Справа № 800/585/17
Суддя: Хохуляк В.В.
Дата ухвалення: 2018-02-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ 22.02.2018 П/9901/146/18 800/585/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Хохуляка В.В. (суддя-доповідач), Васильєвої І.А., Пасічник С.С., Ханової Р.Ф., Юрченко В.П.,

за участю секретаря судового засідання Лисенко О.М.,

позивача ОСОБА_7,

представника позивача ОСОБА_8,

представника відповідача Кот О.В.,

розглянув у порядку спрощеного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_7 до Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

У грудні 2017 року ОСОБА_7 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна», в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна», яка діє на підставі угоди про коаліцію депутатських фракцій від 27 листопада 2014 року, щодо не внесення Прем'єр-міністру України пропозиції щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України;

зобов'язати Верховну Раду України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна», яка діє на підставі угоди про коаліцію депутатських фракцій від 27 листопада 2014 року внести пропозицію Прем'єр-міністру України щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України.

Позивач свої вимоги щодо визнання бездіяльності Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна» обґрунтовує тим, що всупереч вимогам частини восьмої статті 83 Конституції України коаліція депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній Раді України не внесла своєї пропозиції Прем'єр-міністру України щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України.

На думку позивача, така бездіяльність є протиправною та порушує його права як громадянина України, оскільки впливає на його право на належну охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування, які повинні забезпечуватись, у тому числі, і керівництвом Міністерства охорони здоров'я України.

Позивач також стверджує, що відсутність у Верховній Раді України відповідного подання Прем'єр-міністра України про призначення Міністра охорони здоров'я України з врахуванням пропозиції коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» у Верховній раді України усуває народних депутатів України як представників Українського народу, в тому числі і позивача, від прийняття участі у формуванні Кабінету Міністрів України, зокрема, у призначенні керівника Міністерства охорони здоров'я України.

Вважає, що внесення коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України пропозицій щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України є її конституційним і законним обов'язком, а бездіяльність коаліції щодо невнесення таких пропозицій є протиправною.

Відповідач у своєму у відзиві на позовну заяву проти позову заперечив та зазначив, що з огляду на положення статей 85, 89, 92 Конституції України до повноважень Верховної Ради України не належить внесення Прем'єр-міністру України пропозицій щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України, в тому числі і що стосується кандидатури Міністра охорони здоров'я України. Такі дії належать до повноважень окремого суб'єкта конституційно-правових відносин - коаліції депутатських фракцій Верховної Ради України, а тому Верховна Рада України є неналежним відповідачем у цій справі.

У відповіді на відзив позивач наголошує, що коаліція депутатських фракцій є специфічним суб'єктом конституційних правовідносин, який діє у Верховній Раді України як її частина. Оскільки коаліція депутатських фракцій не є суб'єктом владних повноважень в розумінні КАС України, то вона не може бути відповідачем у суді, а тому суб'єктом владних повноважень у розглядуваних в позовній заяві правовідносинах є не коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України, а сама Верховна Рада України, у якій діє коаліція як її частина.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 13 грудня 2017 року відкрив провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_7 до Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, відповідно до пункту 7 Розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 2 червня 2016 року № 1402-VIІІ Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» від 3 жовтня 2017 року № 2147- VIІІ, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом викладення його в іншій редакції.

Відповідно до підпункту 5 пункту 1 Розділу VII Перехідних положень КАС України позовні заяви та апеляційні скарги на судові рішення в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої або апеляційної інстанції та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

2 січня 2018 року матеріали адміністративної справи передано до Верховного Суду як суду першої інстанції та визначені Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою судді-доповідачу Хохуляку В.В.

Верховний Суд ухвалою від 2 січня 2018 року прийняв до провадження адміністративну справу, ухвалою від 3 січня 2018 року призначив справу до розгляду за правилами спрощеного провадження з викликом сторін на 18 січня 2018 року.

18 січня 2018 року Верховний Суд, розглянувши у судовому засіданні клопотання ОСОБА_7 про залучення до участі у справі № 800/585/17 в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Голову депутатської фракції політичної партії «Блок Петра Порошенка» у Верховній Раді України ОСОБА_12, Голову депутатської фракції політичної партії «Народний фронт» у Верховній Раді України ОСОБА_13, Прем'єр-Міністра України ОСОБА_14, відмовив в його задоволенні.

Також, 18 січня 2018 року в судовому засіданні представником позивача заявлено клопотання про витребування інформації від Верховної Ради України, від Апарату Верховної Ради України, від Голови Верховної Ради України, а також від Голови депутатської фракції політичної партії «Блок Петра Порошенка» у Верховній Раді України ОСОБА_12, Голови депутатської фракції політичної партії «Народний фронт» у Верховній Раді України ОСОБА_13 інформацію про депутатів - членів коаліції "Європейська Україна", кількість таких депутатів, їх персональний склад та копію тексту коаліційної угоди з підписами депутатів - її членів. 31 січня 2018 у судовому засіданні суд порадившись на місці у задоволенні клопотання представника позивача про витребування інформації відмовив.

Представником позивача у судовому засіданні 31 січня 2018 подано заяву, в якій позивач просить викликати та допитати у якості свідків Голову депутатської фракції політичної партії «Блок Петра Порошенка» у Верховній Раді України, народного депутата України ОСОБА_12, а також Голову депутатської фракції політичної партії «Народний фронт» у Верховній Раді України ОСОБА_13, у задоволенні якої судом відмовлено.

22 лютого 2018 представником позивача у судовому засіданенні заявлено клопотання про витребування від Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України ОСОБА_15, Першого заступника Керівника Апарату - керуючого справами - виконуючого обов'язки Керівника Апарату Верховної Ради України ОСОБА_16, Координатора коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України "Європейська Україна", Голови депутатської фракції політичної партії «Блок Петра Порошенка» у Верховній Раді України, народного депутата України ОСОБА_12, Координатора коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України "Європейська Україна", Голови депутатської фракції політичної партії «Народний фронт» у Верховній Раді України, народного депутата України ОСОБА_13:

відомостей станом на день їх надання про наявність чи відсутність коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України;

відомостей про кількісний та персональний склад членів коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України "Європейська Україна", яка діє на підставі угоди про коаліцію депутатських фракцій від 27 листопада 2014 року;

належним чином засвідчену копію коаліційної угоди про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України "Європейська Україна" від 27 листопада 2014 року з підписами усіх народних депутатів, які її підписали;

відомостей станом на день їх подання про те, чи вносила коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України "Європейська Україна", яка діє на підставі угоди про коаліцію депутатських фракцій від 27 листопада 2014 року (чи інша коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді україни, якщо така існує), протягом часу її існування пропозиції Прем'єр-міністру України ОСОБА_14 щодо кандидатури на посаду Міністра охорони здоров'я України. Суд, порадившись на місці ухвалив у задоволенні клопотання позивача про витребування доказів відмовити.

Верховний Суд в судовому засіданні 18 січня 2018 року оголосив перерву до 31 січня 2018 року та, в подальшому - до 22 лютого 2018 року.

22 лютого 2018 року в судовому засіданні за участю представників сторін судом оголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Отже, дослідивши матеріали справи, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, грунтуючись на засадах верховенства права, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову з урахуванням наступного.

14 квітня 2016 року Постановою Верховної Ради України № 1093-VIII «Про Кабінет Міністрів України» призначено на посаду Прем'єр-міністра України, Постановою Верховної Ради України № 1097-VIII «Про формування складу Кабінету Міністрів України» сформовано Кабінет Міністрів України та призначено Міністрів.

При цьому Верховна Рада України не призначила Міністра охорони здоров'я України, натомість, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 314-р «Про тимчасове покладення виконання обов'язків Міністра охорони здоров'я України на ОСОБА_17» покладено тимчасово, до призначення в установленому порядку Міністра охорони здоров'я України, виконання обов'язків Міністра на заступника Міністра охорони здоров'я України ОСОБА_17

В подальшому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 липня 2016 року № 548-р «Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 314» визнано таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2016 року № 314-р «Про тимчасове покладення виконання обов'язків Міністра охорони здоров'я України на ОСОБА_17».

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 липня 2016 року № 550-р «Про тимчасове покладення виконання обов'язків Міністра охорони здоров'я України на ОСОБА_18» покладено тимчасово з 1 серпня 2016 року виконання обов'язків Міністра охорони здоров'я України на першого заступника Міністра охорони здоров'я України ОСОБА_18.

Не погоджуючись з тим, що до цього часу не призначено Міністра охорони здоров'я України, а його обов'язки виконує перший заступник Міністра, з огляду на відсутність пропозиції коаліції депутатських фракцій «Європейська Україна» щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України та, відповідно, подання Прем'єр-міністра України до Верховної Ради України про призначення Міністра охорони здоров'я України, ОСОБА_7 звернувся до суду з цим позовом.

Оцінюючи аргументи позивача стосовно визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна», щодо невнесення Прем'єр-міністру України пропозиції щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України, суд виходить з наступного.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України.

Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 КАС України).

Згідно пункту першого частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною другою статті 19 КАС України встановлено вичерпний перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів. За цією статтею такими справами є ті, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

З наведеного висновується, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження правових актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил КАС, передбачених для розгляду цієї категорій спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України , які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років (стаття 76 Конституції України).

Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

Так, статус (права, обов'язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами визначений в Законі України від 17 листопада 1992 року № 2790-ХІІ «Про статус народного депутата України» (далі - Закон № 2790-ХІІ).

Відповідно до частини першої статті 1 означеного закону народний депутат України є обраний відповідно до закону «Про вибори народних депутатів України» представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Згідно статті 6 Закону № 2790-ХІІ народний депутат у порядку, встановленому законом: бере участь у засіданнях Верховної Ради України; бере участь у роботі депутатських фракцій (груп); бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України; виконує доручення Верховної Ради України та її органів; бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України; бере участь у парламентських слуханнях; звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.

Народний депутат має право ухвального голосу щодо всіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано. (частина перша 1 статті10 Закону № 2790-ХІІ).

Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 2790-ХІІ народний депутат на пленарному засіданні Верховної Ради України має право у порядку передбаченому законом про регламент Верховної Ради України, зокрема, пропонувати питання для розгляду Верховною Радою України або її органами; виступати із законодавчою ініціативою у Верховній Раді України; звертатися із депутатськими запитами, вимагати відповіді на них; брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам, головуючому на засіданні; виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій і з мотивів голосування; висловлювати свою думку щодо кожного питання, яке розглядається на засіданні; висловлювати думку щодо кандидатів, які обираються чи призначаються на посади, звільняються з посад Верховною Радою України, а також щодо яких Верховна Рада України надає згоду на призначення і звільнення з посад; порушувати питання про заміну головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради України.

Як встановлено статтею 82 Конституції України Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

У Рішенні від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що положення статті 75 Конституції України у взаємозв'язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України.

Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

Таким чином, Основним Законом не передбачено, що Верховна Рада України реалізовує свої повноваження в особі коаліції. Натомість, згідно статті 88 Конституції України повноваженнями представляти Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав наділений Голова Верховної Ради України (пункт 4 частини другої статті 88 Конституції України).

Виходячи зі змісту положень Конституції України, коаліція депутатських фракцій не характеризується ознакою репрезентативності стосовно Верховної Ради України.

З огляду на встановлене, вимога позивача стосовно визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна», щодо невнесення Прем'єр-міністру України пропозиції щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України не підлягає задоволенню.

Згідно частини шостої статті 83 Конституції України у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до Основного Закону вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України (частина восьма статті 83 Конституції України).

Вирішуючи порушені у конституційному поданні питання щодо офіційного тлумачення положення частини восьмої статті 83 Конституції України у системному зв'язку з положеннями частин шостої, сьомої статті 83, пункту 9 частини першої статті 106, частин третьої, четвертої статті 114 Конституції України, Конституційний Суд України у рішенні від 28 квітня 2009 року № 8-рп/2009 встановив, що Конституція України визначила коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України як окремого суб'єкта, який бере участь у формуванні Кабінету Міністрів України, із самостійними конституційно визначеними повноваженнями.

Основний Закон України уповноважує коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформовану відповідно до частин шостої, сьомої статті 83 Конституції України, вносити Президенту України пропозиції щодо кандидатури Прем'єр-міністра України та пропозиції Прем'єр-міністру України щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 17 вересня 2008 року № 16-рп/2008 (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) встановив, що визначення словосполучення "коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України" має ґрунтуватися на конституційній основі, поєднуючи в собі політичні і правові аспекти формування коаліції депутатських фракцій, організації та припинення її діяльності, зокрема враховувати і основну мету її створення, закріплену в частині восьмій статті 83, пункті 9 частини першої статті 106, частині третій статті 114 Конституції України, - формування Уряду України (абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Саме участь коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України у формуванні Кабінету Міністрів України, передбачена частиною восьмою статті 83 Конституції України, належить виключно до її конституційних повноважень.

Беручи участь у формуванні складу Кабінету Міністрів України Верховна Рада України не здійснює управлінські функції, а реалізує свої конституційні повноваження щодо формування вищого органу у системі органів виконавчої влади.

Таким чином, конституційний статус Верховної Ради України та її участь у формуванні вищого органу у системі органів виконавчої влади є формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин, а тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

Відповідно, незгода громадянина, народного депутата України ОСОБА_7 з тим, що коаліція депутатських фракцій не подає Прем'єр-міністру України пропозицію щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України не може бути підставою для того, щоб у судовому порядку вимагати від Верховної Ради України внести пропозиції Прем'єр-міністру України щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України. Тому, вимога позивача зобов'язати Верховну Раду України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна» внести пропозицію Прем'єр-міністру України щодо кандидатури Міністра охорони здоров'я України не підлягає задоволенню.

З огляду на викладене, підстав для задоволення позову ОСОБА_7 немає.

Відповідно до приписів статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати не підлягають стягненню.

Керуючись статтями 22, 139, 242 - 246, 250, 255, 257 - 263, 266, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, підпунктом 5 пункту 1 Розділу VІІ Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

в и р і ш и в:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_7 до Верховної Ради України в особі коаліції її депутатських фракцій «Європейська Україна» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення суду.

Повне рішення суду складено 27 лютого 2018 року.

Головуючий В.В. Хохуляк

Судді І.А. Васильєва

С.С. Пасічник

Р.Ф. Ханова

В.П. Юрченко