Справа № 826/7962/16
Суддя: Гімон М.М.
Дата ухвалення: 2018-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2018 року

Київ

справа №826/7962/16

адміністративне провадження №К/9901/1737/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року (головуючий суддя Степанюк А.Г., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі №826/7962/16 за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

У травні 2016 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві звернулося до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та Товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво», в якому просило зобов'язати відповідачів допустити до здійснення перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на будівництві багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, розташованих між вул. Б. Гмирі та Колекторною у Дарницькому районі м. Києва.

В обґрунтування своїх вимог посилалося на те, що відповідачі перешкоджають виконанню покладених державою на інспекторів завдань, що унеможливлює встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що може створювати реальну загрозу життю та здоров'ю людей, які працюють, перебувають у відповідачів, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 3 жовтня 2017 року позов задоволено повністю.

Постанова суду мотивована тим, що матеріалами справи підтверджується вчинення Позивачем всіх необхідний дій, що зумовлюють виникнення права на проведення перевірки, у той час Відповідачами не доведено підстав недопуску посадових осіб ГУ ДСНС у м. Києві до перевірки, у зв'язку з чим відповідне звернення останнього до суду є обґрунтованим.

Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 жовтня 2017 року скасовано. Позовну заяву Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії залишено без розгляду.

Ухвала апеляційного суду обґрунтована відсутністю у Позивача належної процесуальної дієздатності на звернення до суду із вказаним позовом. Суд зазначив, що оскільки обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а за наслідками невиконання такого обов'язку суб'єктом господарювання Позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення перевірки, суд першої інстанції, відкриваючи провадження у справі та розглядаючи її по суті, не перевірив адміністративну процесуальну дієздатність особи, якою подана позовна заява, чим порушив приписи п.4 ч.3 ст.108, п.1 ч.1 ст.155 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись з ухвалою суду апеляційної інстанції, Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить ухвалу суду апеляційної інстанції скасувати, а постанову суду першої інстанції залишити в силі.

Касаційна скарга обґрунтована наявністю у позивача повноважень на звернення до суду з даним позовом. Такі доводи обґрунтовані посиланням на Порядок проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки №1337 від 02.11.2015 року (далі - Порядок №1337). Також скаржник зазначає, що статтею 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено право органу державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю).

26 лютого 2018 року ТОВ «АРКАДА-БУДІВНИЦТВО» направило Верховному Суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на законність та обґрунтованість ухвали суду апеляційної інстанції, просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року залишити в силі.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, в редакції діючій до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з ч.2 ст.2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Відповідно до ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Правовий аналіз пунктів 1 - 4 ч. 4 ст. 50 КАС України свідчить, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень. Крім того, п. 5 ч. 4 ст. 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Аналогічний правовий висновок викладений у постанові від 21 грудня 2016 року Верховного Суду України за результатами розгляду справи № 21-2735а16.

Вказаний висновок кореспондується з нормами пункту 5 частини другої статті 17 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Статтею 19 Конституції України також закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи повноваження Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві на звернення до суду з даним позовом, суд апеляційної інстанції правильно визначився якими законами регулюються повноваження Позивача на проведення перевірок та вжиття відповідних заходів, а саме - Кодекс цивільного захисту України та Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - №877-V).

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені зокрема статтею 67 Кодексу цивільного захисту України. Пунктом 12 вказаної статті передбачено, що до них належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту кореспондує пп. 48 п. 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також пп. 35 п. 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04.02.2013 року №3 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві.

Крім того, підпунктом 73 пункту 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04.03.2013 року №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС у м. Києві має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Натомість, як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом №877-V, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, - забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки.

Проте, залишаючи позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 155 КАС України, суд апеляційної інстанції не звернув уваги на наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 48 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно ч. 3 ст. 48 Кодексу адміністративного судочинства України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

За змістом пункту 1 частини першої статті 155 КАС України підставою для залишення позовної заяви без розгляду є саме відсутність у особи (або її представника), яка її подала, адміністративної процесуальної дієздатності, тобто неможливості здійснювати особисто наявні у неї в адміністративному судочинстві процесуальні права та обов'язки.

Відсутність у суб'єкта владних повноважень права на подання певного позову, який підлягав би розгляду в порядку адміністративного судочинства, не вказує на відсутність чи обмеження здатності у такої особи особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права, як помилково вказав суд апеляційної інстанції.

Відсутність передумов права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом означає відсутність самого суб'єктивного права на позов, що тягне за собою у разі подання такого позову інші наслідки, ніж залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права та неправильно застосував правові наслідки за висновком про відсутність у позивача права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, а саме, залишив позовну заяву без розгляду з підстав відсутності адміністративної процесуальної дієздатності.

З огляду на викладене та враховуючи, що за правилами частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, а суд апеляційної інстанції не досліджував і не встановлював обставини стосовно того, чи підлягає даний позов розгляду в порядку адміністративного судочинства, та не здійснював апеляційний перегляд по суті спору, то касаційний суд позбавлений можливості самостійно ухвалити судове рішення у даній справі.

Відповідно до частин першої та другої статті 354 КАС України, в редакцій чинній з 15 грудня 2017 року, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Враховуючи вищевикладене, ухвала суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 345, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м.Києві задовольнити частково.

Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2017 року у справі №826/7962/16 скасувати.

Адміністративну справу №826/7962/16 направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик ,

Судді Верховного Суду