Справа № 369/11116/16-а
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2018-03-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2018 року

Київ

справа №369/11116/16-а

адміністративне провадження №К/9901/4332/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області Погребняка Богдана Михайловича, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправними та скасування постанови та припису за касаційною скаргою Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду в складі судді Щавінського В.Р. від 08 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Костюк Л.О., Бужак Н.П., Твердохліб В.А. від 23 листопада 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2016 року ОСОБА_2 звернулася до Київського окружного адміністративного суду із позовною заявою до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу № 2 Управління контролю та нагляду за проведенням перевірок Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області Погребняка Б.М. та Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, в якій просить визнати незаконною та скасувати постанову № А-1711/1 від 17 листопада 2016 року у справі про адміністративне правопорушення та скасувати припис № С-0411/1 від 04 листопада 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_4 зазначає, що вона не вважає себе винною у вчиненні адміністративного правопорушення, оскільки в 1993 році отримала всі необхідні для початку будівництва документи, які відповідно до пункту 8 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є чинними до завершення будівництва об'єкта. На цій підставі позивач просить визнати протокол № 1-Л-А-0411/1 від 04 листопада 2016 року, припис № С-0411/1 від 04 листопада 2016 року та постанову № А-1711/1 від 17 листопада 2016 року незаконними та скасувати.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що будівельні роботи проведені ОСОБА_2 на підставі дозволу виконкому Тарасівської сільської Ради народних депутатів Києво-Святошинського району Київської області № 77/7 від 23 вересня 1993 року, виданого відповідно до статті 22 Закону України «Про основи містобудування», чинного на момент видачі дозволу. При цьому, згідно положень пункту 8 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року дозволи на виконання будівельних робіт, отримані до набрання чинності цим Законом, є чинними до завершення будівництва об'єкта. У зв'язку з цим, суд першої інстанції дійшов до висновку, що у головного інспектора Погребняка Б.М. не було підстав виносити оскаржувані постанову про адміністративне правопорушення та припис.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 23 листопада 2017 року залишив без змін постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року.

Не погоджуючись з постановою Київського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні позову.

У касаційній скарзі скаржник наводить такі доводи: 1) суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що позивач отримала земельну ділянку у власність лише в 2001 році, в той час, як дозвіл на будівництво наданий у 1993 році, тобто раніше отримання земельної ділянки, що суперечить вимогам статті 22 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції, чинній на момент отримання дозволу); 2) суди надали неправильну оцінку рішенню виконкому Тарасівської сільської ради народних депутатів № 77/7 від 23 вересня 1993 року, визнавши його дозволом на будівництво, хоча таке рішення є лише погодженням, оскільки дозвіл має встановлену форму, визначену в ДБН А 3.1 2-93, які були чинними в 1993 році; 3) суди попередніх інстанцій не звернули увагу та не надали належної оцінки тому факту, що позивач звернулася до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області із повідомленням про початок будівельних робіт, однак, подала будівельний НОМЕР_1 року, який неможливо ідентифікувати, оскільки до прийняття Порядку видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки, затвердженого Наказом Мінрегіонбуду № 103 від 05 липня 2011 року, питання щодо порядку видачі, форми та вимог до будівельного паспорта не були врегульовані в законодавстві.

ОСОБА_2 подала відзив на касаційну скаргу, в якому, спираючись на доводи адміністративного позову, просить залишити в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а в задоволенні касаційної скарги Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області відмовити.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що в серпні 2016 року ОСОБА_2 звернулась до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області з повідомленням про початок виконання будівельних робіт, в якому зазначила, що будівництво здійснюється за будівельним паспортом № 184 від 13 квітня 1994 року.

04 листопада 2016 року головним інспектором Погребняком Б.М. було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил будівництва індивідуального житлового будинку, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1

За результатами перевірки був складений протокол у справі про адміністративне правопорушення № 1-Л-А-0411/1 від 04 листопада 2016 року та припис № С-0411/1 від 04 листопада 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з вимогою усунення допущених правопорушень містобудівного законодавства в термін до 30 січня 2017 року. На підставі протоколу було винесено постанову № А-1711/1 від 17 листопада 2016 року в справі про адміністративне правопорушення, яким ОСОБА_2 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частинами першою та п'ятою статті 96 КУпАП.

Не погоджуючись з такими діями та рішеннями інспектора, вважаючи їх неправомірними, ОСОБА_2 звернулася з адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Згідно з положеннями статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року № 2780-ХІІ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державне регулювання у сфері містобудування здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.

Відповідно до пункту п'ятого частини першої статті 14 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції від 16 листопада 1992 року) до компетенції виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад у сфері містобудування належала видача у встановленому порядку забудовникам архітектурно-планувальних завдань, технічних умов на будівництво, реконструкцію будинків і споруд, благоустрій територій, дозволів на проведення цих робіт.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, в 1993-1994 роках позивачем отримано наступні документи, що регулюють питання здійснення забудови земельної ділянки: рішення № 77/7 від 23 вересня 1993 року виконкому Тарасівської сільської Ради народних депутатів; рішення № 77/7 від 23 вересня 1993 року виконкому Тарасівської сільської Ради народних депутатів, яким було розглянуто заяву Позивача та надано земельну ділянку на будівництво індивідуального житлового будинку та господарських приміщень; схема земельної ділянки, виготовлена землевпорядником Тарасівської сільської ради 15 грудня 1993 року; план забудови садиби, затверджений головним архітектором Києво-Святошинського району 13 квітня 1994 року; акт про відведення в натурі присадибної земельної ділянки для будівництва індивідуального жилого будинку, затверджений головним архітектором Києво-Святошинського району 13 квітня 1994 року; будівельний паспорт, затверджений головним архітектором Києво-Святошинського району 13 квітня 1994 року; типовий проект одноквартирного двоповерхового 5-кімнатного житлового будинку; державний акт на право приватної власності на землю НОМЕР_2, виданий на підставі рішення виконкому Тарасівської сільської ради 07 травня 2001 року.

Судами також встановлено, що станом на дату проведення перевірки відповідачем у ОСОБА_2 в наявності знаходилося рішення № 77/7 від 23 вересня 1993 року виконкому Тарасівської сільської Ради народних депутатів, в якому вказано про надання дозволу на будівництво індивідуального житлового будинку за вказаною адресою, а також рішення № 77/7 від 23 вересня 1993 року виконкому Тарасівської сільської Ради народних депутатів, яким було розглянуто заяву Позивача та прийнято рішення про виділення земельної ділянки на будівництво індивідуального житлового будинку та господарських приміщень.

Надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права при встановленні фактичних обставин справи та винесенні рішень, колегія суддів доходить до висновку про неповноту дослідження поданих доказів, що відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України є підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд.

Зокрема, суди попередніх інстанцій не звернули уваги на те, що на момент отримання ОСОБА_2 дозволу на будівництво від виконкому Тарасівської сільської ради (1993 рік) чинними були Державні будівельні норми України (ДБН А 3.1 2-93), відповідно до яких дозвіл на будівництво визначався, як юридичний документ, що посвідчує право забудовника та генпідрядника на виконання будівельних робіт, їх фінансування, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж видачу ордерів на земляні роботи. При цьому, форма дозволу на виконання будівельних робіт встановлена в додатку 6 ДБН А 3.1 2-93.

З аналізу наведених норм вбачається, що дозвіл на будівництво - це окремий документ, який за формою та змістом має відповідати ДБН А 3.1 2-93. Однак, суди першої та апеляційної інстанції не перевірили відповідність рішення виконкому Тарасівської сільської ради № 77/7 від 23 вересня 1993 року, який вони назвали «дозволом», на предмет відповідності цим вимогам.

Крім того, суди не надали належної оцінки тому факту, що відповідно до пункту 8 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», чинного на момент проведення перевірки та подання позивачем повідомлення про початок будівельних робіт, дозволи на виконання будівельних робіт, отримані до набрання чинності цим Законом, є чинними до завершення будівництва об'єкта. Між тим, в повідомленні про початок виконання будівельних робіт, з яким звернулася ОСОБА_2 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області у серпні 2016 року, було зазначено, що будівництво здійснюється за будівельним паспортом № 184 від 13 квітня 1994 року. Про чинність будівельного паспорта в Перехідних положеннях не йдеться, а наявність дозволу на проведення будівельних робіт, оформленого належним чином, суди достеменно не встановили.

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

Разом з тим, неповне з'ясування обставин у справі, недослідження всіх наявних в справі доказів, ненадання їм належної правової оцінки є ознакою порушень судами попередніх інстанцій норм матеріального та недотримання в процесі винесення рішень норм процесуального права, що є підставою для їх скасування та направлення справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

З огляду на це, колегія суддів дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, неповно дослідивши наявні у справі докази та не надавши правової оцінки обставинам справи, які мають суттєве значення для правильного вирішення спору.

Відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

За таких обставин колегія суддів дійшла до висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції з направленням їх на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 343, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області задовольнити частково.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 08 червня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко