Справа № 800/120/14
Суддя: Князєв Всеволод Сергійович
Дата ухвалення: 2018-03-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

Іменем України

14 березня 2018 року

м. Київ

Справа № П/800/120/14

Провадження № 11-1заі17

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді-доповідача КнязєваВ. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

за участю секретаря судового засідання - Орєшко Ю. О.,

учасники справи:

представник позивача - ОСОБА_12,

представник відповідача - Кот О. В.,

розглянула в судовому засіданні апеляційну скаргу Верховної Ради України на постанову Вищого адміністративного суду України (ухвалену колегією суддів у складі Шведа Е. Ю., Гончар Л. Я., Єрьоміна А. В., Калашнікової О. В., Приходько І. В.) від 11 грудня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_11 до Верховної Ради України про визнання Постанови Верховної Ради України від 24 лютого 2014 року № 775-VII «Про реагування на факти порушення суддями Конституційного Суду України присяги судді» (далі -Постанова № 775-VII) незаконною в частині дострокового припинення його повноважень та звільнення з посади судді Конституційного Суду України,

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2014 року ОСОБА_11 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України, в якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив визнати незаконною Постанову № 775-VII у частині дострокового припинення його повноважень та звільнення з посади судді Конституційного Суду України за порушення присяги судді.

На обґрунтування позову ОСОБА_11 зазначив, що Постанову № 775-VII прийнято за відсутності передбачених законодавством підстав та з порушенням визначеної процедури.

Вищий адміністративний суд України постановою від 11 грудня 2017 року позов задовольнив: визнав незаконною Постанову № 775-VII у частині припинення повноважень та звільнення з посади судді Конституційного Суду України ОСОБА_11 у зв'язку з порушенням присяги судді.

При цьому суд керувався тим, що Верховна Рада України звільнила ОСОБА_11 з посади судді Конституційного Суду України з порушенням процедури звільнення, передбаченої Конституцією та законами України, за відсутності встановлених обставин порушення ним присяги судді та з перевищенням наданих їй повноважень.

За змістом частин першої, другої та п'ятої статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) судом апеляційної інстанції у справах щодо законності постанов Верховної Ради України є Велика Палата Верховного Суду.

26 грудня 2017 року Верховна Рада України звернулась до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2017 року та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, відповідач послався на помилковість висновків Вищого адміністративного суду України про: відсутність у Верховної Ради України повноважень щодо встановлення факту порушення присяги суддею Конституційного Суду України; недодержання порядку звільнення позивача, встановленого чинним на час виникнення спірних правовідносин Регламентом Конституційного Суду України, затвердженим Рішенням цього Суду від 05 березня 1997 року (у новій редакції згідно з Рішенням цього ж Суду від 14 жовтня 2008 року N 34-р/2008; далі - Регламент Конституційного Суду України); недотримання передбаченої Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент Верховної Ради України), процедури прийняття оскаржуваної постанови.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить оскаржувану постанову Вищого адміністративного суду України залишити без змін, оскільки вважає її законною, обґрунтованою і такою, що відповідає фактичним обставинам справи.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників Верховної Ради України та ОСОБА_11, перевіривши наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Суд установив, що постановою Верховної Ради України від 04 серпня 2006 року № 80-V ОСОБА_11 призначено суддею Конституційного Суду України. Цього ж дня він склав присягу судді.

Постановою № 775-VII достроково припинено повноваження та звільнено ОСОБА_11 з посади судді Конституційного Суду України у зв'язку з порушенням присяги судді відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

У Постанові № 775-VII, зокрема, зазначено, що Конституційний Суд України Рішенням від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010 у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV(далі - Рішення № 20-рп/2010, Закон № 2222-IV відповідно) у неконституційний спосіб, привласнивши повноваження Верховної Ради України, змінив Конституцію України. Цим Рішенням Конституційний Суд України порушив засадничий конституційний принцип народовладдя, змінив конституційний лад України, порушив конституційний принцип розподілу влади.

Рішенням від 29 травня 2013 року № 2-рп/2013 у справі за конституційним поданням 48 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 136, частини третьої статті 141 Конституції України, абзацу першого частини другої статті 14 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (справа щодо додержання процедури внесення змін до Конституції України) (далі - Рішення № 2-рп/2013) Конституційний Суд України фактично унеможливив проведення виборів у місті Києві та до Тернопільської обласної ради (до жовтня 2015 року). Цим Рішенням судді Конституційного Суду України порушили право громадян вільно обирати та бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, передбачене частиною першою статті 38 Конституції України.

Рішенням від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв'язку з окремими положеннями Конституції України (далі - Рішення № 3-рп/2012) Конституційний Суд України дозволив Кабінету Міністрів України «вручну» регулювати рівень соціальних виплат, хоч раніше приймав з цього приводу прямо протилежні рішення. Цим Рішенням судді Конституційного Суду України фактично порушили право громадян на соціальний захист та достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, які передбачені статтями 46 та 48 Конституції України.

В оскаржуваній Постанові № 775-VII Верховна Рада України дійшла висновку про те, що, ухваливши зазначені рішення, судді Конституційного Суду України, зокрема ОСОБА_11, порушили приписи статей 3, 19, 147 - 153 Конституції України, тому відповідно до пункту 5 частини п'ятої статті 126 Основного Закону (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) підлягають звільненню.

Надаючи правову оцінку висновкам Вищого адміністративного суду України, Велика Палата Верховного Суду вважає їх недостатньо обґрунтованими з огляду на таке.

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (стаття 6 Конституції України).

Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України (стаття 147 Основного Закону в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Зі змісту статті 150 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) вбачається, що до повноважень Конституційного Суду України належало: вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність), зокрема, законів та інших правових актів Верховної Ради України; офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

Статтею 2 Закону України від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР «Про Конституційний Суд України» (чинного на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 422/96-ВР) було визначено, що завданням Конституційного Суду України є гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України.

За правилами статті 17 Закону № 422/96-ВР (чинного на час виникнення спірних правовідносин)суддя Конституційного Суду України вступає на посаду з дня складення ним присяги судді Конституційного Суду України.

Суддя Конституційного Суду України при вступі на посаду складає присягу такого змісту: «Урочисто присягаю чесно і сумлінно виконувати високі обов'язки судді Конституційного Суду України, забезпечувати верховенство Конституції України, захищати конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина».

Суддя Конституційного Суду України складає присягу на засіданні Верховної Ради України, яке проводиться за участю Президента України, а також Прем'єр-міністра України, Голови Верховного Суду України або осіб, які виконують їх повноваження.

Таким чином, офіційне урочисте зобов'язання (присяга), яке давав суддя Конституційного Суду України з нагоди отримання ним особливо відповідальної компетенції, покладало на нього обов'язок неухильно дотримуватися зазначеного зобов'язання, наслідком порушення якого могло бути звільнення судді з посади органом, який його призначив.

Аналізуючи суть порушення, за вчинення якого було звільнено ОСОБА_11, Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, зокрема, таке.

Відповідно до частин першої, другої статті 152 Основного Закону (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Як указано в Рішенні № 20-рп/2010, підставою для розгляду справи Конституційним Судом України було твердження 252 народних депутатів про невідповідність Закону № 2222-IV Конституції України.

Вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні народних депутатів, Конституційний Суд України в абзаці четвертому пункту 6 мотивувальної частини Рішення № 20-рп/2010 зазначив, що визнання неконституційним Закону № 2222-IV у зв'язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені цим Законом.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України саме до повноважень Верховної Ради України належить внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції.

У пункті 3 резолютивної частини Рішення № 20-рп/2010 Конституційний Суд України поклав на органи державної влади обов'язок щодо невідкладного виконання цього Рішення стосовно приведення нормативно-правових актів у відповідність до Конституції України від 28 червня 1996 року в редакції, що існувала до внесення до неї змін Законом № 2222-IV.

Цей висновок Конституційного Суду України, як убачається з Постанови № 775-VII, суперечить закріпленому законом порядку внесення змін до Конституції України.

05 лютого 2008 року Конституційний Суд України постановив ухвалу у справі № 6-у/2008 про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням 102 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України», Закону України «Про внесення зміни до розділу IV «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Конституційний Суд України».

У пункті 3 мотивувальної частини цієї ухвали Конституційний Суд України вказав, що «положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід'ємною складовою Конституції України - окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію. З набуттям чинності Законом № 2222-IV його положення, оскаржені суб'єктом права на конституційне подання, є фактично положеннями Конституції України, прийнятої 28 червня 1996 року, яка діє в редакції Закону № 2222-IV».

Отже, неможливість визнання Закону № 2222-IV таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), була встановлена Конституційним Судом України ще 05 лютого 2008 року. І не було жодних юридичних підстав повторно розглядати це питання у 2010 році за конституційним поданням 252 народних депутатів України іншого складу парламенту.

Конституційний Суд України Рішенням № 20-рп/2010, у прийнятті якого брав участь ОСОБА_11, не забезпечив верховенства Конституції України, фактично змінив її, порушив засадничий конституційний принцип народовладдя, змінив конституційний лад України, порушив конституційний принцип розподілу влади та легітимність діючих інститутів державної влади, внаслідок чого їх діяльність стала ґрунтуватися на нормах, змінених Конституційним Судом України, а не Верховною Радою України як уповноваженим на це органом.

Очевидна невідповідність дій ОСОБА_11 під час прийняття Рішення № 20-рп/2010 нормам Конституції України, складеній ним присязі та наслідки цих дій дали Верховній Раді України підстави розцінити їх як порушення присяги судді Конституційного Суду України та звільнити його із займаної посади.

Вирішуючи питання про наявність чи відсутність порушення присяги в діях судді ОСОБА_11 під час ухвалення рішень № 3-рп/2012 та № 2-рп/2013,Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком Вищого адміністративного суду України про те, що ці рішення Конституційний Суд України прийняв у межах його виключної компетенції, встановленої статтею 150 Конституції України, у зв'язку із чим висновки Верховної Ради України щодо порушення присяги судді ОСОБА_11, за участю якого ухвалені ці рішення, не ґрунтуються на законі.

Надаючи правову оцінку висновкам Вищого адміністративного суду України щодо порушення процедури прийняття Постанови № 775-VII, ВеликаПалата Верховного Суду виходить з такого.

Зі змісту пункту 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) та пункту 5 частини першої статті 23 Закону № 422/96 ВР (чинного на час виникнення спірних правовідносин) убачається, що суддя Конституційного Суду України звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, зокрема, у разі порушення суддею присяги.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною другою статті 84, статтею 91 Конституції України рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування; Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Порядок роботи Верховної Ради України, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами України від 4 квітня 1995 року № 116/95-ВР «Про комітети Верховної Ради України» та від 17 листопада 1992 року № 2790-XII «Про статус народного депутата України».

Регламент Верховної Ради України встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України (частина друга статті 1 цього Регламенту).

За змістом статті 216 Регламенту Верховної Ради України(у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Верховна Рада України звільняє з посад, зокрема, суддів Конституційного Суду України відповідно до частини п'ятої статті 126 Конституції України та статті 23 Закону № 422/96-ВР. Підготовку питань про звільнення з посад суддів Конституційного Суду України організовує Голова Верховної Ради України, а в разі його відсутності - перший заступник чи заступник Голови Верховної Ради України.

Порядок звільнення з посад суддів Конституційного Суду України встановлено статтею 208 Регламенту Верховної Ради України(у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), зі змісту частини сьомої якої вбачається, що звільнення з посад таких осіб здійснюється відкритим голосуванням. За результатами голосування оформлюється відповідна постанова Верховної Ради України.

Відповідно до частини другої статті 84, статті 91 Конституції України Верховна Рада України приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України, крім випадків, передбачених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (частина перша статті 47 цього Регламенту).

Рішення про персональні обрання, призначення, надання згоди на призначення на посаду, надання згоди на звільнення з посади та звільнення з посади приймаються Верховною Радою України шляхом відкритого поіменного голосування, крім випадків, передбачених законом та цим Регламентом, коли рішення приймаються таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів (частина п'ята статті 47 Регламенту Верховної Ради України).

Отже, порядок звільнення суддів Конституційного Суду України, що гарантував їх незалежність і недоторканність,був установлений Конституцією України, Законом № 422/96-ВР (чинним на час виникнення спірних правовідносин) та Регламентом Верховної Ради України. Іншого порядку звільнення вказаних осіб законодавство України не передбачало.

Як установив суд і вбачається з матеріалів справи, рішення про звільнення судді Конституційного Суду України ОСОБА_11 було прийнято на пленарному засіданні Верховної Ради України, яке відбулося 24 лютого 2014 року, більшістю голосів.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що Верховна Рада України, яка була наділена повноваженнями щодо призначення суддів Конституційного Суду України, за відсутності іншої, ніж зазначено вище, процедури, у разі встановлення факту порушення суддею Конституційного Суду України присяги мала право на цій підставі звільнити цього суддю з посади.

З огляду на викладене не можна погодитися з висновком Вищого адміністративного суду України про те, що процедуру звільнення судді Конституційного Суду України визначено параграфом 63 Регламенту Конституційного Суду України (чинного на час виникнення спірних правовідносин), оскільки цей Регламент є внутрішнім документом Конституційного Суду України, а не нормативно-правовим актом.

Конституція України наділяла повноваженням звільнення судді той орган, що його обрав або призначив. Аналогічний припис було закріплено й у статті 23 Закону № 422/96-ВР (чинного на час виникнення спірних правовідносин). При цьому ані Конституція України, ані цей Закон не наділяли сам Конституційний Суд України компетенцією щодо врегулювання процедури звільнення судді. Натомість відповідно до частини другої статті 3 цього ж Закону Конституційний Суд України приймає акти, що регламентують організацію його внутрішньої роботи у відповідності з цим Законом.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами Верховної Ради України про те, що відсутність рішення Конституційного Суду України щодо звільнення судді Конституційного Суду України не позбавляє можливості Верховну Раду України за наявності відповідних підстав розглянути питання про звільнення судді цього Суду з посади.

У рішенні від 09 січня 2013 року у справі «ОлександрВолков проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) піддав критиці процедуру притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності парламентом на парламентському комітеті та пленарному засіданні, зазначивши, що пленарне засідання не було належним місцем для розгляду питань факту та права, оцінки доказів та юридичної кваліфікації фактів. ЄСПЛ поставив під сумнів належну роль політиків, які засідають у парламенті та від яких не вимагається мати будь-який юридичний або судовий досвід у встановленні складних питань факту та права в такому випадку.

Водночас існують суттєві відмінності між обставинами, які були предметом розгляду ЄСПЛ у зазначеній вище справі, та обставинами справи, що розглядається.

Згідно із частинами першою, другою статті 148 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів Конституційного Суду України. Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду України.

Зазначене вказує на політичний характер формування цього органу конституційної юрисдикції.

Крім того, Конституційний Суд України не розглядає конкретні юридичні справи у спорах між певними суб'єктами права, а може визнавати неконституційними нормативні акти (тобто діяти як негативний законодавець) та здійснювати обов'язкові для застосування тлумачення Основного Закону і за чинною на той час редакцією Конституції України тлумачення законів (тобто діяти як позитивний законодавець).

Ці обставини суттєво відрізняють Конституційний Суд України від судів загальної юрисдикції, оскільки зазначене вище свідчить про те, що цей орган є більшою мірою політичним, ніж судовим.

Те, що Конституційний Суд України не є судом у розумінні статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, випливає також із рішень Європейського суду з прав людини у справах «Фішер проти Австрії» та «Цумтобель проти Австрії».

За таких обставин цілком виправданим є висновок, що суб'єкт призначення судді Конституційного Суду України має право застосувати до призначеного ним судді заходи політичної відповідальності в разі встановлення цим суб'єктом призначення ознак невідповідності поведінки такого судді високим вимогам, які пред'являються суспільством до судді Конституційного Суду України.

З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про неможливість застосування висновків ЄСПЛ, викладених у рішенні в справі «Олександр Волков проти України», у випадку оцінки правомірності звільнення суддів Конституційного Суду України.

ВеликаПалата Верховного Суду не бере до уваги посилання відповідача на порушення Вищим адміністративним судом України строків розгляду справи, оскільки це не стосується змісту судового рішення.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За змістом пункту 4 частини першої статті 317 КАС України підставою для скасування судового рішення є, зокрема, неправильне застосування норм матеріального права.

Таким чином, оскаржувана постанова Вищого адміністративного суду України підлягає скасуванню.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 266, 292, 315, 317 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу Верховної Ради України задовольнити.

2. Постанову Вищого адміністративного суду України від 11 грудня 2017 рокускасувати та ухвалити нову постанову, якою відмовити ОСОБА_11 в задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 23 березня 2018 року.

Головуючий суддя-доповідач В.С.Князєв

Судді:

Н.О. Антонюк О.Б. Прокопенко

С.В. Бакуліна Л.І. Рогач

В.В. Британчук І.В. Саприкіна

Д.А. Гудима О.М. Ситнік

В.І. Данішевська О.С. Ткачук

О.Р. Кібенко В.Ю. Уркевич

Л.М. Лобойко О.Г. Яновська

Н.П.Лященко