Справа № 800/458/17
Суддя: Хохуляк В.В.
Дата ухвалення: 2018-03-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

15.03.2018 П/9901/257/18 800/458/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого - Хохуляка В.В., суддів: Васильєвої І.А., Пасічник С.С., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П.,

за участю: секретаря судового засідання Лисенко О.М.,

представників відповідача Погребняка С.П., Юсипа В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження справу № 800/458/17 за позовною заявою ОСОБА_3 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В:

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до КДКП, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 150дп-17 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області ОСОБА_3 (далі - Спірне рішення).

ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА

Позивач вважає, що Спірне рішення є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_3 наводить наступні аргументи:

- дії, які зазначені як підстава для притягнення ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності є складом адміністративного правопорушення; відповідальність та процедура притягнення до відповідальності за таке правопорушення передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення та Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII);

- Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) склало на ОСОБА_3 протокол, за наслідками розгляду якого Шевченківський районний суд міста Чернівці постановою від 19 жовтня 2017 року у справі № 727/8855/17 закрив провадження у справі про притягнення ОСОБА_3 до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення передбаченого частиною другою статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення;

- позивач також вважає, що передбачений статтею 18 Розділу ІІ Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, затвердженого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року, обов'язок прокурора своєчасно подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку, передбаченому антикорупційним законодавством, а саме статтею 45 Закону № 1700-VII, не поширюється на визначений частиною другою статті 52 цього ж Закону обов'язок суб'єкта декларування у десятиденний строк з моменту придбання майна повідомити Національне агентство про суттєві зміни у майновому стані;

- оскільки у діях ОСОБА_3 відсутній дисциплінарний проступок, то у відповідача відсутні підстави для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Відповідач у письмових запереченнях проти позову просить відмовити в його задоволенні повністю, зазначаючи наступні аргументи:

- обов'язок подання повідомлення про суттєві зміни у майновому стані покладено Законом № 1700-VII на певне коло осіб у зв'язку зі здійсненням ними певного виду службової (професійної) діяльності, а саме виконання функцій держави або місцевого самоврядування;

- відповідно до Розділу ІІІ Положення про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України 12 жовтня 2016 року № 357 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 7 листопада 2016 року за № 1450/29580, працівники прокуратури подають декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до Закону 1700-VII в порядку, визначеному Національним агентством;

- прокурори зобов'язані щорічно подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, в тому числі і згідно з вимогами частини другої статті 52 Закону № 1700-VII, у разі суттєвої зміни у майновому стані. Такі дії є службовим обов'язком прокурора, невиконання чи неналежне виконання якого є підставою для дисциплінарної відповідальності.

Позивач та його представник у судовому засіданні 15 березня 2018 року позовні вимоги підтримали та просили завдовольнити в повному обсязі.

Представник відповідача позовні вимоги не визнав, на уточнююче запитання суду зазначив, що оскаржуваним рішенням КДКП від 27 вересня 2017 року № 150дп-17 на прокурора ОСОБА_3. накладено дисциплінарне стягнення у виді догани відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697- VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697- VII), а саме: неналежне виконання ним службових обов'язків.

ІІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 жовтня 2017 року провадження у справі відкрито, справу призначено до судового розгляду.

У зв'язку з початком роботи Верховного Суду матеріали позовної заяви 9 січня 2018 року передано до Верховного Суду та визначені Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою судді-доповідачу Хохуляку В.В.

Ухвалою від 26 січня 2018 року Верховний Суд прийняв справу до свого провадження та призначив справу до розгляду на 15 лютого 2018 року.

15 лютого 2018 року в судовому засіданні оголошено перерву до 15 березня 2018 року.

26 лютого 2018 року на адресу суду надійшла заява позивача про розгляд справи без його участі.

15 березня 2018 року в судовому засіданні за участю представників відповідача судом оголошено вступну та резолютивну частини рішення.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6 квітня 2017 року прокурор прокуратури Першотравневого району м. Чернівці ОСОБА_3 придбав автомобіль «Toyota Camry», 2006 року випуску, вартістю 275 510 грн.

10 травня 2017 року прокурор ОСОБА_3. подав до Національного агентства електронне повідомлення про суттєві зміни в майновому стані щодо набуття у власність автомобіля «Toyota Camry».

Наказом прокурора Чернівецької області від 6 червня 2017 року № 275-к ОСОБА_3 призначено на посаду прокурора Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області.

25 липня 2017 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга прокурора Чернівецької області ОСОБА_8. про вчинення дисциплінарного проступку прокурором Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області ОСОБА_3

У дисциплінарній скарзі йдеться про те, що прокурор ОСОБА_3. після набуття у власність 6 квітня 2017 року легкового автомобіля «Toyota Camry», не подав повідомлення до Національного агентства про суттєві зміни у майновому стані, чим порушив вимоги частини другої статті 52 Закону № 1700-VII.

14 вересня 2017 року секретар КДКП ОСОБА_7, розглянувши матеріали дисциплінарного провадження за дисциплінарною скаргою прокурора Чернівецької області ОСОБА_8. про вчинення вчинення дисциплінарного проступку прокурором Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області, склав висновок, в якому пропонував дисциплінарне провадження закрити.

У даному висновку зазначено, що за результатами перевірки в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі прокурора Чернівецької області ОСОБА_8 не встановлено наявність підстав для притягнення прокурора Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності.

27 вересня 2017 року КДКП, керуючись вимогами статтей 43, 47-50, 77 Закон № 1697- VII прийняла Спірне рішення про накладення дисциплінарного стягнення у виді догани на прокурора Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області ОСОБА_3

Не погоджуючись з рішенням КДКП про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_3 звернувся до суду з цим позовом.

V. ОЦІНКА СУДУ

Частиною другої статті 67 Конституції України передбачений загальний обов'язок декларування, відповідно до якого усі громадяни щорічно подають до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за минулий рік у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про прокуратуру" функції прокуратури України здійснюються виключно прокурорами.

Так, відповідно до статті 18 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів прокурор зобов'язаний своєчасно подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у порядку передбаченому антикорупційним законодавством.

Згідно частини першої статті 45 Закону № 1700-VII посадові та службові особи органів прокуратури зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

Додаткові заходи фінансового контролю передбачені статтею 52 Закону № 1700-VII. Частиною другою цієї статті встановлено, що у разі суттєвої зміни у майновому стані суб'єкта декларування, а саме отримання ним доходу, придбання майна на суму, яка перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня відповідного року, зазначений суб'єкт у десятиденний строк з моменту отримання доходу або придбання майна зобов'язаний письмово повідомити про це Національне агентство. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національного агентства.

Як видно з матеріалів справи та встановлено судом ОСОБА_3 6 квітня 2017 року придбав автомобіль «Toyota Camry» вартістю, що перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня 2017 року.

Про суттєві зміни у майновому стані позивач повідомив Національне агентство лише 5 травня 2017 року, тобто з пропуском встановленого частиною другою статті 52 Закону № 1700-VII десятиденного строку.

У позовній заяві ОСОБА_3 посилається на постанову Шевченківського районного суду міста Чернівці від 19 жовтня 2017 року у справі № 727/8855/17 про притягнення його до адміністративної відповідальності.

Проте, постанова Шевченківського районного суду міста Чернівці, на яку посилається позивач, не є належним доказом, оскільки цим рішенням суд закрив провадження у справі у зв'язку із закінченням строків накладення адміністративного стягнення. Питання винуватості чи невинуватості ОСОБА_3 у вчиненні адміністративного правопорушення судом не вирішувалось.

Крім того, доводи позивача про те, що обов'язок достовірно відображати дані у декларації не відноситься до службових обов'язків прокурора в розумінні статті 19 Закону № 1697- VII, а стосується суб'єктів, на яких поширюються вимоги Закону 1700-VII є безпідставними.

Складаючи присягу прокурора ОСОБА_3. присягнув неухильно додержуватися Конституції та законів України, сумлінним виконанням своїх службових обов'язків сприяти утвердженню верховенства права, законності та правопорядку; захищати права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства і держави; постійно вдосконалювати свою професійну майстерність, бути принциповим, чесно, сумлінно і неупереджено виконувати свої обов'язки, з гідністю нести високе звання прокурора.

Встановлений статтею 52 Закону 1700-VII обов'язок повідомлення про суттєві зміни у майновому стані покладений на обмежене коло осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Цей обов'язок пов'язують із службовою (професійною) діяльністю та займаною посадою, метою якого є попередження та усунення наслідків корупційних правопорушень.

Тобто, подання повідомлення про суттєві зміни у майновому стані відповідно до Закону 1700-VII, визначеному Національним агентством, є службовим обов'язком, невиконання чи неналежне виконання якого є підставою для дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Порядок притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора врегульований Законом № 1697-VII, відповідно до пункту 1 частини першої статті 45 якого дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.

Статею 43 Закону № 1697-VII визначено, що прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:

1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків;

2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;

3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;

4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;

5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;

6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;

7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;

8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;

9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.

Даний перелік підстав є вичерпним, законодавством не передбачено його розширене тлумачення.

Згідно зі статтею 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора визначається Розділом VII Закону № 1697-VII та Положенням про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів прийнятого всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року (далі - Положення).

Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 1697-VII після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.

Частина 10 статті 46 Закону № 1697-VII передбачає, що член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується. Якщо за результатами перевірки член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановив наявність дисциплінарного проступку, у висновку додатково зазначається характер проступку, його наслідки, відомості про особу прокурора, ступінь його вини, інші обставини, що мають значення для прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення, а також пропозиція члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо конкретного виду дисциплінарного стягнення.

Відповідно до частини 11 статті 46 Закону № 1697-VII висновок та зібрані у процесі перевірки матеріали передаються на розгляд Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та мають бути отримані його членами не пізніш як за п'ять днів до засідання, на якому такий висновок розглядатиметься.

Згідно з частиною першою статті 47 Закону № 1697-VII розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Такі вимоги до висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора кореспондуються з вимогами, викладеними у пунктах 109, 110 Положення.

Частиною п'ятою статті 47 Закону № 1697-VII визначено, що розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб.

Відповідно до частини першої статті 48 Закону № 1697-VII, Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу.

Згідно з частиною третьою статті 48 Закону № 1697-VII при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.

Відповідно до частини шостої статті 48 Закону № 1697-VII, рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів викладається в письмовій формі, підписується головуючим і членами Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, які брали участь у розгляді висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку, і оголошується на засіданні цього органу. Рішення у дисциплінарному провадженні має містити:

1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду прокурора, який притягається до дисциплінарної відповідальності;

2) обставини, встановлені під час здійснення провадження;

3) мотиви, з яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів ухвалила рішення;

4) суть рішення за наслідками розгляду із зазначенням виду дисциплінарного стягнення в разі його накладення;

5) порядок і строк оскарження рішення.

Такі ж вимоги до рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів встановлені пунктом 120 Положення.

Частиною першою статті 49 Закону № 1697-VII передбачено, що на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.

Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення, на прокурора ОСОБА_3. накладено дисциплінарне стягнення у виді догани відповідно до статті 43 Закону України «Про прокуратуру».

Однак, приймаючи Спірне рішення, КДКП всупереч вимогам пункту 3 частини шостої статті 48 Закону №1697- VII не вказала мотиви, з яких вона прийняла рішення про притягнення ОСОБА_3 до дисциплінарної відповідальності.

В тексті рішення не зазначено з яких саме підстав, передбачених пунктами 1-9 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII прокурора притягнуто до дисциплінарної відповідальності. Тобто, при його прийнятті КДКП не здійснила належної правової кваліфікації дисциплінарного правопорушення.

У зв'язку з цим, суд зазначає, що належність правової кваліфікації полягає у встановленні тотожності між ознаками дисциплінарного правопорушення, закріпленого у правовій нормі, і ознаками вчиненого протиправного діяння. Отже, встановлення відповідності ознак вчиненого діяння ознаками конкретного дисциплінарного правопорушення, передбаченого статтею Закону, є необхідною умовою законності та обгрунтованості прийнятого рішення.

З огляду на викладене суд дійшов висновку, що рішення КДКП від 27 вересня 2017 року № 150дп-17 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області ОСОБА_3 за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків є немотивованим, прийняте з порушенням вимог пункту 3 частини шостої статті 48 Закону №1697- VII, в зв'язку з чим є протиправним та підлягає скасуванню.

Керуючись статтями 245, 246, 262, 266 КАС України, підпунктом 5 пункту 1 Перехідних положень КАС України, Суд -

В И Р І Ш И В :

Позовну заяву ОСОБА_3 (паспорт серія НОМЕР_1) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (, адреса: 04050, м.Київ, вул. Мельникова, б. 81-Б) про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 27 вересня 2017 року № 150дп-17 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора Чернівецької місцевої прокуратури Чернівецької області ОСОБА_3.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення суду складено 20 березня 2018 року.

Головуючий В.В. Хохуляк

Судді І.А. Васильєва

С.С. Пасічник

Р.Ф. Ханова

В.П. Юрченко