Справа № 200/21097/15-а(2-а/200/365/15)
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2018-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 січня 2018 рокусправа № 200/21097/15-а(2а/200/365/15)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Добродняк І.Ю

судді: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Трахт К.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради

на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 20 вересня 2016 року

у справі № 200/21097/15-а(2а/200/365/15)

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Октагон-Аутдор», товариства з обмеженою відповідальністю «Зірка ЛТД», товариства з обмеженою відповідальністю «РТМ-Україна»

до Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Октагон-Аутдор», Товариство з обмеженою відповідальністю рекламне агентство «Зірка Лтд», Товариство з обмеженою відповідальністю «РТМ-Україна» звернулись до Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська з адміністративним позовом, в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.2015 № 139 «Про упорядкування розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що вказане рішення прийнято з порушенням порядку прийняття регуляторного акту, суперечить нормам діючого законодавства України, порушує права позивачів як розповсюджувачів зовнішньої реклами. Під час прийняття оспорюваного рішення, всупереч Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідачем не підготовлено аналіз регуляторного впливу, не оприлюднено проект оскаржуваного рішення з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та аналізу регуляторного впливу; не здійснено відстеження результативності регуляторного акту. Також ні Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, ні Порядком розміщення зовнішньої реклами на території міста Дніпропетровськ не передбачено повноважень та права відповідача або інших його органів відмовляти (призупинити) приймання заяв розповсюджувачів реклами на надання відповідних дозволів. Про прийняття оскаржуваного акту позивачі дізнались із листа відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради від 20.05.2015, отже строк для звернення до суду з адміністративним позовом, передбачений ст. 99 КАС України, позивачами не пропущено.

Постановою Бабушкінського районного суду м.Дніпропетровська від 20.09.2016 адміністративний позов задоволено.

Постанову суду мотивовано протиправністю спірного рішення як регуляторного акту у зв'язку з прийняттям його всупереч Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»: без підготовлення аналізу регуляторного впливу, без оприлюднення проекту оскаржуваного рішення з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань та аналізу регуляторного впливу, без здійснення відстеження результативності регуляторного акту. При цьому відповідачем не надано суду жодних пояснень та доказів, які б спростовували твердження позивачів.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Відповідач наполягає на тому, що спірне рішення не є регуляторним актом, оскільки не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» для визначення регуляторної функції прийнятого документу, а тому висновок суду першої інстанції про порушення процедури прийняття регуляторного акту є безпідставним.

Також відповідач зауважує, що повноваження щодо встановлення порядку надання дозволів на розміщення реклами належить виконавчим органам рад і чинними нормативними актами така форма регулювання відносин між суб'єктами ринку реклами як призупинення приймання та розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами прямо не передбачена, проте з огляду на норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Україною 15.07.1997, це не означає неможливість її використання.

Крім того, відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального законодавства з огляду на те, що відповідач не був належним чином повідомлений судом про час і місце судового засідання 20.09.2016, у зв'язку з чим суд першої інстанції мав у відповідності до ст.128 КАС України відкласти розгляд справи, чого не зробив.

Представник відповідача в судовому засіданні під тримав доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Представники позивачів в судове засідання не з'явились, про час і місце судового засідання позивачі повідомлені судом належним чином.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, внаслідок наступного.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи і не заперечується сторонами, позивачі - ТОВ «Октагон-Аутдор», ТОВ РА «Зірка Лтд» і ТОВ «РТМ-Україна» є розповсюджувачами зовнішньої реклами, що підтверджується дозволами на розміщення зовнішньої реклами по пр.Карла Маркса у м.Дніпропетровську, виданими виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради. Дія вказаних дозволів продовжувалась відповідно до вимог чинного законодавства.

В квітні-травні 2015 року позивачі звернулись до відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради стосовно продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами за адресами по проспекту Карла Маркса.

Листами від 25.05.2015 та 20.05.2015 начальник відділу з питань реклами Дніпропетровської міської ради повідомив позивачів, що рішенням виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.2015 № 139 встановлено, що у разі закінчення строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами (у т.ч. окремо розташованих рекламних засобів) по просп. Карла Маркса, такий дозвіл не підлягає продовженню. Тому у продовженні терміну дії зазначених дозволів позивачам відмовлено (а.с. 32, 33).

З матеріалів справи вбачається, що 03.03.2015 виконавчим комітетом Дніпропетровської міської ради прийнято рішення № 139 «Про упорядкування розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса», як зазначено в його преамбулі, на виконання вимог Генерального плану розвитку міста, з урахуванням рішення Виконкому від 18.05.2006 № 2160 «Про надання особливого статусу проспекту Карла Маркса» та Концепції розміщення та розвитку зовнішньої реклами в місті Дніпропетровську, затвердженої рішенням Дніпропетровської міськради від 14.07.2004 №27/18, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», з метою упорядкування розміщення рекламних засобів по пр.Карла Маркса (а. с.31).

Означеним рішенням (п.п.1-3 рішення):

- призупинено приймання та розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами по пр.Карла Маркса до моменту затвердження відповідними рішеннями Виконкому пооб'єктних схем розташування окремо розташованих рекламних засобів, рекламних засобів на електроопорах та рекламних засобів на огорожах на зазначеному проспекті;

- встановлено, що у разі закінчення строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами (окремо розташованих рекламних засобів, рекламних засобів на електроопорах та рекламних засобів на огорожах) по пр.Карла Маркса, такий дозвіл не підлягає продовженню;

- доручено Комунальному підприємству «Адміністративно-технічне управління» спільно з Головним архітектурно-планувальним управлінням міської ради в термін до 01.12.2015 розробити пооб'єктні схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів, рекламних засобів на електроопорах та рекламних засобів на огорожах по пр.Карла Маркса.

За змістом вказаного рішення до затвердження відповідними рішеннями виконавчого комітету пооб'єктних схем розташування окремо розташованих рекламних засобів, призупинено приймання та розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання (продовження) дозволів на розміщення зовнішньої реклами по пр.Карла Маркса у м.Дніпропетровську, в зв'язку з чим позивачі вважають, що їх права, як розповсюджувачів зовнішньої реклами на вказаному проспекті, порушені.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає за необхідне зазначити наступне.

Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішень суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у ч.3 ст.2 КАС України (в редакції до 15.12.2017), ч.2 ст.2 КАС України (в редакції з 15.12.2017) з урахуванням приписів ч.2 ст.19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно пп.«а» п.13 ст.30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 № 280/97-ВР (в редакції на момент виникнення спірних відносин) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження, серед яких, надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

Згідно абз.1 ч.1 ст.16 Закону України «Про рекламу» від 03.07.96 № 270/96-ВР (в редакції на момент виникнення спірних відносин) розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 затверджено Типові правила розміщення зовнішньої реклами.

У відповідності до абз.1 п.5 Типових правил № 2067 (в редакції на момент виникнення спірних відносин) для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.

Отже, для користування місцем для розміщення зовнішньої реклами суб'єкт господарювання звертається до робочого органу виконкому з заявою про одержання відповідного дозволу, прийняття рішення щодо видачі якого входить до повноважень такого органу.

При цьому судом першої інстанції невірно встановлено, що Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами №2067 не передбачено повноважень та права відповідача або інших його органів відмовляти (призупиняти) у прийманні заяв розповсюджувачів реклами на наданні відповідних дозволів.

Так, за приписами п.6 Типових правил № 2067 до повноважень робочого органу, серед іншого, належать:

розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії;

підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні.

Також згідно з абз.1, 3 п.29 Типових правил № 2067 строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Продовження строку дії дозволу фіксується в журналі реєстрації з внесенням відповідних змін у дозвіл.

Відмова у продовженні строку дії дозволу може бути оскаржена у порядку, встановленому законодавством.

Крім того, апеляційний суд звертає увагу, що ч.ч.1, 2 ст.4 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованої Україною 15.07.1997, встановлено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.

Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.

Наведене свідчить, що приймаючи спірне рішення про призупинення приймання та розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами по пр.Карла Маркса і не продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами у разі їх закінчення, виконавчий комітет міської ради не вийшов за межі повноважень, наданих останньому чинним законодавством, оскільки жодна норма діючого законодавства, що регулює спірні правовідносини, не містить заборони ані відмовляти у видачі дозволів, ані призупиняти таку видачу, не встановлює відповідні повноваження відповідача в імперативній формі.

Отже, приймаючи відповідне рішення, відповідач як суб'єкт владних повноважень користується наданими йому дискреційними повноваженнями, тобто такими, що надають адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, таким чином даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те, яке буде найбільш прийнятним (Рекомендацій № К(80)2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами, прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 11 березня 1980 року).

Також колегія суддів вважає правомірними доводи відповідача, що спірне рішення від 03.03.2015 № 139 не є регуляторним актом у розумінні статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому висновок суду першої інстанції про порушення процедури прийняття регуляторного акту, який покладений в основу висновку про протиправність спірного рішення, є помилковим.

Дійсно, стаття 6 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV визначає права громадян, суб'єктів господарювання, їх об'єднань, наукових установ та консультативно-дорадчих органів у здійсненні державної регуляторної політики, до яких, зокрема, відноситься право подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю.

В свою чергу за приписами статті 5 Закону № 1160-IV забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає:

встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів;

підготовку аналізу регуляторного впливу;

планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів;

оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю;

відстеження результативності регуляторних актів;

При цьому у статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

відсутній аналіз регуляторного впливу;

проект регуляторного акта не був оприлюднений.

У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

Отже, приписами Закону № 1160-IV визначений певний порядок прийняття регуляторного акту, який, зокрема, включає підготовку аналізу регуляторного впливу регуляторного акту та складення проекту цього акту, які мають бути оприлюдненими з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Разом з тим, за визначеннями, наведеними у статті Закону № 1160-IV:

державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України;

регуляторний акт - це:

прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;

регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам, серед яких такі, як неодноразове застосування та щодо невизначеного кола осіб, а також правове регулювання господарських відносин, тобто наявність нових норм права або зміна чи скасування чинних.

Між тим, спірне рішення відповідача від 03.03.2015 № 139 стосується певного кола осіб - розповсюджувачів зовнішньої реклами, які бажають отримати дозволи (продовжити термін дії дозволів) на розміщення зовнішньої реклами на пр.К.Маркса у м.Дніпропетровську, а також викликано обставинами разового характеру (призупинення видачі дозволів до певного, визначеного у рішенні, моменту) і не містить правового регулювання господарських відносин у вигляді певних норм чи правил.

Враховуючи зазначене, апеляційний суд дійшов висновку, що рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 03.03.2015 № 139 «Про упорядкування розміщення рекламних засобів по просп. Карла Маркса» не є регуляторним актом, оскільки не містить одночасно сукупності ознак, встановлених статтею 1 Закону № 1160-IV.

Наведене вище в сукупності свідчить про помилковість висновку суду першої інстанції про задоволення позову.

Крім того, знайшли підтвердження доводи відповідача, що судове рішення містить невірні дані щодо повідомлення відповідача належним чином про час та місце розгляду справи 20.09.2016, оскільки в матеріалах справи відсутні докази повідомлення відповідача про судове засідання, яке відбулось 20.09.2017, як цього вимагали ст.ст.33, 35 КАС України (в редакції на момент ухвалення судом першої інстанції оскарженої постанови від 20.09.2016).

За правилами ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:

1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи;

2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;

3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;

4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно п.3 ч.3 ст.317 КАС України порушення норм процесуального права є обов'язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо: справу розглянуто адміністративним судом за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою апеляційну скаргу такою підставою.

З огляду на викладене, апеляційний суд вважає, що суд першої інстанції під час розгляду справи не в повному обсязі дослідив обставини, які мають значення для справи, неправильно застосував норми матеріального права і порушив норми процесуального права, внаслідок чого апеляційна скарга підлягає задоволенню, судове рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.

Керуючись ст.ст.310, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради задовольнити.

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 20 вересня 2016 року у справі 200/21097/15-а(2а/200/365/15) скасувати, прийняти нову постанову.

В позові відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку, встановленому ст.329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко