Справа № 826/19133/13-а
Суддя: Гриців М.І.
Дата ухвалення: 2018-02-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2018 року

Київ

справа №826/19133/13-а

адміністративне провадження №К/9901/1899/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., -

секретаря судового засідання Журіної О.О.,

представників:

підприємства з іноземними інвестиціями «Лукойл-Україна» (змінено назву на підприємство з іноземними інвестиціями «АМІК УКРАЇНА»; далі - Підприємство) - Токменка В.В.,

Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) - Вільгельм А.Д.,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ДАБІ на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 серпня 2014 року (суддя Кузьменко В.А.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2014 року (судді Бабенко К.А., Кобаль М.І., Петрик І.Й.) в адміністративній справі за позовом Підприємства до ДАБІ про визнання протиправними та скасування постанов,

встановив:

У грудні 2013 року Підприємство звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправними та скасувати постанови ДАБІ від 14 листопада 2013 року №№ 538/13/7/26-33/1411/02/1 та 539/13/7/26-34/1411/02/1 (далі - Постанови) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. На обґрунтування позову зазначив, що не здійснював будь-яких будівельних робіт, проведення яких потребувало б оформлення дозвільної документації та повторного прийняття об'єкта будівництва в експлуатацію. Крім того, відповідач безпідставно автозаправну станцію відніс до об'єктів V категорії складності.

Суди встановили нижченаведені обставини справи.

Підприємство експлуатує автозаправну станцію, розташовану на вулиці Братиславська, 39а в місті Києві (далі - Автозаправна станція), на початок роботи якої отримано дозвіл Головного управління Міністерства надзвичайних ситуацій України в місті Києві від 02 червня 2008 року № 1352. Згідно з актом про приймання в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта "Реконструкція Автозаправної станції", зареєстрованого 06 серпня 1999 року управлінням Держархбудконтролю м. Києва, вказаний об'єкт будівництва прийнято в експлуатацію.

ДАБІ провела позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил позивачем на об'єкті будівництва - Автозаправна станція (літера А), за результатами якої склала акт від 21 жовтня 2013 року (далі - Акт перевірки). В Акті перевірки зазначила, що Підприємство використовує нежитлову будівлю, у якій розміщено операторську, магазин непродовольчих товарів, адміністративні та підсобні приміщення. У ній виконано будівельні роботи з її реконструкції без дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги частини першої статті 37 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI). У будівлі демонтовано перегородки між певними приміщеннями, облаштовано торговий зал; закладено дверний отвір у несущій стіні у приміщенні № 4; закладено віконний отвір у приміщенні № 1, розширено дверний отвір у несущій стіні; шляхом демонтажу перегородок між приміщеннями № 3, № 2 та № 1 влаштовано нові приміщення шляхом зведення нових перегородок, замінено дві бензоколонки. Будівля експлуатується без прийняття в експлуатацію у встановленому чинним законодавством порядку, чим порушено вимоги частини восьмої статті 39 Закону № 3038-VI. За результатами реконструкції ДАБІ вказану нежитлову будівлю віднесло до V категорії складності на підставі класу наслідків такого об'єкта будівництва.

У зв'язку із виявленими порушеннями відповідач прийняв Постанову, якою за порушення частини першої статті 37 та частини восьмої статті 39 Закону № 3038-VI, накладено на Підприємство по 1 032 300 грн штрафу за кожне правопорушення.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 14 серпня 2014 року позов задовольнив.

На підставі аналізу положень пунктів 5, 6 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР) суд встановив, що до відповідальності у вигляді штрафу у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат може бути притягнуто суб'єктів містобудування у випадку експлуатації або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації або виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання виключно стосовно об'єктів V категорії складності.

З посиланням на положення статті 32 Закону № 3038-VI, пункту 6 Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557, дані висновку комісійної судової будівельно-технічної експертизи дійшов висновку, що будівля Автозаправного комплексу відноситься до ІІ категорії складності. Зокрема, вирішуючи питання наявності у спірного об'єкта будівництва ознак, які б могли кваліфікувати його як об'єкт V категорії складності, не було встановлено і не доведено відповідачем, що належний позивачу автозаправний комплекс на вул. Братиславська, 39-а у Деснянському районі м. Києва: 1) є об'єктом підвищеної небезпеки, оскільки в матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази, які підтверджували, що вказаний об'єкт ідентифіковано відповідно до кількості порогової маси небезпечних речовин, як встановлено у статті 9 Закону України від 18 січня 2001 року № 2245-III «Про об'єкти підвищеної небезпеки»; 2) розрахований на постійне перебування більш як 400 осіб та (або) періодичне перебування понад 1000 осіб; 3) становить можливу небезпеку для більш як 50000 осіб, які перебувають поза об'єктом; 4) у разі аварії або неможливості (недоцільності) подальшої експлуатації: може спричинити збитки в обсязі понад 150000 мінімальних розмірів заробітних плат, або може призвести до припинення функціонування об'єктів транспорту, зв'язку, енергетики та інженерних мереж загальнодержавного значення або призвести до втрати об'єктів культурної спадщини національного значення.

За відсутності в матеріалах справи інших даних, які б спростовували наведені висновки, застосування штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визнав безпідставним.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 03 листопада 2014 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

ДАБІ не погодилося із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій і подало касаційну скаргу про їх скасування та постановлення нового рішення про відмову у задоволенні позову. На обґрунтування незаконності та необґрунтованості рішень покликається на те, що роботи з реконструкції проводилися без дозволу на виконання будівельних робіт. Вважає, що при вирішення питання стосовно категорії складності суд помилково відніс Автозаправну станцію до ІІ категорії складності.

Верховний Суд переглянув судові рішення в межах касаційної скарги, перевірив повноту встановлених судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, і дійшов висновку про таке.

Суди першої та апеляційної інстанцій визначили предмет спору, характер спірних правовідносин, зміст фактичних обставини справи та нормативно-правове регулювання спірних відносин, з огляду на які, однак, дійшли поспішних, поверхневих висновків, що не базуються на повно встановлених і докладно (ретельно) з'ясованих та досліджених у своїй сукупності фактичних обставинах, обсяг і суть яких має значення для визначення правильності та правомірності дій та рішень учасників спірних правовідносин.

Як убачається із встановлених у справі обставин, Підприємству поставлено за провину експлуатацію нежитлової будівлі (категорія складності V на підставі класу наслідків такого об'єкта будівництва) без прийняття в експлуатацію у встановленому законодавством порядку. Об'єктом будівництва визнана окрема нежитлова будівля Автозаправної станції, у якій у період з

29 квітня 2004 року по 20 червня 2014 року відбулися зміни об'ємно-планувального рішення та геометричних розмірів. Ці будівельні роботи розцінені як реконструкція будівлі. З урахуванням класу наслідків (відповідальності) реконструкцію нежитлової будівлі Автозаправної станції віднесли до ІІ категорії складності. У зв'язку з цим було зроблено висновок, що у межах спірних правовідносин ДАБІ наклала на Підприємство штрафні санкції з порушенням Закону № 208/94-ВР, оскільки не можна застосувати такі заходи до об'єкта ІІ категорії складності.

Під час касаційного розгляду справи представники Підприємства та ДАБІ не ставили під сумнів, що будівельні роботи з реконструкції нежитлової будівлі та роботи із заміни двох паливнороздавальних колонок проводилися на автозаправному комплексі, який відносився до об'єкта V категорії складності до реконструкції і не змінив категорії складності після завершення реконструкційних робіт. Те, що Автозаправна станція є об'єктом V категорії складності у справі фактично ніхто не оспорює, як і того, що цей об'єкт будівництва відноситься до об'єктів підвищеної небезпеки.

У судових рішеннях робиться посилання на те, що Підприємство експлуатує Автозаправну станцію, на початок роботи якої отримано дозвіл Головного управління Міністерства надзвичайних ситуацій України в місті Києві від 02 червня 2008 року №1352. Згідно з актом про приймання в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта "Реконструкція автозаправної станції по вул. Братиславській, 39-а", зареєстрованого 06 серпня 1999 року управлінням Держархбудконтролю м. Києва, вказаний об'єкт будівництва прийнято в експлуатацію.

Відповідно до абзацу другого пункту 2 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 466) під будівельними роботами розуміються роботи з нового будівництва, реконструкції, технічного переоснащення, реставрації, капітального ремонту.

Згідно з термінами та визначеннями понять, ужитих в Державних будівельних нормах А.2.2-3-2012. СКЛАД ТА ЗМІСТ ПРОЕКТНОЇ ДОКУМЕНТАЦІЇ НА БУДІВНИЦТВО, ДБН А.2.2-3-2012, під будівництвом розуміється нове будівництво, реконструкція, капітальний ремонт та технічне переоснащення об'єктів будівництва; об'єктом будівництва - будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси, лінійні об'єкти інженерно- транспортної інфраструктури; будівлями - споруди, що складаються з несучих та огороджувальних або сполучених (несучоогороджувальних) конструкцій, які утворюють наземні або підземні приміщення, призначені для проживання або перебування людей, розміщення устаткування, тварин, рослин, а також предметів; новим будівництвом - будівництво будинків, будівель, споруд, їх комплексів, що здійснюється з метою створення об'єктів виробничого і невиробничого призначення, а також лінійних об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури; реконструкцією - перебудова введених в експлуатацію в установленому порядку об'єктів будівництва, яка передбачає удосконалення виробництва, підвищення його техніко-економічного рівня та якості продукції, що виготовляється, поліпшення умов експлуатації та проживання, якості послуг, зміну основних техніко-економічних показників (кількість продукції, потужність, функціональне призначення, геометричні розміри тощо). Реконструкція передбачає збереження елементів несучих і огороджувальних конструкцій та призупинення на час виконання робіт експлуатації об'єкта в цілому або його частин (за умови їх автономності); технічним переоснащенням - комплекс заходів щодо підвищення експлуатаційних властивостей об'єктів невиробничого призначення, техніко-економічного рівня виробництв, цехів та дільниць на основі впровадження передової техніки та технології, механізації і автоматизації виробництва, модернізації та заміни застарілого і фізично зношеного устаткування новим, більш продуктивним

За частинами першою, другою статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт <…> і будівельних робіт на об'єктах будівництва, що належать до IV і V категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику робіт <…> після отримання дозволу на виконання будівельних робіт. Дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня реєстрації заяви. За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником робіт <…> інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

За частинами другою, восьмою статті 39 цього Закону прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до IV і V категорій складності, здійснюється на підставі акта готовності об'єкта до експлуатації шляхом видачі органами державного архітектурно-будівельного контролю сертифіката у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Суди у цій справі формулювали свої висновки таким чином, що реконструкція нежитлової (окремої) будівлі, яка є складовою Автозаправної станції, в поєднанні із заміною паливороздавальних колонок не робить (не дає підстав вважати) стаціонарну автозаправну станцію об'єктом будівництва V категорії складності, для експлуатації якого потрібно прийняти його в експлуатацію як закінчений об'єкт будівництва.

Для того, щоб сформулювати такий висновок та сприймати його обґрунтованим і законним, потрібно було додатково встановити ряд фактичних обставин та у взаємозв'язку зі встановленими обставинами дослідити їх, з'ясувати їхню правову (юридичну) природу і у кінцевому підсумку визначити правомірність дій та рішень як Підприємства, що здійснило реконструкцію на об'єкті будівництва, так і ДАБІ, яка розцінила дії суб'єкта містобудівної діяльності як протиправні.

Зокрема, треба було дослідити, чи потрібно забудовнику, який планує проводити на об'єкті будівництва, що належить до V (п'ятої) категорії складності і є об'єктом підвищеної небезпеки, запитувати дозвіл на будівельні роботи - реконструкцію будівлі, - після виконання яких функція і цільове призначення об'єкта будівництва - Автозаправної станції, не зміниться. Якщо так, то які саме роботи (вид, складність, сукупність, обсяг тощо) вимагає отримання дозволу на їх виконання. Чи будь-які будівельні роботи на об'єкті будівництва V (п'ятої) категорії складності вимагають запитування дозволу на їх проведення. Чи потрібно запитувати дозвіл на виконання будівельних робіт на об'єкті будівництва V (п'ятої) категорії складності тільки тому, що такі роботи проводяться саме на такому об'єкті. З огляду на які критерії (параметри, вимоги, умови, стандарти тощо) забудовник, підрядна організація повинні орієнтуватися та виконувати будівельні роботи так, щоб правильно визначити складність будівництва. Як повинні кваліфікуватися роботи із заміни паливороздавальних колонок; чи роботи із заміни колонок є об'єктом будівництва; чи реконструкція нежитлової будівлі і заміна колонок утворюють комплекс, до складу якого входять об'єкти з різними класами наслідків (відповідальності) чи одним класом, що за сукупними показниками надають об'єкту будівництва нової якості та/чи вищого рівня, що зобов'язує дотримуватися відповідно порядку визначення рівня складності будівництва.

У контексті зазначеного, потрібно з'ясувати, чи реконструкція нежилої будівлі і заміна паливороздавальних колонок, проведених на автозаправному комплексі, за видом, складністю і сукупністю будівельних робіт, з урахуванням цілісності об'єкта підвищеної небезпеки, на якому вони проводилися, змінює реконструйований об'єкт будівництва настільки, що і для забудовника, підрядника чи проектувальника, і контролюючого органу здійснення таких будівельних робіт не мало викликати труднощів в ідентифікації рівня складності будівництва і спонукати до відповідної послідовності дій, передбачених законодавством у сфері містобудування.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

У цій справі до встановлення і дослідження зазначених вище обставин та їх правової оцінки, оскаржені судові рішення не можуть залишатися в силі, а підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд.

Отже, касаційна скарга ДАБІ є прийнятною і підлягає задоволенню в частині постановлення рішення про скасування постанови та ухвали судів першої та апеляційної інстанцій.

Новий розгляд належить провести з дотриманням вимог адміністративного судочинства.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 серпня 2014 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2014 року скасувати.

Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її проголошення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складений 23 лютого 2018 року.

Головуючий М.І. Гриців

Судді : Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко