Справа № 459/1629/15-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2018 року

Київ

справа №459/1629/15-а

адміністративне провадження №К/9901/4911/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Червоноградської міської ради Львівської області, треті особи: Виконавчий комітет Червоноградської міської ради, Відділ Держземагенттва у м. Червонограді Львівської області, Реєстраційна служба Червоноградського міського управління юстиції, ОСОБА_3 про скасування рішення, визнання бездіяльності неправомірною, зобов'язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди за касаційною скаргою Червоноградської міської ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Затолочного В.С., Каралюса В.М., Матковської З.М. від 05 листопада 2015 року,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2015 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Червоноградської міської ради, треті особи: Виконавчий комітет Червоноградської міської ради, відділ Держземагенства у м. Червонограді Львівської області, реєстраційна служба Червоноградського МУЮ, ОСОБА_3, у якому просить:

- скасувати рішення Червоноградської міської ради від 29 квітня 2015 року № 824, яким відкладено розгляд заяви позивача про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж його земельної ділянки в натурі (на місцевості) і передачу йому у власність земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1

- визнати бездіяльність Червоноградської міської ради по неприйняттю рішення про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і передачу позивачу у власність земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 у м. Червонограді в порядку приватизації неправомірною;

- зобов'язати Червоноградську міську раду приватизувати - передати позивачу у власність в порядку приватизації земельну ділянку площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 у м. Червонограді, відповідно до виготовленої та поданої технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж цієї земельної ділянки в натурі (на місцевості);

- стягнути з Червоноградської міської ради на користь позивача 1 000 000,00 грн на відшкодування моральної шкоди, завданої вказаними вище неправомірними рішеннями, діями та бездіяльністю відповідача, що виразились у штучному створенні перешкод у приватизації ним земельної ділянки, що знаходиться у його законному користуванні площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 посилається на те, що Червоноградською міською радою в порушення законодавства вирішено відкласти розгляд його заяви про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та передачу у приватну власність земельної ділянки. Позивач вважає, що всі необхідні для приватизації земельної ділянки дії він виконав, однак, Червоноградська міська рада рішення не приймає вже більше 2 років. Крім цього вказує, що йому завдано моральну шкоду у зв'язку з незаконною бездіяльністю в процесі вирішення його питання щодо приватизації його земельної ділянки. Оцінює завдану йому моральну шкоду в 1 000 000,00 грн.

Постановою Червоноградського міського суду Львівської області від 11 серпня 2015 року в задоволенні позову відмовлено.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що розгляд питання про затвердження технічної документації та передачу у приватну власність земельної ділянки відкладено з вагомих та об'єктивних причин, які перебувають у межах дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2015 року скасовано постанову Червоноградського міського суду Львівської області від 11 серпня 2015 року, апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, зокрема:

- скасовано рішення Червоноградської міської ради від 29 квітня 2015 року № 824, яким відкладено розгляд заяви ОСОБА_2 про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж його земельної ділянки в натурі (на місцевості) і передачу йому у власність земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд;

- визнано бездіяльність Червоноградської міської ради по неприйняттю рішення про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж його земельної ділянки в натурі (на місцевості) і передачу ОСОБА_2 у власність цієї земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд в порядку приватизації неправомірною;

- зобов'язано Червоноградську міську раду розглянути у встановленому законом порядку заяву ОСОБА_2 від 27 листопада 2014 року про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж в натурі (на місцевості) і передачу у власність земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 у м. Червонограді та надати ОСОБА_2 у місячний строк відповідь щодо розгляду цієї заяви від 27 листопада 2014 року. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи апеляційну скаргу, Львівський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що відкладення розгляду заяви поза межами визначеного статтею 118 Земельного кодексу України строку, тим більше без зазначення будь-яких строків такого відкладення, чинним законодавством не передбачена і створює ситуацію невизначеності щодо вирішення даного питання, а тому відповідне рішення міськради є протиправним та підлягає скасуванню.

Не погоджуючись з постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2015 року в частині задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Червоноградська міська рада Львівської області звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить змінити рішення апеляційного суду, задовольнивши позовні вимоги повністю.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що Червоноградська міська рада Львівської області не допустила протиправної бездіяльності щодо нерозгляду клопотання позивача, оскільки виносила його на розгляд сесії міськради, однак, не було набрано достатньої кількості голосів для прийняття рішення по даному питанню. Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не звернув увагу на підміну понять, допущених в адміністративному позові ОСОБА_2, зокрема, підміну понять «технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (місцевості)» та «технічна документація із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право на земельну ділянку» на поняття «проект землеустрою відведення земельних ділянок».

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 01 грудня 2015 року відкрито касаційне провадження у справі № 459/1629/15-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» встановлено, що Вищий адміністративний суд України діє в межах повноважень, визначених процесуальним законом, до початку роботи Верховного Суду.

У відповідності з положенням пункту 11 частини другої статті 46, пункту 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Пленум Верховного Суду постановою від 30 листопада 2017 року № 2 визначив, що днем початку роботи Верховного Суду є 15 грудня 2017 року. З цієї дати набрав чинності також Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, яким, зокрема, КАС України від 06 липня 2005 року № 2747-IV викладено у новій редакції.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 січня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Верховного Суду Берназюка Я.О.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду ОСОБА_4 від 20 березня 2018 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Червоноградської міської ради Львівської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2015 року за позовом ОСОБА_2 до Червоноградської міської ради Львівської області, треті особи: Виконавчий комітет Червоноградської міської ради, Відділ Держземагенттва у м. Червонограді Львівської області, Реєстраційна служба Червоноградського міського управління юстиції, ОСОБА_3 про скасування рішення, визнання бездіяльності неправомірною, зобов'язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди.

Від ОСОБА_2 у встановлений касаційним судом термін (до 10 квітня 2018 року) відзиву на касаційну скаргу Червоноградської міської ради Львівської області не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що рішенням виконавчого комітету Червоноградської міської ради народних депутатів Львівської області від 21 травня 1992 року № 202 батьку позивача - ОСОБА_5 виділено земельну ділянку площею 690 кв. м у постійне користування.

Відповідно до копії свідоцтва про право на спадщину за заповітом, посвідченого 10 червня 2011 року державним нотаріусом Червоноградської державної нотаріальної контори Стеців М.Р. спадкоємцем зазначеного у цьому свідоцтві майна ОСОБА_5 є його син - ОСОБА_2

Згідно з Витягом про державну реєстрацію прав КП ЛОР «Червоноградське МБТІ» позивачу на праві приватної власності належить житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, м. Червоноград.

25 листопада 2011 року ОСОБА_2 звернувся до міського голови м. Червонограда з проханням дати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо земельної ділянки, розташованої за вказаною адресою та 22 грудня 2011 року такий дозвіл йому було надано на підставі рішення Червоноградської міської ради Львівської області № 185.

27 грудня 2013 року ОСОБА_2 звернувся до міського голови м. Червонограда з проханням винести на розгляд Червоноградської міської ради питання про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і передачу у його власність земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Рішенням від 20 березня 2014 року Червоноградська міська рада відмовила ОСОБА_2 в затвердженні технічної документації та передачі у його власність земельної ділянки з мотивів судового розгляду справи щодо нерухомого майна, розташованого на цій ділянці.

Постановою Червоноградського міського суду від 05 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2015 року, вказане рішення відповідача було скасовано та зобов'язано Червоноградську міську раду розглянути заяву ОСОБА_2

27 листопада 2014 року ОСОБА_2 звернувся до чергової сесії Червоноградської міської ради із заявою, у якій просив повторно винести на розгляд Червоноградської міської сесії питання про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) і передачу у його власність земельної ділянки площею 0,0645 га для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Рішенням 38 сесії шостого скликання Червоноградської міської ради Львівської області від 29 квітня 2015 року № 824 відкладено розгляд заяви ОСОБА_7 про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та передачу у приватну власність земельної ділянки площею га для будівництва та обслуговування жилого будинку господарських будівель і споруд до вирішення у судовому порядку майнового спору із ОСОБА_3, ОСОБА_8 та ОСОБА_9 щодо права власності на житловий будинок, який знаходиться на вищезгаданій земельній ділянці.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2015 року відповідає, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди мали перевірити, чи вчинені дії (бездіяльність) міськради, зокрема, в межах повноважень, на законних підставах та з дотриманням встановленої процедури на засадах розумності, добросовісності та пропорційності.

Так, повноваження Червоноградської міської ради Львівської області в спірних правовідносинах регулюються Земельним кодексом України, законами України «Про місцеве самоврядування в України», «Про землеустрій».

Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання з приводу земельних відносин вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з пунктом «б» статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, крім іншого, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до статей 116 та 123 Земельного кодексу України, громадяни та юридичні особи набувають права власності або права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.

Статтею 118 Земельного кодексу України визначений порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Частиною першою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 118 Земельного кодексу України рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо приватизації земельних ділянок приймається у місячний строк на підставі технічних матеріалів та документів, що підтверджують розмір земельної ділянки.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, заява ОСОБА_2 від 27 листопада 2014 року на день прийняття рішення судом першої інстанції розглянута не була, що є порушенням строків розгляду такої заяви, встановлених статтею 118 Земельного кодексу України.

Відкладення розгляду заяви поза межами визначеного вказаною вище правовою нормою строку, тим більше без зазначення будь-яких строків такого відкладення, чинним законодавством не передбачена і створює ситуацію невизначеності щодо вирішення даного питання.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком апеляційного суду про обґрунтованість позовних вимог щодо скасування рішення Червоноградської міської ради від 29 квітня 2015 року № 824, яким відкладено розгляд заяви Позивача, а також щодо визнання протиправною бездіяльності Червоноградської міської ради щодо нездійснення розгляду вказаного питання по суті.

Стосовно твердження скаржника про те, що позивачем подано на затвердження не той проект землеустрою, на розроблення якого була надана згода у 2011 році, а також відносно підміни понять щодо назви технічної документації із землеустрою колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.

Як вбачається зі змісту статті 25 Закону України «Про землеустрій» видами документації із землеустрою є, зокрема, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Кожен вид документації розробляється у визначених законом випадках.

Так, статтею 50 Закону України «Про землеустрій» встановлено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

Відповідно до статті 55 цього ж Закону технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється, зокрема, у разі, якщо передбачається здійснити передачу земельної ділянки державної чи комунальної власності у власність чи користування, на якій розташовано житловий будинок, особі, за якою зареєстровано право власності на такий будинок у порядку статті 122 Земельного кодексу України

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, ОСОБА_2 не звертався до міськради щодо зміни цільового призначення земельної ділянки, а виявив бажання здійснити приватизацію земельної ділянки, на якій розташовано будинок, що належить йому на праві власності. У зв'язку з цим, за даних обставин та на підставі статті 55 Закону України «Про землеустрій» правильно обрано вид технічної документації, що підлягає розробленню.

При цьому, рішенням Червоноградської міської ради Львівської області у 2011 році позивачу надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчує право на земельну ділянку. В свою чергу, для затвердження ОСОБА_2 було подано технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

Така відмінність пояснюється тим, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» від 02 червня 2015 року № 497-VIII внесені зміни, зокрема, до Закону України «Про землеустрій»: у частині четвертій статті 35 слова «технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчує право на земельну ділянку» замінено словами «документації із землеустрою, за якою здійснювалося формування земельних ділянок або технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості)».

Таким чином, вид технічної документації із землеустрою відповідає встановленій меті - приватизації земельної ділянки, на якій розташований будинок, який належить на праві власності позивачу. Тому доводи скаржника щодо невідповідності виду проектної документації тому виду, щодо виготовлення якого було надано дозвіл, колегія суддів відхиляє.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «належного урядування».

Принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовний спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливості уникати виконання своїх обов'язків.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в рішенні апеляційного суду повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Враховуючи, що касаційний суд залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Червоноградської міської ради Львівської області залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2015 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко