Справа № 234/9264/15-а
Суддя: Желтобрюх І.Л.
Дата ухвалення: 2018-02-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07.02.2018 Київ К/9901/1104/18 234/9264/15-а
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Краматорської міської ради на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21.09.2015 (колегія суддів у складі: Міронової Г.М., Ханової Р.Ф., Шишова О.О.) у справі № 234/9264/15-а за позовом ОСОБА_4 до секретаря Краматорської міської ради Воробйової Катерини Олександрівни, Краматорської міської ради, виконавчого комітету Краматорської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

У червні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідачів, в якому просив: визнати протиправною бездіяльність секретаря Краматорської міської ради Воробйової К.О., як виконуючої обов'язки міського голови і виконавчого комітету Краматорської міської ради, щодо скликання та проведення загальних зборів жителів міста Краматорська та зобов'язати її скликати щорічні загальні збори жителів (представників) територіальної громади міста Краматорська; зобов'язати Краматорську міську раду та виконавчий комітет Краматорської міської ради сприяти у підготовці та проведенні зборів, надати необхідне приміщення.

Позовні вимоги обґрунтував тим, що відповідно до Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, загальні збори громадян є складовою частиною системи місцевого самоврядування. Закон України «Про місцеве самоврядування» зобов'язує міського голову скликати щорічні загальні збори за місцем проживання. Натомість ця норма не виконується і загальні збори не проводяться. Позивач вважає, що Краматорська міська рада, виконком Краматорської міської ради в особі секретаря Краматорської міської ради Воробйової К.О. проявили протиправну бездіяльність щодо виконання законодавчих норм з питання проведення загальних зборів територіальної громади міста Краматорська, що призвело до грубого порушення Конституції України і законів України, принципів служіння територіальній громаді і верховенства права, пріоритету прав і свобод людини і громадянина, захисту інтересів відповідної територіальної громади, нешанобливого ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, не виконання обов'язків щодо забезпечення високого рівня культури, спілкування і поведінки, авторитету органів і посадових осіб місцевого самоврядування, які завдають шкоду інтересам місцевого самоврядування і держави, порушення присяги посадової особи місцевого самоврядування.

Постановою Краматорського міського суду Донецької області від 20.07.2015 адміністративний позов залишено без задоволення.

Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 21.09.2015 постанову Краматорського міського суду Донецької області від 20.07.2015 скасовано та прийнято нову, якою позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність секретаря Краматорської міської ради і виконуючого обов'язки голови виконавчого комітету Краматорської міської ради щодо нескликання щорічних загальних зборів жителів міста Краматорська; зобов'язано голову Краматорської міської ради скликати щорічні загальні збори жителів (представників) територіальної громади м. Краматорська. Встановлено строк для подання Краматорською міською радою звіту про виконання постанови Донецького апеляційного адміністративного суду від 21.09.2015 у дані справі до 01.12.2015. В решті позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що проведення загальних зборів громадян за місцем проживання в Україні є правом, а не обов'язком і для їх скликання необхідно ініціатива не менш як третини від загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні. Проте від громадян не поступало звернень про проведення таких зборів. Крім того, суд зазначає про відсутність доказів того, що територіальна громада має статус територіальної громади, який пройшов державну реєстрацію в центральному органі виконавчої влади.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав до скасування рішення суду першої інстанції та часткового задоволення позовних вимог, оскільки відповідачі, на думку апеляційного суду, у даній конкретній ситуації проявили бездіяльність, належним чином не відреагували на вимоги членів територіальної громади скликати загальні збори. Також зазначає, що відсутність статуту територіальної громади не є підставою для прояви такої бездіяльності, з огляду на наявність ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), яка передбачає, що міський голова, зокрема, скликає загальні збори громадян за місцем проживання.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Краматорська міська рада подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити без змін рішення суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що права позивача жодним чином не порушені, а секретарем міської ради не проявлено бездіяльності, оскільки до міської ради чи її виконавчого комітету не надходило пропозиції не менш як від третини загальної кількості громадян, які проживають у відповідному територіальному утворенні, депутатів Ради, членів постійної комісії, депутатської групи, трудового колективу, об'єднання громадян щодо проведення загальних зборів. Крім того, вважає, що суд апеляційної інстанції вийшов за межі повноважень щодо зобов'язання голови Краматорської міської ради скликати щорічні загальні збори жителів (представників) територіальної громади м.Краматорська, встановивши новий (окремий) порядок скликання, чим порушив вимоги ч. 3 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якою чітко визначено, що порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Позивачем заперечення на касаційну скаргу не надані, що не перешкоджає її розгляду по суті.

Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судами фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Постановою Верховної Ради Української РСР від 08.12.1990 № 534-XII введений в дію з 20.12.1990 Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування».

На підставі Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» постановою Верховної Ради України від 17.12.1993 № 3748-XII було затверджено Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні.

28.06.1996 Верховною Радою України прийнята Конституція України.

Закон України № 280/97-ВР відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Пунктом 12 Прикінцевих положень цього Закону визначено, що з дня набрання чинності цим Законом втрачають чинність: зокрема, Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» (втратив чинність 12.06.1997).

Пункт 1 Розділу V Закону № 280/97-ВР визначає, що положення цього Закону є основою для розробки та прийняття інших законодавчих актів про місцеве самоврядування в Україні, а також законів про міста Київ і Севастополь.

У пункті 2 Розділу V Закону № 280/97-ВР відображено, що сільські, селищні, міські, районні в містах, районні, обласні ради після набрання чинності цим Законом здійснюють повноваження, передбачені Конституцією України і цим Законом.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Статтею 1 Закону № 280/97-ВР передбачено, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Відповідно до ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до ст. 8 Закону № 280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що Краматорською міською радою статут територіальної громади м. Краматорська не приймався. Цей факт сторонами не заперечувався.

Компетенція, порядок скликання і проведення загальних зборів та реалізації їхніх рішень регулюється постановою Верховної Ради України від 17.12.1993 № 3748 «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні». Дана постанова на теперішній час не втратила чинності і є єдиним документом з питань організації і проведення загальних зборів громадян за місцем проживання.

Відповідно до пунктів 1, 2, 11 ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова:

1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання.

Вказана норма права є імперативною, тобто такою, що містить певне правило, яке не може бути змінено в процесі її реалізації.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що члени територіальної громади зверталися до органу місцевого самоврядування з пропозиціями про проведення загальних зборів, але отримали відповіді загального характеру, у зв'язку з чим суд дійшов до висновку про бездіяльність відповідачів, оскільки таку відповідь не можна визнати належним реагуванням на законні вимоги членів територіальної громади.

Крім того, суд касаційної інстанції погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що вимоги про зобов'язання міської ради та виконавчого комітету сприяти у підготовці та проведенні загальних зборів не підлягають задоволенню, оскільки Закон № 280/97-ВР не передбачає процедури сприяння повноваженням цих органів.

Щодо посилання скаржника в касаційній скарзі на ч. 3 ст. 8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка регулює порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, то суд касаційної інстанції вважає їх безпідставними, оскільки дана норма регулює порядок проведення загальних зборів, а не їх скликання.

Отже, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права, які могли б привести до ухвалення незаконного рішення, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21.09.2015 у справі № 234/9264/15-а залишити без змін, а касаційну скаргу Краматорської міської ради - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя: І. Л. Желтобрюх
Судді: О. В. Білоус
Помічник судді Т. Г. Стрелець