Справа № 821/1342/17
Суддя: Семенюк Г.В.
Дата ухвалення: 2018-04-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 квітня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1342/17

Категорія: 9.5 Головуючий в 1 інстанції: Хом'якова В.В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: ОСОБА_1

суддів: Потапчука В.О. , Шляхтицького О.І.

розглянувши у письмовому провадженні у приміщенні Одеського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державного підприємства "Збур''ївське лісомисливське господарство" на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14.12.17 по справі 821/1342/17 за позовом Державного підприємства "Збур''ївське лісомисливське господарство" до Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання дій неправомірними та скасування вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач, звернувся до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання дій Управління південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області неправомірними та скасувати вимоги від 27.07.2017 р. № 15-21-07-21/3023, мотивуючи його тим, що при виявленні збитків, завданих державі, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутись до суду з позовом, якщо підконтрольною установою не буде забезпечено виконання вимоги. Вимога органу державного фінансового контролю повинна містити чітке викладення суті владного припису щодо усунення порушення законодавства, котре унеможливлює неоднозначне розуміння як змісту, так і порядку виконання, та допускати реальну можливість виконання владного припису. Але зміст вимоги не містить даних про визначення розміру збитків, механізму та порядку її виконання, переліку заходів, які мав вжити позивач для усунення порушень, що створює неоднозначне тлумачення.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року у задоволені позову відмовлено в повному обсязі.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, Державне підприємство "Збур''ївське лісомисливське господарство" подало апеляційну скаргу, в якій просить суд апеляційної інстанції скасувати постанову суду та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права. Зазначає, що відмовляючи в задоволені позову, суд першої інстанції зробив висновок щодо наявності у відповідача законодавчо обґрунтованих підстав для проведення перевірки, та дотримання контролюючим органом визначеної законом процедури проведення перевірки, та не надав належної оцінки аргументам позивача, односторонньо дослідивши докази на користь відповідача, що зумовило прийняття незаконного, необґрунтованого судового рішення.

Представником відповідача через канцелярію суду надано відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначено, що постанова суду першої інстанції є законною, обґрунтованою та такою, що прийнята без порушень норм матеріального та процесуального права. А також зазначив, що відповідно до покладених на нього завдань, здійснює контроль за використанням коштів державного та місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являє вимогу щодо усунення порушень. А у разі невиконання вимог до усунення виявлених під час здійснення контролю порушень законодавства має право звернутися до суду в інтересах держави. Тобто, збитки, виявлені та зазначені у вимозі не можуть бути примусово стягнені шляхом вимоги, а лише шляхом звернення до суду.

Учасники справи сповіщались належним чином про час, дату та місце проведення судового засідання, однак своїм правом на участь в розгляді апеляційної скарги не скористались та у судове засідання не з'явилися, тому судовий розгляд справи здійснено в порядку письмового провадження згідно ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що за результатами проведеної Управлінням південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області ревізії фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Збур'ївське лісомисливське господарство" складено акт ревізії від 18.07.2017 № 15-21-07-30/06, на підставі якого сформовано та надіслано на адресу позивача вимогу від 27.07.2017 № 15-21-07-21/3023 про усунення виявлених порушень у строк до 08.09.2017, якою зобов'язано надіслати на адресу Управління південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області інформацію про вжиті заходи.

У вимозі вказано про такі порушення ДП "Збур'ївське ЛМГ" як не перерахування до бюджету стягнутої в 2013 році зайво нарахованої заробітної плати в сумі 1,18 тис. грн.; покриття витрат сторонніх юридичних осіб на гасіння пожеж на суму 13,35 тис. грн. за рахунок власних коштів; ненадання до органів соціального захисту населення документів для відшкодування понесених витрат на виплату середнього заробітку працівників, призваних на військову службу у сумі 27,32 тис грн.; списання бензину в загальній кількості 320л на загальну суму 5,73 тис. грн., внаслідок використання автомобілів не на виконання господарської діяльності; не передачі в 2017 році до правоохоронних органів матеріалів по невстановлених порушників, якими завдано збитків лісовому фонду пошкодженням дерев на суму 99,35 тис. грн.; використання бензину в порушення п.4.1 Договору відповідального зберігання від 29.12.2014р.; недостачі деревини в кількості 2.17 куб. м. на суму 0,59 тис. грн.

Крім того, у вимозі викладено про те, що довгострокове тимчасове користування лісами державної власності ТОВ "Славутич" здійснюється з порушенням вимог п. 2 розділу VIII "Прикінцеві положення" Лісового кодексу України. ТОВ "Славутич" здійснює промислову заготівлю очерету на землях лісового фонду позивача без погодження з постійним користувачем лісами - ДП "Збур'ївське лісомисливське господарство" та Державним агентством лісових ресурсів України, при відсутності встановлених та затверджених щорічних лімітів на промислову заготівлю очерету, відсутності встановлених та затверджених місць заготівлі, відсутності спеціального дозволу - лісового квитка, внаслідок чого, на думку відповідача, недотримуються відповідні надходження за спеціальне використання лісових ресурсів місцевого значення.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив с того, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. А також з того, що збитки, які зазначені Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, підлягають доведенню у судовому порядку у справі за позовом органу державного фінансового контролю щодо відшкодування виявлених збитків, що, в свою чергу, свідчить про відсутність порушення прав позивача оскаржуваною ним вимогою.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Частина 2 ст.19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»(далі Закон № 2939-XIІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з ч.1, 2 ст.2 цього Закону - головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно до ч.1 ст.4 Закону № 2939-XIІ - інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2016 № 519-р функції і повноваження Державної фінансової інспекції, що припиняється, покладено на Державну аудиторську службу України, повноваження якої затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 «Про затвердження Положення про Державну аудиторську службу України».

Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 «Про утворення міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби» утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби за переліком згідно з додатком 1. Реорганізовано територіальні органи Державної фінансової інспекції шляхом їх приєднання до відповідних міжрегіональних територіальних органів Державної аудиторської служби за переліком згідно з додатком 2. Установлено, що міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби є правонаступниками територіальних органів Державної фінансової інспекції, що реорганізуються згідно з пунктом 2 цієї постанови.

При цьому утворено як юридичні особи публічного права міжрегіональні територіальні органи Державної аудиторської служби: Північний офіс Держаудитслужби Північно-східний офіс Держаудитслужби, Південний офіс Держаудитслужби, Західний офіс Держаудитслужби, Східний офіс Держаудитслужби.

Відповідно до п.1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пп.3 п.4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань зокрема реалізує державний фінансовий контроль через здійснення перевірки державних закупівель.

Відповідно до пп.6, 16 п.6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: - перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси та інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, дані на електронних носіях, проводити перевірку фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); - пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Підпункт 9 п.4 Положення передбачає право Держаудитслужби звертатися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями п.7 ст.10 Закону № 2939-XIІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Відповідно до п.3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Відповідно до пункту 46 Порядку, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень і зауважень) до нього - не пізніше 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Таким чином, Акт ревізії, заперечення, зауваження до Акта ревізії та висновки на них є службовим документом, який містить інформацію про певні обставини, встановлені під час проведення ревізії.

Аналізуючи вищенаведені законодавчі приписи, колегія суддів дійшла висновку про те, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання; про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. При цьому суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

На підставі наведеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як вбачається із матеріалів справи, Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області під час ревізії ДП «Збур''ївське лісомисливське господарство» виявлено не перерахування до бюджету стягнутої в 2013 році зайво нарахованої заробітної плати в сумі 1,18 тис. грн.; покриття витрат сторонніх юридичних осіб на гасіння пожеж на суму 13,35 тис. грн. за рахунок власних коштів; ненадання до органів соціального захисту населення документів для відшкодування понесених витрат на виплату середнього заробітку працівників, призваних на військову службу у сумі 27,32 тис грн.; списання бензину в загальній кількості 320л на загальну суму 5,73 тис. грн., внаслідок використання автомобілів не на виконання господарської діяльності; не передачі в 2017 році до правоохоронних органів матеріалів по невстановлених порушників, якими завдано збитків лісовому фонду пошкодженням дерев на суму 99,35 тис. грн.; використання бензину в порушення п.4.1 Договору відповідального зберігання від 29.12.2014р.; недостачі деревини в кількості 2.17 куб. м. на суму 0,59 тис. грн.

Збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування не можуть бути примусово стягнуті з підконтрольної установи шляхом вимоги, вони відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Тому суд, виходячи із завдань адміністративного судочинства, вказує на передчасність необхідності захисту прав позивача у заявлений ним спосіб. Оспорювана позивачем сама по собі вимога не створює для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, оскільки шляхом формування вимоги та її надіслання позивачу неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Позивач має право усунути вказані в вимозі та акті ревізії порушення будь-яким способом, а у разі незгоди з викладеними у вимозі порушеннями та відповідно невиконанні вимоги, така бездіяльність не буде мати негативні наслідки для підприємства.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про безпідставність позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування вимоги, оскільки збитки, які зазначені Управлінням Південного офісу Держаудитслужби, підлягають доведенню у судовому порядку у справі за позовом органу державного фінансового контролю щодо відшкодування виявлених збитків, що, в свою чергу, свідчить про відсутність порушення прав позивача оскаржуваною ним вимогою.

Колегія суддів звертає увагу на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Така правова позиція узгоджується з судовою практикою Верховного Суду України (постанови від 15 квітня 2014 року у справі № 21-40а14, від 13 травня 2014 року у справі № 21-89а14 та від 18 вересня 2014 року у справі № 21-332а14). А також аналогічна позицію викладено в постанові Верховного Суду від 20 лютого 2018 року № К/9901/5402/17.

Доводи апеляційної скарги дублюють адміністративний позов (а.с. 2-5), які були предметом дослідження в суді першої інстанції та висновків останнього не спростовують.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення постановлено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державного підприємства "Збур''ївське лісомисливське господарство" - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року по справі № 821/1342/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

суддя-доповідач: ОСОБА_1
судді: ОСОБА_2 ОСОБА_3