Справа № 2а-9821/11/2670
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-02-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14.02.2018 місто Київ К/9901/1660/18 2а-9821/11/2670

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

за участі секретаря судового засідання - Гулової О. І.,

позивача - ОСОБА_1,

представників позивача: ОСОБА_2, ОСОБА_3,

представника відповідача - Бударіна М. П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Апарату Ради національної безпеки і оборони України, Секретаря Ради національної безпеки і оборони України про поновлення на публічній службі,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва, прийняту 13 березня 2015 року у складі колегії суддів: головуючого - Іщука І. О., суддів: Кузьменка В. А., Шулежка В. П., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду, постановлену 26 травня 2015 року у складі колегії суддів: головуючого - Горбань Н. І., суддів: Земляної Г. В., Сорочка Є. О.,

в с т а н о в и в :

У липні 2011 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з позовом до Апарату Ради національної безпеки і оборони України (далі - Апарат РНБОУ), в якому просив:

визнати незаконним та скасувати розпорядження Секретаря Ради національної безпеки і оборони України від 12 травня 2011 року № 51/2011 «Про реалізацію положення Указу Президента України від 5 квітня 2011 року № 353/2011»;

визнати незаконними дії службових осіб Апарату Ради національної безпеки і оборони України щодо попередження ОСОБА_1 про наступне вивільнення від 13 квітня 2011 року;

визнати незаконними дії службових осіб Апарату Ради національної безпеки і оборони України щодо штатної розстановки працівників;

визнати незаконним та скасувати розпорядження Секретаря Ради національної безпеки і оборони України від 9 червня 2011 року № 389/2011-к в частині звільнення ОСОБА_1 з роботи в Апараті Ради національної безпеки і оборони України на підставі пункту 1 статті 40 Кодексу законів про працю України у зв'язку із скороченням чисельності та штату працівників;

поновити ОСОБА_1 на роботі;

зобов'язати Апарат Ради національної безпеки і оборони України здійснити ОСОБА_1 виплату за час вимушеного прогулу.

Позов мотивований протиправністю спірного розпорядження як такого, що прийнято з перевищенням наданих Секретарю Ради національної безпеки і оборони України повноважень та з порушенням процедури звільнення позивача з посади.

Протокольною ухвалою від 28 липня 2011 року Окружний адміністративний суд міста Києва залучив до участі у справі в якості співвідповідача Секретаря Ради національної безпеки і оборони України (далі - Секретар РНБОУ).

Справа розглядалась судами неодноразово.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 13 березня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року, в позові відмовив.

У своїй касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити рішення про задоволення позову.

Заперечень (відзивів) на касаційну скаргу не надійшло.

Касаційна скарга підлягає задоволенню частково з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 обіймав посаду державного експерта відділу проблем національної безпеки у соціальній та гуманітарній сфері управління фінансової безпеки Апарату РНБОУ.

Станом на 5 квітня 2011 року гранична чисельність працівників Апарату РНБОУ становила 210 штатних одиниць.

Указом Президента України від 5 квітня 2011 року № 353/2011 «Деякі питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України»:

затверджено граничну чисельність працівників Апарату РНБОУ у кількості 90 штатних одиниць (пункт 1);

визначено структуру Апарату Ради національної безпеки і оборони України (пункт 2);

доручено Секретареві РНБОУ вжити в установленому порядку заходів щодо приведення штатного розпису Апарату РНБОУ у відповідність із цим Указом;

забезпечити здійснення в установленому порядку заходів, пов'язаних зі скороченням чисельності працівників Апарату РНБОУ, в тому числі попередження в установленому порядку працівників про наступне звільнення, забезпечення при їх звільненні безумовного виконання вимог законодавства України про державну службу, про працю (пункт 4).

Листом від 6 квітня 2011 року № 12/17-557-12-8 Секретар РНБОУ повідомив Профспілковий комітет Апарату РНБОУ про підготовку відповідного розпорядження Секретаря РНБОУ, яким буде передбачено проведення заходів щодо введення нової структури, приведення штатного розпису Апарату РНБОУ у відповідність із цим Указом, а також попередження усіх працівників Апарату РНБОУ про наступне вивільнення у зв'язку із скороченням посад та ліквідацією структурних підрозділів, що відсутні у затвердженій структурі. Також поінформовано, що станом на 5 квітня 2011 року в Апараті РНБОУ працює 187 осіб, з яких скороченню підлягатимуть майже сто осіб, строк проведення звільнення не раніше двох місяців після попередження відповідно до чинного трудового законодавства. Профспілковому комітету Апарату РНБОУ запропоновано провести консультації щодо реалізації Апаратом РНБОУ заходів з цих питань та пом'якшення несприятливих наслідків майбутнього вивільнення працівників Апарату РНБОУ.

Розпорядженням Секретаря РНБОУ від 8 квітня 2011 року № 37/2011 «Про виконання Указу Президента України від 5 квітня 2011 року № 353/2011» затверджено організаційну структуру та чисельність підрозділів Апарату РНБОУ, визначених структурою, затвердженою Указом Президента України від 5 квітня 2011 року № 353/2011; доручено Відділу кадрів спільно із керівниками самостійних структурних підрозділів Апарату Ради відповідно до вимог законодавства України про державну службу та про працю попередити працівників Апарату РНБОУ про наступне вивільнення у зв'язку із скороченням посад та ліквідацією структурних підрозділів, що відсутні у затвердженій структурі; доручено Відділу кадрів, Службі Секретаря Ради національної безпеки і оборони України провести відповідні консультації із профспілковим комітетом; доручено Фінансово-економічному управлінню з урахуванням пропозицій Служби Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, контрольного управління, відділу кадрів розробити та до 12 квітня 2011 року подати на затвердження проект розпорядження щодо приведення штатного розпису Апарату РНБОУ у відповідність із названим Указом.

13 квітня 2011 року ОСОБА_1 попереджено про можливе звільнення з роботи в Апараті РНБОУ за пунктом 1 статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).

Розпорядженням Секретаря РНБОУ від 12 травня 2011 року № 51/2011 «Про реалізацію положень Указу Президента України від 5 квітня 2011 року № 353/2011» на виконання Указу Президента України від 5 квітня 2011 року «Деякі питання Апарату Ради національної безпеки і оборони України» внесено зміни до організаційної структури та чисельності підрозділів Апарату РНБОУ, затвердивши її у новій редакції (додаток № 1) (пункт 1).

Відповідно до протоколів засідання робочої групи з питань вивільнення працівників Апарату РНБОУ, що підлягають скороченню, та штатної розстановки тих працівників, які залишаються (від 17 травня 2011 року, від 18 травня 2011 року та від 25 травня 2011 року) робочою групою підготовлено список кандидатур на зайняття посад керівників самостійних структурних підрозділів в Апараті РНБОУ, сформовано та підтримано остаточний список працівників Апарату РНБОУ, які мають переважне право на залишенні на роботі, який передано на погодження Секретарю РНБОУ; підготовлено та подано до Профспілкового комітету Апарату РНБОУ подання про надання згоди на звільнення тих працівників, які є членами Профспілкової організації Апарату РНБОУ, однак підлягають звільненню.

Заступником Секретаря РНБОУ (керівником робочої групи) на ім'я Голови профспілкового комітету Апарату РНОБУ підготовлено подання щодо звільнення працівників з роботи в Апараті РНБОУ згідно з пунктом 1 статті 40 КЗпП, до якого увійшов і ОСОБА_1

Відповідно до Протоколу № 16 засідання профспілкового комітету Апарату РНБОУ від 6 червня 2011 року останнім надано згоду на звільнення, серед інших, ОСОБА_1

Розпорядженням Секретаря РНБОУ від 9 червня 2011 року № 389/2011-к «Про надання відпустки ОСОБА_1 з наступним звільненням» відповідно до статті 3 Закону України «Про відпустки» надано ОСОБА_1, державному експертові відділу проблем національної безпеки у соціальній та гуманітарній сферах управління соціальної безпеки департаменту з питань економічної, соціальної та екологічної безпеки, з 14 до 26 червня 2011 року (13 календарних днів) частину основної відпустки з наступним звільненням останнім днем відпустки з роботи в Апараті РНБОУ у зв'язку із змінами в організації праці та скороченням чисельності працівників Апарату РНБОУ, пункт 1 статті 40 КЗпП; виплачено ОСОБА_1 вихідну допомогу у розмірі середнього місячного заробітку відповідно до статті 44 КЗпП.

26 червня 2011 року ОСОБА_1 звільнено з роботи в Апараті РНБОУ на підставі пункту 1 статті 40 КЗпП у зв'язку із скороченням чисельності та штату працівників на підставі розпорядження Секретаря РНБОУ від 9 червня 2011 року № 389/2011-к.

Відмовляючи в позові, суд першої інстанції виходив із того, що в спірних правовідносинах роботодавцем дотримано встановлений законом порядок звільнення позивача, а саме: за два місяці до скорочення проведено попередження про скорочення чисельності або штату працівників, завчасно надано інформацію до Профспілкового комітету Апарату РНБОУ та професійним спілкам про скорочення працівників, забезпечено проведення консультацій працівників Апарату РНБОУ з представниками Державної служби зайнятості України, направлено Державній службі зайнятості відомості про наступне вивільнення працівників.

Також суд першої інстанції дійшов висновку про наявність у Секретаря РНБОУ компетенції щодо внесення змін до організаційної структури та чисельності підрозділів Апарату РНБОУ згідно з розпорядженням від 12 травня 2011 року № 51/2011.

Зазначена позиція підтримана і Київським апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.

Колегія суддів Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді вважає частково передчасними висновки судів з огляду на таке.

Статтею 159 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII, яка була чинна на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій, передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Вказану норму слід розуміти так, що судове рішення є законним, якщо воно ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з дотриманням норм процесуального права, порушення яких є підставою для скасування чи зміни судового рішення судом вищої інстанції. Це випливає з конституційного принципу законності (пункт 1 частини третьої статті 129 Конституції України, стаття 9 згаданого Кодексу). При цьому законність необхідно тлумачити не суто формально - як дотримання вимог закону, а у ширшому значенні - у світлі верховенства права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи, з урахуванням вимог процесуального закону щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, а висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.

Таким чином, обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для цієї справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.

Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях наголошував на необхідності надання оцінки аргументам учасників справи, які мають значення для розгляду справи в суді.

Серед іншого, в пункті 25 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року, заява № 63566/00, Суд зазначив, що у цій справі заявниця зверталась до національних судів з вимогою вирішити її спір щодо пенсії з органами соціального забезпечення. Заявниця посилалася, зокрема, на положення статті 46 Конституції, заявляючи, що її пенсія не повинна бути нижчою за прожитковий мінімум. Однак національні суди не вчинили жодної спроби проаналізувати позов заявниці з цієї точки зору, попри пряме посилання у кожній судовій інстанції. Не у компетенції Суду вирішувати, який шлях міг би бути най адекватнішим для національних судів при розгляді цього аргументу. Однак, на думку Суду, національні суди, цілком ігноруючи цей момент, хоча він був специфічним, доречним та важливим, не виконали свої зобов'язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції. Відповідно було порушення цього положення.

Крім того, як зазначено у Висновку Консультативної ради європейських суддів від 18 грудня 2008 року № 11 (2008) до уваги Комітету міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, якість судового рішення залежить, головним чином, від якості його обґрунтування, при цьому викладення підстав прийняття рішення не лише полегшує розуміння та сприяє визнанню сторонами суті рішення, але є насамперед гарантією проти свавілля, оскільки, по-перше, це зобов'язує суддю дати відповідь на аргументи сторін та вказати доводи, що становлять основу рішення та забезпечують його правомірність; по-друге, дає можливість суспільству зрозуміти, яким чином функціонує судова система. Підстави прийняття рішення повинні бути узгодженими, чіткими, недвозначними й несуперечливими та давати можливість читачеві прослідкувати логіку міркувань, що призвели до ухвалення суддею рішення. До того ж, обґрунтування повинно засвідчувати дотримання суддею принципів, проголошених Європейським судом з прав людини (а саме додержання прав сторони захисту та права на справедливий суд). Крім того, визнаючи повноваження судді тлумачити закон, слід пам'ятати також і про обов'язок судді сприяти встановленню юридичної визначеності, адже вона гарантує передбачуваність змісту та застосування юридичних норм, сприяючи тим самим забезпеченню високоякісної судової системи.

Однак, суди попередніх інстанцій дотримались викладеного не у повній мірі.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

За змістом пункту 19 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 6 листопада 1992 року № 9 «Про практику розгляду судами трудових спорів», розглядаючи трудові спори, пов'язані зі звільненням за пунктом 1 статті 40 КЗпП, суди зобов'язані з'ясувати, зокрема, чи не користувався вивільнюваний працівник переважним правом на залишення на роботі.

Положеннями статті 42 КЗпП України передбачено, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.

Отже, у першу чергу перевага на залишення на роботі надається особам, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці.

При цьому, при проведенні вивільнення орган вправі в межах однорідних професій і посад провести перестановку (перегрупування) працівників і перевести більш кваліфікованого працівника, посада якого скорочується, за його згодою на іншу посаду, звільнивши з неї з цих підстав менш кваліфікованого працівника.

Тому при вирішенні питання про звільнення працівника роботодавець зобов'язаний перевірити наявність у працівників, посади яких скорочуються, більш високої чи більш низької кваліфікації і продуктивності праці.

Для такої перевірки повинні досліджуватись документи та інші відомості про освіту і присвоєння кваліфікаційних розрядів (класів, категорій, рангів), про підвищення кваліфікації, про навчання без відриву від виробництва, про винаходи і раціоналізаторські пропозиції, авторами яких є відповідні працівники, про тимчасове виконання обов'язків більш кваліфікованих працівників, про досвід трудової діяльності, про виконання норм виробітку (продуктивність праці), про розширення зони обслуговування, про збільшення обсягу виконуваної роботи, про суміщення професій тощо. Однією з істотних ознак більш високої продуктивності праці є дисциплінованість працівника. Тому при застосуванні положень статті 42 КЗпП України щодо переважного права на залишення на роботі слід враховувати в тому числі і наявність дисциплінарного стягнення.

Продуктивність праці і кваліфікація працівника повинні оцінюватися окремо, але в кінцевому підсумку роботодавець повинен визначити працівників, які мають більш високу кваліфікацію і продуктивність праці за сукупністю цих двох показників. При відсутності різниці у кваліфікації і продуктивності праці перевагу на залишення на роботі мають працівники, перелічені в частині другій статті 42 КЗпП України.

Для виявлення працівників, які мають це право, роботодавець повинен зробити порівняльний аналіз продуктивності праці і кваліфікації тих працівників, які залишилися на роботі, і тих, які підлягають звільненню. Такий аналіз може бути проведений шляхом приготування довідки у довільній формі про результати порівняльного аналізу з наведенням даних, які свідчать про переважне право одного перед іншим на залишення на роботі. Тобто, ці обставини повинен з'ясовувати сам суб'єкт владних повноважень, приймаючи відповідне рішення.

Зі змісту оскаржуваних судових рішень та матеріалів справи видно, що суди залишили поза увагою зазначене питання, не з'ясували, чи не користувався позивач переважним правом на залишення на роботі та чи здійснювався роботодавцем відповідний порівняльний аналіз, позаяк на цьому неодноразово наполягав позивач, а матеріали справи містять протоколи засідань робочої групи з питань вивільнення працівників Апарату РНБОУ, що підлягають скороченню, та штатної розстановки тих працівників, які залишаються.

Також суди не надали оцінки твердженням позивача про порушення з боку роботодавця вимог частини третьої статті 22 Закону України від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» (в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 13 грудня 2001 року № 2886-III), згідно з якою у разі, якщо роботодавець планує звільнення працівників з причин економічного, технологічного, структурного чи аналогічного характеру або у зв'язку з ліквідацією, реорганізацією, зміною форми власності підприємства, установи, організації, він повинен завчасно, не пізніше як за три місяці до намічуваних звільнень надати первинним профспілковим організаціям інформацію щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини наступних звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також провести консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом'якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.

Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи та необхідність скасування оскаржуваних судових рішень із направленням справи на новий судовий розгляд.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

Судам при новому розгляді необхідно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові зауважень і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 березня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 травня 2015 року у цій справі скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець