Справа № 814/1961/17
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 квітня 2018 року

Київ

справа №814/1961/17

адміністративне провадження №К/9901/45903/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду в складі судді Лісовської Н.В. від 25 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В. від 19 лютого 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, в якому просить:

- визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 1,2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Вільнозапорізької сільської ради Новобузького району Миколаївської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення вищевказаної технічної документації.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що в липні 2017 року вона звернулась до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1,2 га на території Вільнозапорізької сільської ради Новобузького району Миколаївської області. Однак, відповідачем відмовлено у наданні дозволу на розроблення технічної документації з подальшою передачею у власність земельної ділянки, оскільки бажана земельна ділянка відсутня в переліку земельних ділянок, який формується відповідно до Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженій постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, що не узгоджується з підставами відмови, визначеними статтею 118 Земельного кодексу України.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області правомірно відмовило ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 1,2 га, оскільки місце розташування об'єкта не відповідає вимогам прийнятого відповідно до Земельного кодексу України нормативно-правового акта - Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ним, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 413.

Не погоджуючись з постановами Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернулась із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередньої інстанції та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що відсутність земельної ділянки в переліку земельних ділянок, який формується відповідно до Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413, є правомірною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки така підстава не передбачена статтею 118 Земельного кодексу України.

Від Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області відзив на касаційну скаргу ОСОБА_3 не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у липні 2017 року позивач звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 1,2 га на території Вільнозапорізької сільської ради Новобузького району Миколаївської області, до якого додано: копія паспорта, графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки та лист Вільнозапорізької сільської ради Новобузького району Миколаївської області від 05 липня 2017 року № 277/04.10, в якому висловлена позитивна позиція сільської ради щодо вирішення заяви позивача.

Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області направлено позивачу лист від 28 липня 2017 року № Д-8346/6-17-СГ, яким відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Як зазначило в своєму листі Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області, ним визначено перелік земельних ділянок із зазначенням площ, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в III кварталі поточного року на території Миколаївської області. Земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність для ведення особистого селянського господарства не входить до вищезазначеного переліку. Отже, як вбачається з листа, у зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та керуючись частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області не вбачає за можливе вирішення порушеного у зверненні позивача питання у III кварталі поточного року. Додатково інформовано, що Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області запроваджена система організації процесу формування переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можливо передати у приватну власність у межах норм безоплатної приватизації, окремо зазначено, що перевага надається насамперед учасникам антитерористичної операції.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року та Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області прийняте, зокрема, в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Так, повноваження відповідних органів виконавчої влади щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, Головним управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області листом від 28 липня 2017 року № Д-8346/6-17-СГ відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність для ведення особистого селянського господарства, не входить до переліку земель, сформованого відповідачем відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Таким чином, наведена підстава відмови не передбачена статтею 118 Земельного кодексу України. До того ж у зв'язку із затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Як вбачається зі змісту Стратегії Міністерство аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру мають розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії. На момент виникнення спірних правовідносин відповідні нормативно-правові акти не прийняті.

З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку про те, що відмова Головного управлінням Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що така ділянка не входить до переліку земель, який сформований відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є неправомірною та такою, що не відповідає статті 118 Земельного кодексу України, у зв'язку з чим підлягає скасуванню.

Отже, відповідно до вимог статті 118 Земельного кодексу України Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області має прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року в справі № 815/5987/14 та Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга ОСОБА_3 підлягає задоволенню, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - скасуванню, оскільки суди неправильно застосували норму матеріального права до спірних правовідносин, зокрема, статтю 118 Земельного кодексу України.

Оскільки колегія суддів задовольняє касаційну скаргу та скасовує рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати підлягають новому розподілу.

Частиною першою статті 139 КАС України встановлено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з квитанціями: № 155 від 07 вересня 2017 року сплачено 640,00 грн за подання адміністративного позову; № 0.0.904255194.1 від 28 листопада 2017 року сплачено 704,00 грн за подання апеляційної скарги; № 0.0.988907075.1 від 16 березня 2018 року сплачено за подання касаційної скарги 1280,00 грн, що разом складає 2624,00 грн.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2018 року скасувати та ухвалити нове рішення.

Позов ОСОБА_3 задовольнити.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 1,2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Вільнозапорізької сільської ради Новобузького району Миколаївської області.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути клопотання про надання дозволу ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтованою площею 1,2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства, що розташована на території Вільнозапорізької сільської ради Новобузького району Миколаївської області з прийняттям обґрунтованого та законного рішення.

Стягнути на користь ОСОБА_3 сплачений судовий збір у розмірі 2624,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко