Справа № 823/3501/13-а
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2018-02-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21.02.2018 м. Київ К/9901/9282/18 823/3501/13-а

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючий суддя Кравчук В.М., Анцупова Т.О., Стародуб О.П., розглянувши в письмовому провадженні заяву ОСОБА_1 від 25.01.2018 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 у справі № 823/3501/2013-а, в с т а н о в и в :

І. ПРОЦЕДУРА

1. У жовтні 2011 року ОСОБА_1 звернувся до Христинівського районного суду Черкаської області з позовом до Христинівської міської ради Черкаської області, комунального підприємства "Черкаське обласне об'єднане бюро технічної інвентаризації", третя особа на стороні відповідача ОСОБА_2, в якому просив суд:

- визнати незаконними та недійсними рішення Христинівської міської ради від 23.09.2010 №51-2/40 V, від 22.08.2011 № 9-2/1, від 23.11.2010 №8;

- визнати незаконними дії КП "Черкаське обласне об'єднане бюро технічної інвентаризації" щодо реєстрації за ОСОБА_2 права власності на самочинне будівництво, зведене за адресою АДРЕСА_1;

- скасувати свідоцтво серії НОМЕР_1 від 07.07.2011 на право власності ОСОБА_2 на нерухоме майно (комплекс будівель та споруд), що знаходиться за адресою АДРЕСА_1;

- скасувати державну реєстрацію права власності ОСОБА_2, реєстраційний запис №34084076, на комплекс будівель та споруд, що знаходиться за адресою Черкаська область АДРЕСА_1;

- зобов'язати Христинівську міську раду Черкаської області ухвалити нове рішення щодо розподілу земельної ділянки, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 Черкаської області загальною площею 1,0024 га, виділивши у користування позивачу її частину 42,84%.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення Христинівської міської ради від 23.09.2010 №51-2/40 V (про закріплення за ОСОБА_2 земельної ділянки 0,5462 га), рішення № 8 від 23.11.2010 (про надання дозволу ОСОБА_2 на спорудження зблокованих піднавісів), рішення від від 22.08.2011 № 9-2/1 (про розподіл між ОСОБА_2 та ОСОБА_1 земельної ділянки) є протиправними, оскільки порушують права ОСОБА_1 на земельну ділянку, які у нього виникли у зв'язку з набутттям права власності на комплекс приміщень продовольчої бази. Внаслідок прийняття оскаржуваних рішень у користуванні ОСОБА_1 залишилась частина земельної ділянки, площею, непропорційною площі будівель та споруд, які є його власністю. Згоди на закріплення за іншою особою земельної ділянки він не надавав, а останній немає ні дозволу на будівництво, ні відведеної для будівництва земельної ділянки, ні проектно-кошторисної документації та самочинно будує на території оспорюваної земельної ділянки будівлю. Крім того, на момент винесення оскаржуваних рішень земельна ділянка перебувала на праві постійного користування Христинівського РайСТ.

3. Ухвалою від 14.12.2011 Христинівський районний суд Черкаської області (суддя Вітер Л.А.) передав адміністративну справу № 2а-4722/11 за підсудністю до Черкаського окружного адміністративного суду (а.с. 72, т. 1).

4. Ухвалою від 13.03.2012 Черкаський окружний адміністративний суд (суддя Холод Р.В.) закрив провадження у даній справі у зв'язку тим, що справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, роз'яснивши позивачеві його право звернутися за захистом порушеного права в порядку цивільного судочинства до Христинівського районного суду Черкаської області (а.с. 74, т.1).

5. Ухвалою від 16.08.2012 Київський апеляційний адміністративний суд (судді Кучма А.Ю., Бєлова Л.В., Безименна Н.В.) апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишив без задоволення, а ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 13.03.2012 - без змін (а.с. 229, т. 1).

6. Ухвалою від 31.10.2013 Вищий адміністративний суд України (судді Мороз В.Ф., Донець О.Є. Маслій В.І.) касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволив, а ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 13.03.2012 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2012 скасував, а справу направив до суду першої інстанції для продовження розгляду, як таку, що належить до юрисдикції адміністративних судів.

7. Постановою від 20.05.2014 Черкаський окружний адміністративний суд (суддя Каліновська А.В.) позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано рішення Христинівської міської ради Черкаської області від 22.08.2011р. №9-2/1-VI "Про розподіл земельної ділянки", зобов'язано Христинівську міську раду Черкаської області ухвалити нове рішення про розподіл земельної ділянки для обслуговування комплексу продовольчої бази по АДРЕСА_1 Черкаської області відповідно до вимог чинного законодавства (а.с. 196, т. 2).

8. Ухвалою від 24.11.2014 Київський апеляційний адміністративний суд (судді Карпушова О.В., Аліменко В.о., Оксененко О.М.) апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишено без задоволення, постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20.05.2014 - без змін (а.с. 106, т. 5).

9. Ухвалою від 08.11.2017 Вищий адміністративний суд України (судді Мороз Л.Л., Калашнікова О.В., Стрелець Т.Г.) касаційні скарги виконавчого комітету Христинівської міської ради Черкаської області, ОСОБА_2 та ОСОБА_1 задоволив частково, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 20.05.2014 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2014 скасував, закривши провадження у справі, оскільки спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства (а.с. 337, т. 5).

10. 25.01.2018 до Верховного Суду надійшла заява від позивача ОСОБА_1 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 у справі № 823/3501/2013-а.

11. У заяві позивач із посиланням на неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України норм процесуального права, просив скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017

12. З клопотаннями до суду сторони не зверталися.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. На підставі договору купівлі-продажу від 09.02.2006, зареєстрованого Христинівським відділом БТІ в Черкаській області за №2475524, ОСОБА_1 придбав у ОСОБА_2 частину комплексу (продовольча база, що знаходиться в Черкаській області АДРЕСА_1), а саме ? частину прохідної "А" площею 10,7 кв. м., ? частину соляного складу "В", площею 200 кв.м., частину складу продбази "Г" площею 1183, 5 кв.м. (в тому числі підвал площею 601,1 кв.м.), ? частину вбиральні "Д" площею 3,3 кв.м.

14. Відповідно до договору міни від 05.03.2008 ОСОБА_2 обміняв належну йому нежитлову будівлю магазин 79 та магазин № 85, що знаходяться за адресою АДРЕСА_2, Черкаська область, загальною площею 281,1 кв.м. на належну ОСОБА_1 ? частину соляного складу, загальною площею 200 кв.м., що знаходиться за адресою, в Черкаській області АДРЕСА_1.

15. Рішенням Христинівської міської ради з 16.09.2010 присвоєно юридичну адресу соляному складу, який належить ОСОБА_2 на підставі договору купівлі-продажу від 03.11.2005 №2684 та договору міни від 05.03.2008 №762, і розміщений за на АДРЕСА_1 - АДРЕСА_1. Крім того, за адресою АДРЕСА_1 на праві власності у ОСОБА_2 знаходиться навіс Б., навіс Г., убиральня Д, огорожа 1, ворота 2.

16. Рішенням Христинівської міської ради від 23.09.2010 №51-2/40-V закріплено земельну ділянку пл. 0,5462 га, що на АДРЕСА_1 для обслуговування соляного складу за ОСОБА_2 та затверджено план-схему землекористування земельної ділянки на АДРЕСА_1.

17. Рішенням виконавчого комітету Христинівської міської ради № 8 від 23.11.2010 ОСОБА_2 надано дозвіл на спорудження зблокованих піднавісів розмірами 19,92м х 5,14 м., 25,33 м. х 5,65 м. та 12,72 м. х 38,45 м. на АДРЕСА_1 на орендованій земельній ділянці.

18. Рішенням виконавчого комітету Христинівської міської ради від 16.06.2011 №152 надано дозвіл на оформлення права власності на майновий комплекс будівель та споруд розташований в м. Христинівка на АДРЕСА_1 (394,6 кв.м.) за ОСОБА_2 та доручено КП "Черкаському обласному ОБТІ" оформити свідоцтво про право власності на майновий комплекс.

19. Рішенням Христинівської міської ради від 22.08.2011 № 9-2/1-VI закріплено земельну ділянку на АДРЕСА_1 за ОСОБА_2 площею 0,1540 га та площею 0,1240 га за ОСОБА_1 у спільне користування площею 0,2125 га.

20. Постановою Христинівського районного суду Черкаської області від 25.02.2011, яка набрала законної сили, рішення Христинівської міської ради Черкаської області від 20.05.2010 № 48-3/13-У "Про розподіл земельної ділянки" визнано протиправним та зобов'язано Христинівську міську раду Черкаської області ухвалити нове рішення про розподіл земельної ділянки для обслуговування комплексу продовольчої бази на АДРЕСА_1.

ІІІ. ДОВОДИ ЗАЯВИ

21. ОСОБА_1 (позивач) не погоджується з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017. Зазначає, що Вищий адміністративний суд України допустив порушення норм процесуального права, оскільки ухвала прямо суперечить висновкам, викладеним в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 31.10.2013, прийнятій внаслідок перегляду судових рішень, що були постановлені у даній справі в порядку адміністративного судочинства (ухвала Черкаського окружного адміністративного суду від 13.03.2012, ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 16.08.2012).

22. Заявник зазначає, що питання про юрисдикцію спору було вирішено і суд повинен був розглядати касаційну скаргу по суті. Натомість через шість років судової тяганини та неоднозначного застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права його було незаконно позбавлено права на судовий захист.

IV. ОЦІНКА СУДУ

23. В ухвалі від 08.11.2017, що переглядається, Вищий адміністративний суд України на підставі інтерпретації правової природи правовідносин, що виникли між сторонами у справі, характеру порушених прав позивача на користування земельною ділянкою, яке він отримав внаслідок придбання у власність частини немайнового комплексу, дійшов висновку, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи користування (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право. Вирішення вимог позивача про скасування реєстрації права власності також передбачає вирішення спору про право, а тому такі вимоги не можуть бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства.

24. Суд зазначив, що керувався правовим висновком, який було висловлено Верховним Судом України на спільному засіданні Колегії суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах у постанові від 11.11.2014 у справі № 21-493а14.

25. Водночас, у цьому самому спорі Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 31.10.2013 дійшов висновку про підвідомчість спору саме адміністративному суду. Суд виходив з того, що відповідач як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права власності на земельну ділянку в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій. Позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами адміністративного судочинства. Неможливість задоволення позовної вимоги з огляду на невідповідність обраного способу захисту спірним правовідносинам чи відсутності порушення охоронюваних законом інтересів чи законних прав та з інших підстав не змінює підвідомчість спору, а у випадку обґрунтованості такого висновку є підставою для відмови у позові.

26. З огляду на доводи заяви, Суду необхідно з'ясувати, чи правильно визначена юрисдикція спору, за наслідками розгляду якого ухвалено оскаржене рішення.

27. Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судами касаційної інстанції зазначених норм процесуального права, Верховний Суд виходить з такого.

28. Відповідно до статті 15 ЦПК України у порядку цивільного судочинства суди розглядають справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ за КАС України (стаття 17), Господарським процесуальним кодексом України (далі - ГПК України) (статті 1, 12), Кримінальним процесуальним кодексом України або Кодексом України про адміністративні правопорушення віднесено до компетенції адміністративних, господарських судів, до кримінального провадження чи до провадження в справах про адміністративні правопорушення. Законом може бути передбачено розгляд інших справ за правилами цивільного судочинства.

29. Стаття 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (далі - суб'єкт владних повноважень), шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

30. У пункті 1 статті 3 КАС України визначено, що "справа адміністративної юрисдикції" - це публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень.

31. Відповідно до статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

32. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

33. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справи адміністративної юрисдикції. Необхідно з'ясовувати у зв'язку з чим виник спір та на захист яких прав особа звернулася до суду.

34. Відповідно до ч. 4 ст. 11 Цивільного кодексу України у випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Отже, рішення суб'єктів владних повноважень, до яких належать органи державної влади, органи місцевого самоврядування, можуть бути підставами виникнення цивільних прав та обов'язків.

35. Відповідно до ст. 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить зокрема визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (п. 10 ч. 2).

36. Відповідно до ч. 1 ст. 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб'єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

37. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

38. З огляду на це, ухвала, що переглядається, є небезпідставною.

39. Водночас, Суд звертає увагу, що ухвала Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 прямо суперечить ухвалі цього ж суду від 31.10.2013, якою питання про юрисдикцію спору вже було вирішено.

40. Відповідно до ч. 2 ст. 14 КАС України у редакції, що діяла на час постановлення ухвали від 08.11.2017, постанови та ухвали суду в адміністративних справах, що набрали законної сили, є обов'язковими до виконання на всій території України.

41. Ухвала Вищого адміністративного суду України від 31.10.2013 набрала законної сили, скасована не була і діяла на час постановлення ухвали Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017, а отже була обов'язковою і для самого цього Суду.

42. Відтак, вирішивши питання про закриття провадження у справі з підстав неналежності її до адміністративної юрисдикції (ухвала від 08.11.2017), Суд не діяв послідовно і ухвалив рішення, яке суперечить ухвалі цього ж Суду від 31.10.2013.

43. Окрім того, заявник небезпідставно зазначає, що така непослідовність Суду створила йому перешкоди у реалізації права на судовий захист.

44. Відповідно до першого речення статті 6 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

45. Складовою цього права є вимога "законності суду" (суд, встановлений законом). "Законність суду" включає організаційну (організація судової системи повинна регулюватися законами у їх буквальному значенні) та юрисдикційну (суд повинен діяти у спосіб та відповідно до повноважень, передбачених законом, у межах своєї компетенції) складову. Порушення під час визначення юрисдикції суду безумовно призводить до порушення права на справедливий суд.

46. Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Таким чином, повноваження кожного органу законодавчої, виконавчої та судової влади не є безмежними, а визначають Конституцією та законами України. Відтак, суди не мають права розглядати вимог, які не належать до їх юрисдикції, визначеної законом.

47. З іншого боку, не узгоджується з Конституцією України та Конвенцією і ситуація, за якої право особи на справедливий суд (у частині доступу до суду) істотно обмежується через те, що Суд під час визначення власної юрисдикції діє непослідовно і не враховує свої власні судові рішення.

48. У справі "Шестопалова проти України" (заява № 55339/07, рішення від 21.12.2017) Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч положенням пункту 1 статті 6 Конвенції. Європейський суд, серед іншого, вказав, що національні суди надавали заявниці суперечливі роз'яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці підлягав розгляду в судах України. У цьому контексті Суд зазначив, що стаття 6 Конвенції вимагає від держав забезпечити процецуальні заходи для ефективного та доцільного вирішення юрисдикційних конфліктів (п. 21).

49. Суспільний інтерес, який полягає у тому, щоб справу розглядав «суд, встановлений законом», і суспільний інтерес, який полягає у тому, щоб суди виконували свої власні рішення і діяли послідовно, є важливими, рівнозначними і підлягають захисту.

50. Однак зробити це неможливо без відступлення від правової позиції, яку було висловлено Верховним Судом України на спільному засіданні Колегії суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах у постанові від 11.11.2014 у справі № 21-493а14, і яку покладено в основу ухвали від 08.11.2017, яка переглядається.

51. Відповідно до пп. 1 п. 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України у редакції, що діє з 15.12.2017, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

52. Водночас, відповідно до пп. 2 п. 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України якщо адміністративна справа за заявою про перегляд судових рішень Верховним Судом України відповідно до правил, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу, повинна розглядатися на спільному засіданні відповідних судових палат Верховного Суду України, - така справа після її отримання Касаційним адміністративним судом передається на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

53. За правилами КАС України у редакції, що діяли до 14.12.2017, відповідно до ч. 3 ст. 241 у разі якщо під час розгляду справи Верховний Суд України встановить, що існує необхідність відійти від висновку про застосування норми права, викладеного у постанові Верховного Суду України, яка була прийнята іншим складом суду (іншою палатою чи палатами, які брали участь у спільному засіданні), справа передається на розгляд спільного засідання судових палат Верховного Суду України, яке проводиться за участю палати (палат), яка розглядала справу до моменту її передання, та палати (палат), яка приймала відповідну постанову Верховного Суду України. Засідання є правомочним за умови присутності на ньому не менше двох третин суддів від загального складу кожної з відповідних судових палат Верховного Суду України.

54. Враховуючи, що Суд дійшов висновку про необхідність відступлення від правової позиції, яку було висловлено Верховним Судом України на спільному засіданні Колегії суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах у постанові від 11.11.2014 у справі № 21-493а14, справу слід передати до Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 241, 242, 244 КАС України, пп. 1, 2 п. 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України Суд,-

УХВАЛИВ:

Заяву ОСОБА_1 від 25.01.2018 про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 08.11.2017 передати на розгляд Великої палати Верховного Суду.

Ухвала є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий-суддя Кравчук В.М.

Суддя Анцупова Т.О.

Суддя Стародуб О.П.