Справа № 805/3915/17-а
Суддя: Сіваченко Ігор Вікторович
Дата ухвалення: 2018-04-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2018 року справа №805/3915/17-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сіваченка І.В.,

суддів Сухарька М.Г., Шишова О.О.,

секретар судового засідання Чернявська К.Г.,

за участі представника відповідача Цирі С.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Секретаріату Кабінету Міністрів України та Кабінету Міністрів України на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 січня 2018 року (повний текст складено 15 січня 2018 року в м. Слов'янську) у справі № 805/3915/17-а (судді в 1 інстанції - Аляб'єв І.Г., Бабаш А.П., Голошивець І.О.) за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, Секретаріату Кабінету Міністрів України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Секретаріату Кабінету Міністрів України (далі - Секретаріат), у якому просив:

- визнати протиправними дії Відповідача щодо направлення звернення ОСОБА_2 від 30 вересня 2017 року до Міністерства юстиції України;

- зобов'язати Секретаріат розглянути відповідне звернення та повідомити Позивача про результати розгляду.

Також Позивач просив зобов'язати Секретаріат у встановлений строк подати звіт про виконання судового рішення.

Позов обґрунтований тим, що Секретаріат в порушення вимог законодавства передав скаргу до того органу, дії якого оскаржуються.

Відповідач надав до суду заперечення на позов, просив у його задоволенні відмовити.

Посилається на те, що Кабінет Міністрів України є колегіальним органом, а законодавством не передбачено порядку розгляду ним звернень громадян.

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 05 січня 2018 року у справі № 805/3915/17-а позов задоволено повністю, внаслідок чого, визнано протиправними дії Секретаріату щодо направлення звернення ОСОБА_2 від 30 вересня 2017 року на розгляд Міністерства юстиції України. Зобов'язано Секретаріат розглянути звернення ОСОБА_2 від 30 вересня 2017 року по суті та письмово повідомити про результати його розгляду. Зобов'язано Секретаріат протягом 60 днів з дня набрання рішенням законної сили подати до суду звіт про виконання судового рішення в частині зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач протиправно направив звернення позивача на розгляд Міністерства юстиції України, не звернувши уваги, що в зверненні зазначалося на порушення прав позивача з боку цього міністерства, на підставі приписів статті 7 Закону України "Про звернення громадян" про заборону направлення скарг громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються, про обов'язковість прийняття звернень, оформлених належним чином і поданих у встановленому порядку.

Не погодившись з таким рішенням, Секретаріат та Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) подали апеляційні скарги, в яких зазначено, що постанова суду першої інстанції є необґрунтованою, винесеною з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню та просили прийняти нове рішення, яким скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити у задоволені позовних вимог в повному обсязі.

На обґрунтування апеляційної скарги Секретаріатом зазначено, що Секретаріат, який не є суб'єктом владних повноважень у стосунках з позивачем і не здійснює публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, не порушив жодних прав ОСОБА_2 при організації розгляду його скарги, визначених виключно законами України, а суд, самоусунувшись від виконання своїх обов'язків, покладених на нього статтею 56 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" щодо вирішення судової справи з дотриманням засад і правил судочинства, не з'ясував ці найважливіші обставини.

КМУ на обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що у зв'язку з тим, що Кабінет Міністрів України, як колегіальний орган, та Прем'єр-міністр України не розглядають на засіданнях Уряду звернення громадян і не приймають рішення щодо них, а розглядають проекти поданих державними органами актів Кабінету Міністрів України, підготовлених також і за результатами розгляду звернень громадян, в Управління відсутні правові підстави для прийняття рішення щодо передачі заяви ОСОБА_2 особисто Прем'єр-міністру України для розгляду по суті.

Оскільки Кабінет Міністрів України, Прем'єр-міністр України та Секретаріат законодавством не уповноважені розглядати по суті скаргу ОСОБА_2, на його думку, протиправні дії посадових осіб Міністерства юстиції України, Управлінням на виконання вимог частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» було правомірно прийнято рішення про пересилання скарги за належністю до Мін'юсту, до компетенції якого належить порушене питання, для розгляду в установленому порядку та інформування автора і Секретаріату про результати, про що ОСОБА_2 письмово повідомлено.

Слід зазначити, що ОСОБА_2 у своїй позовній заяві намагається запевнити суд у тому, що він надіслав до Прем'єр-міністра України скаргу начебто па протиправні дії посадових осіб Міністерства юстиції України саме на підставі частини першої статті 16 Закону України «Про звернення громадян».

Однак, Кабінет Міністрів України та його члени не уповноважені законодавством розглядати скарги громадян та відміняти або змінювати оскаржувані ними рішення.

Питання, порушені у скарзі ОСОБА_2, жодним чином не стосуються діяльності КМУ та його Секретаріату, бо згідно з Положенням про Мін'юст, порушене питання є виключною компетенцією цього головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує державну політику з питань організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) і жодний орган або посадова особа не мають права перебирати на себе владні повноваження цього міністерства.

Крім того, як КМУ, так і Секретаріат наголошують на тому, що обставини, які були предметом розгляду у справі № 805/3915/17-а, а саме дії посадових осіб Міністерства юстиції України та порядок їх оскарження також були предметом розгляду у справі № 805/2790/17-а.

В судовому засіданні представник Кабінету Міністрів України підтримав доводи апеляційних скарг та просив їх задовольнити. Інші особи, які беруть участь в справі, до апеляційного суду не прибули, що відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

30 вересня 2017 року ОСОБА_2 направив Прем`єр-міністру України скаргу на дії посадових осіб Міністерства юстиції України, в якій зазначив про порушення його прав при здійсненні процедури допуску до професії приватного виконавця.

Зокрема, вказав на невідповідність порядку допуску вимогам Конституції України, недосконалість тестових завдань, корупційні порушення та необ'єктивність з боку Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців при проведенні іспитів.

У скарзі просив провести перевірку за переліченими фактами, притягнути винних осіб до відповідальності, вплинути на відповідальних за реформу осіб для запровадження прозорості процесу доступу до професії приватного виконавця.

27 жовтня 2017 року секретаріат повідомив Позивача про направлення скарги до Міністерства юстиції для розгляду.

Порядок проведення кваліфікаційного іспиту для осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця визначено Порядком допуску до професії приватного виконавця, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 25.10.2016 № 3053/5, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 07 листопада 2016 р. за № 1445/29575 (далі - Порядок допуску).

Згідно тексту Порядку доступу, він розроблений та підписаний Директором департаменту з питань правосуддя та національної безпеки.

Згідно пунктам 1,2, 16 Порядку доступу, навчання осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця (далі - особа), полягає у проведенні навчальними закладами (установами), які відповідають встановленим у пункті 4 цього розділу вимогам (далі - заклади), навчальних курсів з отримання знань у сфері примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (далі - курси) з видачею свідоцтва про проходження навчання.

Структурний підрозділ Міністерства юстиції України, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) (далі - структурний підрозділ Міністерства), на підставі письмових повідомлень закладів про намір проводити курси формує перелік закладів, що проводять курси (далі - Перелік закладів), та забезпечує його розміщення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України.

Не пізніше ніж за 15 календарних днів до початку проведення курсів заклад надсилає інформацію до структурного підрозділу Міністерства про намір проведення курсів, строк та місце їх проведення з метою оприлюднення її на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України.

Відповідно до статті 19 Закону України від 02.06.2016 № 1403-VIII «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (далі - Закон № 1403-VIII), для визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, та вирішення питання щодо надання права на здійснення діяльності приватного виконавця при Міністерстві юстиції України утворюється Кваліфікаційна комісія приватних виконавців (далі - Кваліфікаційна комісія).

Згідно частини п'ятої статті 19 Закону № 1403-VIII, Кваліфікаційна комісія визначає дату складення кваліфікаційних іспитів; розробляє та затверджує перелік питань автоматизованого анонімного тестування; розглядає документи, подані особами, які мають намір отримати право на здійснення діяльності приватного виконавця, на відповідність вимогам, визначеним цим Законом; проводить кваліфікаційні іспити та затверджує їх результати; приймає рішення про видачу посвідчення приватного виконавця.

Наказом Міністерства юстиції України від 08 листопада 2016 року № 14927 сформовано склад Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців у складі семи осіб, які є посадовими особами Міністерства юстиції України.

Згідно пункту 12 до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 2 липня 2014 року № 228 «Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України», Міністр очолює Мін'юст, здійснює керівництво його діяльністю; організовує та контролює виконання Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України Мін'юстом.

Отже, виходячи з наведеного, колегія суддів вважає, що адресована Прем'єр-міністру України скарга позивача стосувалася дій (рішень) різних за рангами посадових осіб, які підзвітні і підконтрольні Мін'юсту та Міністру юстиції України, і тому скарга за рішенням Секретаріату від 12.10.2017 № 41-М-022542/05-1 на виконання частини першої статті 16 Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) правомірно надіслана до Мін'юсту для розгляду вищими за посадами посадовими особами.

Згідно зі статтею 6 Конституції України органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах та відповідно до законів України.

Статті 113 та 117 Конституції України визначають, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання.

Відповідно до статей 3, 49, 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", який визначає організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, Кабінет Міністрів України є колегіальним органом і шляхом голосування приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях. Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються і вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Колегія суддів зауважує, що Конституція України, Закон України "Про Кабінет Міністрів України" та інші закони не містять жодних повноважень, вимог і механізмів щодо розгляду звернень громадян ним колегіальним органом або його посадовими особами, отже, адресоване Прем'єр-міністру України звернення ОСОБА_2 не підлягало розгляду Кабінетом Міністрів України або Прем'єр-міністром України.

Відповідно до статті 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально- технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України здійснює Секретаріат, який функціонує на підставі Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12 серпня 2009 року № 850.

Пункти перший та другий цього Положення визначають Секретаріат як постійно діючий орган, що забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України.

Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України, урядових комітетів, Прем'єр-міністра України, Першого віце- прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, Міністра Кабінету Міністрів України та міністра, який не очолює міністерство.

Згідно з підпунктом 33 пункту 17 Положення структурні підрозділи Секретаріату відповідно до основних завдань, визначених положеннями про них, та з питань, що належать до їх компетенції, організовують і здійснюють в установленому порядку розгляд звернень громадян, адресованих Кабінету Міністрів України, Прем'єр-міністру України, Першому віце-прем'єр-міністру України, віце-прем'єр-міністрам України, Міністру Кабінету Міністрів України та міністру, який не очолює міністерство.

Відповідно до пункту 21 Положення права, обов'язки і відповідальність державних службовців Секретаріату визначаються законодавством про державну службу, самим Положенням, положеннями про бюро, департаменти, самостійні управління, відділи та інші структурні підрозділи, посадовими інструкціями і правилами внутрішнього трудового розпорядку.

На підставі частини другої статті 19 Закону України від 02.10.1996 № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) у складі Секретаріату утворене Управління з питань роботи із зверненнями громадян (далі - Управління), яке, єдине у Секретаріаті, спеціально уповноважене опрацьовувати та розглядати відповідно до компетенції адресовані Кабінету Міністрів України та його членам звернення громадян, що надійшли до Секретаріату.

Організація розгляду звернень громадян до КМУ та його членів здійснюється Управлінням відповідно до вимог, встановлених частиною третьою статті 7 Закону № 393/96-ВР, шляхом з'ясування суті звернення та прийняття рішення - пересилання звернення за належністю в установлений Законом п'ятиденний строк до інстанції, до повноважень якої належить вирішення порушених у зверненні питань, для розгляду по суті та інформування автора про реалізацію прийнятого рішення.

Цим Управління сприяє реалізації громадянами закріпленого за ними статтею 1 Закону права надсилати звернення саме до тих органів та посадових осіб, які відповідно до своїх функціональних обов'язків повинні розглядати їх по суті та надавати відповідь.

Рішення Управління (Секретаріату) про пересилання звернення за належністю не є рішенням по суті порушеного заявником питання, а стосується лише порядку (процедури) організації його розгляду, передбаченого Законом.

Рішення Управління щодо спрямування звернення громадянина за належністю, прийняте в процесі організації його розгляду, ґрунтується на законодавчо визначених функціях органів державної влади і органів місцевого самоврядування і відображається в електронній реєстраційній картці звернення та викладається у супровідному листі до нього. Про реалізацію прийнятого рішення громадянину письмово повідомляється.

Також, колегія суддів зауважує, що у зв'язку з тим, що Кабінет Міністрів України, як колегіальний орган, та Прем'єр-міністр України, як його Глава, не уповноважені розглядати у будь-який спосіб звернення громадян і приймати рішення щодо них, а уповноважені розглядати проекти поданих державними органами актів Кабінету Міністрів України, підготовлених також і за результатами розгляду цими органами звернень громадян, в Управління (Секретаріаті) відсутні правові підстави для прийняття рішення щодо передачі адресованої Прем'єр-міністру України скарги ОСОБА_2 особисто Главі Уряду для будь-якого розгляду.

Відповідно до Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228, Мін'юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує, зокрема, державну політику з питань організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб).

Як вже зазначено, згідно зі статтею 19 Закону № 1403-VIII, що визначає основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус, для визначення рівня професійної підготовленості осіб, які мають намір здійснювати діяльність приватного виконавця, та вирішення питання щодо надання права на здійснення діяльності приватного виконавця, при Мін'юсті утворюється Кваліфікаційна комісія приватних виконавців.

Положення про Кваліфікаційну комісію затверджується Міністром юстиції України. Наказом Мін'юсту від 08.11.2016 № 14927 сформовано Кваліфікаційну комісію у складі семи осіб, які є посадовими особами Мін'юсту.

Саме на Міністерство юстиції України, згідно Закону № 1403-VIII покладено державне регулювання діяльності приватних виконавців, яке формує та реалізує державну правову політику у сфері організації примусового виконання рішень, яке забезпечує підготовку приватних виконавців та підвищення їхньої кваліфікації, для чого визначає: порядок проходження навчання та стажування осіб, які виявили намір здійснювати діяльність приватного виконавця; перелік документів, які подаються Кваліфікаційній комісії приватних виконавців особою, яка виявила намір здійснювати діяльність приватного виконавця, для підтвердження відповідності цієї особи вимогам, встановленим частинами першою та другою статті 18 цього Закону; порядок допуску таких осіб до складання кваліфікаційного іспиту; порядок складання кваліфікаційного іспиту; порядок підвищення кваліфікації приватними виконавцями; видає посвідчення приватного виконавця; визначає вимоги до офіса приватного виконавця та ін.

Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 393/96-ВР скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Стаття 19 Закону конкретизує, що скарга на рішення органу державної влади, посадової особи має розглядатися тим органом або посадовою особою, які у випадках, передбачених законодавством України, в межах своїх повноважень зобов'язані відміняти або змінювати оскаржувані рішення, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам.

Оскільки КМУ, Прем'єр-міністр України та Секретаріат законодавством не уповноважені розглядати по суті скаргу ОСОБА_2, на його думку, на протиправні дії посадових осіб Міністерства юстиції України, Управлінням на виконання вимог частини другої статті 19 Конституції України та частини третьої статті 7 Закону було правомірно прийнято рішення про пересилання скарги за належністю до Мін'юсту, до компетенції якого належить порушене питання, для розгляду в установленому порядку та інформування автора і Секретаріату про результати, про що ОСОБА_2 письмово повідомлено.

ОСОБА_2 у "Скарзі на дії посадових осіб Міністерства юстиції України" водночас оскаржував до Прем'єр-міністра України рішення (дії) Тимчасової кваліфікаційної комісії приватних виконавців, Голови цієї Комісії - Сергія Шкляра, який обіймає посаду заступника Міністра юстиції України з питань виконавчої служби, інших членів Комісії, а також оскаржував рішення (дії) директора Департаменту Державної виконавчої служби Поліщука Д.В. та інших посадових осіб зазначеного Міністерства, Управлінням (Секретаріатом) на виконання вимог пункту 4 § 158 Регламенту Кабінету Міністрів України та вимог, викладених у першому реченні частини третьої статті 7, а також вимог частини першої статті 16 Закону правомірно прийнято організаційне рішення від 12.10.2017 № 41-М-022542/05-1 щодо пересилання скарги за належністю до Мін'юсту, до компетенції якого належить порушене питання, для розгляду по суті вищими за посадами посадовими особами, однією із якою є Міністр юстиції України, та інформування автора і Секретаріат про результати. Про реалізацію цього організаційного рішення скаржника письмово повідомлено в установлений Законом термін.

Слід зазначити, що ОСОБА_2 у своїй позовній заяві намагається запевнити у тому, що він надіслав до Прем'єр-міністра України скаргу начебто па протиправні дії посадових осіб Міністерства юстиції України саме на підставі частини першої статті 16 Закону України «Про звернення громадян».

Однак, КМУ та його члени не уповноважені законодавством розглядати скарги громадян та відміняти або змінювати оскаржувані ними рішення.

Питання, порушені у скарзі ОСОБА_2, жодним чином не стосуються діяльності Кабінету Міністрів України та його Секретаріату, бо згідно з Положенням про Мін'юст, порушене питання є виключною компетенцією цього головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує державну політику з питань організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), і жодний орган або посадова особа не мають права перебирати на себе владні повноваження цього міністерства.

Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення допустив порушення норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим постанова підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до положень ч.1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 250, 310, 315, 317, 321, 322, ч.1 ст. 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Секретаріату Кабінету Міністрів України, Кабінету Міністрів України - задовольнити.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 05 січня 2018 року у справі № 805/3915/17-а - скасувати.

В задоволенні позову ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, Секретаріату Кабінету Міністрів про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії - відмовити.

Повне судове рішення - 19 квітня 2018 року.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.В. Сіваченко

Судді М.Г. Сухарьок

О.О. Шишов