Справа № 826/8107/16
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-04-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 квітня 2018 року

Київ

справа №826/8107/16

адміністративне провадження №К/9901/38620/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича, Київської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання бездіяльності протиправною за касаційною скаргою Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва в складі судді Григоровича П.О. від 27 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Епель О.В., Карпушової О.В., Кобаля М.І. від 11 січня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У травні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Київського міського голови Кличка В.В., Київської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМР) про визнання протиправною бездіяльності Київського міського голови Кличка В.В., яка полягає у невнесенні протягом місяця (від дати реєстрації клопотання) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу щодо:

- земельної ділянки № 1 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 01 грудня 2015 року № 1, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-11751;

- земельної ділянки № 2 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 01 грудня 2015 року № 2, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-11750;

- земельної ділянки № 6 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 01 грудня 2015 року № 6, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-11746;

- земельної ділянки № 9 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 01 грудня 2015 року № 9, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-11743;

- земельної ділянки № 1 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 13 січня 2016 року № 1, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-226;

- земельної ділянки № 3 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 13 січня 2016 року № 3, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-228;

- земельної ділянки № 4 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 13 січня 2016 року № 4, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-229;

- земельної ділянки № 9 відповідно до графічного матеріалу, орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), за клопотанням від 13 січня 2016 року № 9, зареєстрованим у КМР за вх. № 08/М-234.

Також при зверненні до суду першої інстанції позивач просив стягнути з відповідача на його користь витрати на правову допомогу в загальному розмірі 36198,40 грн.

Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідачем в порушення вимог чинного законодавства безпідставно не внесено клопотання позивача на розгляд на пленарному засіданні Київської міської ради.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року, адміністративний позов задоволено, а у стягненні на користь позивача з відповідача заявлених витрат на правову допомогу - відмовлено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що питання стосовно надання дозволу на розробку проекту землевідводу за клопотаннями позивача не були внесені на пленарне засідання Київської міської ради у строки, визначені законодавством, внаслідок чого, відповідно й не були своєчасно розглянуті.

Відмовляючи у присудженні на користь позивача заявлених ним витрат на правову допомогу, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у відповідності до матеріалів справи правова допомога, надана позивачу, включає лише складання для нього позовних заяв, але компенсація таких витрат чинним законодавством не передбачена, оскільки складання позовної заяви не належить до процесуальних дій.

Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2017 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року в частині задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Київський міський голова Кличко В.В. звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що складання проектів рішень КМР щодо набуття прав на земельні ділянки належить до повноважень Департаменту земельних ресурсів, який несе персональну відповідальність за виконання покладених на нього завдань, а також на те, що звернення позивача були адресовані КМР, а не безпосередньо Голові, і неприйняття КМР за клопотаннями позивача у місячний строк рішення про надання дозволу на розроблення земельної документації не порушує його права, оскільки він не був позбавлений можливості самостійно, без отримання дозволу, замовити розроблення відповідної документації.

Від ОСОБА_2 відзив на касаційну скаргу не надходив, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач звернувся до Київської міської ради в порядку статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) з клопотаннями від 01 грудня 2015 року №№ 1, 2, 6, 9, від 13 січня 2016 року №№ 1, 3, 4, 9, в яких просив надати йому дозвіл на розробку проекту землевідводу земельних ділянок відповідно до графічних матеріалів, орієнтовними розмірами по 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), розглянувши дане питання на сесії ради у встановлений законодавством місячний строк з прийняттям об'єктивного та обґрунтованого рішення.

У місячний термін з дати звернення та станом на час розгляду даної справи в суді першої інстанції зазначені клопотання позивача не були винесені на пленарне засідання сесії КМР, зокрема, до порядку денного ради.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, повноваження органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118, 122, 123 ЗК України.

Згідно з положеннями статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Відповідно до частин другої та третьої статті 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу місцевого самоврядування, який відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передає у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки.

Відповідний орган місцевого самоврядування в межах своїх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно з положеннями пунктів 8 та 9 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання.

Аналогічні правові норми закріплені у пунктах 5, 6 ч. 3 статті 4 Регламенту КМР, затвердженого рішенням I сесії VIII скликання КМР від 7 липня 2016 року № 579/579.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави колегії суддів дійти до висновку, що законодавством регламентований обов'язок органу місцевого самоврядування розглянути клопотання особи про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у місячний строк.

При цьому, розгляд таких клопотань здійснюється на пленарних засіданнях ради, формування порядку денного яких належить до безпосередньої компетенції її голови, на якого, крім іншого, також покладено обов'язок забезпечити підготовку на розгляд ради проектів відповідних рішень, що належать до її відання.

Виходячи з цього, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що оскільки Київським міським головою не було винесено на пленарне засідання КМР, зокрема, не включено до порядку денного розгляд жодного з клопотань позивача від 01 грудня 2015 року №№ 1, 2, 6, 9 та від 13 січня 2016 року №№ 1, 3, 4, 9 про надання йому дозволу на розробку відповідних проектів землеустрою у місячний строк з дати реєстрації таких клопотань та не забезпечено дотримання радою порядку і строку їх розгляду, то відповідно міським головою допущено протиправну бездіяльність та порушено вимоги частини сьомої статті 118 ЗК України, статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 4 Регламенту КМР.

При цьому, доводи скаржника про те, що складання проектів рішень КМР щодо набуття прав на земельні ділянки належить до повноважень Департаменту земельних ресурсів, який несе персональну відповідальність за виконання покладених на нього завдань, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки, як вбачається з аналізу наведених правових норм, обов'язок з розгляду поданих позивачем клопотань щодо надання дозволу на розробку проектів землеустрою покладено саме на КМР і такий розгляд здійснюється на її пленарних засіданнях, порядок денний яких формується безпосередньо головою ради.

Крім того, у пункті 9 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та пункті 6 частини третьої статті 4 Регламенту КМР чітко визначено, що саме голова ради забезпечує підготовку на розгляд ради проектів рішень ради з питань, що належать до її відання.

Доводи скаржника про те, що неприйняття КМР за клопотаннями позивача у місячний строк рішення про надання дозволу на розроблення земельної документації не порушує його права, оскільки він не був позбавлений можливості самостійно замовити розроблення відповідної документації без отримання дозволу, судова колегія до уваги не приймає, оскільки самостійне замовлення розроблення земельної документації в разі неприйняття радою рішення є правом позивача, закріпленим статтею 118 ЗК України, а не його обов'язком, і наявність в нього такого права жодним чином не позбавляє його конституційної гарантії судового захисту та права на розгляд радою поданого ним клопотання у строки, визначені законодавством.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що неприйняття КМР жодного рішення за клопотаннями позивача у строк, закріплений частиною сьомою статті 118 ЗК України, ставить його у правову невизначеність, що є недопустимим у відповідності до змісту та сутності принципів верховенства права та законності, а також порушує його конституційні права щодо розгляду його звернення органом місцевого самоврядування.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (див. рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко