Справа № 200/4659/17(2-а/200/617/17)
Суддя: Чумак С.Ю.
Дата ухвалення: 2018-02-01 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

01 лютого 2018 рокусправа № 200/4659/17(2-а/200/617/17)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Чумака С.Ю.,

судді: Чабаненко С.В. Юрко І.В. ,

секретар судового засідання: Федосєєва Ю.В.,

за участі представників позивачів ОСОБА_1, ОСОБА_2 та представників відповідачів ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року у справі № 200/4659/17 (2-а/200/617/17) за позовом ОСОБА_6, фізичної особи-підприємця ОСОБА_7, Громадської організації "Самозахист підприємців" та фізичної особи-підприємця ОСОБА_8 до Дніпровської міської ради (Відповідач 1), Інспекції з питань праці та зайнятості населення міської ради (Відповідач 2), Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича (Відповідач 3) про визнання протиправним та встановлення відсутності компетенції, третя особа: Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області,

В С Т А Н О В И В:

Позивачі звернулися до суду з позовом, в якому просили:

- визнати протиправним рішення Дніпровської міської ради «Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів» від 15.02.2017 року № 42/18;

- визнати протиправним розпорядження Дніпровської міського голови «Про затвердження Тимчасового положення про інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради» від 01.03.2017 року за № 96-р;

- встановити відсутність компетенції у Дніпровської міської ради на створення виконавчого органу з питань контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення;

- встановити відсутність компетенції у Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради на здійснення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятості населення.

Звертаючись з такими вимогами, позивачі як підставу позовних вимог зазначили про:

- порушення порядку оприлюднення проекту оскарженого рішення міської ради;

- порушення порядку погодження рішення;

- порушення порядку голосування;

- відсутність у відповідачів відповідної компетенції.

Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року позовні вимоги задоволені частково. Визнано протиправними рішення Дніпровської міської ради «Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів» від 15.02.2017 року № 42/18» і розпорядження Дніпровського міського голови «Про затвердження Тимчасового положення про інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради» від 01.03.2017 року за № 96-р. Встановлено відсутність компетенції у Дніпровської міської ради на створення виконавчого органу з питань контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення. В решті позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким судовим рішенням, відповідач 2 подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати та прийняти нову постанову, відмовивши у задоволенні позовних вимог.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги, апелянт зазначає, що рішення Дніпровської міської ради від 15.02.2017 року № 42/18 «Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів», яким до зазначеної структури внесено Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, і розпорядження міського голови від 01.03.2017 року № 96-р про затвердження Тимчасового положення про Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради прийняті на законних підставах і в межах повноважень, наданих чинним законодавством України.

Дніпровська міська рада подала заяву про приєднання до апеляційної скарги і також просила постанову суду скасувати та у задоволенні позову відмовити повністю.

Представники позивачів в судовому засіданні апеляційну скаргу просили залишити без задоволення.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила такі обставини.

15 лютого 2017 року на черговій сесії міської ради прийнято Рішення Дніпровської міської ради за № 42/18 «Про внесення змін до рішень міської ради стосовно структури міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів, граничної чисельності працівників міської ради та її виконавчих органів», за змістом якого до структури ради включено Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради. (т. № 1 а.с. 24-33).

Розпорядженням Дніпровської міського голови від 1 березня 2017 року № 96-р затверджено Тимчасове положення про інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради. Відповідно до пункту 2 розпорядження зазначене Тимчасове положення діє до затвердження відповідного Положення міською радою. (т. № 1 а.с. 34-39).

Вважаючи зазначені відповідачів протиправними, позивачі звернулись до суду.

При вирішенні справи колегія суддів виходить з наступного.

1. Стосовно прийняття Дніпровською міською радою рішення від 15 лютого 2017 року № 42/18.

Позивачі в цій частині позову посилаються на порушення відповідачем:

- вимог частини 3 ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (далі - Закон № 2939), а саме не оприлюднення у визначений термін проекту рішення;

- приписів Регламенту Дніпровської міської ради стосовно порядку погодження проекту рішення при внесенні його на розгляді сесії, а саме внесення проекту заступником замість голови ради;

- Регламенту Дніпровської міської ради в частині порядку проведення голосування, а саме не голосування за проект в цілому.

Суд першої інстанції з доводами позивачів в цій частині погодився повністю.

Колегія суддів з цього приводу зазначає таке.

Відповідно до пунктів 5, 6 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280) Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема питання:

- затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання;

- утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.

Згідно з пунктом 6 статті 24 Регламенту Дніпровської міської ради міський голова може готувати проекти рішень як самостійно, так і надавати відповідні доручення підпорядкованим органам. У цьому випадку автором проекту рішення вважається міський голова.

Позивачі вважають порушеним зазначене положення Регламенту, оскільки у порядку денному сесії автором і ініціатором проекту вказаний заступник міського голови.

Крім того, послались на те, що пунктом 6 статті 25 Регламенту Дніпропетровської міської ради, затвердженого Рішенням Дніпропетровської міської ради від 16.03.2016 р. за № 2/3, встановлено, що якщо постійна профільна комісія ради не згодна з розглянутим нею проектом рішення в цілому, що підтверджується протокольним рішенням постійної комісії ради щодо наявних зауважень, про це повідомляється міський голова, який вирішує питання щодо доцільності внесення зазначеного проекту рішення на розгляд ради.

Разом з тим, судом встановлено, що проект рішення дійсно готувався відповідним заступником Дніпровського міського голови за дорученням останнього, яке було викладено у виді резолюції. Доводи позивачів, що в будь-якому випадку саме міський голова повинен зазначатись як автор проекту не відповідають пункту 6 статті 24 Регламенту, оскільки в останньому вказано, що міський голова в такому випадку вважається автором проекту, а не зазначається таким автором. Крім того, цією ж резолюцією, а також внесення проекту на сесію ради міський голова і вирішив питання щодо доцільності такого внесення. Прийняття в даному випадку міським головою окремого розпорядження щодо цього ні Закон № 280, ні Регламент не вимагають.

Відповідно до п. 11 ст. 59 Закону № 280) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з приписів ч. 3 ст. 15 Закону № 2939, згідно з якою проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. При цьому судом встановлено, що у зазначений строк не були оприлюднені додатки до рішення.

Разом з тим, суд не звернув уваги на положення п. 2 ч. 1 ст. 15 Закону № 2939, якою визначено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати лише проекти рішень, що підлягають обговоренню.

Відповідач1 наполягає, що проект оскарженого рішення не підлягав обов'язковому оприлюдненню у визначений ч. 3 ст. 15 Закону № 2939 строк, оскільки не є нормативно-правовим актом, а є внутрішнім розпорядчим актом ради, який визначає її структуру і чисельність. Колегія суддів погоджується з такими доводами відповідача і зазначає, що спірне рішення в розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики» не є нормативо-правовим актом чи іншим актом, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове

регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин , а тому до регуляторних актів не відноситься і обов'язковому публічному обговоренню не підлягає.

Посилання позивачів на положення Регламенту ради, яким в частині оприлюднення проектів рішення не відрізняються в залежності від обов'язковості їх обговорення є безпідставними, оскільки Регламент ради є нормативним актом нижчої сили ніж Закон, а тому у випадку суперечностей повинні застосовуватися вимоги саме Закону.

Не визначають обов'язковості оприлюднення проекту такого рішення органу місцевого самоврядування у визначений частиною 3 статті 15 Закону № 2939 термін і вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996, якою затверджений Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, оскільки цей порядок визначає основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики. (п. 1 Порядку), оскільки для органів місцевого самоврядування Порядок носить рекомендаційний характер. (п. 5 Постанови).

Крім того, колегія суддів зазначає, що Закон № 2939 взагалі не передбачає таких наслідків як визнання протиправним рішення у випадку оприлюднення його проекту з порушенням терміну, визначеного ч. 3 ст. 15. Натомість, статтею 24 Закону № 2939 визначено, що у випадку неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону, відповідальність несе безпосередньо особа, винна у вчиненні такого порушення.

Безпідставними є і доводи позивачів, що оскільки головуючим при постановці питання на голосування не було зазначено про прийняття рішення в цілому, то таке рішення не можна вважати прийнятим, оскільки ні Закон № 280, ні Регламент ради такої норми не містять.

Таким чином, позовні вимоги стосовно порушення порядку прийняття Дніпровською міською радою рішення від 15 лютого 2017 року № 42/18 є необґрунтованими і задоволені судом першої інстанції помилково.

2. Стосовно відсутності компетенції у Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради на здійснення нагляду і контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятості населення.

Заявляючи такі позовні вимоги, позивачі з посиланням на норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Кодексу законів про працю України і Закону України «Про зайнятість населення», виходили з того, що Інспекція з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради позбавлена належних повноважень в частині здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю і зайнятість населення.

Колегія суддів з приводу цієї частини позову зазначає таке.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06.12.2016 № 1774-VІІІ (далі - Закон № 1774) внесені зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування» (Закон № 280) щодо повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення в частині здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у порядку, встановленому законодавством.

За наслідками цих змін частиною 2 статті 17 Закону № 280 визначено, що органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення можуть проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади.

Згідно з частиною 2 статті 18 Закону № 280 передбачено, що з питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.

Відповідно до ч. 3 ст. 18 Закону № 280 органи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, організувати їх проведення, а при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників.

Пунктом 2 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 року № 295, передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: держпраці та її територіальних органів; виконавчих органів міських рад міст обласного значення та сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).

Пунктом 3 цього Порядку встановлено, що інспекторами праці є посадові особи Держпраці та її територіальних органів, виконавчих органів рад, посадовими обов'язками яких передбачено повноваження щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю; контрольні повноваження інспектора праці підтверджується службовим посвідченням встановленої Мінсоцполітики форми, що видається Держпраці.

Таким чином, воля законодавця при прийнятті зазначених змін до законодавства полягала в тому, щоб наділити органи місцевого самоврядування певними повноваженнями в частині здійснення на відповідних територіях контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, а рішення міської ради стосовно включення Інспекції до структури ради прийнято на виконання цих змін в законодавстві.

При цьому згідно з преамбулою до Закону № 280 саме цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а оскільки ним прямо передбачені повноваження органів місцевого самоврядування на проведення перевірок і здійснення інших повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, то позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

При цьому, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції помилково застосовані норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Кодексу законів про працю України і Закону України «Про зайнятість населення» у відриві від приписів Закону № 280, що призвело до неправильного застосування судом норм матеріального права.

3. Стосовно визнання протиправним розпорядження Дніпровського міського голови «Про затвердження Тимчасового положення про інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради» від 01.03.2017 року за № 96-р.

Відповідно до частини 4 статті 54 Закону № 280 положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Повноваження міського голови визначені статтею 42 Закону № 280 і не передбачають права затверджувати такі положення, в тому числі і тимчасові.

Разом з тим, рішенням Дніпровської міської ради від 20 вересня 2017 року № 94/24 затверджено Положення про інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради, що з урахуванням приписів пункту 2 свідчить про втрату оскарженим положенням з цієї дати чинності.

Таким чином, на час прийняття постанови судом першої інстанції оскаржене розпорядження Дніпровського міського голови чинним не було.

Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завдання адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

При цьому таке порушення прав повинно бути реальним, а тому за загальним правилом захисту підлягають права особи, щодо якої застосовано відповідне рішення суб'єкта владних повноважень, а також особи, яка є суб'єктом правовідносин, які регулює це рішення.

В судовому засіданні встановлено, що після прийняття оскарженого розпорядження Інспекцію з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради не проведено жодної перевірки і відповідно не складено жодного акту чи іншого документу на виконання повноважень, передбачених у цьому розпорядженні.

Таким чином, за час чинності розпорядження з 1 березня по 20 вересня 2017 року права позивачів, як і будь-яких інших осіб порушені не були, а тому і не потребують поновлення шляхом визнання спірного розпорядження протиправним.

Суд першої інстанції уваги на ці обставини не звернув і помилково позов в цій частині задовольнив.

Стосовно ж позовних вимог в частині визнання відсутності компетенції у Дніпровської міської ради на створення виконавчого органу з питань контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, судова колегія зазначає, що в цій частині постанова суду першої інстанції перевірці не підлягає, оскільки сторонами не оспорювалась.

За таких обставин, враховуючи наведені норми законів, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції порушив норми матеріального та процесуального права, його висновки суперечать обставинам справи, що призвело до неправильного її вирішення, у зв'язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з винесенням нової про відмову у задовленні позовних вимог.

Повний текст складений 6 лютого 2018 року.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Інспекції з питань праці та зайнятості населення Дніпровської міської ради задовольнити.

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 26 вересня 2017 року у справі № 200/4659/17 (2-а/200/617/17) скасувати.

У задоволенні позову ОСОБА_6, ФОП ОСОБА_7, Громадської організації "Самозахист підприємців", ФОП ОСОБА_8 відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: С.Ю. Чумак

Суддя: С.В. Чабаненко

Суддя: І.В. Юрко