та не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції про відмову у позові.

Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги, скасування судового рішення суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.

Відповідно до частини 5 статті 20 Земельного кодексу України земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони».

Статтею 1 Закону України «Про використання земель оборони» передбачено, що землями оборони визнаються землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин, установ, військово-навчальних закладів, підприємств та організацій Збройних Сил України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України (далі - військові частини).

Згідно зі статтею 2 вказаного закону правовий режим земель оборони Військовим частинам для виконання покладених на них функцій та завдань земельні ділянки надаються у постійне користування відповідно до вимог Земельного кодексу України

Відповідно до статті 3 Закону України «Про використання земель оборони» уздовж державного кордону України відповідно до закону встановлюється прикордонна смуга, в межах якої діє особливий режим використання земель. Землі в межах прикордонної смуги та інші землі, необхідні для облаштування та утримання інженерно-технічних споруд і огорож, прикордонних знаків, прикордонних просік, комунікацій та інших об`єктів, надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України.

Отже, оскільки землі в межах прикордонної смуги надаються в постійне користування військовим частинам Державної прикордонної служби України такі землі визнаються землями оборони і вони використовуються виключно згідно із Законом України «Про використання земель оборони».

Відповідно до частини 4 статті 2 Закону України «Про державний кордон України» охорона державного кордону України є невід`ємною складовою загальнодержавної системи захисту державного кордону і полягає у здійсненні Державною прикордонною службою України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також Збройними Силами України у повітряному та підводному просторі відповідно до наданих їм повноважень заходів з метою забезпечення недоторканності державного кордону України.

Відповідні підрозділи Державної прикордонної служби зобов`язані практично реалізовувати відповідно до вимог закону встановлення прикордонної смуги на державному кордоні як зони особливого режиму використання земель.

Зміст вказаної норми вказує на те, що Державна прикордонна служба України має не лише права щодо постійного користування землями в межах прикордонної смуги, але й відповідні обов`язки щодо охорони державного кордону України та реалізації відповідно до вимог закону встановлення прикордонної смуги на державному кордоні як зони особливого режиму використання земель.

Частина 4 статті 84 ЗК передбачає, що до земель державної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі оборони.

Проте, у цій справі встановлено факти надання земельних ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність та користування, що є порушенням вимог ст. 84 Земельного кодексу України, ст. 3 Закону України "Про використання земель оборони".

Згідно зі статтями 125, 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Проте, Мукачівський прикордонний загін не звертався у передбаченому статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України порядку в органи місцевого самоврядування або органи виконавчої влади для набуття права користування земельними ділянками прикордонної смуги поза межами інженерних комунікацій до лінії кордону.

Вказана бездіяльність, стала умовою, зробила можливим, неправомірне надання земельних ділянок прикордонної смуги вздовж лінії кордону у приватну власність, а тому не узгоджується з вимогами частини 4 статті 2 Закону України «Про державний кордон України» щодо реалізації відповідно до вимог закону встановлення прикордонної смуги на державному кордоні як зони особливого режиму використання земель.

У зв`язку з вказаними обставинами, суд вважає протиправною бездіяльність ІНФОРМАЦІЯ_1 (військова частина НОМЕР_1 ), яка полягає у не оформленні права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги уздовж лінії державного кордону України.

Як встановлено, більшість земель щодо яких позивач просить зобов`язати відповідача оформити право постійного користування вилучені із приватної власності.

Проте, Мукачівським прикордонним загоном не оформлено у користування жодної земельної ділянки із земель прикордонної смуги. Відповідач не вчиняв ніяких дій щодо оформлення права користування земельними ділянками прикордонної смуги.

Свою бездіяльність відповідач обґрунтовує, зокрема, не визначенням на законодавчому рівні порядку надання таких земель у користування. Проте, вказаним доводам дав належну оцінку суд першої інстанції, який зазначив, що Мукачівським прикордонним загоном оформлено право користування на землі прикордонної смуги, в тому числі, під спостережними вежами, військовими базами, іншими об`єктами.

У зв`язку з наведеним, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що в даному випадку ефективним та належним способом захисту є, крім визнання бездіяльності протиправною, також зобов`язання ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_1 ) вжити заходи, передбачені статтями 92, 116, 123, 125, 126 Земельного кодексу України з метою набуття права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги між лінією державного кордону та лінією основних інженерних споруд.

З приводу тверджень відповідача про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду, суд бере до уваги, що після опрацювання у лютому-березні 2016 року інформації про вжиті Мукачівським прикордонним загоном заходів щодо оформлення права користування на землі прикордонної смуги, прокурором встановлено факт бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах, у зв`язку з чим виникли підстави для звернення до суду із позовом. Враховуючи, що бездіяльність має триваючий характер, а також те, що до суду позов подано у березні 2016 року, суд вважає доводи відповідача про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду необґрунтованими.

Відповідач також вважає, що прокурор не мав правових підстав для звернення до суду як позивач, оскільки наявний орган, який уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а саме державний контроль за використанням та охороною земель здійснює Держгеокадастр.

Суд не може погодитись з доводами відповідача з огляду на таке.

Відповідно до частини 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження Держгеокадастру щодо державного контролю за використанням та охороною земель не охоплюють звернення з таким позовом, який подано у зв`язку з виявленням бездіяльності щодо оформлення права користування земельними ділянками у межах прикордонної смуги.

Суд апеляційної інстанції при постановленні рішення керувався помилковими міркуваннями відносно того, що у спірних правовідносинах відсутні порушені права, а тому відсутній і спір.

З такими доводами погодитись не можна, оскільки судовому захисту підлягають не лише порушені права, а й інтереси, у тому числі держави, у тому числі щодо захисту державного кордону та використання земель за їх цільовим призначенням.

Враховуючи, що суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідає закону, суд дійшов висновку про скасування постанови суду апеляційної інстанції повністю та залишення в силі судового рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 344, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу прокурора Закарпатської області задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду, прийняту 12 жовтня 2017 року у справі № 807/246/16 скасувати і залишити в силі постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2017 року.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

М.М. Гімон

О.П. Стародуб ,

Судді Верховного Суду