Справа № 826/4904/17
Суддя: Григорович П.О.
Дата ухвалення: 2018-02-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 лютого 2018 року № 826/4904/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Григоровича П.О., суддів Аблова Є.В., Смолія І.В. розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Конфедерації вільних профспілок України
до третя особаМіністерства охорони здоров'я України, Кабінет Міністрів України
про визнання протиправним та скасування наказу,
ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Конфедерація вільних профспілок України (надалі - позивач, профспілка) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства охорони здоров'я України (надалі - відповідач, МОЗ України), третя особа - Кабінет Міністрів України (далі - третя особа), в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства охорони здоров'я України від 20.02.2017 №165 «Про затвердження Примірного положення про госпітальний округ».

Як вбачається з матеріалів справи, позивач підтримує заявлені позовні вимоги в повному обсязі та просить суд їх задовольнити, посилаючись при цьому на те, що спірний наказ внесений з порушенням норм чинного законодавства України, а саме, не пройшов державної експертизи та реєстрації в Міністерстві юстиції України, а тому вважається таким, що не набрав законної сили.

Представник відповідача проти позову заперечує, про що надав відповідні письмові заперечення, які наявні в матеріалах справи. Так, заперечення представника відповідача мотивовані тим, що спірний наказ не містить нових норм права та має лише рекомендаційний характер, а відтак не може бути віднесений до нормативно-правових актів щодо яких застосовується процедура державної реєстрації.

Представник третьої особи проти задоволення позовних вимог заперечував, з підстав зазначених відповідачем. Письмових заперечень суду не надано.

Справа розглянута в порядку письмового провадження у відповідності до положень ч. 6 ст. 128 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції до 15.12.2017, за відсутності необхідності заслуховувати свідків чи експертів, а рішення постановлено з урахуванням п. 10 ч. 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства в редакції від 15.12.2017.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва,

ВСТАНОВИВ:

Міністерством охорони здоров'я України 20.02.2017 прийнято наказ №165 «Про затвердження Примірного положення про госпітальний округ».

Позивач не погоджуючись із таким наказом, звернувся до суду з даним позовом.

Згідно письмових та усних пояснень Конфедерації вільних профспілок України основними підставами для визнання протиправним та скасування наказу Міністерства охорони здоров'я України від 20.02.2017 №165 «Про затвердження Примірного положення про госпітальний округ» є те, що в порушення вимог Указу Президента України від 03.10.1992 №492 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та пункту 15 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 №731 (далі - Положення №731), спірний наказ не пройшов державну експертизу та реєстрацію в Міністерстві юстиції України, а відтак вважається таким, що не набрав чинності.

Оцінивши за правилами статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України надані сторонами докази та пояснення, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, Окружний адміністративний суд міста Києва приходить до наступного висновку.

Відповідно до положень статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції від 15.12.2017) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Звідси, поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище. Саме до такого правового висновку дійшов Верховний Суд України в постанові від 15.12.2015 у справі №800/206/15. Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 21.01.2016 у справі №К/800/38720/15.

Відповідно до частини першої статті 2, пунктів 1, 2, 8 частини першої статті 4, частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України предметом захисту в адміністративному судочинстві є саме порушені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, їхніх посадових чи службових осіб права та інтереси юридичних осіб, тобто суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 26.03.2013 у справі №21-438а12.

Пунктом 1 Примірного положення про госпітальний округ, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 20.02.2017 №165, визначено, що Примірне положення визначає загальні організаційні та процедурні засади діяльності госпітальних округів, а також права і обов'язки органів влади, що здійснюють співробітництво у межах госпітального округу.

Натомість, під час судового розгляду справи позивачем не доведено належними та допустимими засобами доказування, а судом не встановлено, що Конфедерація вільних профспілок України відноситься до осіб, на яких поширюється дія спірного наказу, адже предметом його регулювання, як вбачається, є визначення загальних організаційних та процедурних засад діяльності госпітальних округів, а також права і обов'язки органів влади, що здійснюють співробітництво у межах госпітального округу, що в жодному випадку не розповсюджується на необмежене коло осіб та в тому числі на позивача, так як доказів належності позивача до госпітальних округів або здійсненням з ними співробітництва матеріали справи не містять.

Отже, оскаржуваний наказ МОЗ України не міг спричинити порушення прав та законних інтересів позивача у публічно-правовій сфері, оскільки позивач не є учасником публічно-правових відносин, які регулюються таким наказом.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 10.04.2012 у справі №21-1115во10.

Окрім того, що стосується тверджень позивача, що спірний наказ не пройшов державну експертизу та реєстрацію в Міністерстві юстиції України, то необхідно зазначити наступне.

Згідно пунктів 4 та 5 Положення №731 державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше норм, що:

а) зачіпають соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу (acquis ЄС), практики Європейського суду з прав людини, встановлюють новий або змінюють, доповнюють чи скасовують організаційно-правовий механізм їх реалізації;

б) мають міжвідомчий характер, тобто є обов'язковими для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав нормативно-правовий акт.

На державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Так, статтею 352 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я» визначено, що з метою забезпечення належної якості та доступності безоплатної вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги та ефективного використання ресурсів системи охорони здоров'я в Україні створюються госпітальні округи. Порядок створення госпітальних округів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Кабінетом Міністрів України постановою від 30.11.2016 №932 затверджено Порядок створення госпітальних округів.

Зі спірного наказу вбачається, що останній прийнятий відповідно до абзацу 2 пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 932 «Про затвердження Порядку створення госпітальних округів».

Окрім того, пунктом 2.8 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №883/5) та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за №381/10661 визначеного, не допускається включення до одного розпорядчого документа структурних одиниць, якими затверджуються, змінюються або визнаються такими, що втратили чинність, нормативно-правові акти, які підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України, та акти, які не підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України, крім затвердження форм звітності та інструкцій щодо їх заповнення. Наприклад, типовий договір, типове положення тощо (підлягає державній реєстрації) та примірний договір, примірне положення тощо (не підлягає державній реєстрації) мають бути затверджені різними розпорядчими документами.

Отже, аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що спірний наказ МОЗ України від 20.02.2017 №165 спрямований на організацію виконання рішень вищестоящого органу, що не мають нових правових норм, має інформаційний характер та затверджує саме «примірне положення», а відтак такий наказ не підлягає державній реєстрації.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з вимогами статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва вважає, що позовні вимоги, в даному випадку, не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 139, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

П О С Т А Н О В И В:

Відмовити в задоволенні позовних вимог.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статями 292-297 Кодексу адміністративного судочинства України, із урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Перехідних положень (Розділу VII) Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя П.О. Григорович

Судді Є.В. Аблова

І.В. Смолій