Справа № 826/13945/16
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2018-04-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя першої інстанції: Бояринцева М.А.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 квітня 2018 року Справа № 826/13945/16

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Штоди І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року у справі:

за позовом ОСОБА_1

до Державної служби України з питань геодезії,

картографії та кадастру

про визнання протиправним та скасування наказу,

зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про:

- визнання протиправним та скасування наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 05.08.2016 року № 202 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» в частині щодо анулювання сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 27.08.2015 р. № 012018;

- зобов'язання відповідача вчинити дії щодо поновлення в Державному реєстрі сертифікованих інженерів-землевпорядників інформації про кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 27.08.2015 р. № 012018.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на те, що вчинені ним дії щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача відповідають вимогам законодавства, а також на те, що оскаржуваний наказ ним було прийнято за поданням Кваліфікаційної комісії, складеним на підставі листа Держгеокадастру від 19.07.2016 р. № 32-28-0.23-11956/2-15.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 11.09.2015 р. Національним університетом біоресурсів і природокористування України позивачу було видано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника № 012018, яким підтверджено відповідність інженера-землевпорядника кваліфікаційним характеристикам професії та його спроможність самостійно складати окремі види документації із землеустрою та документації з оцінки земель (крім експертної грошової оцінки земельних ділянок), виконувати топографо-геодезичні і картографічні роботи, проводити інвентаризацію земель, перевіряти якість грунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою.

21.01.2016 р. на підставі наказу ПП «Екватор-3000» № 2-К ОСОБА_1 було призначено на посаду інженера-землевпорядника.

ПП «Екватор-3000» (відповідальним за виконання польових робіт та відповідальним за виконання землевпорядних робіт є ОСОБА_1.) було розроблено проект землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки ОСОБА_3 із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води) в с. Велика Олександрівка Бориспільського району Київської області.

Відділом містобудування та архітектури Бориспільської районної державної адміністрації Київської області погоджено проект землеустрою (висновок від 07.06.2016 р. № 1153).

Листом від 23.06.2016 р. № 1031/41-16 Управління Держгеокадастру у Бориспільському районі Київської області повідомило ПП «Екватор-3000» про те, що розглянувши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміни цільового призначення з ведення особистого селянського господарства на землі для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд технічної інфраструктури (виробництва та розподілення газу, постачання пари та гарячої води, збирання, очищення та розподілення води), що перебувають у приватній власності ОСОБА_3 загальною площею 0,6941 га в с. В. Олександрівка Великоолександрівської сільської ради не погоджує його у зв'язку з тим, що були виявлені помилки відповідно до чинного законодавства, а саме:

- в проекті землеустрою відсутні втрати сільськогосподарських угідь відповідно до ст. 207 Земельного кодексу України;

- проект не відповідає вимогам п. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної документації»;

- завдання на виконання робіт необхідно привести у відповідність до вимог постанови КМУ від 04.03.2004 р. № 266 «Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки»;

- доповнити матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування результатами топографо-геодезичної діяльності.

Крім того, у вказаному листі зазначено, що після виправлення зауважень, проект землеустрою буде повторно розглянутий відповідно до чинного законодавства.

Листом від 19.07.2016 р. № 32-28-0.23-11956/2-15 за результатами отриманої інформації про відмову в погодженні документації із землеустрою Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру Кваліфікаційній комісії було направлено інформацію щодо порушення ОСОБА_1 вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою сертифікованими інженерами-землевпорядниками, за участі яких було розроблено документацію із землеустрою та документацію з оцінки землі.

За результатами розгляду вказаного листа Кваліфікаційною комісією складено подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, у тому числі ОСОБА_1, яке відповідачу направлено листом від 03.08.2016 р. № 16/427.

На підставі вказаного подання Кваліфікаційної комісії відповідачем прийнято наказ від 05.08.2016 р., яким, зокрема анульовано кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 11.09.2015 р. № 012018.

Позивач, вважаючи зазначений наказ у частині, що стосується його прав та інтересів, протиправним, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ про анулювання кваліфікаційного свідоцтва позивача прийнятий відповідачем без проведення перевірки і без дослідження складеного позивачем проекту землеустрою, а також з того, що допущення інженером-землевпорядником певних порушень нормативно-технічних вимог, які можливо усунути, не може бути кваліфіковано як грубе порушення вимог законодавства та безумовна підстава для анулювання кваліфікаційного сертифікату без урахування всіх істотних обставин.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Земельним кодексом України (далі - ЗК України), Законами України «Про землеустрій» від 22.05.2003 р. № 858-ІV (далі - Закон № 858-ІV), «Про державну експертизу землевпорядної документації» від 17.06.2004 р. № 1808-ІV (далі - Закон № 1808-ІV), від 17.02.2011 р. № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), постановою КМУ від 17.11.1997 р. № 1279 «Про розміри та Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню» (далі - Постанова № 1279), Положенням про Державний фонд документації із землеустрою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.11.2004 р. № 1553 (далі - Положення № 1553), постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2004 р. № 266 «Про затвердження Типового договору про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки» (далі - Постанова № 266).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.ст. 26, 28 Закону № 858-ІV замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Розробниками документації із землеустрою є: - юридичні особи, що володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та у складі яких працює за основним місцем роботи не менше двох сертифікованих інженерів-землевпорядників, які є відповідальними за якість робіт із землеустрою; - фізичні особи-підприємці, які володіють необхідним технічним і технологічним забезпеченням та є сертифікованими інженерами-землевпорядниками, відповідальними за якість робіт із землеустрою.

Розробники документації із землеустрою зобов'язані дотримуватися законодавства України, що регулює земельні відносини, а також державних стандартів, норм і правил при здійсненні землеустрою.

Розробники документації із землеустрою несуть відповідно до закону відповідальність за достовірність, якість і безпеку заходів, передбачених цією документацією.

У разі невиконання або неналежного виконання умов договору при здійсненні землеустрою, розробники документації із землеустрою несуть відповідальність, передбачену договором і законом.

У ст.ст. 60, 61-1, 68 Закону № 858-ІV державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

Державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав: - грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою; - рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником; - наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини; - з'ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

Статтями 1, 35 Закону № 1808-ІV передбачено, що державна експертиза землевпорядної документації - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об'єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об'єктів експертизи.

Результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи.

Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об'єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Якщо об'єкт державної експертизи підготовлений згідно з вимогами законодавства, встановленими стандартами, нормами і правилами, то він позитивно оцінюється та погоджується. У разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок.

У разі якщо об'єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об'єкта державної експертизи.

Об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об'єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.

Згідно з ч. 1 ст. 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Відповідно до ст. 207 ЗК України втрати сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва включають втрати сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, а також втрати, завдані обмеженням у землекористуванні та погіршенням якості земель.

Відшкодуванню підлягають втрати сільськогосподарських угідь (ріллі, багаторічних насаджень, перелогів, сінокосів, пасовищ), лісових земель та чагарників як основного засобу виробництва в сільському і лісовому господарстві внаслідок вилучення (викупу) їх для потреб, не пов'язаних із сільськогосподарським і лісогосподарським виробництвом.

У п. 4 Постанови № 1279 визначено, що відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, спричинених вилученням сільськогосподарських угідь, лісових земель і чагарників для цілей, не пов'язаних із веденням сільського і лісового господарства, провадиться юридичними і фізичними особами в двомісячний термін після затвердження в установленому порядку проекту відведення їм земельних ділянок, а у випадках поетапного освоєння відведених земельних ділянок для добування корисних копалин відкритим способом - у міру їх фактичного надання.

Контроль за дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, здійснюють Держгеокадастр та його територіальні органи.

Розмір втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом) розраховується суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із Законом України «Про землеустрій».

Розрахунок розміру втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом) є складовою проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Матеріали проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (в тому числі розрахунок втрат), які надійшли до Державного фонду документації із землеустрою, надаються у користування за письмовим запитом відповідно до Положення № 1553.

Відповідно до п. 4 ст. 24 Закону № 3038-VI зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

У п.п. 3, 9 ч. 1 ст. 1 Закону № 3038-VI передбачено, що план зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно з ч. 6 ст. 18, ч. 6 ст. 19 Закону № 3038-VI склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території та розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Статтею 50 Закону № 858-ІV визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об'єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки.

Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки).

У ч. 1 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що вирішення питання про анулювання сертифіката інженера-землевпорядника належить до компетенції Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру.

Разом з тим, такі повноваження мають реалізуватися у чіткій відповідності з вимогами чинного законодавства з дотриманням законодавчо визначеної процедури та за результатами ретельного вивчення всіх матеріалів перевірки та подання кваліфікаційної комісії.

Виходячи з викладеного, колегія суддів звертає увагу на те, що як було правильно встановлено судом першої інстанції, перевірка стосовно дотриманням позивачем вимог законодавства при виконанні функцій інженера-землевпорядника не проводилася, проект землеустрою, в погодженні якого Управлінням Держгеокадастру в Бориспільському районі Київської області було відмовлено, не досліджувався, подання Кваліфікаційної комісії до Держгеокадастру щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача складено виключно на підставі висновку відділу Держгеокадастру в Бориспільському районі Київської області про відмову в погодження проекту відведення земельної ділянки /Т.1 а.с.51-53/.

У свою чергу наказ «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів» від 05.08.2016 р. № 202 в частині щодо анулювання сертифікату інженера-землевпорядника ОСОБА_1 від 27.08.2015 р. № 012018 був прийнятий відповідачем виключно на підставі вищевказаного подання Кваліфікаційної комісії, тобто без здійснення повного та всебічного встановлення обставин щодо порушення позивачем вимог законодавства в галузі землеустрою та перевірки наявності підстав для притягнення його до відповідальності саме в такий спосіб, без встановлення його співрозмірності вчиненого порушення та застосованої санкції, а отже такий наказ відповідача не є виваженим, не відповідає вимогам розсудливості, обґрунтованості та є протиправним.

При цьому, апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Більш того, колегія суддів звертає увагу на те, що недоліки розробленого позивачем проекту землеустрою, встановлені Управлінням Держгеокадастру в Бориспільському районі Київської області, є такими, що можуть бути усунуті, про що, зокрема зазначено й безпосередньо Управлінням Держгеокадастру в Бориспільському районі Київської області, а отже, окрім вищезазначеного, складання позивачем проекту землеустрою з певними відхиленнями від нормативно-технічних стандартів, що не є незворотними, не може бути достатньою правовою підставою для анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача.

Доводи апелянта про те, що вчинені ним дії щодо анулювання кваліфікаційного сертифікату позивача відповідають вимогам законодавства, а також про те, що оскаржуваний наказ ним було прийнято за поданням Кваліфікаційної комісії, складеним на підставі листа Держгеокадастру від 19.07.2016 р. № 32-28-0.23-11956/2-15, є необґрунтованими з підстав, зазначених вище.

Таким чином проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правомірності висновків суду першої інстанції, яким повно встановлено обставини справи та правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, апеляційна скарга Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру підлягає залишенню без задоволення, а постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року - без змін.

Таким чином, оскільки судом апеляційної інстанції не здійснено зміни або скасування рішення суду, то відповідно до ст. 139 КАС України, понесені відповідачем та апелянтом у цій справі судові витрати перерозподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 грудня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 11 квітня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: