Справа № 800/554/17
Суддя: Прокопенко Олександр Борисович
Дата ухвалення: 2018-03-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

13 березня 2018 року
Провадження № 11- 122 aсі 18
О К Р Е М А Д У М К А
суддів Великої Палати Верховного Суду СитнікО.М., Яновської О.Г. в адміністративній справі № 800/554/17, провадження № 11-122 асі 18, за апеляційною скаргою ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісії), зобов'язання вчинити дії.
Ухвалою колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 01 лютого 2018 року було закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Комісії, яке було мотивоване тим, що оскарженню в судовому порядку підлягають рішення за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. При цьому особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
13 березня 2018 року Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову, якою апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 лютого 2018 року залишено без зміни.
Вважаємо за необхідне по даній справі висловити окрему думку, виходячи з наступного.
Щодо мети та завдань адміністративного судочинства:
1. Відповідно до змісту статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскаржень рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); … 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
2. Також, у нерозривному зв'язку з метою адміністративного процесу, перебуває мета реалізації громадянином (особою)свого адміністративно-процесуального статусу, котра забезпечує його визнання повноправним учасником адміністративно-процесуальних правовідносин; наділяє його комплексом процесуальних прав і обов'язків та надає їм офіційного характеру шляхом закріплення їх у правових нормах.
3. При цьому, процес формування такого адміністративно-процесуального статусу має бути спрямованим на режим «найбільшого сприяння» особі в його взаєминах з іншими суб'єктами адміністративного процесу.
4. Таким чином, процес формування та реалізації цього статусу є тісно пов'язаним із регламентацією правового становища інших суб'єктів адміністративного процесу, які вчиняють процесуальні дії.
5. На нашу думку, така регламентація повинна відбуватися з позиції пріоритету прав і законних інтересів громадянина (особи), що включає в себе забезпечення реальної можливості безперешкодного використання наданих процесуальних прав і виконання обов'язків учасником адміністративного процесу, а також в усуненні можливих перешкод для реалізації своїх прав.
Щодо права скаржника на оскарження рішень Комісії:
6. Як убачається з ухвали колегії суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 01 лютого 2018 року, з якою погодилась Велика Палата Верховного Суду, закриваючи провадження у справі за позовом ОСОБА_3 до Комісії, колегія суддів, посилаючись на положення частини 1 статті 50 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року (далі - Закон № 1697-VII), мотивувала прийняте рішення тим, що оскарженню в судовому порядку підлягають рішення за результатами дисциплінарного провадження і право на таке оскарження має прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження. Особи, за дисциплінарною скаргою яких Комісія приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за Законом № 1697-VII не наділені правом на оскарження рішень Комісії як за результатами дисциплінарного провадження, так і стосовно вирішення питання про його відкриття.
7. В такому підході вбачається порушення гарантованого ст. 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) права на ефективний засіб юридичного захисту, яке передбачає, що кожен, чиї права та свободи, визнані в Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. В рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі "Кац та інші проти України» від 18 грудня 2008 року (п. 95) вказується, що існування засобів юридичного захисту має бути достатньо певним як на практиці, так і в теорії, оскільки без цього їм не вистачатиме належної доступності та ефективності.
8. Одночасно в ухвалі колегія суддів послалася на правову позицію Верховного Суду, висловлену в ухвалі від 29 грудня 2017 року (справа № 9901/15/17), що обраний позивачем спосіб захисту, який полягає у оскарженні рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно прокурора, який, як вважає позивач порушує вимоги КПК України, жодним чином не зможе мати позитивного впливу на хід досудового розслідування та не відновить його прав, як учасника кримінального провадження. Саме ж рішення Комісії за результатами розгляду скарги, незважаючи на те, що його прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою позивача, не створює для останнього жодних юридичних прав чи обов'язків.
9. Вважаємо такі висновки хибними і такими, що суперечать принципам верховенства права та правової визначеності, з таких міркувань.
10. Метою дисциплінарного провадження щодо прокурора є встановлення Комісією достовірних відомостей про вчинення прокурором, на дії чи бездіяльність котрого направлено скаргу, дисциплінарного проступку.
11. Вважаємо, що в таких випадках Комісія фактично виконує функцію «квазі-суду», оскільки цей орган наділений Законом № 1697-VII широкими повноваженнями з приводу вирішення питання про притягнення або відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора.
12. Як правило, рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження пов'язано з тим, що скаржником не дотримані вимоги абзацу 2 частини 1 статті 45 Закону № 1697-VII, відповідно до яких рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу можуть бути оскаржені виключно в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України). Однак, якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
13. Відповідно до частини 1 статті 50 Закону № 1697-VII, прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом установленого законом строку.
14. Крім того, відповідно до частини 10 статті 78 Закону № 1697-VII особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Комісії на таке оскарження. Згідно частини 8 цієї ж статті Закону № 1697-VII про строк та порядок оскарження, а також про надання дозволу на таке оскарження зазначається в рішенні Комісії.
15. Водночас, за змістом частини 2 статті 54 Закону України «Про вищу раду правосуддя» від 21 грудня 2016 року № 1798 - VIII (далі - Закон № 1798 - VIII), право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Комісії про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, мають прокурор, щодо якого розглядалося питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності та скаржник, якщо таке рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.
16. Тобто, зі змісту Закону № 1697-VIIта Закону № 1798-VIII убачається, що право на оскарження рішення Комісії до Вищої ради правосуддя виникає як в особи яка подала дисциплінарну скаргу, так і в прокурора.
17. Водночас, аналіз норм, що врегульовують порядок відкриття дисциплінарного провадження щодо прокурора (стаття 46 Закону № 1697-VII) дає підстави однозначно стверджувати про відсутність заборони скаржнику оскаржувати рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадженння.
18. На нашу думку, оскарження рішення Комісії до Вищої ради правосуддя є альтернативним варіантом оскарження його до суду, тому, з урахуванням положень статей 2, 5 КАС України, рішення Комісії до адміністративного суду може оскаржити крім прокурора, і особа, яка подала дисциплінарну скаргу, оскільки положення КАС України не містять прямої заборони на звернення громадянина (особи) скаржника в зв'язку з незгодою із прийнятим актом, дією чи бездіяльністю (далі - Рішення) Комісії.
19. При цьому, з урахуванням змісту статті 22 КАС України та особливостей провадження в справах щодо оскарження Рішення Комісії або члена Комісії, які визначені статтею 266 КАС України, такі спори предметно та інстанційно відноситься до юрисдикції Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
20. Право особи на доступ до правосуддя гарантовано статтею 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань та посадових осіб.
21. Правосуддя здійснюють виключно суди, юрисдикція яких поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (ст.124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Статтею 55 Конституції кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги, якщо законом не передбачено прямо обмеження такого права.
22. Крім того, ЄСПЛ в своїх рішеннях зазначає, що право на справедливий судовий розгляд (стаття 6 Конвенції), одним з аспектів якого є право доступу до суду (див. Golder v. the United Kingdom, рішення від 21 лютого 1975 року, параграф 36; Перетяка та Шереметьєв проти України, рішення від 20 червня 2011 року, параграф 33), не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги.
23. Тим не менше, право доступу до суду не може бути обмежено таким чином або у такій мірі, що буде порушена сама його сутність. Ці обмеження повинні мати законну мету та бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями (див. the Guйrin v. France, рішення від 29 липня 1998 року, параграф 37).
24. Дійсно, право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності державних органів є однією із найважливіших гарантій захисту громадянами своїх прав та свобод від їх порушення. При цьому значення адекватного реагування суду на скарги полягає в їх розгляді і відповідній перевірці законності, обґрунтованості та справедливості рішень, дій чи бездіяльності державних органів, в наданні можливості судам виявити помилки і недоліки правозастосовної діяльності.
25. Порівняно із іншими процедурами судовий порядок розгляду скарг на рішення, дії чи бездіяльність державних органів забезпечує більшу об'єктивність, більш широкі можливості зацікавлених осіб у відстоюванні своїх інтересів, більшу авторитетність та обов'язковість прийнятого за результатами розгляду скарги рішення.
26. Також слід відзначити і змагальні засади судового розгляду скарг, що притаманні судовій системі, які визначаються особливою роллю судової влади у системі поділу влад. Суд виступає найвищим арбітром у вирішенні конфліктів на ґрунті реалізації норм права, гарантом захисту прав і свобод людини та громадянина.
27. Вважаємо, що єдиним критерієм, який дозволяє визначити, які рішення, дії чи бездіяльність державних органів можуть бути оскаржені до суду та хто саме має право на таке оскарження, є обмеження конституційних прав і свобод громадян або створення перепон для доступу до правосуддя. При цьому, єдиною підставою для обмеження доступу до правосуддя при оскарженні рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади чи посадових осіб є існування прямої законодавчої заборони.
Щодо порушеного права скаржника:
28. Посилаючись на статтю 55 Конституції України, Велика Палата Верховного Суду зазначила в постанові, що право на судовий розгляд передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим і реальним, стосувалось індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
29. Виходячи з того, що рішення Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора не порушило жодних прав скаржника, Велика Палата прийшла до висновку, що Касаційний адміністративний суд підставно відмовив у відкритті провадження за заявою ОСОБА_3
30. Разом з тим, не можна не враховувати, що кожен громадянин (особа) сподівається на добросовісне та правомірне здійснення прокурором його процесуальної діяльності в межах КПК України на засадах, передбачених статтею 3 Закону № 1697-VII. Статтею 45 Закону № 1697-VII визначено, що встановлення факту порушення прокурором прав осіб або вимог закону, може бути підставою для дисциплінарного провадження.
31. Таким чином, звернення до Комісії з підстав порушення прокурором прав осіб або вимог закону забезпечує захист порушеного права громадянина (особи) на правомірну, добросовісну та кваліфіковану діяльність працівника державного органу, яким є прокуратура.
32. При цьому проведена перевірка доводів поданої скарги членом Комісії чи Комісією повинна максимально забезпечити охоронюваний законом інтерес такого скаржника, який полягає в отриманні визначеної законом реакції шляхом належного реагування на доводи скарги або їх спростування.
33. Загалом, у рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18рп/2004 проаналізовано поняття «порушене право», за захистом якого може звертатися особа до суду, яке має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У свою чергу, «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони, має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб, не суперечить Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права.
34. Рішення члена Комісії про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора прямо містило положення, яким скаржнику роз'яснювалось його право на оскарження цього рішення. Тобто Комісія визнавала право скаржника оскаржити таке рішення члена Комісії.
35. У даному випадку розгляд адміністративного позову ОСОБА_3 стосувався захисту його права на відповідний розгляд доводів скарги Комісією, з рішенням якої останній не погодився, оскільки вважав, що факти наведені в його скарзі не перевірено належним чином, тому сподівався на судовий захист охоронюваного законом інтересу та судову перевірку рішення саме Комісії.
36. З огляду на вищенаведене, вважаємо, що закриваючи провадження в справі за позовом ОСОБА_3 згідно пункту 1 частини першої статті 238 КАС України з тих підстав, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду не дотримався вимог статей 55, 64 Конституції України, статті 6 Конвенції, положень статей 2, 5, 22, 266 КАС України, пункту 10 статті 78 Закону № 1697-VII, чим порушив реалізацію права на судовий захист скаржника, що відповідно до пункту 4 частини 1 статті 317 КАС України є порушенням норм процесуального права, оскільки іншого судового порядку оскарження рішення члена Комісії чинне законодавство не містить.
37. Наведені порушення призвели до постановлення ухвали, яка не відповідає вимогам законності та обґрунтованості. Доводи апеляційної скарги є обґрунтованими та містять підстави для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 01 лютого 2018 року та направлення заяви ОСОБА_3 на новий розгляд до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
Судді Великої Палати Верховного Суду
Ситнік О.М. Яновська О.Г.