Справа № 814/886/17
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2018-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 квітня 2018 року

Київ

справа №814/886/17

адміністративне провадження №К/9901/505/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду(далі - Суд):

судді-доповідача Бевзенка В.М.,

суддів - Данилевич Н.А., Шарапи В.М.,

за участі:

секретаря судового засідання Ігнатенко О.В.

позивача ОСОБА_2

представника відповідача Хорильського С.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_2

на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Джабурія О.В., Вербицької Н.В., Кравченка К.В. від 29 листопада 2017 року

у справі за позовом ОСОБА_2

до Генеральної прокуратури України

про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_2 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду із позовом до Генеральної прокуратури України у якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» №11дк від 10 квітня 2017 року;

зобов'язати Генеральну прокуратуру України видати Наказ про скасування оскаржуваного наказу.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що наказ «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» №11дк від 10 квітня 2017 року є протиправний, таким що не відповідає фактичним обставинам та підлягає скасуванню. Позивач зазначає, що в його діях відсутня складова правопорушення Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон №1700-VII), за яке його притягли до дисциплінарної відповідальності оскаржуваним Наказом.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

26 вересня 2017 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:

позов ОСОБА_2 задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано наказ Генеральної прокуратури України від 10 квітня 2017 року №11дк "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".

Зобов'язано Генеральну прокуратуру України вжити заходи по вилученню відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні правопорушення, щодо ОСОБА_2, внесених на підставі наказу від 10 квітня 2017 року №11дк.

Присуджено ОСОБА_2 судовий збір у сумі 640,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Генеральної прокуратури України.

У задоволенні решти вимог відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що обов'язок декларування майна - автомобіля, яким ОСОБА_2 користувався на день звітного періоду у декларації за 2015 рік (в рішенні зазначене за 2016 рік) виник у позивача з моменту фактичного використання автомобіля у січні 2016 року. Водночас суд першої інстанції зазначив, що відповідно до частини першої статті 48 Закон №1700-VII контроль за повнотою достовірністю та правильністю заповнення декларацій покладено на спеціальний суб'єкт - Національне агентство з питань запобігання корупції.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

29 листопада 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд постанову Миколаївського окружного адміністративного суду 26 вересня 2017 року скасував та прийняв нову, якою в позові відмовив.

Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи і, крім того, судом порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ухвалене судове рішення на підставі вимог статті 202 КАС України (чинного на момент спірних правовідносин) підлягає скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову. Проаналізувавши всі наведені обставини, суд апеляційної інстанції зробив висновок, що у задоволені позовних вимог слід відмовити.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції позивач звернувся до Суду з касаційною скаргою, в якій просить:

Скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року та залишити в силі рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року у справі №814/886/17.

Ухвалою Верховного Суду від 13 березня 2018 року касаційну скаргу до провадження та призначена до попереднього розгляду у суді касаційної інстанції за наявними у справі матеріалами.

У ході касаційного розгляду, відповідачем подано відзив на касаційну скаргу. Відзив мотивовано тим, що постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року прийнято з дотриманням норм чинного законодавства, наведенні касатором доводи висновків колегії суддів не спростовують. Тому касаційна скарга має бути залишена без задоволення, а постанова суду апеляційної інстанції без змін.

II. ДОВОДИ СТОРІН

Доводи сторони, яка подала касаційну скаргу:

Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувана постанова Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року про відмову у задоволенні позовних вимог прийнято з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, зокрема статті 46 Закон №1700-VII, Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України та статей 71, 86 Кодексу адміністративного судочинства України (чинного на момент виникнення спірних правовідносин).

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 29 жовтня 2016 року позивачем заповнено декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік, а 05 липня 2016 року та 18 січня 2017 року позивачем заповнено анкету доброчесності прокурора.

11 січня 2017 року до Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України надійшло повідомлення щодо можливої недоброчесності начальника відділу прокуратури Миколаївської області ОСОБА_2.

Листом №25/2-33420-17 від 13 січня 2017 року Генеральна прокуратура України повідомила прокурора Миколаївської області Дунаса Т.О. про необхідність проведення службового розслідування відповідно до Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України від 16 червня 2016 року № 205 (далі - Порядок).

Наказом прокурора Миколаївської області Дунаса Т.О. від 19 січня 2017 року призначено службове розслідування для з'ясування обставин, викладених у анонімному повідомленні Генеральної прокуратури України.

20 січня 2017 року позивач здав анкету доброчесності.

15 березня 2017 року за результатами службового розслідування затверджено висновок.

ОСОБА_5 складено рапорт, відповідно до якого, за результатами службового розслідування підтверджено відомості про недекларування ОСОБА_2 користування транспортним засобом у декларації за 2015 рік, у зв'язку з чим він заслуговує на притягнення до дисциплінарної відповідальності та/або адміністративної відповідальності.

16 березня 2017 року складено протокол оперативної наради у прокурора Миколаївської області, відповідно до якого начальнику відділу представництва інтересів громадянина та держави в суді та при виконанні судових рішень ОСОБА_2 оголошено застереження про припинення неетичної поведінки та про можливість застосування дисциплінарного стягнення згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України (далі - Статут).

Позивачем Генеральному прокурору України Луценку Ю.В. надіслано пояснення від 22 березня 2017 року.

10 квітня 2017 року прокурором відділу запобігання правопорушенням в органах прокуратури управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Козорез І.О. за погодженням Начальника управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Безрукого Т.Р. складено довідку про результати таємної перевірки доброчесності прокурора від 10 квітня 2017 року №25/2-3378ра-17, в якій зазначено, що ОСОБА_2 вважається таким, що не пройшов таємну перевірку.

Наказом Генерального прокурора України №11дк від 10 квітня 2017 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності» начальнику відділу представництва інтересів громадянина та держави в суді та при виконанні судових рішень ОСОБА_2 оголошено догану.

Так, під час службового розслідування встановлено, що згідно з відомостями, які містяться у Національній автоматизованій інформаційній системі Департаменту ДАІ УМВС України, у користуванні ОСОБА_2 на підставі свідоцтва про реєстрацію транспортного засобу з 12 грудня 2015 року перебував автомобіль Ford Kuga, 2013 року випуску, реєстраційний номер НОМЕР_1, який належить ОСОБА_9

Надаючи пояснення у суді першої інстанції, позивачем підтверджено, що 12 грудня 2015 року він разом з тещею ОСОБА_9 (у якої відсутні водійські права) на вказаному автомобілі прибув до Центру обслуговування УДАІ УМВС в Миколаївській області, де оформив на себе свідоцтво про реєстрацію транспортного засобу з відміткою «для участі в міжнародному русі» (дійсне до 12 грудня 2016 року). На вказаному автомобілі 02 січня 2016 року здійснив перетин державного кордону України, а 09 січня 2016 року повернувся до України.

Разом з тим, при заповненні 29 жовтня 2016 року декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2015 рік факт користування указаним автомобілем позивачем не відображено.

IV. ВИКОРИСТАНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України врегульовано Законом України «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

Частина 5 статті 19 Закону №1697-VII передбачає що, прокурор зобов'язаний щорічно проходити таємну перевірку доброчесності. Таємну перевірку доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних і місцевих прокуратур проводять підрозділи внутрішньої безпеки в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України.

Згідно до вимог пункту 1 Розділу 2 Порядку кожний прокурор з метою виконання вимог частини п'ятої статті 19 Закону №1697-VII зобов'язаний щороку до 1 лютого подавати до підрозділу внутрішньої безпеки власноруч заповнену анкету доброчесності прокурора.

Пунктом 8 Розділу 2 Порядку визначено, що у разі одержання інформації, яка може свідчити про недостовірність (в тому числі неповноту) тверджень, поданих прокурором у анкеті, та стосується конкретного прокурора і містить фактичні дані, що можуть бути перевірені, підрозділ внутрішньої безпеки у десятиденний строк з дати її отримання повідомляє відповідного керівника прокуратури про необхідність призначення службового розслідування з долученням отриманої інформації.

Пунктом 10 Розділу 2 порядку передбачено, що Керівник прокуратури зобов'язаний протягом семи робочих днів з дня отримання такого повідомлення в установленому порядку вирішити питання про призначення службового розслідування, про що повідомляє підрозділ внутрішньої безпеки для обліку.

У пункті 13 Розділу 2 Висновок службового розслідування вивчається підрозділом внутрішньої безпеки протягом п'ятнадцяти робочих днів з дати надходження його копії. У разі відсутності підстав для скасування висновку уповноваженою особою складається довідка про результати таємної перевірки доброчесності прокурора (додаток 3), яка погоджується з керівником підрозділу внутрішньої безпеки та копія якої долучається до особової справи. В іншому разі підрозділ внутрішньої безпеки в установленому порядку ініціює питання скасування висновку службового розслідування.

Відповідно до пункту 15 Розділу 2 Порядку проведення таємної перевірки доброчесності прокурорів в органах прокуратури України, якщо за наслідками службового розслідування, призначеного під час таємної перевірки доброчесності, встановлено вчинення прокурором дисциплінарного проступку, він притягається до відповідальності відповідно до вимог законів.

Відповідно до статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор зобов'язаний своєчасно подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку передбаченому антикорупційним законодавством.

З 26 жовтня 2014 року набрав чинності Закон №1700-VII, який введений в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності (пункт 1 Розділу XIII «Прикінцеві положення» цього Закону).

Згідно частини першої статті 45 Закону №1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону №1700-VII Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

Згідно з пунктом 8 частини першою статті 11 Закону №1700-VII до повноважень Національного агентства належить, зокрема, здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Згідно з частиною другою статті 49 Закону №1700-VII державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права зобов'язані перевіряти факт подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

В частині першій статті 50 Закону №1700-VII зазначено:

повна перевірка декларації полягає у з'ясуванні достовірності задекларованих відомостей, точності оцінки задекларованих активів, перевірці на наявність конфлікту інтересів та ознак незаконного збагачення і може здійснюватися у період здійснення суб'єктом декларування діяльності, пов'язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, а також протягом трьох років після припинення такої діяльності;

обов'язковій повній перевірці підлягають декларації службових осіб, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, суб'єктів декларування, які займають посади, пов'язані з високим рівнем корупційних ризиків, перелік яких затверджується Національним агентством;

обов'язковій повній перевірці також підлягають декларації, подані іншими суб'єктами декларування, у разі виявлення у них невідповідностей за результатами логічного та арифметичного контролю;

Національне агентство проводить повну перевірку декларації, а також самостійно проводить повну перевірку інформації, яка підлягає відображенню в декларації, щодо членів сім'ї суб'єкта декларування у випадках, передбачених частиною сьомою статті 46 цього Закону;

Національне агентство проводить перевірку декларації на підставі інформації, отриманої від фізичних та юридичних осіб, із засобів масової інформації та інших джерел, про можливе відображення у декларації недостовірних відомостей.

Згідно з частиною другою статті 50 Закону №1700-VII у разі встановлення за результатами повної перевірки декларації відображення у декларації недостовірних відомостей Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, в якому працює відповідний суб'єкт декларування, та спеціально уповноважені суб'єкти у сфері протидії корупції.

За правилами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

На підставі рішення Національного агентства з питань запобігання корупції від 14 серпня 2016 року №1 «Про початок діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції» розпочало свою діяльність Національне агентство з питань запобігання корупції, до повноважень якого згідно з пунктом 8 частини першої статті 11 Закону №1700-VII належить здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Національне агентство з питань запобігання корупції є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику та має повноваження зі здійснення в порядку, визначеному Закону №1700-VII, контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя зазначених осіб.

Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, а також юридичні особи публічного права згідно з вимогами частини другої статті 49 Закону №1700-VII зобов'язані перевіряти факт подання суб'єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності, відповідних громадських рад, рад громадського контролю, утворених при державних органах), відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.

Згідно із підпунктом «е» пункту 1 частини першої статті 3, частиною першою статті 45 Закону №1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

На виконання вказаних вимог Закону №1700-VII прокурор Коробченко Д. М. 29 жовтня 2016 року подав відповідну декларацію за 2015 рік.

Національне агентство з питань запобігання корупції здійснює повну перевірку декларацій у порядку, передбаченому статтею 50 Закону №1700-VII.

Таким чином, здійснення контролю та перевірки декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, щодо достовірності і повноти відомостей, зазначених суб'єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції.

Відповідач, приймаючи оскаржений Наказ від 10 квітня 2017 року №11дк діяв з виходом за межі власних повноважень, з порушенням норм чинних Законів України «Про запобігання корупції», «Про прокуратуру», Кодексу професійної етики та поведінки працівників прокуратури.

За таких обставин, приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи викладене, Суд робить висновок, що касаційна скарга ОСОБА_2 має бути частково задоволена.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 351, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2017 року та Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року скасувати.

3. Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_2 до Генеральної прокуратури України задовольнити частково.

4. Наказ Генеральної прокуратури України від 10 квітня 2017 року №11дк в частині притягнення ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності визнати протиправним та скасувати

5. У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Головуючий суддя В.М.Бевзенко

Судді В.М.Шарапа

Н.А.Данилевич