Справа № 807/1514/17
Суддя: Микуляк П.П.
Дата ухвалення: 2018-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

22 лютого 2018 року м. Ужгород№ 807/1514/17
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Микуляк П.П.

при секретарі Петрус К.І.

за участю:

позивача: ОСОБА_1, представник - ОСОБА_2,

відповідача: Прокуратура Закарпатської області, представник - Андрейчик А.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування наказів, -

В С Т А Н О В И В:

Відповідно до статті 243 частини 3 КАС України 22 лютого 2018 року було проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Повний текст рішення було виготовлено та підписано 02 березня 2018 року.

ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Прокуратури Закарпатської області, яким просив: визнати протиправними дії прокурора Закарпатської області щодо призначення і проведення перевірки стану організації роботи Тячівської місцевої прокуратури, визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Закарпатської області № 77 від 24 жовтня 2017 року «Про відрядження працівників прокуратури Закарпатської області до Тячівської місцевої прокуратури» та наказ прокурора Закарпатської області № 81 від 10 листопада 2017 року про продовження терміну відрядження працівників прокуратури Закарпатської області.

Позовні вимоги мотивовано тим, що наказом прокурора Закарпатської області № 77 від 24.10.2017 року «Про відрядження працівників прокуратури Закарпатської області до Тячівської місцевої прокуратури» було відряджено працівників терміном на 10 діб з 30.10.2017 року з метою перевірки стану організації роботи Тячівської місцевої прокуратури на основних напрямках прокурорської діяльності.

Наказом прокурора Закарпатської області № 81 від 10.11.2017 року продовжено термін відрядження до Тячівської місцевої прокуратури з 13.11.2017 року на 5 робочих днів визначеним працівникам прокуратури. На підставі зазначених наказів відповідачем фактично було здійснено перевірку стану організації роботи Тячівської місцевої прокуратури.

Позивач вважає, що перевірка організації Тячівської місцевої прокуратури була призначена і проведена прокуратурою Закарпатської області всупереч вимогам чинного законодавства, а наказ про проведення перевірки роботи Тячівської місцевої прокуратури № 77 від 24.10.2017р. та наказ № 81 від 10.11.2017р. про продовження терміну такої перевірки не відповідають вимогам закону та порушують його права та інтереси як керівника місцевої прокуратури, а тому підлягають скасуванню.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав з мотивів наведених у позовній заяві та просив позов задовольнити повністю.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позову заперечила та просила у задоволенні позовних вимог відмовити повністю з підстав викладених у відзиві на позовну заяву.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до наступних висновків.

Судом встановлено, що наказом прокурора Закарпатської області від 24 жовтня 2017 року № 77 «Про відрядження працівників прокуратури Закарпатської області до Тячівської місцевої прокуратури», з метою перевірки стану організації роботи на основних напрямках прокурорської діяльності, керуючись статтею 11 Закону України «Про прокуратуру», було відряджено терміном на 10 діб з 30 жовтня 2017 року до Тячівської місцевої прокуратури наступних працівників регіональної прокуратури: Панькута А.Ю., Погоріляка М.Й., Гангур Л.М., Бокшан Н.П.

В подальшому, наказом прокурора Закарпатської області від 10 листопада 2017 року № 81, було продовжено термін відрядження до Тячівської місцевої прокуратури з 13 листопада 2017 року строком на 5 робочих днів таким працівникам регіональної прокуратури: Зеленяку Е.С., Білаку В.В., Погоріляку М.Й., Форгачі Т.В., Міцовду К.Д., Фрицюк В.В., Більця, В.М., Гарапко Т.Ф., Дербака Ю.Ю.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам у даній справі, а також, враховуючи предмет розгляду даної справи та вирішуючи спір по суті, суд виходить із наступного.

Щодо спірних рішень суб'єкта владних повноважень, суд виходить з критеріїв правомірності таких рішень, що встановлені частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв'язку з чим перевіряє чи прийнято дані рішення: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Так, ст. 5 КАС України прописано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Із наведеної норми закону випливає, що позивач на власний розсуду визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють його права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Однак у позові не наведено, які права та обов'язки позивача порушено оскаржуваними діями чи рішеннями прокуратури Закарпатської області.

На підставі наведеного доводи позивача, що оспорювані накази «Про відрядження працівників прокуратури Закарпатської області до Тячівської місцевої прокуратури», з метою перевірки стану організації роботи на основних напрямках прокурорської діяльності, порушують права та інтереси позивача як прокурора не знайшли свого підтвердження.

Оспорювані накази є індивідуальними актами, поняття якого розкрито в п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, зокрема, - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Із змісту положення ст. 25 КАС України вбачається, що адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті стосовно конкретної фізичної або юридичної особи, вирішуються за вибором позивача.

Отже, законодавцем чітко визначено можливість оскарження особою в судовому порядку не будь-яких, а тільки тих рішень чи дій суб'єкта владних повноважень, які стосуються конкретної особи.

Як вбачається зі змісту наказів, вони стосуються працівників прокуратури та їх відрядження до Тячівської місцевої прокуратури, є обов'язковими до виконання для вказаних працівників та вичерпали свою дію фактом їх виконанням у визначені строки. У переліку осіб, що відряджалися позивач відсутній.

Суд вважає безпідставними твердження позивача, що дії прокурора області щодо призначення і проведення перевірки організації роботи Тячівської місцевої прокуратури вчинені не на підставі та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Перший критерій - прийняття рішень, вчинення (невчинення) дій на підставі, «у межах повноважень» та «у спосіб», що передбачені Конституцією та законами України випливає з принципу законності, що закріплений у ч. 2 ст. 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведене означає, що суб'єкт владних повноважень має бути утворений у порядку, визначеному Конституцією та законами України, зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. «У межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. «У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Другий критерій - прийняття рішення, вчинення дії з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, може бути сформульовано як принцип використання повноваження з належною метою. Належною є та мета, що визначена в законі або випливає з його цілей.

Наведені принципи та критерії законності дій та рішень прокурора прописані також в Законі України «Про прокуратуру».

Згідно з ст. 4 Закону України «Про прокуратуру»: організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до положень ст. 1 і ст. 7 Закону України «Про прокуратуру», прокуратура України становить єдину систему. Генеральна прокуратура України є органом прокуратури вищого рівня щодо регіональних та місцевих прокуратур, а регіональна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури. Єдність системи прокуратури України забезпечується єдиними засадами організації та діяльності прокуратури.

Ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» визначає повноваження керівника регіональної прокуратури.

Згідно з ч. 2 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру»: керівник регіональної прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.

Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про прокуратуру», регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури - прокурор області, Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, який має першого заступника та не більше трьох заступників.

В силу ст. 17 Закону України «Про прокуратуру», прокурори здійснюють свої повноваження у межах, визначених законом, і підпорядковуються керівникам виключно в частині виконання письмових наказів адміністративного характеру, пов'язаних з організаційними питаннями діяльності прокурорів та органів прокуратури.

Керівник регіональної прокуратури має право видавати письмові накази адміністративного характеру, що є обов'язковими до виконання першим заступником, заступниками, керівниками та заступниками керівників підрозділів, прокурорами відповідної регіональної прокуратури та керівниками місцевих прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної регіональної прокуратури.

Прокурором вищого рівня для керівника місцевої прокуратури, його першого заступника та заступників є керівник відповідної регіональної прокуратури чи його перший заступник або заступник відповідно до розподілу обов'язків.

Накази адміністративного характеру, а також вказівки, що прямо стосуються реалізації прокурором функцій прокуратури, видані (віддані) в письмовій формі в межах повноважень, визначених законом, є обов'язковими до виконання відповідним прокурором.

Крім того, згідно із п. 8.2 та 8.3 Інструкції з діловодства в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України № 103 від 24.02.2016 передбачено, що управлінська діяльність в органах прокуратури здійснюється шляхом видання організаційно-розпорядчих документів (наказ, положення, порядок, інструкція, рішення тощо).

Підставою для прийняття організаційно-розпорядчих документів є здійснення розпорядчої діяльності з метою виконання прокуратурою покладених на неї завдань і функцій.

Вищенаведені положення законодавства стверджують, що прокурор області, як легітимний керівник, наділений повноваженнями видавати рішення у формі наказів, які є обов'язковими до виконання, з метою здійснення встановлених Конституцією України функцій на захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Третій критерій законності дій та рішень це прийняття рішення, вчинення (не вчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.

Єдині засади організації діяльності органів прокуратури України щодо забезпечення ефективного виконання покладених на них функцій з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави, визначені наказом Генеральної прокуратури України від 19.01.2017 № 15 «Про основні засади організації роботи в органах прокуратури України» (далі Наказ № 15-2017).

Відповідно до п. 1 Наказу № 15-2017, на керівника регіональної прокуратури покладено обов'язок забезпечення належної організації діяльності підпорядкованих органів прокуратури та працівників, спрямовування її на ефективне виконання покладених на прокуратуру функцій.

Одним із засобів реалізації завдань та цілей органів прокуратури, забезпечення ефективного виконання покладених на неї функцій є здійснення перевірок стану організації роботи підпорядкованих органів прокуратури та працівників. Підстави організації яких прописано в п. 16 Наказу № 15-2017.

А саме, виїзди до регіональних та місцевих прокуратур для перевірок стану організації роботи проводити відповідно до:

- планів роботи,

- рішень нарад,

- рішень керівників прокуратур з урахуванням стану справ у конкретній прокуратурі.

Рішення керівника прокуратури - це дії, виражені у формі наказу (директиви), що містить постановку цілей, визначає шляхи та засоби досягнення цих цілей, а також форми організуючої діяльності суб'єктів і об'єктів управління в реалізації рішень.

Відтак, оспорювані накази є саме рішенням керівника прокуратури області про виїзд у Тячівську місцеву прокуратуру з метою перевірки проведеної з врахуванням стану справ.

Регламентом регіональної прокуратури - прокуратури Закарпатської області (а.с.80-113), затвердженого наказом прокурора Закарпатської області від 27.12.2016 за №160, визначено, що регіональну прокуратуру очолює керівник регіональної прокуратури-прокурор області, який організовує її діяльність (п. 1.2.)

П. 8.1 Регламенту визначено, що виїзди до місцевих прокуратур для перевірок стану організації роботи здійснюються відповідно до планів роботи, рішень нарад або за вказівкою керівника прокуратури області з урахуванням стану справ у конкретній прокуратурі, а для надання практичної допомоги - також за ініціативою керівників місцевих прокуратур, які її потребують.

Поряд з цим, п. 8.2. Регламенту прописано, що позапланові виїзди з метою проведення перевірок у місцевих прокуратурах чи на об'єктах, що їм піднаглядні, можуть здійснюватися тільки за рішенням прокурора області на підставі мотивованого рапорту заступника прокурора області або начальника самостійного структурного підрозділу, безпосередньо підпорядкованого прокурору області. Ці рапорти попередньо візуються начальником відділу організаційного та правового забезпечення.

Перевірки на основних напрямах прокурорської діяльності в місцевих прокуратурах плануються і проводяться у випадках, коли наявні дані свідчать про суттєві недоліки та прорахунки в організації роботи або порушення виконавської дисципліни на цьому напрямі, а застосовані раніше заходи до їх усунення (направлення листів, обговорення звітів конкретних працівників на нарадах та засіданнях колегії тощо) не дали позитивних результатів, (п.8.4. Регламенту).

Дані про стан справ у Тячівській місцевій прокуратурі та обставини щодо наявних суттєвих недоліків та прорахунків в організації роботи цієї прокуратури викладено заступником прокурора області Василенко О.Ю. у мотивованому рапорті на підставі якого прокурором проставлено резолюцію «про підготовку наказу про виїзд на перевірку».

Так, наказом прокурора області №77 від 24.10.2017 вирішено відрядити працівників регіональної прокуратури до Тячівської місцевої прокуратури з метою перевірки стану організації роботи, про що інформовано місцеву прокуратуру.

Окрім того, з метою об'єктивної перевірки стану організації роботи на окремих напрямках прокурорської діяльності, наказом прокурора Закарпатської області №81 від 10.11.2017 продовжено термін відрядження до Тячівської місцевої прокуратури на 5 робочих днів, про що також повідомлено місцеву прокуратуру.

З вказаного слідує, що накази прокурора Закарпатської області про відрядження працівників прокуратури області до Тячівської місцевої прокуратури для перевірки стану організації роботи на основних напрямках прокурорської діяльності та продовження терміну відрядження прийняті з дотриманням балансу публічних і публічно-правових інтересів, на підставі та у спосіб визначений Регламентом, ст. 11 Закону, а також за відсутності будь-яких обмежень чи порушень самостійності працівників місцевої прокуратури при виконанні ними своїх повноважень.

Окрім цього, видання керівником регіональної прокуратури наказів про позаплановий виїзд до Тячівської місцевої прокуратури та продовження терміну відрядження з даного приводу не створило негативних наслідків для місцевої прокуратури, оскільки сам по собі факт проведення перевірки є лише процедурою встановлення обставин, необхідних для з'ясування стану організації роботи у місцевій прокуратурі.

Водночас, судом враховано ту обставину, що наказом прокурора області № 109к від 01.03.2017р., ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани. Дане рішення мало місце внаслідок неналежного виконання позивачем у продовж певного строку своїх службових обов'язків, а саме допущення істотних прорахунків в організації роботи очолюваної прокуратури, не забезпечення дієвого керівництва підпорядкованими працівниками, а вжиті ним заходи не сприяли вирішенню першочергових завдань та розв'язанню проблемних питань.

Доказів, які б спростовували цю обставину, зокрема, рішення суду про скасування догани, на час винесення рішення судом у даній справі, позивачем не надано. Крім того в матеріалах справи міститься Рішення Ради прокурорів №12 від 16.02.2018р., яким внесено рекомендацію про звільнення позивача з посади керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області.

З аналізу вищенаведених положень чинного законодавства вбачається, що керівник регіональної прокуратури - прокурор області наділений сукупністю прав та обов'язків, що надають можливість на власний розсуд вирішувати питання видачі наказів адміністративного характеру. Його повноваження щодо прийняття оскаржуваного наказу у межах компетенції, є дискреційними.

Це узгоджується з Рекомендаціями № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980р. під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційним повноваженнями є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч. 2 ст. 2 КАС України критеріям, не може безпідставно втручатися у дискрецію суб'єкта владних повноважень в межах такої перевірки.

Доцільності проведення перевірки входить до повноважень, в даному випадку прокурора області, а не суду, який перевіряє тільки дотримання процедури. Проведення перевірки не може являтися видом дисциплінарного стягнення.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України: завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно з п. 1 ч. 2 ст. 2 КАС України: у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Ч. 1 ст. 9 КАС України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з ч. 2 ст. 77 КАС України: кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Відповідно до ч.2 ст.77 КАС України: в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

При цьому, суд вважає за потрібне наголосити на необхідності дотримуватися й позиції, висловленої у рішенні Європейського Суду з прав людини у п. 53 рішення у справі «Федорченко та Лозенко проти України», відповідно до якої суд при оцінці доказів керується критерієм доведення «поза розумним сумнівом».

Позивачем не надано суду достатніх та належних доказів щодо обґрунтованості своїх позовних вимог.

Таким чином позовні вимоги про визнання дій прокурора Закарпатської області щодо проведення перевірки протиправними, скасування наказів Прокуратури Закарпатської області № 77 від 24.10.2017 року та № 81 від 10.11.2017 року з підстав, наведених у позовній заяві, задоволенню не підлягають.

На підставі наведеного та керуючись ст. 242-246, 250, 255, 295 КАС України, суд,-

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Прокуратури Закарпатської області про визнання дій прокурора Закарпатської області протиправними та скасування наказів Прокуратури Закарпатської області №77 від 24.10.2017 року та №81 від 10.11.2017 року - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку передбаченому ст.255 КАС України.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя П.П. Микуляк