Справа № 826/15937/17
Суддя: Арсірій Р.О.
Дата ухвалення: 2018-04-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 квітня 2018 року 13:35 № 826/15937/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Арсірія Р.О., за участі секретаря судового засідання Шевченко М.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Дочірнього підприємства «Київгазенерджі»

до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг

про визнання незаконною та скасування в частині постанови

За участі представників сторін:

від позивача: Сиволобова М.В.;

від відповідача: Смикалова В.Р.

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Дочірнє підприємство «Київгазенерджі» (далі - позивач, ДП «Київгазенерджі») з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП) про визнання незаконними та скасування з дня прийняття положення абзацу 6 п.1.3 статті 1 глави 1 та пп.3.3 - 3.9 статті 3 глави 3 «Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу» та додатку №3 до них, що затверджені постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг від 21.09.2017 № 1156.

В обґрунтування своєї позиції представник позивача вказує, що закони України, які регулюють відносини в сфері діяльності позивача, що визначені в ст.22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», не передбачають такого виду відповідальності, як компенсація у конкретному твердому розмірі, що фактично є штрафом, та не надають право відповідачу підзаконними актами впроваджувати нові види такої відповідальності у цивільних та господарських правовідносинах.

Встановлюючи грошові у твердих розмірах «компенсації» за відхилення від норм Стандартів, що оскаржуються, на думку позивача, відповідач очевидно вийшов за межі наданих йому законом повноважень, що призводить до безпідставного завдання позивачу майнової шкоди шляхом зменшення оплати за надані позивачем споживачам послуги на відповідні суми. Просив суд задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Представник відповідача проти позову заперечував, зазначивши, що приймаючи рішення, він діяв у відповідності та на підставі вимог Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу». Просив суд відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, передумовою виникнення спірних правовідносин, стали наступні обставини.

Відповідно до Протоколу засідання НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання від 14.07.2017 № 63, за результатами обговорення, Комісією прийнято рішення про схвалення проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу».

19.07.2017 проект оскаржуваної постанови НКРЕКП розміщено на офіційному веб-сайті Регулятора для отримання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб.

Зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань до проекту постанови приймалися до 22.08.2017 у письмовому та/або електронному вигляді та надійшли від ТОВ «Агенція інвестиційного менеджменту» (лист від 21.08.2017 № 81/Е) та Асоціації виробників та постачальників газового обладнання (лист від 11.08.2017 № 78), які, були оприлюднені на офіційному веб-сайті Регулятора 05.09.2017.

12.09.2017 відбулось відкрите обговорення (розгляд пропозицій та зауважень) проекту постанови, за результатами якого складено Протокол, який був оприлюднений 13.09.2017 на офіційному веб-сайті Регулятора.

Листом Антимонопольного комітету України від 15.08.2017 № 128-06/06-8807 повідомлено Регулятора про погодження проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу».

В подальшому, відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та «Про ринок природного газу», Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято Постанову № 1156 від 21.09.2017 «Про затвердження Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу».

Даною Постановою НКРЕКП затверджено Мінімальні стандарти та вимоги до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, що додаються.

За змістом п.3. Постанови НКРЕКП постанов набирає чинності з дня, наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті «Урядовий кур'єр».

Позивач, не погоджуючись з правомірністю та обґрунтованістю вказаної Постанови в частині положень абзацу 6 п.1.3 статті 1 глави 1 та пп.3.3 - 3.9 статті 3 глави 3 «Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу» та додатку №3 до них, звернувся до суду з даним позовом та просить суд його задовольнити.

Оцінивши за правилами ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позов не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, економічні та організаційні засади функціонування ринку природного газу визначені Законом України «Про ринок природного газу».

Відповідно до положень статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» державне регулювання ринку природного газу здійснює Регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про ринок природного газу» Регулятором ринку природного газу є Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (пункт 34).

Згідно із положеннями статті 4 Закону України «Про ринок природного газу» установлено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належать, зокрема, встановлення мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання, зокрема щодо максимального строку здійснення робіт з приєднання або ремонту, відновлення постачання природного газу.

Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон про НКРЕКП).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону про НКРЕКП Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Згідно пунктом 1 частини першої статті 2 Закону про НКРЕКП Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LPG, постачання природного газу.

Положеннями статті 3 Закону про НКРЕКП встановлено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом, зокрема, нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом.

Так, згідно з пунктом 20 частини першої етапі 17 Закону про НКРЕКП для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор встановлює мінімальні стандарти та вимоги до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, електричної і теплової енергії, здійснює моніторинг їх дотримання.

Як зазначалося вище, відповідно до протоколу засідання НКРЕКП, яке проводилося у формі відкритого слухання від 14.07.2017 № 63, за результатами обговорення, Комісією було прийнято рішення про схвалення проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу».

Разом з тим, положеннями частини другої - четвертої статті 15 Закону про НКРЕКП визначено, що кожен проект рішення Регулятора, що має ознаки регуляторного акта, разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються на офіційному веб-сайті Регулятора з метою одержання зауважень і пропозицій від інших органів державної влади, фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та інших заінтересованих осіб.

Проект рішення Регулятора разом з матеріалами, що обґрунтовують необхідність прийняття такого рішення, та аналізом його впливу оприлюднюються Регулятором не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту рішення.

Так, 19.07.2017 проект оскаржуваної постанови НКРЕКП розміщено на офіційному веб-сайті Регулятора для отримання зауважень та пропозицій від фізичних, юридичних осіб, їх об'єднань, органів місцевого самоврядування та інших заінтересованих осіб.

Зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань до проекту постанови приймалися до 22.08.2017 у письмовому та/або електронному вигляді та надійшли від ТОВ «Агенція інвестиційного менеджменту» (лист від 21.08.2017 № 81/Е) та Асоціації виробників та постачальників газового обладнання (лист від 11.08.2017 № 78), які, відповідно до частини четвертої статті 15 Закону про НКРЕКП, оприлюднені на офіційному веб-сайті Регулятора 05.09.2017.

Разом з тим, пунктом 1.2. Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.06.2017 № 866 (далі - Порядок), НКРЕКП проводить відкриті обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/планів розвитку/змін до них, розгляд зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, відкрите обговорення проекту кошторису НКРЕКП та проектів рішень з інших питань, у прозорий та недискримінаційний спосіб з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.

Відповідно до положень пунктів 3.10 та 3.11 Порядку результати відкритого обговорення (розгляду зауважень та пропозицій) проекту рішення НКРЕКП оформлюються протоколом, що підлягає відкритому обговоренню.

На виконання частини четвертої статті 15 Закону про НКРЕКП та відповідно до пунктів 3.10 та 3.11 Порядку, 12.09.2017 відбулось відкрите обговорення (розгляд пропозицій та зауважень) проекту постанови, за результатами якого складено Протокол, який був оприлюднений 13.09.2017 на офіційному веб-сайті Регулятора.

Також, листом Антимонопольного комітету України від 15.08.2017 № 128-06/06-8807 повідомлено Регулятора про погодження проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу».

При цьому, як слідує з матеріалів даної справи, зауваження і пропозиції від ДП «Київгазенерджи» до проекту постанови НКРЕКП «Про затвердження Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу» не надходили.

Відповідно до п.10 ч.1 ст.3 Закону України «Про ринок природного газу» ринок природного газу функціонує на засадах вільної добросовісної конкуренції, крім діяльності суб'єктів природних монополій, та за принципами, зокрема забезпечення високого рівня захисту прав та інтересів споживачів природного газу та відповідальності суб'єктів ринку природного газу за порушення правил діяльності на ринку природного газу та умов договорів.

Згідно з положеннями пункту 7 частини другої статті 4 Закону про ринок газу до основних завдань Регулятора на ринку природного газу належить, зокрема, створення передумов для отримання споживачами економічних вигод від ефективного функціонування ринку природного газу, конкуренції на ринку природного газу та реалізація дієвих механізмів захисту їхніх прав.

При цьому положеннями пунктів 15 та 21 частини третьої статті 4 Закону про ринок газу визначено, що до компетенції Регулятора на ринку природного газу належить, зокрема:

- спільно з іншими суб'єктами владних повноважень забезпечення ефективного застосування заходів захисту прав споживачів, у тому числі передбачених цим Законом;

- встановлення мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання, зокрема щодо максимального строку здійснення робіт з приєднання або ремонту, відновлення постачання природного газу.

Разом з тим, згідно з пунктом 10 частини першої статті 20 Закону про НКРЕКП, Регулятор здійснює моніторинг функціонування ринку енергетики, який забезпечується шляхом проведення аналізу та оцінки, зокрема, дотримання вимог щодо надійності та безперебійності газопостачання, стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів.

Частиною четвертою статті 12 Закону про ринок газу передбачено, що правила постачання природного газу затверджуються Регулятором після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства і є обов'язковими для виконання всіма постачальниками та споживачами.

Згідно з абзацом восьмим пункту 19 розділу II та відповідно до абзацу дванадцятого пункту 24 розділу III Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2496 (далі - Правила), постачальник зобов'язаний дотримуватися мінімальних стандартів га вимог до якості обслуговування споживачів природного газу.

Положеннями підпункту 11 пункту 5 розділу II Правил визначено, що договір постачання природного газу повинен містити, зокрема, умову щодо відповідальності сторін за невиконання умов договору та підстави її застосування, а також механізми компенсації і повернення, які застосовуються, якщо рівні якості послуг постачальника за договором не виконуються.

При цьому побутовий споживач має право, зокрема, на зменшення розміру плати в разі погіршення наданих постачальником послуг (абзац четвертий пункту 21 розділу III Правил).

Разом з тим, відповідно до підпунктів 10 та 11 пункту 5.1 розділу V Типового договору постачання природного газу побутовим споживачам, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2500 (далі - Типовий договір), споживач має право отримувати відшкодування збитків від Постачальника, що понесені Споживачем у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням Постачальником своїх зобов'язань перед Споживачем, відповідно до чинних нормативно-правових актів та/або цього Договору, мати інші права, передбачені чинними нормативно-правовими актами та цим Договором.

Постачальник зобов'язується відшкодовувати збитки, понесені Споживачем у випадку невиконання або неналежного виконання Постачальником своїх зобов'язань за цим Договором (підпункт 10 пункту 6.2 розділу VI Типового договору).

Необхідно зазначити, що відповідно до пункту 4 частини п'ятої статті 4 Закону про ринок газу Регулятор мас право видавати обов'язкові для виконання суб'єктами ринку природного газу (крім споживачів) рішення.

Більше того, як слідує з п.1.1 «Мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу» - ці Стандарти та вимоги визначають перелік мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу (далі - Стандарти та вимоги), що регулюють відносини, пов'язані з розподілом та постачанням природного газу відповідно до мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів, захистом прав споживачів та наданням оператором газорозподільної системи (далі - Оператор ГРМ) або постачальником природного газу (далі - постачальник) компенсації за недотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів при наданні послуг розподілу та постачання природного газу споживачам або замовникам (у випадку недотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів під час приєднання до газових мереж).

При цьому, твердження позивача про впровадження відповідачем «нового» виду відповідальності, такого як компенсація законами України НКРЕКП не дозволяється, чим було перевищено надані останньому повноваження, суд відхиляє, оскільки позивач помилково ототожнює поняття компенсації з відповідальністю.

Як слідує з п. 1.3 Стандартів та вимог - компенсація за недотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів при наданні послуг постачання природного газу - грошова сума, що надається споживачу у разі недотримання постачальником мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів при наданні послуг постачання природного газу у розмірах, встановлених цими Стандартами та вимогами.

При цьому, додатком 3 до Постанови 1156 передбачено розмір компенсації за недотримання постачальником мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів

Так, додатком 3 передбачено такі мінімальні стандарти та вимоги до якості обслуговування споживачів при наданні послуг постачання природного газу:

1. Надання договору постачання природного газу на вимогу побутового споживача у строк не більше 10 робочих днів з дати отримання письмового звернення побутового споживача (передбачено пунктом 2 розділу III Правил);

2. Надання повідомлення про намір змінити умови договору постачання природного газу для непобутових споживачів у строк до 30 днів до запланованого набрання чинності такими змінами (крім ціни на природний газ, якщо вона встановлюється для постачальника відповідними державними органами) (передбачено пунктом 5 розділу II Правил);

3. Надання повідомлення (з позначкою про вручення) про необхідність припинення/обмеження газоспоживання з певного періоду, у тому числі:

- для непобутових споживачів у строк не менше ніж за три доби (для підприємств металургійної та хімічної промисловості - не менше ніж за 5 діб) до дати такого припинення/обмеження (передбачено пунктом 14 розділу II Правил);

- для побутових споживачів у строк не менше ніж за три дні до дати припинення газопостачання (передбачено пунктом 17 розділу III Правил);

4. Усунення порушення або надання обґрунтованої відмови побутовому споживачу у випадку отримання постачальником претензії від побутового споживача про порушення постачальником умов Правил постачання природного газу та договору постачання природного газу у строк не більше 5 робочих днів (передбачено пунктом 28 розділу III Правил);

5. Розгляд акта-претензії споживача про відшкодування збитків у строк не більше 20 робочих днів з моменту отримання поштового відправлення з позначкою про вручення (передбачено для не побутових споживачів пунктом 5 розділу VI Правил, для побутових сповивачів - пунктом 8 розділу VI І Правил);

6. Розгляд письмового звернення споживача до одного місяця з дня надходження звернення (для не побутових споживачів передбачено пунктом 19 розділу II Правил, для побутових - стаття 20 Закон України «Про звернення громадян»).

Варто також зазначити, що частиною першою статті 59 Закону про ринок газу передбачено, що суб'єкти ринку природного газу, які порушили законодавство, що регулює функціонування ринку природного газу, несуть відповідальність згідно із законом.

При цьому, відповідно до пункту 13 частини першої статті 59 Закону про ринок газу правопорушеннями на ринку природного газу є, зокрема, порушення технічних регламентів, норм, правил і стандартів.

Тобто, наведені вище мінімальні стандарти та вимоги до якості обслуговування споживачів при наданні послуг постачання природного газу, що відображені у додатку 3 до Постанови 1156 кореспондуються із положеннями чинних нормативно-правових актів, зокрема. Правилами постачання природного газу, які є обов'язковими для виконання всіма постачальниками та споживачами (частина четверта статті 12 Закону про ринок газу).

При цьому, твердження позивача про «введення не передбачених законами України штрафів безпідставно спричинить ДП «Київгазенерджи», як постачальнику природного газу майнову шкоду у розмірі призначених «компенсацій» шляхом зменшення розміру оплати за поставлений природний газ» судом відхиляються, адже пунктом 3.3. Постанови 1156 передбачено, що у разі недотримання мінімальних стандартів та вимог до якості обслуговування споживачів при наданні послуг постачання природного газу, зазначених у пункті 3.2 цієї глави, постачальник сплачує споживачу компенсацію у розмірах, наведених у додатку 3 до цих Стандартів та вимог.

Суд звертає увагу, що з дати початку дії Постанови та до дати подання позову, до позивача не було застосовано жодних важелів адміністративного впливу у формі зобов'язання компенсувати третім особам недотримані мінімальні стандарти та вимоги при наданні послуг.

Окружний адміністративний суд міста Києва відзначає, що судовому захисту підлягає не будь-яке право особи, яке на її думку, може бути порушене в майбутньому, а лише те право, яке на час звернення до суду з позовом вже є порушеним внаслідок неправомірних дій, рішень, бездіяльності суб'єкта владних повноважень при виконанні ним владних управлінських функцій.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ст. 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Ніякі докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Приймаючий до уваги викладене у сукупності, керуючись вимогами статей 2, 5, 9, 47, 77, 90, 143, 243-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВИРІШИВ :

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя Р.О. Арсірій