Справа № 814/1756/17
Суддя: Вербицька Н. В.
Дата ухвалення: 2018-03-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 березня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/1756/17

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

Кравченка К.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївської області про визнання протиправними дій, бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

21.08.2017 ОСОБА_2 звернулась із адміністративним позовом, в якому з урахуванням уточнень просила:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївської області щодо повернення їй матеріалів, які були надані нею до клопотання від 29.06.2017 року про безоплатну приватизацію земельної ділянки,

- визнати протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо неприйняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2 га, за рахунок земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення, площею 56,0252 га, кадастровий номер НОМЕР_1, що розташована в межах території Новомиколаївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, або мотивованої відмови в наданні такого дозволу відповідно до клопотання від 23.06.2017,

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути клопотання від 23.06.2017 про безоплатну приватизацію земельної ділянки, площею 2 га, за рахунок земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення державної власності сільськогосподарського призначення, площею 56,0252 га, кадастровий номер НОМЕР_1, що розташована в межах території Новомиколаївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області,

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення, розташованої в межах території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, площею 2 га ріллі, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення, площею 13,8704 га, кадастровий номер НОМЕР_2, що розташована на території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів) на підставі клопотання від 29.06.2017.

Позов обґрунтований тим, що 23.06.2017 та 29.06.17 ОСОБА_2 зверталась до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області із клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2га із земель держаної власності сільськогосподарського призначення: в першому випадку за рахунок земель в межах території Новомиколаївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, в другому - в межах території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області.

Відповідачем розглянуто клопотання лише від 29.06.2017 та листом від 01.08.17 відмовлено їй у наданні дозволу в зв'язку із тим, що дана земельна ділянка не входить до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області. На думку позивачки, відповідно до вимог ч.7 ст.118 Земельного кодексу України у Головному управлінні Держгеокадастру у Миколаївській області мали розглянути її клопотання у місячний строк і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні. Повернення матеріалів, які вона додавала до клопотання від 29.06.2017 не передбачено ЗК України.

Клопотання від 23.06.2017 про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою взагалі відповідачем не розглядалось, в зв'язку із чим позивач вважає таку бездіяльність протиправною та просить зобов'язати відповідача розглянути зазначене клопотання.

Відповідач заперечував проти позову та зазначав, що з 07.06.2017 змінився порядок передачі земель державної власності у власність громадян, оскільки Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». Відповідно до цього документу органи Держгеокадастру формують перелік земельних ділянок та визначають площу, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області за певною формулою, в залежності від відсотку площі земельних ділянок, право оренди на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу. Наказом №130 від 27.06.17 такий перелік земельних ділянок був затверджений, і в ньому немає земельних ділянок у Новобузькому районі, у зв'язку з чим було відмовлено у задоволенні клопотання від 29.06.2017.

Щодо не розгляду клопотання від 23.06.2017 відповідач зазначає, що ОСОБА_2 з таким клопотанням не зверталась та згідно даним автоматизованої системи діловодства «ДОК ПРОФ СТЕП-2» за даним номером зареєстровано звернення ОСОБА_3 про безоплатну приватизацію земельної ділянки, площею 2 га, за рахунок земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення, площею 56,0252 га, кадастровий номер НОМЕР_1, що розташована в межах території Новомиколаївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, яке було розглянуто у встановлені строки.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із прийнятим судовим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить постанову суду першої інстанції скасувати з прийняттям нової - про задоволення позову. Зокрема, апелянт зазначає, що суд першої інстанції, посилаючись на наявність Стратегії удосконалення механізму управлення в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабміну України від 07.06.2017 № 413, яка передбачає надання дозволів на розроблення проектів землеустрою лише земельних ділянок, які включені до переліку, не врахував, що вона не містить посилань на Земельний кодекс України. Тому доводи суду, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою ґрунтується на законі, не відповідає положенням ст.118 ЗК України, яка передбачає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу.

Крім того, позивач вважає безпідставними висновки суду щодо наявності переваг учасників антитерористичної операції над іншими громадянами при вирішенні питань відведення земельних ділянок у власність. ОСОБА_2 зазначає, що учасники АТО належать до учасників бойових дій, статус яких має і сама позивач. Відтак, вона має рівне з учасниками АТО право на першочергове відведення земельної ділянки, яке передбачено ст.ст.6,12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».

В зв'язку із неявкою сторін, які належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно п.2 ч.1 ст.311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

29.06.17 ОСОБА_2 звернулась до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки 2 га ріллі, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства (за рахунок ділянки державної власності сільськогосподарського призначення площею 13,8704 га кадастровий номер НОМЕР_2), що розташована на території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївській області.

До клопотання ОСОБА_2 долучено копію паспорта, довідки про присвоєння ідентифікаційного коду, копію посвідчення учасника війни, копія довідки МСЕК, інформація Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, графічні матеріали.

01.08.17 ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, з тих підстав що земельна ділянка, яку вона бажає отримати, не входить до переліку земельних ділянок, які можливо передати у власність в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року, що підтверджується листом № П-8571/6-17-СГ.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з відсутності земельної ділянки у переліку земельних ділянок та визначення площі земельних ділянок, які можуть надаватися в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, що унеможливлює надання ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області дозволів за заявою позивача для розроблення документації із землеустрою та передання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.

Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції на підставі наступного.

Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд має врахувати наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд також враховує встановлений ст.3 Конституції України, ст.6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов'язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Надаючи оцінку діям ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі клопотання від 29.06.2017, суд має встановити, чи діяв відповідач на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначений Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 118 Земельного кодексу України (в редакції чинній на час звернення позивача до відповідача) громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що відповідач, до повноваження якого відносяться питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, має розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою за умови подачі необхідних документів та відсутності підстав для відмови у наданні такого дозволу, які встановлені ч.7 ст.118 ЗК України.

З матеріалів справи вбачається, що позивач додав до клопотання графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки та зазначив цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри, тобто виконав вимоги ч.6 ст.118 ЗК України.

При розгляді клопотання позивача від 29.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області обмежився лише фактом відсутності земельної ділянки, яку бажає отримати позивач, у переліку земельних ділянок сільгосппризначення державної власності, що має наслідком невідповідності місця розташування об'єкту вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (а.с.34).

Судова колегія вважає, що відмова ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою не ґрунтується на законі.

Посилання відповідача про відсутність зазначеної земельної ділянки у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ кварталі 2017 року, як невідповідність місце розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та ін. (ч.7 ст.118 ЗК України), судова колегія вважає неналежним обґрунтуванням відмови.

Судова колегія погоджується з доводами апелянта, що Стратегія, якою і передбачена необхідність складення переліків земельних ділянок, не є нормативно-правовим актом, який визначає невідповідність місце розташування земельних ділянок.

Невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, це вже певна визначеність у цих документів, щодо статусу цієї земельної ділянки та планів на її подальше використання. Це може бути певна заборона щодо приватизації земельних ділянок, які розташовані в певному місці (на певній території) щодо якого існує законодавчо визначена заборона на передачу земельних ділянок для тієї чи іншої мети - заборона виділення земельних ділянок в зоні відчуження, заборона виділення земельних ділянок в прибережних смугах, захисних зонах та ін. Включення земельної ділянки до генерального плану та іншої містобудівної документації, щодо використання для певної мети, також може кваліфікуватися, як заборона визначена ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

Разом з тим, ч.7 ст.118 Земельного кодексу України не передбачає такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як відсутність її у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України.

Зазначений перелік Земельним кодексом України не передбачений, а посилання у Стратегії на необхідність органам Держгеокадастру, надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків носить рекомендаційний характер, а не імперативний.

Так, в цій Стратегії пропонується, враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Стратегія є лише очікуванням, бажанням Уряду, напрямком за яким планується побудувати управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, а не самим регулятором.

На користь цього висновку свідчить той факт, що у п.3 постанови Кабміну України від 07.06.17 №413 зазначено про необхідність у шестимісячний строк внесення проектів відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

Крім того, відповідачем, як повноваженим органом на розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, не доведена неможливість включення до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року, тієї, що бажає отримати позивач. Доводи ГУ Дергеокадастру у Миколаївській області, що пріоритетним є надання таких дозволів та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності учасникам АТО, не виключає можливість для відповідача у наданні зазначеного дозволу ОСОБА_2 для розробки проекту землеустрою на земельну ділянку, на яку не претендують учасники АТО.

Земельний кодекс України, по-іншому, ніж Стратегія, підходить до питання передачі у власність громадян земельних ділянок державної власності. Відповідно до Стратегії, у приватну власність громадян можуть бути передані лише ті земельні ділянки державної власності, які спеціально визначені для цього органами державної влади. А відповідно до Земельного кодексу України, у приватну власність можуть бути передані будь-які земельні ділянки на вимогу заявника, за виключенням тих, щодо яких органами державної влади прийнято рішення про неможливість їх передачі у власність громадянам.

Відповідно до ч.4 ст.8 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що застосуванню підлягає Земельний кодекс України, як нормативний акт, який має вищу юридичну силу по відношенню до постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.17.

Наведені обставини в сукупності дають підстави для висновку, що відмова у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою прийнята відповідачем в порушення вимог закону, є неналежно мотивованою, а тому є протиправною.

Формальний підхід відповідача до розгляду клопотання про надання дозволу, без з'ясування останнім наявності обмежень щодо земельної ділянки, передбачених частинами 2 та 3 ст.134 ЗК України, встановлення реального місця розташування земельної ділянки, факту використання зазначеної ділянки третіми особами та інше свідчить про неналежний розгляд клопотання ОСОБА_2

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що належним способом захисту порушення права позивача є визнання протиправною відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути клопотання від 29.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою із врахуванням положень ч.7 ст.118 ЗК України, в зв'язку із чим, відповідно до ч.2 ст.9 КАС України, виходить за межі позовних вимог.

При цьому, судова колегія вважає, що в даному випадку зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, буде свідчити про перебирання судом повноважень суб'єкта владних повноважень (відповідача у справі), до компетенції якого, віднесено розгляд клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою у порядку, визначеному законодавством, та право прийняти одне з кількох юридично допустимих рішень.

Щодо позову в частині неналежного розгляду відповідачем клопотання від 23.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення іншої земельної ділянки площею 2га із земель держаної власності сільськогосподарського призначення: в першому випадку за рахунок земель в межах території Новомиколаївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, судова колегія погоджується з позицією відповідача про хибність таких вимог, яка не спростована позивачем, ані в ході судового розгляду, ані в апеляційній скарзі. Так, відповідачем зазначено, ОСОБА_2 з таким клопотанням не зверталась та згідно даним автоматизованої системи діловодства «ДОК ПРОФ СТЕП-2» за даним номером зареєстровано звернення ОСОБА_3 про безоплатну приватизацію земельної ділянки, площею 2 га, за рахунок земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення, площею 56,0252 га, кадастровий номер НОМЕР_1, що розташована в межах території Новомиколаївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, яке було розглянуто у встановлені строки.

На користь цього висновку свідчить і той факт, що адресат, якому підлягає поверненню поштова кореспонденції щодо відправлення клопотання на адресу ГУ Дергеокадастру у Миколаївській області від 23.06.2017, є ОСОБА_3 (а.с.13).

Наведене дає підстав для висновку щодо необґрунтованості та безпідставності позовних вимог в частині, що стосується розгляду відповідачем клопотання від 23.06.2017, оскільки вони не порушують права та законні інтереси позивача.

Суд першої інстанції не врахував наведені норми права, надав невірну правову оцінку обставинам справи, в зв'язку із чим прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову в частині.

Відповідно до пунктів 3,4 ч.1 ст.317 КАС України постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову.

Керуючись ст.ст.308,315,317,321,322,325,329 КАС України, судова колегія -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 - задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2017 року скасувати з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позову ОСОБА_2.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Миколаївської області у наданні ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі клопотання від 29.06.2017.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 29.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність із земель державної власності сільськогосподарського призначення, розташованої в межах території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області, площею 2 га ріллі, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки державної власності сільськогосподарського призначення, площею 13,8704 га, кадастровий номер НОМЕР_2, що розташована на території Софіївської сільської ради Новобузького району Миколаївської області (за межами населених пунктів) із врахуванням вимог ч.7 ст.118 ЗК України.

В решті позовних вимог відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дня її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 28 березня 2018 року.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К В.Кравченко