Справа № 461/12175/13-а
Суддя: Гриців М.І.
Дата ухвалення: 2018-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 лютого 2018 року

Київ

справа №461/12175/13-а

адміністративне провадження №К/9901/1954/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

за участю:

секретаря судового засідання Журіної О.О.,

представників третіх осіб:

управління комунальної власності департаменту економічної політики Львівської міської ради - Малиняка В.А.,

товариства з обмеженою відповідальністю «Дзвін і К» та державного комунального підприємства «Кінотеатр «Дзвін» - Ящинського А.Л.,

розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу управління культури департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради (правонаступником якого є управління культури департаменту розвитку Львівської міської ради; далі - Управління культури) на постанову Галицького районного суду міста Львова від 10 грудня 2013 року (суддя Юрків О.Р.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2014 року (судді Коваль Р.Й., Гудим Л.Я., Святецький В.В.) у справі за позовом Управління культури до Львівської міської ради (далі - Міськрада), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - управління комунальної власності департаменту економічної політики Міськради, товариство з обмеженою відповідальністю «Дзвін і К» (далі - ТОВ «Дзвін і К»), державне комунальне підприємство «Кінотеатр «Дзвін» (далі - ДКП «Кінотеатр «Дзвін»), про визнання незаконною та скасування ухвали,

встановив:

У жовтні 2013 року Управління культури звернулося до суду із позовом, у якому просило визнати незаконною і скасувати ухвалу Міськради від 18 липня 2013 року № 2649 «Про надання в оренду нежитлових приміщень цілісного майнового комплексу на вул. Шептицьких, 45» (далі - Спірна ухвала).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при прийнятті Спірної ухвали відповідач не дотримав визначеного порядку передачі майна територіальної громади в оренду, зокрема - не було проведено комерційного конкурсу та не було отримано погодження Управління культури, чим було порушено вимоги статті 9 Закону України від 10 квітня 1992 року № 2269-ХІІ «Про оренду державного і комунального майна» (далі - Закон № 2269-ХІІ), пунктів 1.4, 3.1 та абзацу четвертого пункту 3.4 Положення про оренду майна територіальної громади м. Львова, затвердженого ухвалою Міськради від 7 червня 2007 року № 897 «Про врегулювання питань оренди майна територіальної громади м. Львова» (далі - Положення).

Суди встановили, що приміщення за адресою вул. Шептицьких, 45 у м. Львові перебуває на балансі ДКП «Кінотеатр «Дзвін».

У відповідь на лист керівництва ДКП «Кінотеатр «Дзвін» до виконавчого комітету Залізничної районної адміністрації (далі - Райадміністрація) про створення товариства з обмеженою відповідальністю і передачу у колективну власність майна, Райадміністрація листом від 21 квітня 1997 року № 22/633-001 повідомила департамент гуманітарної та соціальної політики Міськради, що не заперечує проти зміни форми власності кінотеатру згідно з чинним законодавством з обов'язковим дотриманням спеціалізації закладу культури.

На зазначений вище лист голови Райадміністрації департамент гуманітарної та соціальної політики Міськради надав відповідь від 07 травня 1997 року № 1800/58 про те, що він не заперечує проти зміни форми власності кінотеатру на вказаних умовах.

08 жовтня 2003 року, що видно із протоколу від того ж числа загальних зборів членів трудового колективу ДКП «Кінотеатр «Дзвін», останні у повному складі з метою довготермінової оренди та майбутнього викупу цілісного майнового комплексу ДКП «Кінотеатр «Дзвін» створили господарське товариство у формі товариства з обмеженою відповідальністю ТОВ «Дзвін і К». Це товариство було зареєстроване державним реєстратором виконавчого комітету Міськради 28 листопада 2003 року, основний вид діяльності - демонстрація кінофільмів (код за КВЕД ДК 009:2005 - 92.13.0, розділ 92 «Діяльність у сфері культури та спорту, відпочинку та розваг»).

15 грудня 2003 року ТОВ «Дзвін і К» звернулося до управління ресурсів Міськради із заявою, у якій просило надати в оренду цілісний майновий комплекс кінотеатр «Дзвін» з метою підвищення якості експлуатації кінотеатру та його функціонального призначення; в доповнення до заяви був наданий пакет документів на 38-ми аркушах.

З аналогічним листом від 28 грудня 2004 року № 04 ТОВ «Дзвін і К» звернулося і до міського голови м. Львова, якого просило призупинити будь-які дії стосовно приватизації, продажу, аукціону, конкурсу стосовно цього майна.

Також товариство неодноразово надсилало подібні листи-заяви та нагадування секретарю Міськради та до управління комунального майна Міськради, зокрема 15 грудня 2003 року, 24 лютого, 28 грудня 2004 року, 27 жовтня 2006 року, 06 березня, 16 травня, 3 липня, 25 грудня 2007 року та 19 липня 2012 року. Управління комунального майна Міськради повідомило товариство, що не має заперечень проти передачі вказаного майна ТОВ «Кінотеатр «Дзвін» в оренду і що це питання може бути розглянуте після реєстрації майна за територіальною громадою м. Львова і рекомендувало звернутися з листом про це до Франківської районної адміністрації.

Листом від 26 березня 2007 року № 2-3162/2302 управління комунальної власності Міськради повідомило товариство, що воно повинно укласти договір на проведення оцінки майна з суб'єктом оціночної діяльності, надати йому технічну документацію на об'єкт оцінки та забезпечити йому доступ до об'єкта оцінки.

На звернення товариства Управління культури листом від 13 жовтня 2006 року № 1503/1750 повідомило ТОВ «Дзвін і К», що воно не заперечує проти надання в довгострокову оренду приміщень кінотеатру «Дзвін» колективу ТОВ «Дзвін і К» за умови створення музею Степана Бандери, який охопить приміщення кінотеатру, територію прилеглого скверу, а також створення культурно-виставкового центру з можливістю демонстрації фільмів.

Як видно з протоколу від 11 червня 2007 року № 2 загальних зборів ТОВ «Дзвін і К», товариство прийняло рішення про взяття в оренду цілісного майнового комплексу ДПК «Кінотеатр «Дзвін».

Листом від 03 серпня 2007 року № 2-9018/2302 управління комунальної власності Міськради повідомило товариство, що його звернення щодо надання в оренду цілісного майнового комплексу за адресою: вул. Шептицьких, 45, слухалося на засіданні комісії з підготовки пропозицій для надання в оренду майна територіальної громади м. Львова (протокол від 01 серпня 2007 року № 14) і комісією рекомендовано у встановленому порядку надати в оренду ТОВ «Дзвін і К» цілісний майновий комплекс за вказаною адресою на строк 10 років.

18 липня 2013 року 12-та сесія 6-го скликання Міськради розглянула звернення ТОВ «Дзвін і К» (зареєстроване у Міськраді 23 квітня 2008 року № 5-4135) та прийняла Спірну ухвалу, якою надала ТОВ «Дзвін і К» цілісний майновий комплекс на вул. Шептицьких, 45, в оренду терміном на 10 років для проведення статутної діяльності за умови виділення приміщень для музею С. Бандери площею не менше 300 кв.м.

Управління культури не погодилося із цим рішенням Міськради та звернулося до суду.

Постановою Галицького районного суду міста Львова від 10 грудня 2013 року в задоволенні позову відмовлено.

Рішення обґрунтував тим, що при прийнятті оскаржуваної ухвали Львівська міська рада діяла правомірно, у повній відповідності з вимогами Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), Закону № 2269-ХІІ, а також Регламенту Львівської міської ради.

Крім того, ні законодавством, ні Положенням про управління культури департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради, затвердженим рішенням виконавчого комітету від 27 серпня 2010 року № 1175 (далі - Положення), не передбачено право Управління культури звертатися з позовом на рішення ради.

Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 03 вересня 2014 року рішення суду першої інстанції залишив без змін. У цьому рішенні виокремив позицію, що вважає помилковими покликання суду першої інстанції на відсутність у позивача правоможності щодо оскарження рішень Міськради. Вважає, що згідно з пунктом 6.11 Положення управління користується також іншими правами, передбаченими для виконавчого органу міської ради, згідно із Законом № 280/97-ВР, іншими нормами чинного законодавства України. Згідно з підпунктом 4 пункту «а» частини першої статті 38 Закону № 280/97-ВР визначено, що до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Управління культури не погодилося з рішеннями судів попередніх інстанцій і подало касаційну скаргу про їх скасування та прийняття нового рішення - про задоволення позову.

У касаційній скарзі Управління культури зазначило, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував вимоги статті 58 Конституції України, а саме цей суд послався на пункт 1.4 Положення № 897 у новій редакції від 27 червня 2013 року № 2472, тоді як на момент надходження заяви про оренду майна діяла редакція цього Положення від 17 квітня 2008 року. Також зазначило, що відповідно до статті 9 Закону № 2269-ХІІ Міськрада повинна була відмовити в укладенні договору оренди з ТОВ «Дзвін і К», оскільки кінотеатр «Дзвін» включений до переліку об'єктів, що підлягають приватизації. До того ж на порушення вимог процесуального закону апеляційним судом було долучено до матеріалів справи, матеріали, які не можуть вважатися доказами у справі.

У судовому засіданні представник управління комунальної власності департаменту економічної політики Львівської міської ради підтримав аргументи касаційної скарги і просив її задовольнити, а представник ТОВ «Дзвін і К» та ДКП «Кінотеатр «Дзвін» висловив протилежну позицію і просив залишити судові рішення в силі.

26 лютого 2018 року до Верховного Суду надійшло клопотання Управління культури про відкладення розгляду справи, призначеної на 27 лютого 2018 року, із посиланням на те, що представник Управління культури, якому надано доручення на ведення цієї справи в суді, має брати участь ще в двох засіданнях 27 лютого 2018 року у господарському суді Львівської області та Львівському апеляційному господарському суді, інші працівники юридичного департаменту Міськради також залучені до значної кількості судових засідань, крім того, вступ у справу нового представника потребує часу для ознайомлення з матеріалами справи.

З огляду на те, що відповідно до вимог частини четвертої статті 344 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) неприбуття учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи, колегія суддів, з'ясувавши думку інших учасників справи, які заперечили проти задоволення цього клопотання, вивчивши доводи наведені у цьому клопотанні, вважає за можливе розглянути справу без участі представника Управління культури, тому відмовляє у задоволенні клопотання про відкладення розгляду справи.

Верховний Суд переглянув судові рішення в межах доводів касаційної скарги і дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (стаття 2 КАС, у редакції, чинній на момент звернення з позовом).

Згідно з частиною другою статті 17 КАС, у редакції, чинній на момент звернення з позовом, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Аналогічна норма міститься у пункті 1 частини першої статті 19 КАС, у чинній на сьогодні редакції, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Як видно зі змісту позовної заяви, Управління культури звернулося до адміністративного суду з приводу оскарження рішення органу місцевого самоврядування (правового акту індивідуальної дії, прийнятого щодо надання в оренду майна ТОВ «Дзвін і К»), яке, на думку позивача, прийнято з порушенням вимог Закону № 2269-ХІІ, зокрема без проведення комерційного конкурсу та без погодження з Управлінням культури.

Об'єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим засадам.

Справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами суспільства стосовно їхніх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єктів, а ці суб'єкти відповідно зобов'язані виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта. Якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює вказані владні управлінські функції щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС ознак справи адміністративної юрисдикції і, відповідно, не повинен вирішуватись адміністративним судом.

Отже, у даному спорі Міськрада, надавши третій особі - ТОВ «Дзвін і К» в оренду майно територіальної громади, не здійснює владні управлінські функції щодо позивача, крім того, в позовній заяві не наведено та судом не встановлено охоронюваного законом інтересу позивача у цих правовідносинах.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон № 280/97-ВР.

Відповідно до статті 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 Закону № 280/97-ВР ).

Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 цього ж Закону). Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (частина друга статті 11 Закону № 280/97-ВР).

Згідно з частиною третьою статті 12 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях.

За частиною четвертою статті 59 Закону № 280/97-ВР рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Отже, законодавець чітко визначив порядок відповідно до якого сільський, селищний, міський голова у разі наявності зауважень до прийнятого відповідною радою рішення може вплинути на це рішення - зупинити його та внести на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень.

У цій справі встановлено, що міський голова скористався цим правом і 22 липня 2013 року зупинив дію Спірної ухвали. Проте рада відхилила зауваження міського голови і підтвердила попереднє рішення.

Подальше оскарження рішення міської ради головою цієї ради, зокрема через виконавчий її орган законом не передбачено.

Відповідно до підпункту 4 пункту «а» частини першої статті 38 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

З огляду на суть виконавчих органів місцевих рад, їх роль та функції, проаналізувавши норми Закону № 280/97-ВР, колегія суддів вважає, що створюваний відповідною радою для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування виконавчий орган цієї ради не має повноважень на оскарження рішень відповідної ради, такий структурний підрозділ відповідно до компетенції має повноваження щодо подання на розгляд міському голові певних пропозицій та/або зауважень з приводу належних до його компетенції питань, і вже міський голова в свою чергу може відповідно до вимог статті 59 Закону № 280/97-ВР, у разі необхідності, вплинути на прийняте міською радою рішення.

З наведеного випливає, що рішення суб'єкта владних повноважень, яким у цій справі є Міськрада, стосується відносин щодо майна комунальної власності, переданого в оренду третій особі, з порушенням, на думку позивача, порядку передачі в оренду такого майна. Таке рішення не спричиняє публічно-правовий спір, пов'язаний зі здійсненням владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративних судів. Оскарження рішення органу місцевого самоврядування, структурним підрозділом виконкому цієї Ради, який є їй підзвітним та підконтрольним, не передбачено Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 354 КАС порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Не можна вважати й того, що у цій справі є спір за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (пункт 5 частини другої статті 17 КАС, у редакції, чинній на момент звернення із позовом, подібна норма міститься у пункті 5 частини першої статті 19 КАС, у чинній на сьогоднішній день редакції), оскільки суб'єкт владних повноважень може бути позивачем у справі лише у випадках прямо передбачених Конституцією чи законами України. Проте для Управління культури право на таке звернення не передбачено законом.

Крім того, слід зазначити, що якщо Управління культури не згідне зі Спірною ухвалою, яка є актом одноразового застосування і вичерпала свою дію фактом її виконання, з підстав правомірності укладення договору оренди, то, за наявності для цього фактичних і юридичних підстав, вправі обрати ефективний спосіб захисту, одним з яких може бути звернення до суду, юрисдикція якого поширюється на такі правовідносини.

За таких обставин ухвалені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю.

Отож, касаційна скарга Управління культури підлягає задоволенню в частині вимоги про скасування судових рішень.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

касаційну скаргу управління культури департаменту гуманітарної політики Львівської міської ради задовольнити частково.

Постанову Галицького районного суду міста Львова від 10 грудня 2013 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2014 року скасувати і закрити провадження у справі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складений 28 лютого 2018 року.

Головуючий М.І. Гриців

Судді : Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко