Справа № 822/3687/17
Суддя: Тарновецький І.І.
Дата ухвалення: 2018-02-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Справа № 822/3687/17
УХВАЛА

іменем України

12 лютого 2018 рокум. Хмельницький
Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Тарновецького І.І.

за участі:секретаря судового засідання Мазій І.В. представників позивача - ОСОБА_1, ОСОБА_2
розглянувши адміністративну справу за позовом першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до Хмельницької міської ради про визнання протиправним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області звернувся до суду з адміністративним позовом до Хмельницької міської ради про визнання протиправним рішення Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста".

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області проведено перевірку дотримання Хмельницькою міською радою вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земельних ресурсів, про що складено акт № 574/02 від 13.10.2017 року. Перевіркою встановлено, що Хмельницькою міською радою при прийнятті рішення від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" порушено вимоги ОСОБА_3 України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах" та встановлено відсутність на проект Генерального плану міста Хмельницького державної екологічної експертизи, чим порушено вимоги ст. 14 ОСОБА_3 України "Про екологічну експертизу". З метою усунення виявлених порушень Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області 13.10.2017 року винесено Хмельницькій міській раді припис № 574/02. Проте, за результатами виконання вимог припису виявлені під час перевірки порушення міською радою не усунуто, оскаржуване рішення у відповідність до вимог чинного законодавства не приведено. Враховуючи зазначене, позивач вважає, що рішення Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" є протиправним, а таму звернувся з даним позовом до суду.

У судовому засіданні судом поставлено на обговорення питання щодо строку звернення до суду з позовом та наявності обґрунтованих правових підстав для залишення без розгляду позову, у зв'язку з порушенням прокурором законодавчо встановленого строку звернення до суду.

Прокурор та представник Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області у судовому засіданні заперечували проти залишення позовної заяви без розгляду, а також зазначили, що прокурор звернувся до суду в межах строку встановленого КАС України, оскільки порушення, які встановлені Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області під час проведеної перевірки не були усунуті відповідачем.

Відповідач в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений судом належним чином, причини неявки до суду не повідомив.

Суд, вивчивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників позивача, які прибули до суду, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні правовідносини, доходить висновку про необхідність залишення позовної заяви без розгляду, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земельних ресурсів Хмельницької міської ради, про що складено акт № 574/02 від 13.10.2017 року. Перевіркою встановлено, що рішення сесії Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" прийнято в період дії ОСОБА_3 України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах" від 17.03.2011 року, що передбачає мораторій строком на п'ять років на зміну цільового призначення земельних ділянок, а також встановлено, що на проект Генерального плану міста Хмельницького відсутня державна екологічна експертиза, в порушення вимог ст. 14 ОСОБА_3 України "Про екологічну експертизу".

13 жовтня 2017 року Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області винесено припис № 574/02 з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Хмельницької міської ради, проведеної в період з 09.10.2017 року по 12.10.2017 року.

Проте, судом при дослідженні даного припису від 13 жовтня 2017 року № 574/02, встановлено, що у винесеному приписі екологічною інспекцією не зазначено про порушення відповідачем ОСОБА_3 України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах".

Відповідно до приписів ч.3 ст. 23 ОСОБА_3 України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

З урахуванням аналізу вказаної норми ОСОБА_3 України "Про прокуратуру" можна дійти висновку, що єдиною підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави є випадки: 1) коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

При цьому, відповідно до ч. 4, ч. 5 ст. 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовідносини з приводу строків звернення до адміністративного суду врегульовані ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Вказаною статтею передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

У рішенні від 8 квітня 1999 року N 3-рп/99 Конституційний Суд України, зокрема, зазначив, що із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту. При цьому інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів. Відповідні положення про самостійне визначення прокурором, у чому полягає порушення інтересів держави та необхідності їх захисту закріплені у Кодексі адміністративного судочинства України. Отже, позиція органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, не впливає на перебіг строку звернення до суду.

При цьому у постанові від 3 листопада 2015 року (справа 21-2008а15) Верховний Суд України, аналізуючи положення КАС України про початок обчислення строку звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень та виникнення підстав, що дають право на звернення з позовом, зазначив, що підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало відомо про це прокурору.

Аналогічна правова позиція викладена і у постанові Верховного Суду від 30.01.2018 року по справі № 826/12182/14 (№ К/9901/3058/18).

Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс та інші проти Великобританії, справа "Девеер проти Бельгії").

Як вбачається з матеріалів справи, зокрема зі змісту адміністративного позову, позивач просив визнати протиправним рішення Хмельницької міської ради № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" від 04.03.2015 року. Проте, до суду з даним адміністративним позовом позивач звернувся лише 22.12.2017 року, тобто з пропуском тримісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною 2 статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

В судовому засіданні прокурор зазначив, що про існування рішення Хмельницької міської ради № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" від 04.03.2015 року йому стало відомо лише після того, як Державна екологічна інспекція у Хмельницькій області надіслала до Хмельницької місцевої прокуратури матеріали перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земельних ресурсів Хмельницькою міською радою, а саме 13 листопада 2017 року.

Відповідно до ст. 67 ОСОБА_3 України "Про запобіганню корупції" від 14.10.2014 № 1700-VII, нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього ОСОБА_3, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Однак, аналізуючи зазначене, суд приходить до висновку, що рішення Хмельницької міської ради № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" від 04.03.2015 року діяло з моменту його прийняття, не скасоване Хмельницькою міською радою, перебувало у вільному доступі для ознайомлення на сайті Хмельницької міської ради, а відтак, зазначені прокурором обставини не є такими, що перешкоджали прокурору в передбаченому порядку та в межах встановленого строку реалізувати право на звернення до суду за захистом порушених прав.

Суд також зазначає, що дотримання строку звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Дана умова дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням і можливостям регулярно погрожувати зверненнями до суду, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання свої функцій. Тобто дотримання встановлених строків звернення до суду є реалізацією принципу юридичної визначеності, як одного з основних принципів реалізації верховенства права.

Прокурор здійснює представництво органу, в інтересах якого він звертається до суду, на підставі закону (процесуальне представництво), а тому положення закону про початок перебігу строку давності поширюється й на звернення прокурора до суду із позовом про захист інтересів держави.

Аналогічний правовий підхід викладено у постановах Верховного Суду України від 25.03.2015 року у справі № 3-21гс15, від 22.03.2017 року № 5004/2115/11.

Статтею 123 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено наслідки порушення строків звернення до адміністративного суду. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Слід зазначити, що поважними причинами пропуску строку звернення до суду можуть бути визнані лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, які повинні бути підтверджені належними доказами.

Однак, позивачем до суду не надано жодних доказів, які б вказували на неможливість бути обізнаним про прийняття міською радою спірного рішення.

Крім того, суд наголошує, що про наявність рішення від 04 березня 2015 року прокурор достеменно знав ще у березні 2015 року, оскільки був присутнім під час прийняття оскаржуваного рішення сорок восьмою сесією Хмельницької міської ради, окрім того на засіданні зазначеної сесії було заслухано прокурора міста, який доповідав про стан дотримання законності в місті Хмельницькому (питання № 105 на порядку денному засідання сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради), а з позовом звернувся лише у грудні 2017 року.

У справі Європейського суду з прав людини "Стаббігс та інші проти Великобританії" визначено, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" від 25.01.2000 року Європейський суд зазначив про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі "Перез де Рада Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

Судом також встановлено, що оскаржуване рішення сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 «Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста» було предметом оскарження в адміністративній справі № 686/20338/15-а за позовом ОСОБА_4 до Хмельницької міської ради, треті особи: Управління архітектури та містобудування департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8 про визнання протиправним та скасування рішення.

Рішеннями судів апеляційної та касаційної інстанції по справі № 686/20338/15-а встановлено відсутність у ОСОБА_4 прав та обов'язків на оскарження зазначеного рішення Хмельницької міської ради, що в свою чергу не породжує для останнього права звернення з таким адміністративним позовом та відмовлено у задоволенні позовних вимог.

Враховуючи те, що оспорюване рішення було прийнято 04 березня 2015 року, а з позовом про визнання його протиправним позивач звернувся 22 грудня 2017 році, суд приходить до висновку, що в контексті визначення поняття перебігу строку позовної давності ті обставини, які стали підставами для звернення з позовом, протягом двох років не вважалися такими, що порушують інтереси держави, відносини між сторонами набули ознак сталості і стабільності, а тому подання позовної заяви за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання із оскарженням спірного рішення, матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є недопустимим в силу позиції Європейського Суду з прав людини у даному питанні.

Зважаючи на викладене, суд приходить до висновку, що оскільки позивачем пропущено строк на звернення до суду із вищезазначеним позовом, встановлений ст. 99 КАС України (на час виникнення спірних правовідносин), тому наявні підстави для залишення позову першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області без розгляду.

Згідно п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.

На підставі викладеного, суд приходить до висновку, що адміністративний позов слід залишити без розгляду.

Керуючись ст. ст. 123, 240, 256 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до Хмельницької міської ради про визнання протиправним рішення - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення (підписання) суддею в порядку ст. 256 КАС України.

Апеляційна скарга на цю ухвалу може бути подана до Вінницького апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її складання в порядку, визначеному ст.ст. 295-297 з урахуванням п. 15.5. Перехідних положень КАС України.

Повне судове рішення складене 16 лютого 2018 року

Головуючий суддя /підпис/ ОСОБА_9
"Згідно з оригіналом" Суддя ОСОБА_9