Справа № 817/510/16
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2018-04-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

м. Київ

справа № 817/510/16

адміністративне провадження № К/9901/7066/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 23.08.2016 (суддя Жуковська Л.А.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 (колегія суддів у складі: Євпак В.В., Капустинського М.М., Мацького Є.М.) у справі № 817/510/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання протиправним та скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

У квітні 2016 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - ГУ НП в Рівненській області), в якому просив визнати протиправними та скасувати накази відповідача від 04.03.2016 № 32 о/с щодо звільнення його зі служби в поліції у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) за пунктом 5 (через службову невідповідність) частини 1 статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» та від 21.03.2016 № 45о/с щодо внесення змін до наказу від 04.03.2016 №32о/с, поновити на раніше займаній посаді, а також стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу та моральну шкоду в розмірі 10 000 грн.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 23.08.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016, позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано наказ ГУ НП в Рівненській області від 04.03.2016 № 32 о/с «По особовому складу» про звільнення ОСОБА_4 зі служби в поліції за пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію» через службову невідповідність з урахуванням внесених часткових змін наказом ГУ НП в Рівненській області від 21.03.2016 № 45о/с «По особовому складу»; поновлено позивача на посаді командира взводу роти дорожньо-патрульної служби, підпорядкованої ГУ НП в Рівненській області з 22.03.2010; стягнуто з ГУ НП в Рівненській області на користь позивача грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 30 762,85 грн. та моральну шкоду в розмірі 1000,00 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за один місяць у розмірі 5954,12 грн. допущена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 з 15.07.1998 перебував на різних посадах в органах внутрішніх справ.

07.11.2015 наказом ГУ НП в Рівненській області № 4 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) позивача в порядку переатестування було призначено на посаду командира взводу роти ДПС, підпорядкованої ГУ НП в Рівненській області, з присвоєнням спеціального звання «капітан поліції».

Наказом ГУ НП в Рівненській області від 04.03.2016 № 32 о/с, з врахуванням внесених до нього змін наказом ГУ НП в Рівненській області від 21.03.2016 № 45 о/с, відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII, з 21.03.2016 капітана поліції ОСОБА_4 було звільнено з посади командира взводу роти ДПС, підпорядкованої ГУ НП в Рівненській області через службову невідповідність.

Підставою для прийняття вказаного Наказу стало рішення апеляційної Атестаційної комісії Західного регіону № 3, оформлене протоколом від 25.02.2016 ОП №15.00003971.0019661 про відхилення скарги ОСОБА_4 на рішення Атестаційної комісії № 4 ГУ НП в Рівненській області, оформлене протоколом від 17.02.2016 ОП №15.00003312.0019661 про невідповідність позивача займаній посаді.

Вважаючи своє звільнення незаконним, а оскаржувані накази відповідача такими, що винесені з порушенням процедури, встановленої законодавством, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з мотивами якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що при проведенні атестування та винесенні рішень Атестаційною комісією не було дотримано визначену чинним законодавством процедуру, не наведено жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача, а тому дійшов висновку про часткову обґрунтованість позовних вимог позивача.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. На думку скаржника, позивача на законних підставах звільнено зі служби в поліції, оскільки згідно з висновком атестаційної комісії та апеляційної атестаційної комісії, які прийнято більшістю голосів, присутніх на засіданні членів атестаційної комісії, він займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Позивача було взято на службу за окремим порядком та призначено на посаду тимчасового штату територіального підрозділу Національної поліції України. Атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією про проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465), а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними. Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій вийшли за межі наданих повноважень, втрутившись в повноваження органу державної виконавчої влади.

Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій прийнятті з дотриманням норм права, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пункт 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII. До таких вимог належать, зокрема, досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону № 580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Поряд із Законом № 580-VIII правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями положення Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 №4312-VI (далі - Закон № 4312-VI).

Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 4312-VI атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 вказаного Закону передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

З аналізу наведених вище норм слідує висновок, що звільнення зі служби у зв'язку із службовою невідповідністю виходячи з професійних, моральних і особистих якостей застосовується як крайній захід.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивача було призначено на посаду тимчасового штату територіального підрозділу Національної поліції України, що позивач не перебував на постійній посаді, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки частиною другою статті 58 Закону № 580-VIII передбачено випадки, коли особа може бути призначена на посаду в органи Національної поліції України тимчасово. До них відносяться: 1) заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, 2) заміщення посад, призначенню на які передує укладання контракту.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду командира взводу роти ДПС, підпорядкованої ГУ НП в Рівненській області.

Стосовно посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався у єдиній відомчій телекомунікаційній мережі для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 24 бали за підсумками тестування на загальні навички, та 47 балів - професійне тестування з 60 можливих. Тобто, позивач під час проходження тестування подолав встановлений мінімальний рівень.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Так само протоколи засідань атестаційної комісії, відповідної апеляційної атестаційної комісії та їх висновки (рішення) не містять жодних мотивів чи обґрунтувань, які покладено в основу твердження комісії про службову невідповідність позивача.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той час як обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про часткове задоволення позовних вимог.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 23.08.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 у справі №817/510/16 залишити без змін, а касаційну скаргу головного управління Національної поліції в Рівненській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх
Судді: О.В. Білоус
В.М. Шарапа