Справа № 816/608/18
Суддя: А.Б. Головко
Дата ухвалення: 2018-04-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 квітня 2018 року м. ПолтаваСправа № 816/608/18

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді - Головка А.Б., розглянув у письмовому провадженні справу за адміністративним позовом депутата Кременчуцької міської ради VII скликання ОСОБА_1 до міського голови Кременчуцької міської ради Полтавської області Малецького Віталія Олексійовича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

22 лютого 2018 року депутат Кременчуцької міської ради VII скликання ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до міського голови Кременчуцької міської ради Полтавської області Малецького Віталія Олексійовича про визнання протиправними дій щодо не проведення пленарного засідання по земельним питанням один раз на місяць Мілецьким Віталієм Олексійовичем міським головою Кременчуцької міської ради Полтавської області; визнання протиправними дії щодо проведення пленарного засідання після 18:00 годин Мілецьким Віталієм Олексійовичем міським головою Кременчуцької міської ради Полтавської області; зобов'язання Малецького Віталія Олексійовича міського голову Кременчуцької міської ради проводити пленарне засідання по земельним питанням не рідше один раз на місяць та зобов'язання Малецького Віталія Олексійовича міського голову Кременчуцької міської ради проводити пленарне засідання до 18:00 годин в 8-ми робочий денний час.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 27.02.2018 позовну заяву залишено без руху, у зв'язку із невідповідністю вимогам статтей 160-161 Кодексу адміністративного судочинства України.

На виконання вимог ухвали суду від 27.02.2018 позивачем 12.03.2018 подано до суду уточнення до адміністративного позову, у якому ОСОБА_1 просила:

- визнати дії Малецького Віталія Олексійовича міського голови Кременчуцької міської ради Полтавської області щодо не проведення щомісячного відкритого сесійного засідання Кременчуцької міської ради в м. Кременчук, Полтавської області за адресою: площа Перемоги, 2, м. Кременчук Полтавська область, 39600;

- зобов'язати вчинити дії Малецького Віталія Олексійовича, міського голову Кременчуцької міської ради Полтавської області, а саме: проводити щомісячне сесійне пленарне засідання по всім питанням, у 8-ми годинний робочий час з 10:00 до 14:00 години ранкове засідання, з 14:00 до 18:00 години вечірній час, за адресою: площа Перемоги, 2, м. Кременчук Полтавська область, 39600;

- зобов'язати Малецького Віталія Олексійовича, міського голову Кременчуцької міської ради Полтавської області, за адресою: площа Перемоги, 2, м. Кременчук Полтавська область, 39600 подати звіт до суду про виконання судового рішення.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначила, що до неї, як до депутата Кременчуцької міської ради, звернулися виборці з приводу захисту їхніх прав та законних інтересів виборців, з проханням оскаржити до окружного адміністративного суду за вибором позивача щодо протиправних дій відповідача та зобов'язати вчинити дії Кременчуцької міської ради, щодо відкритих пленарних сесійних засідань Кременчуцькою міською радою проведення розгляду проектів рішень у сфері господарської діяльності земельних питань не рідше ніж один раз на місяць і проводити у 8 годинний робочий час.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 16.03.2018 відкрито провадження у справі за даним позовом. Розгляд справи здійснюється за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у порядку письмового провадження).

13.04.2018 відповідач надав відзив на позов, в якому просив суд відмовити у задоволені позову. Вказав на те, що права та обов'язки міського голови стосовно скликання сесії ради відповідно до Регламенту в частині правомочностей міського голови необхідно тлумачити через призму частини 5 статті 46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, що сесія ради повинна скликатися в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

За приписами частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Суд, вивчивши матеріали справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

Судом встановлено, що на веб-Порталі Кременчуцької міської ради в січні і лютому місяці не було висвітлення щодо указаної дати проведення пленарного засідання Кременчуцької міської ради Полтавської області, і не проводилась у відкритому засіданні сесія Кременчуцької міської ради.

До позивача, як до депутата Кременчуцької міської ради, звернулися виборці з приводу захисту їхніх прав та законних інтересів виборців, з проханням оскаржити до адміністративного суду за вибором позивача щодо протиправних дій відповідача та зобов'язати вчинити дії Кременчуцької міської ради, щодо відкритих пленарних сесійних засідань Кременчуцькою міською радою проведення розгляду проектів рішень у сфері господарської діяльності земельних питань не рідше ніж один раз на місяць і проводити у 8 годинний робочий час.

Оцінюючи обґрунтованість позовних вимог, суд дійшов до наступних висновків.

Відповідно до статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Згідно частини 4 статті 141 Конституції України статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення. реорганізації, ліквідації визначаються законом.

За змістом частини 1 статті 140 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до частини 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Системний аналіз указаних норм дає підстави для висновку, що місцеве самоврядування повинно здійснюватись відповідно до вимог Конституції України та законів України, має на меті вирішення питань місцевого значення, що є правом територіальної громади.

Таким чином, правові акти місцевого самоврядування не повинні суперечити Конституції і законам України.

Правовідносини щодо спірних питань регулюються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно пункту 8 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Відповідно до положень частини 1 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Відповідно до положень частини 4 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (частина 5 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Частиною 6 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

- якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

- якщо сільський, селищний. міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті.

Згідно з положеннями частини 7 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Сесія ради скликається для розгляду електронної петиції, що набрала необхідну кількість підписів, протягом строку, встановленого для її розгляду (частина 8 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (частина 9 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина 10 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними: комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (частина 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Відповідні положення містяться і у Регламенті Кременчуцької міської ради Полтавської області VII скликання затвердженим рішенням Кременчуцької міської ради Полтавської області від 22.12.2015 зі змінами (далі - Регламент).

Так, у відповідності до статті 32 розділу 3 даного Регламенту сесії міської ради скликаються міським головою. Цим Регламентом також передбачено право скликання сесії і іншими суб'єктами, відповідно до вказаного Закону.

Таким чином, законодавством визначено суб'єктний склад осіб, наділених повноваженнями за відповідних обставин, на скликання сесій міської ради, а саме: міський голова, секретар міської ради, депутати відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради.

Враховуючи наведені норми законодавством, визначено, що сесії міської ради мають скликатися в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а також визначення окремі випадки, коли сесія міської ради має скликатися не рідше ніж один раз на місяць - з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

Матеріали справи не містять жодних доказів та тверджень, що Кременчуцьким міським головою не були дотримані приписи статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо скликання сесій Кременчуцької міської ради Полтавської області не менше одного разу на квартал.

При цьому, скликання сесій міської ради не рідше ніж один раз на місяць необхідне з метою вирішення питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

З урахуванням викладеного, правова оцінка спірних правовідносин та відповідних їм правових актів дає підстави для висновку, що права та обов'язки міського голови стосовно скликання сесії ради відповідно до Регламенту в частині правомочностей міського голови необхідно тлумачити через призму частини 5 статті 46 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, що сесія ради повинна скликатися в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Суд наголошує на тому, що міська рада проводить свою роботу сесійно, а сесія складається з пленарних засідань ради та засідань постійних комісій ради.

Положеннями частин 1, 4 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Згідно з положеннями частин 8-10 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.

Засідання постійної комісії скликається в міру необхідності і є правомочним, якщо в ньому бере участь не менш як половина від загального складу комісії.

За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії.

Позивач є депутатом Кременчуцької міської ради Полтавської області, входить до складу постійної депутатської комісії з питань житлово-комунального господарства, управління комунальною власністю, енергозбереження, транспорту, зв'язку та ІТ-технологій та відповідно наділений згідно зазначених норм закону можливістю попереднього розгляду проектів рішень, що виносяться на розгляд Кременчуцької міської ради Полтавської області.

Водночас, згідно пояснень відповідача протягом січня-березня 2018 року засідання постійних комісій ради проводились, однак у них участь позивач не брав, при цьому від позивача не надходило пропозицій стосовно скликання сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області у січні, лютому 2018 року.

Справа не містить доказів порушеного права позивача щодо не розгляду в місячний строк матеріалів з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності.

В свою чергу слід зауважити, щодо розкладу проведення сесії не врегульовано положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який містить лише загальні приписи врегулювання питання скликання сесій. Натомість дане питання врегульоване Регламентом.

Статтею 45 Регламенту передбачено, що пленарне засідання ради починається о 10 годині і закінчується до 18 години, включаючи перерву на 15 хвилин кожні 2 години та годину перерви на обід, як правило, з 12 до 13 годин, якщо радою не прийняте інше рішення в порядку, визначеному цим Регламентом.

Якщо до вісімнадцятої години не всі питання порядку денного сесії розглянуті, а радою не буде прийняте рішення про продовження терміну пленарного засідання, міський голова без проведення голосування оголошує перерву в пленарному засіданні ради до десятої години ранку наступного дня.

Пленарне засідання може бути продовжено за рішенням ради, але у будь-якому випадку не більше ніж до двадцятої години. Якщо до двадцятої години не всі питання порядку денного будуть розглянуті, головуючий без проведення голосування повинен оголосити перерву до десятої години ранку. На підставі пропозицій головуючого та за рішенням ради перерва може бути продовжена на більш тривалий термін.

Одноразово може бути прийняте процедурне рішення про інший розпорядок роботи на пленарний день.

Рішенням Кременчуцької міської ради Полтавської області від 22.12.2015 затверджено Регламент Кременчуцької міської ради Полтавської області VII скликання з подальшими змінами. Вказаний Регламент ради встановлює порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, проведення засідань, прийняття рішень ради, порядок формування та організації роботи постійних та інших комісій ради, порядок формування виконавчих органів ради, здійснення депутатської діяльності, обрання та затвердження посадових осіб та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією та законами України.

Пунктом 4 статті 2 Регламенту, встановлено, що дотримання Регламенту є обов'язковим для всіх депутатів ради, міського голови, секретаря ради, виконавчих органів ради, депутатських груп і фракцій, членів територіальної громади, фізичних і юридичних осіб.

Регламентом депутати передбачили можливість шляхом проведення голосування ухвалити рішення щодо продовження проведення сесій у визначений ними час.

Отже, враховуючи вищенаведене, суд звертає увагу на те, що відповідно до частини 3 статті 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях. Регламентом Кременчуцької міської ради визначено повноваження головуючого на пленарному засіданні Ради, до яких, окрім іншого, віднесено відкриття та закриття пленарних засідань, вжиття заходів щодо дотримання порядку денного, ставлення питань на голосування та формування порядку денного.

Згідно з частиною 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова, зокрема, організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; підписує рішення ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів рішень ради з питань, що належать до її відання; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів.

В свою чергу, виходячи зі змісту положень Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Згідно з Рекомендацією Mi R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11.05.1980 на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

За приписами статті 6 Конституції У країни, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Отже, дискреційні повноваження це такі повноваження, які надають певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення. Зокрема, у спірних правовідносинах, таким дискреційним повноваженням відповідача є скликання сесії ради.

З огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які Конституцією та Законами України віднесені по компетенції цього органу державної влади, відтак, не може зобов'язувати орган державної влади виконати його дискреційне повноваження у певний спосіб.

Скликання сесії ради належить до виключної компетенції відповідача, а часовий проміжок тривалості пленарного засідання передбачений Регламентом та може бути змінений виключно депутатами шляхом проведення голосування, а не міським головою, а відтак суд не повноважний перебирати функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язувати його приймати рішення чи вчиняти дії, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу.

За таких обставин, суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані Законом.

Суд зазначає, що в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Згідно з вищевказаними нормами права задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи.

Виходячи з вимог Кодексу адміністративного судочинства України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Враховуючи вищезазначене, позивач не довів факт порушення його прав чи прав інших осіб шляхом не скликання міським головою сесій Кременчуцької міської ради у січні, лютому 2018 року, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Таким чином, позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

У задоволенні позову депутата Кременчуцької міської ради VII скликання ОСОБА_1 до міського голови Кременчуцької міської ради Полтавської області Малецького Віталія Олексійовича про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Харківського апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя А.Б. Головко