Справа № 462/2787/16-а
Суддя: Анцупова Т.О.
Дата ухвалення: 2018-04-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 квітня 2018 року

Київ

справа № 462/2787/16-а

адміністративне провадження № К/9901/33/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Анцупової Т. О.,

суддів: Кравчука В. М., Берназюк Я. О.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 462/2787/16-а

за адміністративним позовом представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області про визнання дій протиправними та скасування рішення;

за касаційною скаргою Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області на постанову Залізничного районного суду м. Львова від 19 червня 2017 року (у складі судді Румілової Н.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року (у складі колегії суддів: Костіва В. М., Бруновської Н. В., Шавеля Р. М.), установив:

I. ПРОЦЕДУРА

1. У травні 2016 року представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області (далі - відповідач) від 29 грудня 2015 року № 20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року № 209 та від 25 квітня 2004 року № 151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ», як таке, що було прийняте з порушенням чинного законодавства.

2. В обґрунтування вказаних вимог позивач вказував, що відповідач своїм рішенням від 29 грудня 2015 р. порушує вимоги Конституції України, Закону України «Про поховання та похоронну справу», Закону України «Про охорону культурної спадщини» також порушено міжнародну угоду між США та Україною, та крім того, земля, на якій знаходиться цвинтар не підлягає оренді та приватизації.

3. Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 19 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року позовні вимоги задоволено.

Визнано протиправними дії Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області щодо ухвалення рішення 29 грудня 2015 року № 20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року № 209 та від 25 квітня 2004 року № 151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року №209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

Скасовано рішення Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області від 29 грудня 2015 року № 20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року № 209 та від 25 квітня 2004 року № 151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями відповідач, Кам'янка-Бузька міська рада Львівської області, звернулася 08 грудня 2017 року з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просила скасувати постанову Залізничного районного суду м. Львова від 19 червня 2017 року, та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року та прийняти нове судове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог у повному обсязі.

5. 15 грудня 2017 року касаційна скарга Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області у справі №462/2787/16-а надійшла до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

6. Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2017 року, оскільки касаційна скарга за формою та змістом не відповідала вимогам ст. 330 КАС України її залишено без руху.

7. Кам'янка-Бузька міська рада Львівської області 19 січня 2018 року звернулась до Верховного Суду з клопотанням про відстрочення сплати судового збору до 25 січня 2018 року.

8. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2018 року, у задоволені клопотання про відстрочення сплати судового збору відмовлено, продовжено строк для усунення недоліків касаційної скарги на п'ять днів з дня отримання копії цієї ухвали.

9. Кам'янка-Бузька міська рада Львівської області 29 січня 2018 року усунула недоліки касаційної скарги, сплативши судовий збір.

10. Ухвалою Верховного Суду від 08 лютого 2018 року у зазначеній справі було відкрито касаційне провадження та установлено десятиденний строк з моменту отримання вказаної ухвали для подачі відзиву на касаційну скаргу.

11. Ухвалою Верховного Суду від 23 квітня 2018 року було закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду і призначено касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

12. Станом на 25 квітня 2018 року відзив на касаційну скаргу не надходив.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Судами попередніх інстанцій установлено, що на території міста Кам'янка-Бузька Львівської області знаходились Єврейські кладовища, які в ХХ ст. були зруйновані, залишки давніх поховань, фрагменти могильних плит та інші елементи частково збереглися.

14. Як вбачається з рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року «Про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ», визначено умовно історичні межі єврейських кладовищ, а саме: вул. Незалежності (територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Кам'янкатеплокомуенерго»); частина вулиці М. Шашкевича (земельна ділянка між будинками № 53 і № 55 по вул. Шевченка до р. Західний Буг); частина території комбікормового заводу по вул. Шевченка.

15. 28 серпня 2012 року рішенням № 15 Кам'янка-Бузької міської ради надано дозвіл Представництву Американського об'єднання комітетів для євреїв на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам'янка-Бузька по вул. Незалежності, вул. Шашкевича та вул. Шевченка. Визначено міську раду замовником містобудівної документації, зазначеної у п. 1 цього рішення. Фінансування робіт по розробленню детального плану території вирішено здійснити за кошти позивача.

16. Рішенням Господарського суду Львівської області від 26 грудня 2014 року вирішено зобов'язати Кам'янка-Бузьку міську раду Львівської області у встановленому законодавством України порядку розглянути питання про можливе затвердження детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам'янка-Бузька Львівської області, детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам'янка-Бузька Львівської області, детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам'янка-Бузька Львівської області, детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у с. Забужжя Львівської області.

17. За рішенням Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області від 29 грудня 2015 року № 20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року № 209 та від 25 квітня 2004 року № 151» вирішено скасувати рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Оцінюючи доводи сторін, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходили з того, що відповідно до положень ч. 9 ст. 59, п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, якщо такі не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

19. Суди попередніх інстанцій в своїй оцінці виходили з аналізу норм ст. 4, п. 2 ч. 5 ст. 8, 24, 28, ч. 1, 2 ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу» та п. 11 ч. а ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування», якими передбачено повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування щодо забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони, а також на період обстеження та вивчення виявлених місць невідомих поховань, забезпечують охорону їх територій

20. Судами першої та апеляційної інстанції зроблено висновки про те, що на підставі наведених норм виконавчі органи місцевого самоврядування мають право вирішувати, зокрема, питання щодо поховань, які знаходяться на території відповідного органу місцевого самоврядування, та не містить заборони щодо вирішення питань про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ. Натомість зазначене не відноситься до виключної компетенції сесії міської ради, на що вказує відповідач, яким обґрунтувань такого твердження не надано.

21. Крім того, зазначене рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року було прийнято на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України № 604 від 20 липня 1998 року, з врахуванням Українсько-Американської Угоди від 04 березня 1994 року про збереження культурної спадщини.

22. Пунктом 5 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20 липня 1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування зобов'язано не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

23. Відповідно до Угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки від 04 березня 1994 року сторони взяли на себе зобов'язання щодо охорони та збереження культурної спадщини; права сприяти охороні та збереженню культурної спадщини; доступу до неї громадськості. Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

24. Судами попередніх інстанцій зазначено, що приймаючи оскаржуване рішення у відповідача були відсутні підстави для скасування рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року «Про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ». Єдиною підставою, відповідно до положень ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» для скасування такого рішення, була невідповідність чинним на час його прийняття актам законодавства.

25. Суди першої та апеляційної інстанції у своїх висновках вказують, що приймаючи рішення від 29 грудня 2015 року № 20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року №209 та від 25 квітня 2004 року № 151» відповідач порушив зазначену міжнародну Угоду від 04 березня 1994 року.

26. Оцінюючи правомірність рішення від 29 грудня 2015 року № 20, суди попередніх інстанції керувалися конституційними принципами, які знайшли своє відображення у ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування», згідно яких органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

27. Аналізуючи спірні правовідносини та дії органу владних повноважень на відповідність Європейській конвенції з прав людини, суд апеляційної інстанцій підкреслював особливу важливість дотримання принципу «належного урядування». Цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб.

28. Також суд апеляційної інстанції зазначав, що дії Кам'янка-Бузької міської ради до ситуації заявника у цій справі були непослідовними і нескоординованими, що має суттєвий негативний вплив на юридичну визначеність у сфері правовідносин, що шкодить принципу «належного урядування» та вимозі «законності», закріпленим у ст. 1 Першого протоколу.

29. Судом апеляційної інстанції встановлено, що сесією Кам'янка-Бузької міської ради від 28 серпня 2012 року ухвалено рішення № 15. Надано дозвіл Представництву Американського об'єднання комітетів для євреїв на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам'янка-Бузька по вул. Незалежності, вул. Шашкевича та вул. Шевченка. Міську раду визначено замовником містобудівної документації, зазначеної у п.1 цього рішення. Фінансування робіт по розробленню детального плану території вирішено здійснити за кошти позивача. Зазначене рішення було ухвалене з урахуванням рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209.

30. Враховуючи вище викладене, суд першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що дії відповідача були протиправними щодо ухвалення рішення 29 грудня 2015 року № 20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року № 209 та від 25 квітня 2004 року № 151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

31. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами першої та апеляційної інстанцій у зазначених судових рішеннях неправильно застосовані норми матеріального права та порушені норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі, а саме:

- оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом, а не актом індивідуальної дії, а тому його оскарження повинно відбуватись з врахуванням ч. 1 ст. 19 КАС України, тобто шляхом подання адміністративного позову до Кам'янка-Бузького районного суду Львівської області, за місцем реєстрації відповідача, зважаючи на наступне. Рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209 не було прийняте за зверненням позивача, як він це зазначає у позовній заяві, а прийняте за зверненням Американсько-українського бюро з прав людини та чинного законодавства. Відтак, рішення Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області від 29 грудня 2015 року № 20 не є актом індивідуальної дії, оскільки не стосуються конкретних осіб та їхніх відносин; не має чіткої визначеності адресата - конкретної особи та встановлює загальні правила поведінки у вигляді заборони усім вчиняти певні дії;

- помилково зазначено, що рішення Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області від 29 грудня 2015 року № 20 «Про касування рішень виконавчого комітету від 29 травня 2001 року № 209 та від 25 квітня 2004 року № 151» є ненормативним правовим актом, а є актом одноразового застосування, а тому, рішення виконкому вичерпує свою дію фактом його виконання та не може бути скасоване чи змінене органом місцевого самоврядуванням після його виконання;

- рішенням виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області від 29 травня 2001 року № 209 визнано умовно історичні межі трьох єврейських кладовищ, тобто дане рішення містить виключно земельний характер, оскільки закріплює на місцевості умовні межі кладовищ, а відтак вважав, що є виключним повноваженням сесії міської ради;

- Кам'янка-Бузька міська рада не приймала рішення від 28 серпня 2012 № 15, та не надавала дозвіл позивачу на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам'янка-Бузька;

- судами помилково зазначено, що відповідачем порушено угоду між Урядом України та Урядом США від 04 березня 1994 року. Відповідно до статті 26 Віденської конвенції про право міжнародних договорів, кожен чинний договір є обов'язковим для його учасників і має сумлінно виконуватись.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

32. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального чи порушення норм процесуального права у спірних правовідносинах виходить з наступного.

33. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

34. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

35. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

36. Доводи скаржника, про те, що рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29 травня 2001 року № 209 не було прийняте за зверненням позивача, як він це зазначає у позовній заяві, а прийняте за зверненням Американсько-українського бюро з прав людини та чинного законодавства, а тому не є актом індивідуальної дії. Колегія суддів вважає необґрунтованими та такими, що спростовуються наявними матеріалами справи (т. 1, а.с. 39), представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу є представництвом Американсько-українського бюро з прав людини. Тому колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач при зверненні до суду вірно визначив територіальну юрисдикцію, відповідно до ч . 2 ст. 19 КАС України (в редакції до 15 грудня 2015 року).

37. Колегія суддів не приймає до уваги доводи скаржника, що Кам'янка-Бузька міська рада не приймала рішення від 28 серпня 2012 року № 15, та не надавала дозвіл позивачу на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам'янка-Бузька, оскільки в матеріалах справи міститься копія зазначеного рішення, яка належним чином була засвідчена відповідачем (т. 1, а.с. 34).

38. Інші доводи, які містяться в касаційній скарзі, досліджувалися судами першої та апеляційної інстанцій з наданням їм належної правової оцінки, висновків судів попередніх інстанції та обставин справи не спростовують.

39. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні судами першої та апеляційної інстанцій рішень, а саме: Конституції України, Закону України «Про поховання та похоронну справу», Закону України «Про місцеве самоврядування», та ч. 2 ст. 19 КАС України.

40. Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

41. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

42. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись ст. 242, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області залишити без задоволення.

Постанову Залізничного районного суду м. Львова від 19 червня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року у цій адміністративній справі №462/2787/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач Т. О. Анцупова

Суддя В. М. Кравчук

Суддя Я. О. Берназюк