Справа № 814/938/16
Суддя: Стрелець Т.Г.
Дата ухвалення: 2018-02-08 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

08.02.2018 Київ К/9901/8794/18 814/938/16

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/938/16

за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, треті особи - Атестаційна комісія №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3 про проходження публічної служби, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду, прийняту 23 червня 2016 року у складі: головуючого судді - Гордієнко Т.О., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду, постановлену 01 листопада 2016 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Яковлєва О.В., суддів: Бойка А.В., Танасогло Т.М.,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, у якому, з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог, просив: визнати незаконним та скасувати наказ ГУНП в Миколаївській області № 58 о/с від 28 березня 2016 року; зобов'язати відповідача поновити позивача на посаді; зобов'язати відповідача виплатити грошову компенсацію позивачу за час вимушеного прогулу.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що дії ГУНП в Миколаївській області щодо проведення атестації є протиправними, оскільки, згідно Закону України «Про Національну поліцію», підстав для проведення атестації позивача не існувало, атестація проводилася з порушенням вимог Закону України «Про професійний розвиток працівників» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465. Також зазначено, що висновок атестаційної комісії є протиправним, необґрунтованим та таким, що не ґрунтується на перевірених та встановлених фактах.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 28 березня 2016 року № 58 о/с в частині звільнення ОСОБА_2. Поновлено ОСОБА_2 на посаді поліцейського Вознесенського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області 29.03.2016. Стягнуто з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_2 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 29.03.2016 року по 23.06.2016 року у сумі 6117,12 грн. (шість тисяч сто сімнадцять гривень 12 коп.) (2384,64 грн. - за один місяць, решта - 3732,48 грн.). Рішення в частині поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за один місяць допущене до негайного виконання.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивача протиправно звільнено зі служби в поліції на підставі висновків прийнятих за наслідком проведеної атестації, яка призначена та проведена з порушеннями норм діючого законодавства України.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Національної поліції в Миколаївській області звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що атестація позивача правомірно призначена керівником поліції, в межах його повноважень та на виконання вимог чинного законодавства, а тому висновки судів першої та апеляційної інстанцій про безпідставність проведення такої атестації, та як наслідок протиправність її висновків, є помилковими. Також зазначено, що позивач, попередньо зареєструвавшись через Інтернет, пройшов атестування в добровільному порядку. Крім того, на думку скаржника, судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, внаслідок безпідставного виходу за межі позовних вимог шляхом надання правової оцінки проведеній атестації позивача, так як у межах спірних правовідносин останнім не оскаржено її призначення та дій щодо її проведення.

Позивач заперечення на касаційну скаргу не подав.

24 січня 2018 року касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 червня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі відсутності клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю.

Враховуючи відсутність клопотань усіх сторін про розгляд цієї справи за їх участі, суд прийшов до висновку про доцільність розгляду справи в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач проходив службу в органах внутрішніх справ з 2011 року.

Наказом Головного Управління Національної поліції в Миколаївській області № 1 о/с від 07 листопада 2015 року «По особовому складу» призначено ОСОБА_2 поліцейським Вознесенського відділу поліції у спеціальному званні сержанта поліції.

На виконання доручення Національної поліції України від 28 січня 2016 року Головним управлінням Національної поліції в Миколаївській області видано наказ № 52 від 01 лютого 2016 року «Про проведення атестування особового складу ГУНП України в Миколаївській області», на підставі ст. 57 ЗУ «Про Національну поліцію» та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС від 17 листопада 2015 року № 1465.

01 березня 2016 року позивачем пройдено атестацію, під час якої досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які було зібрано на особу, яка проходить атестування, а саме: декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірностей відомостей, інформацію з відкритих джерел.

Також, позивач згідно атестаційного листа по тестуванню загальних навичок отримав 40/60 балів, по професійному тестуванню - 26/60 балів.

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Атестаційна комісія № 5 прийняла рішення, що позивач не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області №58 о/с від 28 березня 2016 року звільнено позивача зі служби в поліції позивача через службову невідповідність, відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію».

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у Верховному Суді виходить з наступного.

Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (Закон №580-VIII).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію».

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом України «Про Національну поліцію» відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Відповідно до частини другої статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що атестування позивача проведено з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що, на думку відповідача, відповідає приписам частини 1 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».

Разом з тим, приписи частини 1 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму слід застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини 2 статті 57 цього Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, статтею 58 Закону України «Про Національну поліцію» встановлено, що призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Відповідно до п.9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначених цим Законом можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Вирішуючи спір, суди попередніх інстанцій встановили, що наказ Головного Управління Національної поліції в Миколаївській області № 1 о/с від 07 листопада 2015 року «По особовому складу», відповідно до якого ОСОБА_2 призначено поліцейським Вознесенського відділу поліції у спеціальному званні сержанта поліції, не містить жодних застережень про тимчасовість призначення ОСОБА_2 на посаду, а тому позивача призначено на посаду безстроково.

Таким чином, питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття його на службу.

Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, суди дійшли обґрунтованого висновку, що атестування позивача проведено неправомірно та за відсутності визначених законом підстав.

Крім того, відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положення статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону №580-VIII, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.

Таким чином, позивач не підлягав атестуванню, оскільки на момент проведення атестації ОСОБА_2 працював на посаді поліцейського Вознесенського відділу поліції менше одного року.

Посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався через Інтернет, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону №580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Згідно положень частин 3, 4, 5 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» вбачається, що атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Відповідно до п. 3 Розділу ІV «Порядок організації, підготовки, проведення атестування» Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465 (Інструкція №1465), атестаційні листи на поліцейських складають безпосередні керівники. Безпосередній керівник складає атестаційний лист на підлеглого за умови спільної служби в одному підрозділі з ним не менше 3 місяців. Якщо на час складання атестаційного листа керівник не має тримісячного строку спільної служби з поліцейським, який атестується, то такий лист складається заступником керівника або прямим керівником, який має строк спільної служби понад 3 місяці.

В атестаційному листі зазначаються такі відомості про поліцейського, який атестується: 1) результати службової діяльності згідно з функціональними обов'язками; 2) дисциплінованість, принциповість у вирішенні службових питань, уміння будувати свої стосунки з громадянами та колегами по службі, здатність працювати над усуненням особистих недоліків, авторитет у колективі та серед населення; 3) прагнення до вдосконалення службової діяльності, почуття особистої відповідальності, стійкість моральних принципів, сміливість, рішучість, організованість, здатність контролювати власні емоції, поведінка поза службою; 4) володіння іноземними мовами; 5) культура в службі та ставлення до підвищення свого освітнього та культурного рівнів; 6) стан здоров'я та фізична підготовленість, уміння володіти табельною вогнепальною зброєю, прийомами рукопашного бою, спеціальними засобами індивідуального захисту та активної оборони, здатність переносити психофізичні навантаження та труднощі служби; 7) основні найбільш характерні та істотні недоліки в службовій діяльності та особистій поведінці; 8) інші дані, які, на думку керівника, заслуговують на увагу для більш повної характеристики підлеглого; 9) результати проходження підвищення кваліфікації (п.8 Розділу ІV Інструкції №1465).

За змістом п.9 Розділу ІV Інструкції №1465 прямі керівники зобов'язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з'ясувати відповідність викладених у ньому даних дійсному стану справ у службовій діяльності поліцейського, який атестується, та внести до відповідного розділу атестаційного листа один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційний лист після розгляду прямими керівниками передається на розгляд до атестаційної комісії.

Відповідно до пунктів 10-12 Розділу ІV Інструкції № 1465 з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять тестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

Відповідно до п. 15 Розділу ІV Інструкції № 1465, атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Згідно з п. 16 Розділу ІV Інструкції № 1465, атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Відповідно до п. 17-20 Розділу ІV Інструкції № 1465, атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення.

Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб.

Рішення атестаційної комісії приймається, якщо за нього проголосувала більшість від її складу.

У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії.

Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

Аналізуючи матеріали атестування позивача, суди попередніх інстанцій зазначили, що зміст атестаційного листа ОСОБА_2 свідчить про те, що керівник характеризує позивача позитивно, як грамотного та підготовленого співробітника, який знає нормативні документи, використовує їх в своїй службовій діяльності, до виконання своїх функціональних обов'язків ставиться добросовісно, суворо дотримується вимог законів, показники службової діяльності добрі. У цьому ж атестаційному листі зроблено висновок про те, що позивач займаній посаді відповідає. Крім того, за результатами тестування позивач отримав 40 балів за загальне тестування та 26 балів за професійне тестування, тобто подолав мінімальний поріг у 25 балів.

За обставин, коли атестаційна комісія, в порушення вимог статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 16 розділу ІV Інструкції № 1465 не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала в сукупності повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників його службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про задоволення позовних вимог.

Суд касаційної інстанції вважає за необхідне також звернути увагу, що предметом оскарження може бути як рішення (висновок) атестаційної комісії у сукупності з наказом про звільнення, так і окремо наказ керівника органу поліції про звільнення поліцейського, оскільки такий наказ є наслідком виконання відповідного рішення (висновок) атестаційної комісії.

При цьому, висновок атестаційної комісії щодо кваліфікації працівника підлягає оцінці у сукупності з іншими доказами по справі незалежно від того є він предметом спору чи ні.

Відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судами першої і апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права і підстав для їх скасування не вбачається.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 червня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Національної поліції у Миколаївській області, треті особи - Атестаційна комісія №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Апеляційна атестаційна комісія Південного регіону №3 про проходження публічної служби - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх