Справа № 808/1795/13-а
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2018-03-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 березня 2018 року

м.Київ

справа №808/1795/13-а

адміністративне провадження №К/9901/1946/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стародуба О.П.,

суддів - Анцупової Т.О., Кравчука В.М.,

секретар судового засідання - Іванова Н.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2014р. у справі за позовом Запорізького міжрайонного прокурора з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області, державних інспекторів Ємельянова Дмитра Володимировича, Патенко Сергія Миколайовича, Богурського Євгена Євгеновича треті особи Приватне акціонерне товариство «Механомонтаж №233», Приватне акціонерне товариство «Запорізький електровозоремонтний завод», Приватне підприємство «Алмаз-2» про визнання дій незаконними та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

У лютому 2013 року Запорізький міжрайонний прокурор з нагляду за додержанням законів у природоохоронній сфері звернувся до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Запорізькій області, державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Ємельянова Дмитра Володимировича, Патенко Сергія Миколайовича, Богурського Євгена Євгеновича, треті особи Приватне акціонерне товариство «Механомонтаж № 233», Приватне акціонерне товариство «Запорізький електровозоремонтний завод», Приватне підприємство «Алмаз-2», в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просить:

- визнати протиправними дії та бездіяльність державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Запорізькій області Патенко Сергія Миколайовича, Богурського Євгена Євгеновича, вчинені під час проведення перевірки Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233» щодо: перевищення строку здійснення планового заходу державного контролю, неповідомлення представників Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233» за 10 днів про проведення планового заходу, непред'явлення та невручення копії посвідчення (направлення) на проведення планової перевірки, включення до акту перевірки дотримання природоохоронного законодавства від 21.09.2012р. інформації та висновків, які не підтверджені документально, а саме щодо наявності викидів забруднюючих речовин у атмосферне повітря, не відображення в Акті перевірки від 21.09.2012р. детального опису факту розміщення будівельних відходів на трьох земельних ділянках (виявлені відходи, їх морфологічний склад, об'єм відходів, клас їх небезпеки), а також інформації про те, яким чином вказані відходи призвели або можуть призвести до забруднення навколишнього природного середовища, не встановлення та не відображення в акті перевірки від 21.09.2012р. факту здійснення Приватним акціонерним товариством «Механомонтаж № 233» господарської діяльності, пов'язаної із створенням та розміщенням відходів, не встановлення відходів, які утворюються, проведення обстеження земельної ділянки Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233» без участі представників товариства, ненадання акту обстеження засміченої земельної ділянки від 06.09.2012р. для ознайомлення та підпису уповноваженій особі підприємства у момент його складання, складання припису №53/12-П від 28.09.2012р., здійснення розрахунків розміру шкоди від засмічення земельних ділянок №1 на суму 278420 грн., №2 на суму 2806473,60 грн., №3 на суму 111368 грн. та скасувати складені внаслідок вчинення протиправних дій акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 21.09.2012р. Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233» в частині встановлення факту засмічення земельних ділянок, п. 2.1 припису №53/12-П від 28.09.2012р., акт обстеження засміченої земельної ділянки б/н від 06.09.2012р., розрахунок розміру шкоди від засмічення земельної ділянки №1 від 13.11.2012р. на суму 278420 грн., розрахунок розміру шкоди від засмічення земельної ділянки №2 від 13.11.2012р. на суму 2806473,60 грн., розрахунок розміру шкоди від засмічення земельної ділянки №3 від 13.11.2012р. на суму 111368 грн.

- визнати протиправними дії державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Запорізькій області Ємельянова Дмитра Володимировича, вчинені під час проведення перевірки Приватного акціонерного товариства «Запорізький електровозоремонтний завод» щодо: включення до акту перевірки дотримання природоохоронного законодавства від 16.05.-01.06.2012р. інформації та висновків, які не підтверджені документально, а саме про засмічення двох земельних ділянок на території промислового майданчика підприємства, здійснення розрахунків розміру шкоди від засмічення земельних ділянок та скасувати акт перевірки дотримання природоохоронного законодавства від 16.05.-01.06.2012р. в частині встановлення факту засмічення двох земельних ділянок, розрахунок №1 розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів від 19.09.2012р. на суму 711049,50 грн., розрахунок №2 розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів від 19.09.2012р. на суму 575611,50 грн.

- визнати протиправними дії та бездіяльність державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Запорізькій області Ємельянова Дмитра Володимировича, вчинені під час проведення перевірки на земельній ділянці, за адресою: м. Запоріжжя, вул. Чубанова, 9а, яка перебуває у користуванні Приватного підприємства «Алмаз-2» щодо: неповідомлення керівництва Приватного підприємства «Алмаз-2» про проведення позапланової перевірки, не складання Акту перевірки, ненадання Акту обстеження земельної ділянки для ознайомлення та підпису уповноваженим особам підприємства, включення до Акту обстеження від 14.06.2012р. інформації та висновків, які не підтверджені документально, а саме про засмічення трьох земельних ділянок, здійснення розрахунку розміру шкоди від засмічення земельних ділянок та скасувати Акт обстеження земельної ділянки від 14.06.2012р., розрахунок розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів на земельній ділянці №1 від 12.07.2012р. на суму 172620 грн., розрахунок розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів на земельній ділянці №2 від 12.07.2012р. на суму 377174,70 грн., розрахунок розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів на земельній ділянці №3 від 12.07.2012р. на суму 1850486,40 грн. (а.с.59-61, т.1).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами проведення Державною екологічною інспекцією у Запорізькій області перевірок з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233», Приватного акціонерного товариства «Запорізький електровозоремонтний завод», Приватного підприємства «Алмаз-2» відповідачами складено акти дотримання вимог природоохоронного законодавства, якими встановлено факт засмічення третіми особами земельних ділянок, які перебувають у їх користуванні. На підставі цих актів були складені розрахунки розміру шкоди спричиненої засміченням земельних ділянок.

Позивач посилається на те, що висновки службових осіб Державної екологічної інспекції у Запорізькій області, що викладено в актах перевірок з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233», Приватного акціонерного товариства «Запорізький електровозоремонтний завод», Приватного підприємства «Алмаз-2» є необґрунтованими, оскільки викладені в актах факти не містять детального опису таких порушень. На підставі зазначених актів були складені розрахунки розміру шкоди спричиненої засміченням земельних ділянок, які позивач вважає неправомірними.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 20.05.2013р. в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2014р. скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову постанову, якою позов задоволено.

Визнано протиправними дії та бездіяльність державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Запорізькій області Патенка С.М. та Богурського Є.Є., вчинені під час проведення перевірки Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж №233», акт перевірки від 21.09.2012р.

Визнано протиправними дії та бездіяльність державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Запорізькій області Ємельянова Д.В., вчинені під час проведення перевірок Приватного акціонерного товариства «Запорізький електровозоремонтний завод» та Приватного підприємства «Алмаз-2», акт перевірки від 01.06.2012р. та акт обстеження земельної ділянки від 14.06.2012р.

З таким рішенням суду апеляційної інстанції не погодилася Державна екологічна інспекція у Запорізькій області, подала касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування касаційної скарги, відповідач посилається на те, що скасованими у судовому порядку можуть бути лише рішення суб'єкта владних повноважень, тобто документи розпорядчого характеру, а акти перевірок, акти обстежень та розрахунки розміру шкоди не є такими документами.

Також відповідач в обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що пункт 2.1. припису № 53/12-П від 28.09.2012р., виданого державними інспекторами щодо ПАТ «Механомонтаж № 233» самим товариством не оскаржувався в судовому порядку, при цьому посадову особу Товариства ОСОБА_5 за результатами проведення перевірки притягнуто до адміністративної відповідальності за статтею 52 КУпАП, що встановлює адміністративну відповідальність за псування сільськогосподарських та інших земель, забруднення їх хімічними і радіоактивними речовинами, нафтою та нафтопродуктами, неочищеними стічними водами, виробничими та іншими відходами, а так само невжиття заходів по боротьбі з бур'янами, - відповідно до постанови № 000307/01/07 від 06.09.2012р., посадовою особою Товариства не оскаржена, що свідчить про погодженість вимог припису.

У запереченнях на касаційну скаргу ПАТ «Запорізький електровозоремонтний завод» посилається на незаконність проведених відповідачами розрахунків завданої шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів, що складені за відсутності підстав, визначених в Законі України «Про відходи» та з порушенням Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 27.10.1997р. № 171.

У запереченнях на касаційну скаргу ПАТ «Механомонтаж № 233» посилається на незаконність порядку проведення перевірки відповідачами, наявність недостовірних відомостей у акті перевірки від 21.09.2012р. та незаконність виданого відповідачами припису.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Так, в ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій в частині проведення планової перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України ПАТ «Запорізький електровозоремонтний завод» встановлено, що на підставі наказу від 14.05.2012р. №331 в період з 16.05.2012р. по 01.06.2012р. проведена планова перевірка з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України, з приводу чого був складений акт перевірки. (т.1 а.с.17)

В ході перевірки встановлено факт псування і забруднення земель, а саме: засмічення двох земельних ділянок на території промислової площадки підприємства Приватного акціонерного товариства «Запорізький електровозоремонтний завод» (м. Запоріжжя, вул. Залізнична, 2), що сталося внаслідок несанкціонованого розміщення відходів виробництва (металобрухту) на відкритому ґрунті (біля дільниці з піскоструминної обробки), на площі 252 кв. м (36 м. х7 м.) та 204 кв. м (34 м. х 6 м.). Також встановлено забруднення земель, що сталося внаслідок розливу нафтопродуктів у ґрунт (біля дільниці з піскоструминної обробки) на площі 111 кв. м (18,6 м. х 6 м.), що є порушенням ст. 35 Закону України «Про охорону земель». Крім того в акті зазначено, що за порушення природоохоронного законодавства у сфері охорони земельних ресурсів відповідальну посадову особу притягнуто до адміністративної відповідальності за ст. 52 КУпАП.

На підставі даних акту перевірки та довідки відділу Держкомзему у м. Запоріжжя від 17.07.2012р. №313/200/02-20 державним інспектором Патенко С. М. 19.09.2012р. складено розрахунки розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства.

Позивачем 04.01.2013р. на ім?я начальника Державної екологічної інспекції у Запорізькій області внесено подання про усунення порушень Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо перевірки ПрАТ«Запорізький електровозоремонтний завод», в якому позивач вимагав: розглянути подання та вжити невідкладні заходи щодо усунення вказаних у поданні порушень чинного законодавства, причин та умов, що їм сприяли, у зв'язку із чим відкликати незаконні розрахунки шкоди, спричиненої засміченням земельних ресурсів у загальному розмірі 1286661 грн.; про результати розгляду подання та вжиті заходи повідомити позивачу у строк до 15.01.2013р. (т.1, а.с.29 )

Листом від 21.01.2013р. начальник Державної екологічної інспекції у Запорізькій області повідомив позивача про те, що розрахунки розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства ПрАТ «Запорізький електровозоремонтний завод» виконані у відповідності до вимог Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 04.04.2007р. №149 (а.с.31).

В частині проведення планової перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України ПрАТ «Механомонтаж № 233» судами встановлено, що на підставі наказу від 31.08.2012р. №648 та направлення від 31.08.2012р. №648 в період з 03.09.2012р. по 21.09.2012р. інспекторами Інспекції, в тому числі Патенко С. М., Богурським Є. Є., проведено планову перевірку з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України ( т.1 а. с. 37)

06.09.2012р. складено акт обстеження засміченої земельної ділянки (до акта перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства). В акті обстеження, під час перевірки ПрАТ «Механомонтаж № 233», що знаходиться за адресою: м. Запоріжжя, вул. Штабна, 13, зафіксовано псування земельних ресурсів, а саме несанкціоноване розміщення будівельних відходів на трьох земельних ділянках площею 80 кв. м, 504 кв. м та 40 кв. м, загальною площею 624 кв. м, середньою висотою 0,5 м, на відкритому ґрунті (а.с.36).

21.09.2012р. складено акт перевірки ПрАТ «Механомонтаж № 233», яким встановлено факти порушення, вимог: ст. ст. 10, 11 та 33 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» щодо здійснення діяльності пов'язаної з викидами забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами за відсутності дозволу спеціально уповноважених на те державних органів; вимог ст. 35 Закону України «Про охорону земель» та ст. 96 Земельного кодексу України; вимог ст. ст. 17, 32 Закону України «Про відходи» (т.1 а.с.32-33).

28.09.2012р. державними інспекторами Попазов А.В., Патенко С.М. та Богурським Є.Є. видано припис ПрАТ «Механомонтаж № 233» №53/12-П (т.1, а. с. 34-35).

В період з 28.10.2012р. по 01.11.2012р. державними інспекторами Інспекції на підставі звернення підприємства від 11.10.2012р. №126 проведено позапланову перевірку ПрАТ «Механомонтаж № 233» з питань виконання раніше виданого припису №53/12-П від 28.09.2012р., якою встановлено виконання пункту 3.1 припису щодо ліквідації засмічення будівельними відходами трьох земельних ділянок.(а.с.64)

На підставі даних акту перевірки від 21.09.2012р. та довідки Управління Держкомзему у м. Запоріжжі від 18.10.2012р. №1000/200/02-34, 13.11.2012р. складено розрахунки розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства ПрАТ «Механомонтаж № 233».(а.с. 39-41)

Позивачем 22.12.2012р. на ім?я начальника Державної екологічної інспекції у Запорізькій області внесено подання про усунення порушень Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо перевірки ПрАТ «Механомонтаж № 233», в якому позивач вимагав: розглянути подання та вжити невідкладні заходи щодо усунення вказаних у поданні порушень чинного законодавства, причин та умов, що їм сприяли у зв'язку із чим вжити заході щодо відновлення порушених прав шляхом відкликання незаконного акта обстеження від 06.09.2012р., припису та розрахунків шкоди та приведення у відповідність до вимог чинного законодавства акта перевірки від 21.09.2012р. (т.1, а.с.50-53)

Листом від 17.01.2013р. начальник Державної екологічної інспекції у Запорізькій області повідомив позивача про скасування пунктів 1.1, 1.2 та 1.3 Припису №53/12-П від 28.09.2012р. Щодо розрахунків розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства зазначено, що такі розрахунки виконані у відповідності до вимог Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затвердженої наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 04.04.2007 №149, та на підставі даних, які встановлені актом перевірки та довідки про нормативну грошову оцінку землі.(т1, а.с.54)

В частині проведення планової перевірки з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України ПП «Алмаз-2» судами встановлено, що 11.06.2012р. позивач направив на адресу начальника Державної екологічної інспекції у Запорізькій області вимогу в порядку статей 8, 20 Закону України «Про прокуратуру», щодо проведення протягом 12.06.2012р.-14.06.2012р. перевірки додержання вимог Закону України «Про відходи» при розміщенні твердих відходів за адресою: м. Запоріжжя, вул. Чубанова, 9а.

На підставі наказу від 12.06.2012р. №406 та направлення від 12.06.2012р. №355, а також вимоги позивача від 11.06.2012р., державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Державної екологічної інспекції у Запорізькій області Ємельяновим Д. В., за участю представника позивача та представника органів внутрішніх справ, була проведена перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства у сфері поводження з відходами.

14.06.2012р. складено акт обстеження земельної ділянки, яким встановлено засмічення трьох земельних ділянок на території, розташованій по вул. Чубанова, 9а в м. Запоріжжя, яке сталося внаслідок несанкціонованого розміщення будівельних відходів (бій цегли, металобрухт, зіпсована деревина) на відкритому ґрунті, що є порушенням ст. 35 Закону України «Про охорону земель», ст. ст. 17, 33 Закону України «Про відходи». Площа засміченої ділянки №1 становить 20 кв. м, середня товщина шару відходів 1,8 м, засмічення сталося будівельними відходами (бій цегли). Площа засмічення земельної ділянки №2 становить 43,7 кв. м, середня товщина шару відходів 0,8 м, засмічення сталося боєм цегли, металобрухтом та залишками шиферу. Площа засміченої ділянки №3 становить 134 кв. м, середня товща шару відходів 1,1 м, засмічення сталося зіпсованою деревиною, залишками бетону. В акті обстеження зафіксовано факт відсутності під час обстеження уповноважених представників ПП «Алмаз-2» (а.с.58).

На підставі акту обстеження та довідки Управління Держкомзему у м. Запоріжжі від 14.06.2012р. №286/02-10 12.07.2012р. складено розрахунки розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства ПП «Алмаз-2» (а.с.59-60).

Листом від 09.10.2012р. №33/7-ф/04 надіслано позивачу матеріали обстеження та розрахунок розміру шкоди, зумовленої засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства. (т.1,а.с.132).

Позивачем 04.01.2013р. на ім'я начальника Державної екологічної інспекції у Запорізькій області внесено подання про усунення порушень Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо перевірки ПП «Алмаз-2», в якому позивач вимагав: розглянути подання та вжити невідкладні заходи щодо усунення вказаних у поданні порушень чинного законодавства, причин та умов, що їм сприяли у зв'язку із чим відкликати незаконні розрахунки розміру шкоди, спричинені внаслідок засмічення земельних ділянок, які перебувають у користуванні ТОВ «Терра Істейт» та ПП «Алмаз-2» та вжити невідкладні заходи щодо посилення контролю за здійсненням лікувально-профілактичними установами діяльності пов'язаної з утворенням та зберіганням відходів без відповідних дозволів; про результати розгляду подання та вжиті заходи повідомити позивачу у строк до 15.01.2013р.(т.1,а.с.29-30)

Листом від 21.01.2013р. №155/03 начальник Державної екологічної інспекції у Запорізькій області повідомив позивача про те, що оскільки на час проведення позапланового заходу стосовно обстеження земельної ділянки по вул. Чубанова, 9а в м. Запоріжжі був відсутній уповноважений представник ПП «Алмаз-2», на підставі Методичних рекомендацій щодо застосування Методики визначення розмірів шкоди, зумовленої забрудненням і засміченням земельних ресурсів через порушення природоохоронного законодавства, затверджених наказом Мінприроди від 31.12.2008р. №685, було складено акт обстеження, а не акт перевірки.(т.1, а.с.68)

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що акт перевірки є виключно носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення особою, діяльність якої перевіряли, вимог законодавства, обов'язковим документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу. Викладені у ньому контролюючим органом факти та висновки не можна розглядати як рішення суб'єкта владних повноважень, що породжує для суб'єкта господарювання певні правові наслідки, регулює ті чи інші відносини і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин. Контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті перевірки власні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень щодо усунення порушень, виявлених під час перевірки, що приймаються на підставі такого акту, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних допущених суб'єктом господарювання порушень.

Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оцінка акту перевірки, в тому числі і оцінка дій посадових осіб контролюючого органу щодо викладення у ньому висновків перевірки, а також щодо самих висновків перевірки, розрахунків розміру шкоди, надається уповноваженими законом органами влади при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акту.

Також суд першої інстанції дійшов висновку, що скасованими у судовому порядку можуть бути лише рішення суб'єкта владних повноважень, тобто документи розпорядчого характеру, а акти перевірок, акти обстежень та розрахунки розміру шкоди не є такими документами.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним п. 2.1 припису від 28.09.2012 №53/12-П стосовно Приватного акціонерного товариства «Механомонтаж № 233», суд першої інстанції дійшов висновку про те, що такі вимоги не підлягають задоволенню, оскільки зазначений припис Приватним акціонерним товариством «Механомонтаж № 233» не оскаржувався, а тому викладені в ньому вимоги є погодженими.

Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що за правилами статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів прокурорського нагляду.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачами під час проведення перевірок з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства України не було вжито належних заходів по встановленню фактів дійсного настання шкідливих наслідків чи, що можуть привести до такого настання шкідливих наслідків, завданих засміченням земельних ділянок, а висновки відповідачів з розрахунками про наявність шкоди внаслідок засмічення земель, проведені з врахуванням не підтверджених показників, є необґрунтованими та безпідставними.

В той же час, скасовуючи рішення суду першої інстанції та постановляючи протилежне за своїм змістом рішення про задоволення позовних вимог апеляційним судом не спростовано висновки суду першої інстанції з приводу того, що оскаржуваними рішеннями, діями та бездіяльністю державних інспекторів права, свободи та інтереси осіб, щодо яких вони вчинені, не порушені та відсутністю в зв?язку з цим законодавчих підстав для їх оскарження в судовому порядку.

Також, апеляційним судом не враховано, що порядок внесення прокурором подання, його розгляд та реагування в разі його відхилення були врегульовані статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції 1991 року.

Відповідно до зазначеної статті подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо: 1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли; 2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності; 3) відшкодування шкоди; 4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом; 5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Крім того, частиною другою цієї статті передбачено, що подання може бути внесено, зокрема, як органам державного нагляду (контролю) так і посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам.

Відповідно до частини 5 цієї статті у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо: 1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині; 2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень; 3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Таким чином, за змістом зазначених норм предметом оскарження прокурором в судовому порядку можуть бути виключно рішення, дії та бездіяльність того суб'єкта, якому було внесено відповідне подання і лише ті рішення, дії та бездіяльність, які були предметом такого подання.

Як вбачається з матеріалів справи і встановлено судами подання були внесені прокурором безпосередньо посадовій особі органу державного нагляду та контролю - начальнику Державної екологічної інспекції у Запорізькій області, який про результати їх розгляду повідомив позивача у встановленому законом порядку.

Саме у зв'язку з відхиленням подань та невжиттям керівництвом інспекції належних заходів реагування щодо усунення наслідків незаконних дій державних інспекторів, позивач звернувся до суду в порядку частини 5 статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

В той же час, позовні вимоги, неодноразово уточнені в ході розгляду справи (т.1 а.с. 165-168), стосувались виключно дій та бездіяльності державних інспекторів, хоча подання на їх ім'я прокурором не вносились і відповідно обов'язки по вжиттю заходів, спрямованих на їх виконання, законом на них не покладено.

В свою чергу, дії та бездіяльність посадової особи - начальника Інспекції, на чиє ім'я внесено подання, і яка в силу закону приймала рішення про їх задоволення чи відхилення, позивачем не оскаржувались.

Крім того, статтею 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів прокурорського нагляду.

За правилами статті 21 цього Закону правом оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) наділений відповідний суб'єкт господарювання.

В свою чергу, відповідно до статті 20 Закону України «Про прокуратуру» в редакції 1991 року, внесення подання є одним із заходів прокурорського нагляду.

Таким чином, законодавством не передбачено можливість оскарження прокурором в судовому порядку рішень органів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

За таких обставин висновки апеляційного суду, щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій та бездіяльності державних інспекторів грунтуються на неправильному застосуванні норм матеріального та процесуального права і є необгрунтованими.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Враховуючи викладене суд приходить до висновку, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону, а тому постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а постанова суду першої інстанції залишенню в силі.

Керуючись статтями 344, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Запорізькій області задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 20.02.2014р. скасувати, а постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 20.05.2013р. залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Т.О. Анцупова

В.М. Кравчук