Справа № 826/3784/17
Суддя: Безименна Н.В.
Дата ухвалення: 2018-02-27 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/3784/17 Суддя (судді) першої інстанції: Аблов Є.В.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Коротких А.Ю. та Федотова І.В.

за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2017 року (дата виготовлена повного тексту не зазначена) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Комісії з добору на посади в Генеральній інспекції Генеральної прокуратури України про визнання протиправним та скасування наказ №204 від 16.06.2016р., -

ВСТАНОВИЛА:

Позивач звернувся в Окружний адміністративний суд міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України, Комісії з добору на посади в Генеральній інспекції Генеральної прокуратури України про визнання незаконним добору, визнання нечинним наказу №204 від 16.06.2016 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаною постановою позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує на те, що Генеральний прокурор України порушив встановлений Законом порядок призначення на адміністративні посади та посади прокурорів, поза межами своїх повноважень видавши наказ від 08.08.2016 № 286, яким започаткував проведення незаконної офіційної процедури добору кандидатів на посади в Генеральну інспекцію; створив непередбачений законами України суб'єкт владних повноважень для вчинення неправомірних дій - Комісію; наділив Комісію не прописаними в законодавстві владними управлінськими функціями; не проконтролював належне виконанняКомісією покладених на неї завдань; протиправно та вибірково використав результати Добору при призначенні певних осіб на адміністративні та інші посади в Генеральній інспекції. Вважає, що комісія, не маючи на те законних підстав та владних управлінських повноважень, без нормативного врегулювання та неухильного дотримання процедури, упереджено, недобросовісно та нерозсудливо, без дотримання формально проголошених в наказі Генерального прокурора України від 08.08.2016 № 286 принципів прозорості та відкритості, без забезпечення відкритого і конкурсного зайняття посади прокурора незаконно провела добір та всупереч встановленої Законом процедурі призначення прокурорів рекомендувала Генеральному прокурору України обраних нею осіб для призначення на вакантні посади в Генеральну інспекцію.

До Київського апеляційного адміністративного суду від Генеральної прокуратури України надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому відповідач підтримує правову позицію суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача та представника відповідача Генеральної прокуратури України, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Генеральним прокурором України 08.06.2016 року видано наказ №286 "Про першочергові організаційні заходи із забезпечення формування кадрового складу Генеральної інспекції", яким відповідно до статей 8, 9 Закону України "Про прокуратуру" з метою забезпечення функціонування та добору на вакантні посади до Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України наказав: 1. Провести добір кандидатів на адміністративні посади, посади прокурорів і слідчих Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України (далі - Генеральна інспекція). 2. Для забезпечення відкритості та прозорості проведення добору на адміністративні посади, посади прокурорів і слідчих Генеральної інспекції утворити Комісію з добору (далі - Комісія) у складі, що додається. 3. Комісії організувати добір на адміністративні посади, посади прокурорів слідчих Генеральної інспекції та надати Генеральному прокурору України вмотивовані рекомендації щодо кандидатів. 4. Комісії здійснювати діяльність у формі засідань. 5. Департаменту кадрової роботи та державної служби Генеральної прокуратури України забезпечити: проведення спеціальної перевірки, передбаченої Порядком проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 171 "Про затвердження Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, і внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України"; проведення перевірки, передбаченої Законом України від 16 вересня 14 року № 1682-VII "Про очищення влади". 6. Для забезпечення організаційного і технічного супроводу роботи Комісії, інформування кандидатів та розміщення інформації з питань добору на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України утворити робочу групу у складі, що додається.

Позивача було допущено до участі в доборі кандидатом на зайняття однієї з двох вакантних посад: заступника начальника відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України та прокурора відділу службових розслідувань управління внутрішньої безпеки Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України.

Графік проведення співбесід для кандидатів на адміністративні посади, посади прокурорів і слідчих Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України було опилюднено на веб-порталі Генеральної прокуратури України (веб-сторінка http://www.gp/gov.ua//ua/dobir_posady.html).

На веб-сторінці http://www.gp.gov.ua/ua/new.html/ 14.12.2016 року оприлюднено оголошення про завершення процесу проведення співбесід із кандидатами на посади в Генеральній інспекції Генеральної прокуратури.

Проте, позивач вважає, що Генеральною прокуратурою України безпідставно не оприлюдено на офіційному веб-порталі Генеральної прокуратури України інформацію щодо результатів співбесід, повні та достовірні списки рекомендованих кандидатів на зайняття посад прокурорів та слідчих Генеральної інспекції Генеральної прокуратури, протоколи з мотивованими рекомендаціями обраних здобувачів на визначені посади Комісією з добору.

Позивач 16.02.2017 року направив на електронну адресу Комісії заяву з проханням оприлюднити на офіційному веб-порталі Генеральної прокуратури України інформацію про перебіг та результати добору, а також просив повідомити про його персональні результати, зокрема недоліки, які завадили успішно пройти конкурсний відбір. Одночасно таку ж заяву позивачем скеровано до Генеральної прокуратури України.

У зв'язку із невнесенням Комісією вмотивованої рекомендації стосовно позивача та не призначення його на одну із вакантних посад у Генеральній інспекції, позивач звернувся із даним позовом в суд.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідачі приймаючи оскаржуваний наказ, діяли в межах та у спосіб, передбачений чинним законодавством України, а вимога позивача щодо визнання незаконним добору є неналежним способом захисту порушеного права та є формою втручання в дискреційні повноваження відповідачів, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що суд першої інстанції вірно виходив з наступного.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Отже, обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Відповідно до ст. 2 КАС (тут та далі в редакції на час вирішення спору судом першої інстанції) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно ж до приписів ч.3 ст.2 КАС України, якими закріплюються межі судового контролю над дискреційними адміністративними актами, використанні адміністративного розсуду, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За змістом статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. Водночас суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів.

З системного аналізу зазначених правових норми випливає, що під підставою адміністративного позову слід розуміти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, доводить факт порушення своїх прав, або ймовірність порушення нормативним актом прав у майбутньому.

Предметом оскарження можуть бути:

- рішення, дія яких поширюється на невизначене коло фізичних чи юридичних осіб і які призначені для неодноразового застосування (нормативно-правові акти), або які поширюються на конкретних фізичних чи юридичних осіб і є актом одноразового застосування норм права ( правові акти індивідуальної дії);

- дії (активна поведінка) або бездіяльність (пасивна поведінка), що впливають на реалізацію прав свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб.

В той же час, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір суд повинен встановити, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Розгляду та задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України «Про прокуратуру» (далі -Закон).

Статтею 4 вказаного Закону визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Згідно з частиною третьою статті 8 Закону у структурі Генеральної прокуратури України утворюються департаменти, управління, відділи, а також Генеральна інспекція. Управління та відділи можуть бути самостійними або входити до складу департаменту (управління). Положення про самостійні структурні підрозділи Генеральної прокуратури України затверджуються Генеральним прокурором.

Згідно з підпунктами 3, 5, 7 статті 9 Закону Генеральний прокурор, зокрема призначає прокурорів на адміністративні посади та звільняє їх з адміністративних посад у випадках та порядку, встановлених цим Законом; призначає на посади та звільняє з посад прокурорів Генеральної прокуратури України у випадках та порядку, встановлених цим Законом, затверджує акти з питань щодо внутрішньої організації діяльності органів прокуратури.

Так, наказом Генерального прокурора України від 16.06.2016 № 204, затверджено Положення про Генеральну інспекцію Генеральної прокуратури України.

Позивач вважає, що зазначене Положення прямо та очевидно суперечить вимогам Конституції України та Закону України «Про прокуратуру».

Наразі, з матеріалів справи не вбачається, що норми наказу від 16.06.2016 № 204 розповсюджуються на позивача, породжують для нього будь-які права чи обов'язки.

Одночасно з аналізу положень згідно з підпунктом 1 пункту 51 розділу ХІІІ "Перехідні положення", пунктів 3, 5, 7 статті 9 Закону України "Про прокуратуру" вбачається наявність у Генерального прокурора повноважень видавати Наказ №204, яким затверджено Положення про Генеральну інспекцію Генеральної прокуратури України.

При цьому, позивачем жодним чином не обґрунтовується невідповідність норм Положення актам вищої юридичної сили, Законам України.

Відповідно до пункту 51 розділу XIII "Перехідні положення" Закону до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII "Прикінцеві положення" цього Закону До 15.04.2017 року призначення прокурорів на посади, в тому числі адміністративні, здійснювалося без рекомендації Ради прокурорів України чи подання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів уповноваженими приймати такі рішення особами.

Призначення на адміністративні посади, передбачені пунктами 11, 12, 13 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється за результатами чотирирівневого відкритого конкурсу, порядок проведення якого затверджується Генеральним прокурором України. Проведення конкурсу забезпечують п'ять конкурсних комісій.

Інформація про оголошення конкурсу, умови, строки, час та місце його проведення, про кандидатів, які подали заяву про участь в конкурсі, та результати конкурсу оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України.

Відібрані конкурсною комісією три кандидати на кожну із зазначених адміністративних посад подаються на розгляд осіб, уповноважених цим Законом приймати рішення про їх призначення на ці посади

Враховуючи положення статті 9 та пункту 51 розділу XIII "Перехідні положення" Закону до 15.04.2017 року призначення прокурорів на адміністративні посади та посади прокурорів Генеральної прокуратури України є дискреційними повноваженнями саме Генерального прокурора. Повноваження Комісії полягали лише у поданні рекомендацій щодо кандидатів.

Так, судом першої інстанції встановлено, що Генеральним прокурором України на виконання наданих йому статтею 9 Закону повноважень видано наказ від 08.08.2016 року № 286 "Про першочергові організаційні заходи із забезпечення формування кадрового складу Генеральної інспекції", яким передбачено відкриті та прозорі засади добору кандидатів для призначення до новоутвореного структурного підрозділу.

Відповідно до зазначеного наказу для забезпечення відкритості та прозорості проведення Добору утворено відповідну Комісію, а також робочу групу - для забезпечення організаційного і технічного супроводу її роботи.

На виконання вимог пункту 3 наказу Генерального прокурора України від 08.08.2016 року № 286 за результатами проведеного добору на підставі мотивованих рекомендацій Комісії Генеральним прокурором України видано накази про призначення кандидатів на адміністративні посади та посади прокурорів і слідчих Генеральної інспекції, які були оприлюднені на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України.

Відтак, доводи позивача про невиконання Генеральною прокуратурою України обов'язку щодо офіційного оприлюднення списків осіб, допущених до участі в Доборі, рейтингових списків кандидатів, протоколів засідань та рекомендацій Комісії про призначення кандидатів на посади у Генеральній інспекції є безпідставними.

В той же час, жодним чинним нормативно-правовим актом та організаційно-розпорядчими актами Генеральної прокуратури України не встановлено імперативних вимог стосовно обов'язку оприлюднення саме списків осіб, допущених до участі в Доборі, рейтингових списків кандидатів, протоколів засідань та рекомендацій Комісії про призначення кандидатів на посади у Генеральній інспекції. Вказане стосується також і доводів позовача про невиконання відповідачем вимог щодо відео- чи аудіо- фіксації проведених співбесід з кандидатами, оскільки обов'язок забезпечення такої фіксації також не передбачено жодним нормативно-правовим актом.

Також колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо безпідставності доводів позивача щодо порівняння процедури добору з процедурами конкурсів на посади в НАБУ та органи Національної поліції, оскільки відбір кандидатів на посади до вказаних органів регламентується іншими спеціальними законами.

Крім того, з матеріалів справи не вбачається, що відповідачами при проведенні добору було вчинено дії або прийнято рішення дискримінаційного характеру стосовно кандидатів або надання їм переваг членами Комісії та робочої групи.

В той же час, вимог щодо бездіяльності/протиправних дій відповідачів, допущених при проведенні добору щодо безпосередньо позивача, останній в межах даної справи не заявляє.

При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Колегія суддів вважає, що в даному випадку задоволення адміністративного позову шляхом визнання незаконним добору (призначення, організацію, проведення і використання результатів, який був проведений Комісією з добору не є належним способом захисту порушених прав позивача та буде формою втручання в дискреційні повноваження відповідачів, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Враховуючи викладене колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог та відсутності підстав для задоволення адміністративного позову.

За таких підстав, колегія суддів приходить до переконання, що висновки суду першої інстанції є обґрунтованими, а доводи апеляційної скарги позивача не спростовують висновки суду першої інстанції.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з дотриманням норм матеріального та процесуального права, на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в справі, підтверджених доказами, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то колегія суддів апеляційної інстанції підстав для його скасування не вбачає.

Керуючись ст. ст. 243, 310, 315, 316, 321, 322, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 02 березня 2018 року.

Головуючий суддя Н.В. Безименна

Судді А.Ю.Коротких

І.В.Федотов

Головуючий суддя Безименна Н.В.

Судді: Коротких А. Ю.

Федотов І.В.