Справа № 826/12032/17
Суддя: Костенко Д.А.
Дата ухвалення: 2018-03-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 березня 2018 року м. Київ №826/12032/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів:

головуючого судді - Костенка Д.А., суддів: Донця В.А., Шрамко Ю.Т.,

розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 (65045, АДРЕСА_1, РНОКПП НОМЕР_2), ОСОБА_2 (65123, АДРЕСА_2, РНОКПП НОМЕР_1) до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, ) (далі - КМ України) про визнання протиправною та скасування постанови від 07.06.2017 №413 в частині,

в с т а н о в и в:

Представник позивачів за довіреністю ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, в якому просить визнати незаконною та нечинною постанову КМ України від 07.06.2017 №413 у частині, а саме положення розділу "Система організації процесу виконання Стратегії": "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

Позов обґрунтовано тим, що на виконання постанови Одеського окружного адмініс-тративного суду від 27.12.2016 у справі №815/5958/16 ГУ Держгеокадастру у Львівській області було повторно розглянуто клопотання позивачів про надання дозволів на розроб-лення проектів землеустрою і листами від 10.08.2017 відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови КМ України №413 та з огляду на відсутність пропоно-ваних позивачами до відведення земельних ділянок у відповідному переліку. Позивачі вва-жають таку відмову протиправною, оскільки, на їх думку, оскаржуване положення постанови КМ України №413 не відповідає ЗК України, зокрема ч.ч. 6, 7 ст. 118 цього Кодексу, якими не передбачено ніяких переліків земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, а також привілеїв для учасників АТО.

У додаткових письмових поясненнях позивачі зазначили про те, що відмова ГУ Держ-геокадастру у Львівській області не містить жодних обґрунтувань невідповідності місця роз-ташування земельної ділянки згідно з вимогами ч. 7 ст. 118 ЗК України. Також позивачі заз-начили, що затверджена постановою КМ України №413 Стратегія не містить правових норм щодо отримання/надання дозволів на розробку проектів землеустрою і не є нормативно-правовим актом, що врегульовує даний порядок та (або) виділення землі, а передбачає ро-зробку нормативно-правових актів для її реалізації. Незважаючи на це ГУ Держгеокадастру у Львівській області відмовило позивачам у наданні дозволів всупереч ст. 118 ЗК України.

Відповідач подав заперечення, в яких просить відмовити в задоволенні позову, поси-лаючись на прийняття постанови КМ України №413 в межах своїх повноважень в галузі земельних відносин, визначених у ст. 13 ЗК України, ст. 10 Закону України "Про землеус-трій"; відповідність оскаржуваного положення ч. 7 ст. 118 ЗК України, якою передбачено як підставу для відмови у наданні дозволу невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів; відсутність у постанові №413 ознак дискримінації, оскільки позивачі не були обмежені у своїх правах, натомість учасникам АТО згідно з п. 14 ч. 1 ст. 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" надана пільга з першочергового відведення земельних ділянок; а також зважаючи на відсутність підстав порушення прав та інтересів позивачів, оскільки, як зазначає представник відповідача у запереченнях, позивачами не наведено пояснень в чому ж полягає порушення їхніх прав саме нормами оскаржуваної постанови, натомість відмова ГУ Держгеокадастру у Львівській області може бути оскаржена до суду.

Позивачі до судового засідання не прибули, подали клопотання про розгляд справи без їх участі.

Представник відповідача ОСОБА_4 не визнав позов з підстав, наведених ним у письмових запереченнях.

Згідно з ч. 6 ст. 128 КАС України суд продовжив розгляд справи у письмовому провадженні.

Заслухавши пояснення представника відповідача, дослідивши письмові матеріали справи, суд встановив наступні фактичні обставини та відповідні їм правовідносини.

Постановою КМ України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управ-ління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення держав-ної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної влас-ності та розпорядження ними (Стратегія).

Постанова офіційно опублікована в Урядовому кур'єрі (2017, 06, 17.06.2017 №112), Офіційному віснику України (2017, №51 (30.06.2017), ст. 1569) і набрала чинність з 17.06.2017.

У абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільсь-когосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених пере-ліків, насамперед учасникам антитерористичної операції".

Постановою КМ України від 17.01.2018 №18 "Про внесення змін до Стратегії удоско-налення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарсь-кого призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Зміни до Стра-тегії, згідно з якими абзаці 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" слова "насамперед учасникам антитерористичної операції" замінено словами і цифрами "крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

Спірні правовідносини стосуються законності постанови КМ України.

Згідно із ст. 171 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з даним позовом) правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законно-сті (крім конституційності) постанов та розпоряджень КМ України (п. 1 ч. 1); право оскар-жити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (ч. 2).

Аналогічні положення закріплені у ст. 264 КАС України (у чинній редакції).

Частиною 1 ст. 49 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що КМ України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Відповідно до ч. 2 цієї статті акти КМ України нормативного характеру видаються у формі постанов КМ України.

Як зазначено у Стратегії, її метою є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціона-льного та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням пот-реб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

Загалом Стратегія не містить нормативно-правових норм і, як зазначено у пояснюва-льній записці до проекту постанови КМ України №413, копія якої міститься у справі, є про-грамним документом. Між тим, зміст оскаржуваного положення Стратегії вказує на те, що воно має нормативно-правовий характер, оскільки диспозиція даної норми містить конкретне правило, яке уповноважує Держгеокадастр та його територіальні органи на виконання пев-них юридично значимих дій ("повинні надавати дозволи"), визначає умову надання таких дозволів ("відповідно до зазначених переліків"), тобто має міжвідомчий характер і стосується прав, інтересів та обов'язків широкого кола осіб, пов'язаних з отриманням таких дозволів.

Приходячи до такого висновку, суд врахував постанови Верховного Суду України від 22.01.2013 (справа №21-408а12) та від 21.05.2013 (справа №21-118а13), в яких цей суд при вирішенні питання щодо належності оскаржуваного акта суб'єкта владних повноважень до нормативно-правових виходив із змісту такого акта і кола осіб, на яких він поширюється.

З огляду на зміст абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" а також враховуючи, що органи Дергеокадастру посилаються на дане положення як на правову підставу для відмови у наданні дозволів, що підтверджується судовою практикою, на яку послалися позивачі, суд дійшов висновку, що на розгляд даної справи поширюються положення ст. 171 (попередня редакція), ст. 246 (чинна редакція) КАС України.

Як вбачається з наявних у справі копій листів ГУ Держгеокадастру у Львівській обла-сті від 10.08.2017 №31-13-0.6-10860/2-17 та №0-13-0.6-10859/2-17, на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 №815/5958/16 ГУ Держгеока-дастру у Львівській області повторно розглянуто клопотання позивачів від 04.09.2016 про на-дання їм дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства на території Шегинівської сільської ради Мостиського району та відмовлено у наданні таких дозволів з посиланням на положення постанови КМ України №413, зокрема у зв'язку з тим, що пропо-новані до відведення земельні ділянки відсутні у переліку земельних ділянок сільськогоспо-дарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації на території Львівської області у ІІІ кварталі 2017р.

Суд не може давати правову оцінку відмовам ГУ Держгеокадастру у Львівській обла-сті від 10.08.2017, оскільки останні не є предметом розгляду у даній справі. Водночас, беручи до уваги дані листи, суд дійшов висновку про те, що оскаржуване положення Стратегії було застосовано до позивачів.

Аналізуючи законність оскаржуваного положення Стратегії, суд виходить з такого.

Згідно з п. в) ч. 3 ст. 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Згідно з п. б) ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.

Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Частиною 6 ст. 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і спо-руд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуаль-них гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Абзацом 1 ч. 7 ст. 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту земле-устрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташу-вання об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеус-трою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Як вірно зазначають позивачі, зміст норм ч.ч. 6, 7 ст. 118 ЗК України не передбачає складення жодних переліків земельних ділянок для цілей надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки і не визначає включення земельної ділянки до відповідного переліку, як передумови для надання такого дозволу. Інших норм законів, які б передбачали включення земельної ділянки до відповідного переліку, відповідач не зазначив, а судом таких не встановлено.

Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який не передбачає такої підстави, як відсутність земельної ділянки у відповідному переліку.

Представник відповідача вірно підкреслює у запереченнях, що за змістом даної норми місце розташування земельної ділянки може не відповідати не лише вимогам закону, а й прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам. Проте суд зауважує, що такий підзаконний нормативно-правовий акт має бути прийнятий відповідно або на виконання закону. Водночас норма абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" критерію законності не відповідає, оскільки, як зазначив суд вище, відповідної норми закону щодо надавання дозволів на розроблення проектів землеустрою для ділянок, які включені до переліку, немає, а до ст. 118 ЗК України ніяких змін не вносилося.

Таким чином, відповідачем у спосіб, який не передбачений законом, встановлено обмеження у отриманні/наданні позивачам дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок шляхом покладення на Держгеокадастр та його терито-ріальні органи вимоги надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки (сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації) у залежності від того, чи включена така земельна ділянка до певного переліку.

Заперечення представника відповідача про те, що оскаржувана постанова жодним чином не обмежує і не порушує прав позивачів на отримання земельної ділянки та не вста-новлює нових підстав для відмови в наданні дозволу крім тих, які визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України, суд відхиляє з тих підстав, що вони суперечать змісту оскаржуваного положення і його фактичному правозастосуванню органами Держгеокадастру, зокрема ГУ Держгеока-дастру у Львівській області відносно позивачів.

Заперечення представника відповідача про можливість оскарження до суду відмови ГУ Держгеокадастру у Львівській області суд відхиляє, оскільки таке право не спростовує право позивачів на оскарження акта КМ України в судовому порядку. Вибір способу захисту порушеного є диспозитивним правом позивача.

Заперечення представника відповідача про те, що постанова КМ України №413 прий-нята відповідачем в межах своїх повноважень в галузі земельних відносин, визначених у ст. 13 ЗК України, ст. 10 Закону України "Про землеустрій" суд відхиляє з наступних підстав.

Так, п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" визначено, що КМ України здійснює в межах своїх повноважень державне управ-ління у сфері охорони та раціонального використання землі.

Статтею 13 ЗК України визначено, що до повноважень КМ України в галузі земель-них відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом;

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

е-1) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Статтею 10 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" визначено, що до повноважень КМ України у сфері землеустрою належать:

а) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

б) організація здійснення землеустрою;

в) забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

г) затвердження в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань землеустрою;

ґ) координація діяльності органів виконавчої влади з питань землеустрою;

е) вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.

У даній справі ніким не заперечується наявність у відповідача зазначених вище повно-важень у сфері земельних відносин і землеустрою. Водночас суть спору стосується невідпо-відності закону норми абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії". Наведені вище законодавчі норми, якими визначено повноваження відповідача, є загальними і не містять конкретних законодавчих приписів, відповідно або на виконання яких відпові-дачем прийнято оскаржуване положення Стратегії. Суд нагадує, що відповідних змін до ЗК України не вносилося.

Водночас твердження позивачів про наявність в оскаржуваному положенні дискримі-наційних ознак, а саме надання переваги учасникам АТО при наданні дозволів на розроб-лення документації із землеустрою, то суд вважає такі доводи безпідставними, які у повній мірі спростовуються запереченнями представника відповідача.

Так, представник відповідача вірно послався на ч. 3 ст. 6 Закону України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні", згідно з якою не вважається дискриміна-цією, зокрема надання пільг та компенсацій окремим категоріям осіб у випадках, передбаче-них законом, і зазначив, що п. 14 ч. 1 ст. 12 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" передбачено першочергове відведення земельних ділянок учасникам АТО.

Таким чином, оскаржуване положення не містило ознак дискримінації позивачів.

Крім того, як було встановлено судом, постановою КМ України від 17.01.2018 №18 внесено зміни до оскаржуваного положення у частині, що стосується учасників АТО, згідно з якими (змінами) фактично виведено з під дії даної норми осіб, на яких поширюється дія пп. 19 і 20 ч. 1 ст. 6, п.п. 11-14 ч. 2 ст. 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Вказані зміни спростовують посилання позивачів на дискримінацію, водночас в іншій частині ці зміни не стосуються суті справи, тому не впливають на її вирішення.

Підсумовуючи вищевикладене, суд, погоджуючись з доводами позивачів, дійшов вис-новку про обґрунтованість вимог позивачів про незаконність оскаржуваного абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії", а тому адміністративний позов підлягає задоволенню. Інших аргументованих доводів і доказів, які б спростовували доводи позивачів щодо незаконності оскаржуваного положення Стратегії і дали б суду підстави для інших висновків, відповідач не зазначив.

Зважаючи на те, що позивачі звільнені від сплати судового збору питання про розподіл судових витрат судом не вирішується.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 90, 139, 241-246, 250, 264, 265, пп. 10 п. 1 Перехідних положень КАС України, суд

в и р і ш и в:

1. Задовольнити адміністративний позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2.

2. Визнати незаконним і нечинним положення абзацу 6 розділу "Система організації процесу виконання Стратегії" Стратегії удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогос-подарського призначення державної власності та розпорядження ними", в частині: - "надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, крім надання земельних ділянок особам, на яких поширюється дія пунктів 19 і 20 частини першої статті 6, пунктів 11-14 частини другої статті 7 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (учасникам антитерористичної операції)".

3. Зобов'язати Кабінет Міністрів України невідкладно опублікувати резолютивну частині рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено оскаржуваний акт, після набрання рішенням законної сили.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку на апеляційне оскарження. Рішення суду може бути оскаржено до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку, встановленому ст.ст. 293, 295-297 КАС України. Апеляційна скарга подається протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення. Рішення у повному обсязі складено 28.03.2018.

Головуючий судді Д.А. Костенко

Судді: В.А. Донець

Ю.Т. Шрамко