Справа № 826/7877/17
Суддя: Беспалов О.О.
Дата ухвалення: 2018-02-15 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/7877/17 Суддя (судді) першої інстанції:
Келеберда В.І., Качур І. А., Федорчук А. Б.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Беспалова О. О.

суддів: Губської О. А., Парінов А. Б.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

позивача ОСОБА_5, представника відповідача Харчука Р. І., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: 14 годин 26 хвилин, дата складання повного тексту: 15 листопада 2017 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною постанови, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_5 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною повністю постанови від 22.07.2016 р. № 448 «Про затвердження Типових вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії А».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року позов залишено без задоволення.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову суду першої інстанції та ухвалити нову про задоволення позовних вимог з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що судом першої інстанції було порушено строк для розгляду клопотання про забезпечення позову. Апелянт вважає, що проект оскаржуваної постанови було подано до відповідача з порушенням ст. ст. 50, 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Спростовуючи доводи суду першої інстанції, апелянт зазначає, що погодження від Міністерства економічного розвитку і торгівлі України було підписано міністром попереднього Уряду - ОСОБА_9.

Також апелянт зазначає, що судом першої інстанції не наведено належних доводів щодо несуттєвості змін до проекту оскаржуваної постанови в розрізі наявності підстав для його перепогодження.

Відзив на апеляційну скаргу до Київського апеляційного адміністративного суду не надходив.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, осіб, що з'явилися, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду - без змін з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 р. № 490-р утворено Комісію з питань вищого корпусу державної служби та затверджено її персональний склад. На засіданні Комісії з питань вищого корпусу державної служби 15.07.2016 р. погоджено проект Типових вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А» з урахуванням висловлених членами Комісії пропозицій.

22.07.2016 р. Кабінетом Міністрів України прийнято оскаржувану постанову, якою затверджено Типові вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А».

Оскаржувана постанова набрала чинності з дня опублікування, тобто з 26.07.2016 р., крім пп. 2 п. 3 розділу «Загальні вимоги» Типових вимог, затверджених такою постановою, який набирає чинності з 01.05.2018 р.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ст. 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. № 794-VII (далі - Закон № 794) право ініціативи у прийнятті актів Кабінету Міністрів України мають члени Кабінету Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України можуть також вноситися в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України Прем'єр-міністром України, Першим віце-прем'єр-міністром України, віце-прем'єр-міністрами України, а також міністром, який не очолює міністерство.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, внесені на його розгляд, реєструються Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Зареєстровані проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться до бази даних електронної комп'ютерної мережі. Їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України здійснюється в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

До підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України можуть залучатися народні депутати України, науковці та інші фахівці за їх згодою.

Проекти актів Кабінету Міністрів України, що мають важливе суспільне значення та визначають права і обов'язки громадян України, підлягають попередньому оприлюдненню в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно ст. 51 Закону № 794 постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем'єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

Відповідно до ч. 1 § 285 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою КМ України від 18.07.2007 № 950 (далі - Регламент), на засідання урядового комітету запрошуються керівники заінтересованих органів виконавчої влади, які брали участь у підготовці і погодженні проектів актів, а також керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інші посадові особи, участь яких необхідна для обговорення включених до порядку денного питань.

Згідно § 29 Регламенту акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов.

Постанови Кабінету Міністрів видаються з питань:

- затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання;

- затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.

Відповідно до частин 1, 2 § 33 Регламенту головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів.

Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

У відповідності до частин 5, 6 § 33 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань та щодо зміни особи, уповноваженої на підписання міжнародного договору України).

Під час опрацювання проекту акта Кабінету Міністрів повинні бути вжиті вичерпні заходи для врегулювання розбіжностей (проведені узгоджувальні процедури, консультації, наради, робочі зустрічі тощо).

Параграфом 37 Регламенту визначено, що розробник з урахуванням строків, визначених у § 38 для погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами, а також пунктом 2 § 46 для проведення Мін'юстом правової експертизи, надсилає заінтересованому органу проект акта Кабінету Міністрів, завізований керівником органу, який є розробником, разом з пояснювальною запискою, а також порівняльною таблицею (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів).

Заінтересований орган зобов'язаний за зверненням розробника у строк, встановлений § 38 цього Регламенту, взяти участь в опрацюванні та погодженні проекту акта Кабінету Міністрів у частині, що стосується його компетенції.

Свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів керівник заінтересованого органу доводить до відома розробника шляхом надсилання листа, до якого додається завізований ним проект акта, а також зауваження в разі їх наявності. У разі наявності зауважень проект візується із зауваженнями.

Зауваження до проекту акта Кабінету Міністрів подаються розробникові заінтересованим органом виключно з тих питань, що належать до його компетенції та не можуть стосуватися компетенції інших центральних органів виконавчої влади.

Заінтересований орган зобов'язаний чітко обґрунтувати свою позицію щодо проекту акта Кабінету Міністрів, а в разі потреби викласти окремі положення проекту у відповідній редакції.

Параграфом 40 Регламенту в редакції, що була чинною станом на дату оскаржуваної постанови, було передбачено, що якщо в результаті врахування розробником зауважень заінтересованих органів проект акта Кабінету Міністрів або окремі його положення, погоджені іншими заінтересованими органами, зазнали змін, що суттєво змінюють проект акта Кабінету Міністрів, проект у відповідній частині підлягає повторному погодженню такими органами.

У разі зміни керівника органу, який брав участь у підготовці поданого Кабінетові Міністрів проекту акта, Секретаріат Кабінету Міністрів повертає такий проект розробникові для погодження (внесення) новопризначеним керівником.

Як вбачається з матеріалів справи, проект оскаржуваної постанови було погоджено Мінекономрозвитку України 22.03.2016 р. листом за вих. № 2201-27/8170-03, який підписано ОСОБА_7.

Постановою Верховної Ради України «Про формування складу Кабінету Міністрів України» від 14.04.2016 р. № 1097-VIII призначено ОСОБА_8 на посаду Першого віце-прем'єр-міністра України - Міністра економічного розвитку і торгівлі України.

В той же час, Секретаріатом Кабінету Міністрів такий проект розробникові для погодження новопризначеним керівником повернуто не було.

Колегія суддів дотримується позиції, що навіть за умови окремих процедурних порушень протиправність не є безумовною ознакою акта, прийнятого з такими порушеннями.

Для визнання акта протиправним необхідно, передусім, встановити наслідки таких процедурних порушень, дати оцінку таким наслідкам в розрізі принципу верховенства права.

Натомість, колегія суддів звертає увагу, що матеріали справи не містять жодних належних та допустимих доказів, які б могли свідчити про наявність у ОСОБА_8 зауважень щодо затвердженої постанови, в тому числі як члена Уряду під час виконання повноважень, передбачених ст. 51 Закону 794.

Таким чином, колегією суддів було встановлено, що окремі процедурні порушення в даному випадку не впливають на правомірність оскаржуваної постанови і не є достатньою підставою для визнання її незаконною.

Щодо доводів апелянта про необхідність повторного погодження проекту колегія суддів встановила наступне.

Як вірно зазначено судом першої інстанції, умовою повторного погодження проекту є суттєвість змін, внесених до нього.

Згідно протоколу № 1 засідання Комісії з питань вищого корпусу державної служби від 15.07.2016 р. комісія вирішила погодити проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типових вимог до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії А» з урахуванням висловлених членами комісії пропозицій щодо:

- об'єднання чотирьох додатків до проекту постанови в один;

- доповнення пункту 1 спеціальних вимог «знання законодавства»:

1. для усіх кандидатів, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А» - Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» та Закон України «Про Кабінет Міністрів України»;

2. для кандидатів на посади керівників апаратів судів та інших посад державної служби категорії «А» системи судоустрою - Закон України «Про судоустій і статус суддів»;

3. для кандидатів на посади керівників місцевих державних адміністрацій - Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон України «Про соціальний діалог в Україні»;

- доповнення спеціальних вимог новими пунктами 9 «управління публічними фінансами» (знання основ бюджетного законодавства; знання системи державного контролю в сфері публічних фінансів) та 10 «робота з інформацією» (знання основ інформаційного законодавства; вміння роботи в умовах електронного урядування);

- доповнення пункту 8 спеціальних вимог «особистісні компетенції» (націленість на служіння суспільству, захист національних інтересів).

Також комісією було вирішено доручити секретаріату комісії передати проект постанови до Нацдержслужби для його оформлення відповідно до вимог нормопроектувальної техніки та подальшого внесення на розгляд Кабінету Міністрів України.

Всі вищезазначені застереження були враховані розробником.

Крім того, розробником проекту було частково враховано висновок Міністерства юстиції України від 26.04.2016 р. № 4958/0/11-16 щодо заміни у п. 2 проекту постанови слів і цифри «розділу І Типових вимог» словами та цифрою «розділу І «Загальні вимоги» Типових вимог», а в іншій частині проект залишено без змін за результатами узгоджувальних процедур з Мін'юстом.

Вирішуючи питання, чи можна вважати вказані зміни суттєвими, колегія суддів приходить до висновку, що в розрізі предмету спору у даній справі критерієм суттєвості є момент модифікації проекту постанови до такого стану, коли ця зміна призведе до виникнення застережень та неможливості погодження проекту постанови у новому вигляді заінтересованими органами.

Натомість, у відповідності до п. 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 375, Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову та бюджетну політику, державну політику у сфері державного пробірного контролю, бухгалтерського обліку, випуску і проведення лотерей, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного внутрішнього фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів, запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму, забезпечує формування державної політики у сфері організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності та забезпечує формування та реалізацію єдиної державної податкової, митної політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску, державної політики у сфері видобутку, виробництва, використання та зберігання дорогоцінних металів і дорогоцінного каміння, дорогоцінного каміння органогенного утворення та напівдорогоцінного каміння, їх обігу та обліку.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 459, Мінекономрозвитку є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику економічного, соціального розвитку і торгівлі, державну промислову політику, державну інвестиційну політику, державну зовнішньоекономічну політику, державну політику у сфері технічного регулювання, стандартизації, метрології та метрологічної діяльності, управління об'єктами державної власності, розвитку підприємництва, державно-приватного партнерства, інтелектуальної власності, туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів), державних та публічних закупівель, а також державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів; формування та реалізацію державної політики у сфері державної статистики, державного матеріального резерву, експортного контролю; формування державної політики у сфері захисту прав споживачів, державної політики з контролю за цінами, державної регуляторної політики та державної політики з питань ліцензування, дозвільної системи, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; реалізацію державної політики у сфері організації та контролю за виготовленням цінних паперів, документів суворої звітності.

Виходячи з функцій вказаних органів, колегія суддів не може однозначно стверджувати, що приведення тексту постанови у відповідність з вимогами нормопроектувальної техніки та доповнення її вимогами щодо знання законодавства України, наявності навиків роботи в умовах електронного урядування, особистісних компетенцій, могло мати вплив на погодження проекту цими органами без зауважень.

Відповідно до пунктів 41, 42 Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою КМ України від 25 березня 2016 р. № 246, розв'язання ситуаційних завдань проводиться з метою з'ясування спроможності кандидатів використовувати свої знання та досвід під час виконання посадових обов'язків шляхом оцінки відповідності професійної компетентності та професійних знань кандидата встановленим вимогам, зокрема на знання спеціального законодавства, що пов'язані із завданнями та змістом роботи державного службовця відповідно до посадової інструкції.

Ситуаційні завдання для кандидатів на зайняття посад категорії «А» затверджуються Комісією.

Порушення своїх прав позивач вбачає в тому, що через умови оскаржуваної постанови в результаті участі у конкурсі на зайняття вакантної посади державної служби категорії «А» - голови Миколаївської обласної державної адміністрації 13 вересня 2016 року його не було допущено до проведення наступного етапу конкурсу через низьку кількість балів, які позивач отримав при розв'язанні ситуаційних завдань.

В свою чергу, за однакових умов конкурсного відбору з 19 кандидатів на відповідну посаду 8 осіб набрало більшу кількість балів, ніж позивач.

При цьому, позивач не довів, що саме доповнені розробником вимоги до осіб, які претендують на зайняття посад державної служби категорії «А», перебувають у наслідковому зв'язку з припиненням його участі у конкурсі, та що такі вимоги не є об'єктивно виправданими по відношенню до претендентів на посаду вищого корпусу державної служби.

Відтак, колегія суддів не вбачає у спірних правовідносинах порушення прав, свобод та інтересів позивача чи їх обмеження порівняно з такими ж правами, свободами та інтересами третіх осіб, що за результатами проведеного добору показали кращі результати.

Також колегія суддів не приймає до уваги твердження позивача, висловлені в судовому засіданні суду апеляційної інстанції 15.02.2018 р., про те, що змінений після погодження проект постанови мав принципово інший зміст, оскільки з матеріалів справи вбачається, що текст постанови (крім приведення у відповідність до нормопроектувальної техніки) було змінено виключно шляхом доповнення окремих його положень.

Доводи ж позивача про протиправність оскаржуваної постанови в цілому не ґрунтуються на об'єктивних доказах таких тверджень, оскільки законність процедури погодження проекту постанови до внесення в нього змін позивачем під сумнів не ставиться.

Щодо доводів апелянта про порушення судом першої інстанції процесуального строку розгляду заяви про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, колегія суддів зауважує, що ухвалі Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.06.2017 р. про відмову у вжитті таких заходів була надана оцінка Київським апеляційним адміністративним судом 15.08.2017 р., та на правильність вирішення спору по суті дотримання чи порушення судом першої інстанції строків її прийняття не впливає.

Відтак, доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: 14 годин 26 хвилин, дата складання повного тексту: 15 листопада 2017 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_5 до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною постанови залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені ст. ст. 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя О. А. Губська
Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 15.02.2018 р.)