Справа № 490/2099/15-а
Суддя: Смокович М.І.
Дата ухвалення: 2018-01-31 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31.01.2018 Київ К/9901/1428/18 490/2099/15-а

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 490/2099/15-а

за позовом Миколаївської міської організації політичної партії «Демократичний альянс» до виконавчого комітету Миколаївської міської ради про визнання дій протиправними та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою виконавчого комітету Миколаївської міської ради на постанову Центрального районного суду м. Миколаєва прийняту 14 травня 2015 року у складі судді - Батченка О.В. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду прийняту 29 вересня 2015 року у складі колегії суддів: головуючого - Милосердного М.М., суддів: Бітова А.І., Ступакової І.Г.,

в с т а н о в и в :

У березні 2015 року Миколаївська міська організація політичної партії «Демократичний альянс» (далі також - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом в якому просила визнати неправомірною діяльність виконавчого комітету Миколаївської міської ради (далі також - відповідач) щодо затвердження рішення від 02 грудня 2014 року № 1120 «Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі «маршрутних таксі»», а також скасувати це рішення.

В обгрунтування позову позивач посилався на обставини порушення установленої законом процедури прийняття оспорюваного регуляторного акту, а саме недотримання положень статтей 4, 5, 8, 9, 13, 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, недотримання принципу прозорості та врахування громадської думки, прийняття рішення за відсутності: аналізу регуляторного впливу, оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкритого обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

Центральний районний суд міста Миколаєва постановою від 14 травня 2015 року позов задовольнив частково.

Визнав неправомірним діяння (у формі бездіяльності) виконавчого комітету Миколаївської міської ради, яке полягає в недотримання вимог статтей 8, 9 та 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», під час підготовки до прийняття рішення № 1120 від 02 грудня 2014 року «Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі «маршрутних таксі»».

В задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

Також, суд стягнув з Миколаївського міського бюджету на користь Миколаївської обласної організації політичної партії «Демократичний альянс» 243,60 гривень судового збору.

Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 вересня 2015 року, постанову Центрального районного суду міста Миколаєва від 14 травня 2015 року змінив в частині, а саме зменшив розмір судового збору який підлягає відшкодуванню, та стягнув з Миколаївського міського бюджету на користь Миколаївської обласної організації політичної партії «Демократичний альянс» 73 гривні 08 копійок судового збору.

У касаційній скарзі представник відповідача посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені при неповному з'ясуванні обставин, що мають значення для справи, а також винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, а тому просив скасувати їх рішення та постановити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Аргументуючи вимоги касаційної скарги представник відповідача зазначає, що рішення виконавчого комітету Миколаївської міської ради від 2 грудня 2014 року № 1120 «Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі «маршрутного таксі» не є регуляторним актом, оскільки відповідні тарифи на перевезення встановлені у вигляді індивідуально-конкретних приписів окремо визначеним суб'єктам господарювання-перевізникам, а відносини, які виникають між перевізниками і споживачами транспортних послуг - пасажирами, є іншими, не господарськими, суспільними відносинами.

Представник відповідача вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної уваги викладеним фактам та прийняли необгрунтоване помилкове рішення щодо часткового задоволення позовних вимог.

Касаційна скарга до задоволення не підлягає з таких підстав.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції виходив з того, що виконавчим комітетом Миколаївської міської ради порушено процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акту, який порушує права та охоронювані інтереси позивача.

Колегія суддів погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій виходячи з наступного.

З аналізу змісту позовних вимог, вимог та аргументування касаційної скарги, вбачається що визначальним у вирішенні цього спору, є визначення чи відноситься оспорювань рішення виконавчого комітету місцевого самоврядування до категорії - регуляторних актів.

Так, статтею 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;

- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване Рішення - «Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м.Миколаєві у режимі «маршрутних таксі»» за своєю правовою природою є регуляторним актом, яким змінені норми права, оскільки він розрахований на неодноразове застосування і щодо невизначеного кола осіб, з метою встановлення тарифів на перевезення населення у місті Миколаєві.

Статтею 6 Закону № 1160-IV передбачено, що громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право:

- подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду;

- у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів;

- подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

- бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів;

- самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду;

- одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.

Судами встановлено, що 02 грудня 2014 року виконавчим комітетом Миколаївської міської ради прийнято Рішення № 1120 «Про встановлення тарифів на перевезення населення міськими підприємствами-перевізниками в автобусах, які здійснюють пасажирські перевезення у м. Миколаєві у режимі «маршрутних таксі»» (далі - Рішення).

Пунктом першим Рішення вирішено, що з 03 грудня 2014 року підприємствам-перевізникам: ТОВ «Алан-Техно», ВКФ ТОВ «Гуріг Сервіс», МПП «ТФТ», ТОВ «Приватавтолюкс», ТОВ «Митап», ПП «МІС», ПП «ПиК», ПП «Авто-Віола плюс», ПП «ІВА» та ТОВ «Еталонавто» встановлені тарифи на перевезення одного платного пасажира та багажу в залежності від протяжності маршруту та режиму руху автобусів «маршрутне таксі» до 10 км. - 02 грн. 75 коп.; до 20 км. - 3 грн. 00 коп.

Пунктом другим цього ж Рішення вирішено, що у зв'язку з тим, що коефіцієнт підсадки пасажирів на міських автобусних маршрутах до мікрорайонів Мала Корениха, Велика Корениха та Матвіївка прирівнюється до приміських маршрутів, з 03 грудня 2014 року на перевезення одного платного пасажира та багажу встановлені тарифи підприємствам-перевізникам: ТОВ «Алан-Техно», що здійснюють рух до мікрорайону Велика Корениха - 3 грн. 50 коп.; «маршрутним таксі» цього ж підприємства, що здійснюють рух до мікрорайону Мала Корениха - 4 грн. 50 коп. та для ТОВ «Еталонавто», що здійснюють рух до мікрорайону Матвіївка - 3 грн. 50 коп.

Також, в Рішенні вказано, що воно прийняте на основі поданих вищезазначеними підприємствами калькуляційних матеріалів.

Відповідно до колективного листа керівників підприємств-перевізників, що надійшло до виконавчого комітету Миколаївської міської ради 01 грудня 2014 року вх. №11718/02.02.01-18/13/14 ініціатори звернулися до Миколаївського міського голови з питанням про необхідність зміни тарифів на перевезення пасажирів внаслідок значного зростання протягом 2014 року цін на паливо, стиснений газ, паливо-мастильні матеріали, запчастини та витратні матеріали до автобусів. В якості економічно обґрунтованого розрахунку у зверненні наведена таблиця з трьох колонок: «вартість палива 1л., грн.»; «собівартість перевезення одного пасажира з розрахунком на 1 пасажиро-кілометр» та «мінімальний розрахунковий тариф на перевезення одного пасажира на маршруті, довжиною 21 км», а також двох рядків: «Бензин А-92» та «Дизпаливо». Для бензину А-92 мінімальний розрахунковий тариф за даними підприємств-перевізників має становити від 4 грн. 09 коп. до 4 грн. 26 коп.; для дизпалива - від 4 грн. 61 коп. до 4 грн. 62 коп. за умови вартості обох видів пального - 15 грн. 00 коп. за 1 літр.

Тариф для автобусів, що працюють на стисненому газі, в таблиці не наведений. Також у зверненні не зазначені формула(-и), згідно якої(-их) підприємствами-перевізниками здійснені вищевказані розрахунки економічного обґрунтування.

Як слідує з листа ТОВ «Міжнародна аудиторська група» вих. № 177/1 від 24 листопада 2014 року «Про завершення аудиту та надання висновку за наслідками перевірки обґрунтованості тарифу на перевезення пасажирів в міському громадському транспорті (маршрутних таксі) в м. Миколаєві», за наслідками проведеного аудиту встановлено, що перевізники в розрахунках припустилися окремих відхилень, не дотрималися вимог всіх документів, якими встановлені відповідні норми витрат, і припустилися арифметичних помилок, що призвели як до завищення, так і до заниження тарифів. Наряду з цим в листі вказано про те, що, як на думку аудитора, прогнозний розрахунок тарифів, за винятком окремих помилок, в цілому підготовлений належним чином на підставі відповідних попередніх оцінок і припущень, і відповідає чинному законодавству України. Фактичні результати, ймовірно, відрізнятимуться від прогнозних, оскільки передбачувані події часто не відбуваються так, як очікувалося, а розбіжності можуть бути суттєвими.

Разом з тим, судами встановлено, що виконавчим комітетом Миколаївської міської ради у встановлений Законом спосіб, ні повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, ні проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу не оприлюднювались, що має наслідком порушення принципу прозорості та врахування громадської думки та тягне порушення прав громадян - мешканців м. Миколаєва.

Відповідно до статті 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 Закону № 1160-IV, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

У відповідності зі статтею 12 Закону № 1160-IV регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Крім того, відповідно до статті 21 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», діяльність місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування висвітлюється в друкованих засобах масової інформації регіональної та місцевої сфери розповсюдження.

Матеріали справи не містять достатніх доказів, що оскаржуваний регуляторний акт відповідача прийнятий з належним аналізом регуляторного впливу, а проекти регуляторних актів оприлюднені у відповідних друкованих засобах масової інформації.

Зокрема, при прийняті оскаржуваного Рішення були порушені права громадян на участь у самоврядуванні, оскільки в порушення частини третьої статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції за результатами громадських слухань не розглядалися відповідачем. Відсутня інформація щодо проведення громадських слухань стосовно проекту вказаного рішення.

Відповідно до статті 36 Закону № 1160-IV орган місцевого самоврядування повинен скасувати або зупинити дію регуляторного акту, якщо він прийнятий без аналізу регуляторного впливу, або проект регуляторного акту не був оприлюднений. Відповідач самостійно не скасував і не зупинив дію регуляторних актів, тому з питанням про перегляд регуляторних актів звернувся до суду позивач, якого позбавили прав, передбачених статтею 6 Закону № 1160-IV.

Аналізуючи встановлені судами обставини справи, колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що виконавчим комітетом Миколаївської міської ради порушено процедуру підготовки та подальшого оприлюднення регуляторного акту, який порушує права та охоронювані законом інтереси позивача.

Відповідно до статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Статтею 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій..

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 350, 355 - 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу виконавчого комітету Миколаївської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 14 травня 2015 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2015 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець