Справа № 806/822/14
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 лютого 2018 року

місто Київ

справа № 806/822/14

провадження № К/9901/1813/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/822/14

за позовом ОСОБА_1 до Першотравенської селищної ради Баранівського району Житомирської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Першотравенської селищної ради Баранівського району Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду, прийняту 19 травня 2016 року у складі головуючого судді Токаревої М. С., та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду, постановлену 26 липня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Майора Г. І., суддів: Бучик А. Ю., Шевчук С. М.,

у с т а н о в и в :

У лютому 2014 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з позовом до Першотравенської селищної ради Баранівського району Житомирської області (далі - Першотравенська селищна рада), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:

визнати протиправним та скасувати розпорядження секретаря селищної ради від 20 січня 2014 року № 2 про скликання позачергової сесії Першотравенської селищної ради;

визнати протиправним та скасувати рішення тридцять восьмої позачергової сесії Першотравенської селищної ради від 21 січня 2014 року № 552 «Про дострокове припинення повноважень селищного голови»;

зобов'язати відповідача внести виправлення до трудової книжки стосовно причини звільнення, зробивши відповідний запис «звільнений у зв'язку із закінченням строку повноважень, пункт 1 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування»;

стягнути з відповідача: середній заробіток та інші грошові доходи за час вимушеного прогулу з 22 січня 2015 року по 6 листопада 2015 року та здійснити відповідно до чинного законодавства коригування у сумі 122 869,60 гривень; середній заробіток за 5 місяців, що надається посадовим особам місцевого самоврядування у разі їх звільнення з посади, у сумі 20 927,20 грн.; 1 776,96 гривень судових витрат, пов'язаних з прибуттям до суду; кошти, що були витрачені на проведення судово-почеркознавчої експертизи, в сумі 768,00 гривень; 60 000,00 гривень моральної шкоди.

Позов мотивований протиправністю спірного розпорядження про скликання позачергової сесії селищної ради та необґрунтованістю рішення про дострокове припинення повноважень селищного голови.

Житомирський окружний адміністративний суд постановою від 19 травня 2016 року, яка залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року, позов задовольнив частково:

визнав протиправним і скасував розпорядження від 20 січня 2014 року № 2;

визнав протиправним і скасував рішення тридцять восьмої позачергової сесії Першотравенської селищної ради від 21 січня 2014 року № 552 «Про дострокове припинення повноважень селищного голови»;

змінив дату звільнення ОСОБА_1 із 21 січня 2014 року на 6 листопада 2015 року та постановив вважати його звільненим з посади Першотравенського селищного голови Баранівського району у зв'язку із закінченням терміну повноважень, про що внести відповідний запис до його трудової книжки;

стягнув з Першотравенської селищної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток на час вимушеного прогулу з 22 січня 2014 року по 6 листопада 2015 року в сумі 93 032,80 гривень;

стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Першотравенської селищної ради на користь ОСОБА_1 понесені ним витрати, пов'язані із прибуттям до суду, в сумі 1 576,96 гривень та витрати на проведення судово-почеркознавчої експертизи в сумі 768 гривень;

в іншій частині в позові відмовив.

У своїй касаційній скарзі Першотравенська селищна рада, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права при ухваленні рішення про часткове задоволення позовних вимог, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Позивач надав заперечення проти касаційної скарги, в яких указує на необґрунтованість останньої та просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій установлено, що рішенням Першотравенської селищної ради від 17 листопада 2010 року № 1, яке прийнято на першій сесії селищної ради шостого скликання, визнано повноваження селищного голови ОСОБА_1

8 січня 2014 року до виконкому селищної ради надійшла вимога групи депутатів кількістю 8 осіб від 30 грудня 2013 року про скликання тридцять восьмої сесії ради, для розгляду заяв громадян щодо вирішення земельних питань, які надійшли протягом грудня 2013 року.

Розпорядженням секретаря селищної ради від 20 січня 2014 року № 2 скликано тридцять восьму позачергову сесію Першотравенської селищної ради, на якій ухвалено рішення від 21 січня 2014 року № 552 «Про дострокове припинення повноважень селищного голови».

Зазначене рішення мотивоване тим, що селищний голова смт. Першотравенськ ОСОБА_1 не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, порушує закони України, права і свободи громадян.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із необґрунтованості вказаного рішення та наявності порушення процедури скликання позачергової сесії селищної ради.

Так, суд констатував, що відповідачем не надано доказів того, що позивач порушив Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечив здійснення наданих йому повноважень. Також суд зазначив, що окремі факти діяльності позивача, покладені в основу згаданого рішення, не є систематичними недоліками в роботі ОСОБА_1 як голови селищної ради, не вказують на незабезпечення ним здійснення наданих повноважень, не є тими обставинами, з якими можливе дострокове припинення повноважень селищного голови.

Крім того, під час судового розгляду проведено судово-почеркознавчу експертизу, згідно з висновком якої від 17 березня 2016 року № 1/154:

у вимозі депутатів від 30 грудня 2013 року, підпис, який розміщений навпроти прізвища ОСОБА_2, відсутній;

на питання: «Чи належить підпис, виконаний від імені ОСОБА_2 у зверненнях депутатів Першотравенської селищної ради від 30 грудня 2013 року, від 17 січня 2014 року та двох актах від 8 січня 2014 року, ОСОБА_2?» надати відповідь не виявилося можливим у зв'язку з тим, що зразки підписів містять обмежений графічний матеріал;

підпис, який розміщений навпроти прізвища ОСОБА_3 у двох актах від 8 січня 2014 року, виконаний не ОСОБА_3, а іншою особою.

При цьому кількісний склад депутатського корпусу Першотравенської селищної ради становить 20 осіб.

У зв'язку з цим та з огляду на приписи статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 17 вересня 2013 року № 563-VII, яка була чинна на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні») суд дійшов висновку про порушення порядку скликання сесії селищної ради.

Зазначена позиція підтримана і Житомирським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Колегія суддів Верховного Суду погоджується з такими висновками судів з таких підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування врегульовано Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з частиною другою статті 12 якого сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.

За змістом частини третьої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.

Порядок дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови врегульовано статтею 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Так, згідно з частиною першою зазначеної статті повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі:

1) його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

2) припинення його громадянства;

3) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

31) набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за адміністративне корупційне правопорушення, пов'язане з порушенням обмежень, передбачених Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»;

4) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим Законом;

5) визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

6) його смерті.

Повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених частиною другою цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу рад (частина третя статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Вичерпний перелік підстав для дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови закріплений у частині другій статті 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Так, повноваження відповідного голови можуть бути достроково припинені за наявності однієї з таких підстав:

1) якщо він порушує Конституцію або закони України;

2) якщо він порушує права і свободи громадян;

3) якщо він не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.

Як уже зазначено, при ухваленні рішення від 21 січня 2014 року № 552 «Про дострокове припинення повноважень селищного голови» відповідач послався на те, що позивач не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, порушує закони України, права і свободи громадян.

Разом із цим, зі змісту згаданого рішення не вбачається конкретного обґрунтування обставин, які стали підставою для дострокового припинення повноважень селищного голови, у ньому не розкрито змісту відповідних порушень, що існують на думку колегіального органу.

Суди правильно зазначили, що будь-які порушення повинні бути доведені в установленому законом порядку, чого у випадку, що розглядається, відповідачем не зроблено.

За змістом частин першої, другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, яка була чинна на час ухвалення оскаржуваних судових рішень, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не надав належних та допустимих доказів на підтвердження обґрунтованості рішення від 21 січня 2014 року № 552 «Про дострокове припинення повноважень селищного голови», а тому суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів про наявність підстав для задоволення позову у цій частині.

У свою чергу, доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, не спростовують зазначених висновків судів попередніх інстанцій і не дають підстав вважати, що останні допустили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про відсутність порушень процедури скликання позачергової сесії селищної ради, суд виходить із такого.

Згідно з частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частиною шостою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обумовлено, що у разі немотивованої відмови сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті, районної, обласної ради або неможливості його скликати сесію ради сесія скликається: сільської, селищної, міської ради - секретарем сільської, селищної, міської ради; районної у місті, районної, обласної ради - відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради.

У цих випадках сесія скликається:

1) якщо сесія не скликається сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті, районної, обласної ради) у строки, передбачені цим Законом;

2) якщо сільський, селищний, міський голова (голова районної у місті, районної, обласної ради) без поважних причин не скликав сесію у двотижневий строк після настання умов, передбачених частиною сьомою цієї статті

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації (частина сьома статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

У разі якщо посадові особи, зазначені у частинах четвертій та шостій цієї статті, у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу суб'єктів, зазначених у частині сьомій цієї статті, або у разі якщо такі посади є вакантними сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради (частина восьма статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина дев'ята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради (частина десята статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

В аспекті зазначених законодавчих норм судами установлено, що жодних доказів відмови (ухилення) ОСОБА_1 від скликання сесії селищної ради у двотижневий строк з моменту надходження 30 грудня 2013 року вимоги депутатів або неможливості її скликання головою відповідачем не надано.

Також суди встановили, що скликання позачергової сесії селищної ради ініційовано шістьма депутатами, що становить менше третини депутатів від загального складу селищної ради, що підтверджено, зокрема, висновком судово-почеркознавчої експертизи.

За таких обставин висновок судів щодо порушення процедури скликання позачергової сесії селищної ради є правильним, а вимога позивача про скасування розпорядження від 20 січня 2014 року № 2 є такою, що підлягає задоволенню.

В іншій частині доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки установлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин справи. При цьому колегія суддів зазначає, що у скарзі не ставиться під сумнів правильність висновків судів щодо зміни дати звільнення позивача, а також щодо стягнення на користь останнього середнього заробітку на час вимушеного прогулу й судових витрат, у тому числі в частині математичних розрахунків.

За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для часткового задоволення позову.

Водночас колегія суддів зауважує на такому.

На час звернення позивача до суду з цим позовом та його розгляду в судах першої та апеляційної інстанцій правила предметної підсудності адміністративних справ були визначені статтею 18 Кодексу адміністративного судочинства України (у відповідній редакції), відповідно до пункту 1 частини першої якої місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні адміністративні справи, у яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам.

Виключення з указаного правила закріплені в пункті 1 частини другої цієї ж статті, згідно з яким окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, однією зі сторін в яких є, зокрема, обласна рада, Київська, Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

За такого правового регулювання та враховуючи, що Житомирський окружний адміністративний суд розглянув адміністративну справу, відповідачем у якій є орган місцевого самоврядування (Першотравенська селищна рада Баранівського району Житомирської області), беручи до уваги предмет спору, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції допустив порушення правил предметної підсудності.

У свою чергу, суд апеляційної інстанції таку помилку залишив поза увагою.

Водночас, за правилами частини другої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції (далі - КАС України) порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

Згідно з пунктом 7 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо судове рішення ухвалено судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25 - 28 цього Кодексу.

Абзацом другим цієї ж частини закріплено, що судове рішення не підлягає скасуванню з підстави, визначеної пунктом 7 цієї частини, якщо учасник справи, який подав касаційну скаргу, при розгляді справи судом першої інстанції без поважних причин не заявив про непідсудність справи.

З матеріалів справи та доводів касаційної скарги не вбачається, що позивач заявляв про порушення правил предметної підсудності під час розгляду цієї справи.

Колегія суддів бере до уваги те, що за змістом частини першої статті 20 КАС України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:

1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;

2) адміністративні справи, пов'язані з виборчим процесом чи процесом референдуму, щодо: оскарження рішень, дій чи бездіяльності дільничних виборчих комісій, дільничних комісій з референдуму, членів цих комісій; уточнення списку виборців; оскарження дій чи бездіяльності засобів масової інформації, інформаційних агентств, підприємств, установ, організацій, їх посадових та службових осіб, творчих працівників засобів масової інформації та інформаційних агентств, що порушують законодавство про вибори та референдум; оскарження дій чи бездіяльності кандидата у депутати сільської, селищної ради, кандидатів на посаду сільського, селищного голови, їх довірених осіб;

3) адміністративні справи, пов'язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України, щодо: примусового повернення в країну походження або третю країну іноземців та осіб без громадянства; примусового видворення іноземців та осіб без громадянства за межі України; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; продовження строку затримання іноземців або осіб без громадянства з метою їх ідентифікації та (або) забезпечення примусового видворення за межі території України; затримання іноземців або осіб без громадянства до вирішення питання про визнання їх біженцями або особами, які потребують додаткового захисту в Україні; затримання іноземців або осіб без громадянства з метою забезпечення їх передачі відповідно до міжнародних договорів України про реадмісію;

4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1 - 3 частини першої цієї статті.

Окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті (частина друга статті 20 КАС України).

Тобто, чинним процесуальним законом розгляд адміністративних справ, стороною в яких є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, віднесено до юрисдикції окружних адміністративних судів.

За наведених обставин колегія суддів не вбачає підстав для застосування пункту 7 частини третьої статті 353 КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Частиною першою статті 350 цього ж Кодексу закріплено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні оскаржуваних судових рішень суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права, а наведені порушення норм процесуального права не є підставою для скасування таких рішень, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а згадані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Першотравенської селищної ради Баранівського району Житомирської області залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 19 травня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець