Справа № 800/592/17
Суддя: Бившева Л.І.
Дата ухвалення: 2018-01-29 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29.01.2018 Київ П/9901/19/18 800/592/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Бившевої Л.І. (головуючий суддя), Васильєвої І.А., Пасічник С.С., Ханової Р.Ф., Шипуліної Т.М., розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення учасників (у письмовому провадженні) адміністративну справу за позовом ОСОБА_5 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5.) 14.12.2017 подав до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції позов до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, в якому просить визнати незаконною бездіяльність відповідача щодо ненадання публічної інформації за запитом від 18.10.2017 та зобов'язати відповідача надати інформацію, що запитувалась.

Позивач вважає незаконною бездіяльність відповідача щодо відмови в доступі до публічної інформації, що полягала у ненаданні на його запит скан-копій заяв про самовідводи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України в межах конкурсу до Верховного Суду від 18.10.2017.

Свою позицію позивач обґрунтовує положеннями статей 1, 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI, зазначаючи, що обмеження у доступі підлягає інформація, а не документ. Відповідач застосував обмеження у доступі до публічної інформації за відсутності сукупності умов, передбачених у статті 6 цього закону, необхідних для обмеження доступу до запитуваної інформації. При цьому позивач вказує на те, що відповідач обмежив доступ до заяв про самовідвід з метою захисту репутації осіб - членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, які заявили самовідвід, проте не зазначив, чому інформація, що міститься у заявах, може негативно вплинути на репутацію таких осіб, не пояснив, яка шкода може бути завдана та в чому вона полягатиме, як така шкода від оприлюднення заяв про самовідвід переважає суспільний інтерес в отримання цієї інформації.

Відповідач у відзиві на позовну заяву просить відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю. Вважає, що Вища кваліфікаційна комісія суддів діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Свою позицію відповідач обґрунтовує положеннями статті 19 Конституції України, частини першої статті 92, частини першої статті 95, частини першої і третьої статті 100 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII, частини першої статті 1, статті 6, статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI.

Відповідач зазначає такі аргументи проти позиції позивача: заява члена Вищої кваліфікаційної комісії суддів України є інформацією, яка безпосередньо пов'язана з процесом прийняття рішень та передує прийняттю такого рішення, тому така інформація є публічною інформацією з обмеженим доступом, а саме: службовою інформацією; така інформація до її оцінки комісією не є встановленим фактом негативних обставин, які є підставою для сумніву у безсторонності і об'єктивності члена комісії. Оприлюднення службової інформації, яка не є кінцевим самостійним рішенням, а передує процесу прийняття рішення, а відповідно підлягає перевірці і оцінці при прийнятті рішення, може завдати шкоди, яка значно переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Позивач у відповіді на відзив звертає увагу Верховного Суду на те, що він запитував у Вищої кваліфікаційної комісії суддів України скан-копії заяв членів про самовідвід щодо кандидатів в межах конкурсу до Верховного Суду після того, як ці заяви Вища кваліфікаційна комісія суддів України вже розглянула та прийняла рішення, про що постановила ряд ухвал. Більш того конкурс до Верховного Суду вже завершився.

Позивач у відповіді на відзив також зазначає, що відповідно до частини сьомої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI обмеженню у доступі підлягає інформація, а не документ.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України не дотрималася сукупності вимог, передбачених частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI, необхідних для обмеження у доступі до інформації.

Відповідно до підпункту 5 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції Закону України від 03.10.2017 № 2147-VIII, який набрав чинності з 15.12.2017) позовні заяви в адміністративних справах, які подані до Вищого адміністративного суду України як суду першої та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Верховний суд ухвалою від 05.01.2018 відкрив провадження в адміністративній справі та призначив справу до розгляду за правилами спрощеного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) 29.01.2018.

Розглядаючи справу по суті, суд встановив такі обставини.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України рішенням від 07.11.2016 № 145/зп-16 оголосила конкурс на зайняття 120 вакантних посад суддів касаційних судів у складі Верховного Суду.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України 27 липня 2017 року під час пленарного засідання затвердила рейтинг 320 кандидатів на посади суддів Верховного Суду за результатами кваліфікаційного оцінювання у межах конкурсу, оголошеного рішенням від 07.11.2016 № 145/зп-16.

ОСОБА_5 18.10.2017 звернувся до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України із запитом про надання скан-копій заяв про самовідводи, які подавалися членами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України до цієї комісії як колегіального органу в межах конкурсу до Верховного Суду.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України у листі від 23.10.2017 № Х-5432/17, копія якого наявна в матеріалах справи, посилаючись на положення статті 19 Конституції України, статті 100 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII, пункту 1 частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI, зазначила, що до групи відомостей, які становлять службову інформацію, належить, зокрема, інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони безпосередньо пов'язані з діяльністю установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України вказала, що заява члена комісії про самовідвід не є публічною інформацією згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації». Окрім того, Вища кваліфікаційна комісія суддів України зазначила, що відповідно до частини другої статті 6 цього закону доступ до інформації, вказаної у заявах членів комісії про самовідвід, обмежується з метою захисту репутації та прав осіб, а також для запобігання розголошенню інформації, отриманої в результаті здійснення комісією своїх повноважень.

Застосування обмеження до запитуваної інформації Вища кваліфікаційна комісія суддів України обґрунтувала тим, що розголошення такої інформації може завдати істотної шкоди не лише особистим інтересам членів комісії, які заявили самовідвід, а й репутації системи правосуддя у цілому (пункт 9 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, затвердженого наказом Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 05.04.2017 № 24), а негативні наслідки від її оприлюднення значно перевищують суспільний інтерес в отриманні такої інформації.

Згідно з пунктом 7 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначений у Законі України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VI (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 цього Закону доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Статтею 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Згідно із Законом України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII Вища кваліфікаційна комісія суддів України є органом, що виконує делеговані державою повноваження, а тому відповідно пункту 3 частини першої статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» є розпорядником інформації, пов'язаної з виконанням цих повноважень.

Пунктом 6 частини першої статті 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники зобов'язані надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

Положеннями статті 6 цього Закону встановлено види інформації, до якої може бути застосовано обмеження в доступі: 1) конфіденційна інформація; 2) таємна інформація; 3) службова інформація, та сукупність вимог, дотримання яких є обов'язковим для такого обмеження.

Таким чином, аналіз визначення «публічна інформація» та переліку розпорядників публічної інформації свідчить, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях і знаходиться у володінні розпорядників публічної інформації. Така інформація є відкритою і розкривається необмеженому колу осіб. Разом з тим до видів публічної інформації: конфіденційної, таємної та службової, може бути обмежено доступ у разі сукупності обов'язкових умов, визначених у законі.

Відмова відповідача в задоволенні запиту на інформацію здійснена з підстав, визначених у пункті 2 частини першої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» - інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Так, Вища кваліфікаційна комісія суддів України виходила з того, що запитувана позивачем інформація є службовою інформацією, що входить до переліку, затвердженого наказом Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 05.04.2017 № 24, та на підставі частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обмежила доступ до цієї інформації, вказаної у заявах членів комісії про самовідвід, з метою захисту репутації та прав осіб, а також для запобігання розголошенню інформації, отриманої в результаті здійснення комісією своїх повноважень.

Наведене свідчить про те, що Вища кваліфікаційна комісія суддів України застосувала обмеження у доступі до такої інформації на підставі Закону України «Про доступ до публічної інформації» як до публічної інформації, до якої належить службова інформація, проте помилково вказала у листі від 23.10.2017 № Х-5432/17, що така інформація не є публічною.

Досліджуючи те, чи належить інформація, що запитувалася позивачем, до категорії службової інформації, як зазначає відповідач у відмові на запит, суд виходить з такого.

У пункті першому частини першої статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати така інформація, що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень.

Згідно з частинами другою і третьою статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» документам, що містять інформацію, яка становить службову інформацію, присвоюється гриф «для службового користування». Доступ до таких документів надається відповідно до частини другої статті 6 цього Закону. Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.

У пункті 9 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Вищій кваліфікаційній комісії суддів України, затвердженому наказом Голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 05.04.2017 № 24, зазначено інформацію з матеріалів суддівських досьє (досьє кандидатів на посаду судді), яка не є відкритою для загального доступу як публічна інформація відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших нормативно-правових актів (крім конфіденційної та таємної інформації).

Інформація, що міститься у заявах членів Вищої кваліфікаційної комісії України про самовідвід, які подавалися членами цієї комісії в межах конкурсу до Верховного Суду, належить до службової інформації за такими ознаками: міститься у документах (заявах про самовідвід), пов'язаних з процесом прийняття рішень та які передують прийняттю рішень Вищою кваліфікаційною комісією суддів України щодо цих заяв. Відповідно, доступ до такої інформації може бути обмежено на підставі частини другої статті 6 цього Закону.

Оцінюючи аргументи позивача щодо обмеження відповідачем доступу до інформації, що міститься у заявах членів Вищої кваліфікаційної комісії України про самовідвід, які подавалися членами цієї комісії в межах конкурсу до Верховного Суду, за відсутності правових підстав, суд виходить з такого.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Відповідно до частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Таким чином, до службової інформації допускається обмеження виключно за умови застосовування сукупності вимог пунктів 1-3 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Така юридична конструкція необхідних умов для обмеження доступу до

інформації називається «трискладовим тестом».

Суд звертає увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

Вища кваліфікаційна комісія суддів України у відповіді за запит позивача про надання скан-копій заяв її членів про самовідводи у межах конкурсу до Верховного Суду визначила, що: обмеження застосовується для захисту репутації та прав осіб, а також для запобігання розголошенню інформації, отриманої в результаті здійснення комісією своїх повноважень, для захисту репутації системи правосуддя; розголошення інформації може завдати істотної шкоди інтересам цих осіб та репутації системи правосуддя; негативні наслідки від оприлюднення такої інформації переважають суспільний інтерес в її отриманні.

Оцінивши аргументи відповідача щодо наявності визначених у пунктах 1-3 частини другої статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» сукупних підстав для обмеження доступу до інформації, суд знаходить їх обґрунтованими. При цьому суд виходить з такого.

Згідно з частиною першою статті 92 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Вища кваліфікаційна комісія суддів України є державним органом суддівського врядування, який на постійній основі діє у системі правосуддя України.

Відповідно до пункту 1.1 Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, затвердженого рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 13.10.2016 № 81/зп-16, основними засадами діяльності Комісії є: верховенство права, законність, публічність, політична нейтральність, рівність прав учасників засідань, колегіальність ухвалення рішень, незалежність та неупередженість, об'єктивність, повне з'ясування обставин, обов'язковість рішень Комісії, право на оскарження рішень Комісії у передбачених Законом випадках.

Статтею 100 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що член Вищої кваліфікаційної комісії суддів України не має права брати участь у розгляді питання та ухваленні рішення і підлягає відводу (самовідводу), якщо наявні дані про конфлікт інтересів або обставини, що викликають сумнів у його безсторонності.

За наявності таких обставин член Вищої кваліфікаційної комісії суддів України повинен заявити самовідвід. Із тих самих підстав відвід члену Комісії можуть заявити особи, щодо яких або за поданням яких розглядається питання.

Рішення про відвід (самовідвід) ухвалюється більшістю голосів членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, які беруть участь у засіданні. Голосування проводиться за відсутності члена Комісії, щодо якого вирішується питання про відвід (самовідвід).

Суд вважає, що обмеження доступу до службової інформації, що міститься у заявах членів комісії про самовідвід, здійснено відповідачем з метою захисту репутації членів комісії. Інформація, що міститься в заяві члена комісії, відображає внутрішнє переконання останнього про наявність конфлікту інтересів або обставин, що викликають сумнів у його безсторонності, і підлягає подальшій оцінці Комісією щодо наявності чи відсутності фактів, які заявлені як підстава для відводу. Шкода від оприлюднення інформації перевищує суспільний інтерес в її отриманні, оскільки Вища кваліфікаційна комісія суддів України на постійній основі діє у системі правосуддя України, безпосередньо залучена до формування суддівського корпусу, забезпечення їх належного кваліфікаційного рівня, повинна сприяти укріпленню авторитету системи правосуддя, шляхом безстороннього, незалежного та ефективного виконання покладених на неї функцій. Оприлюднення службової інформації, що міститься у заявах про самовідвід та яка не є кінцевим самостійним рішенням, а передувала процесу прийняття рішення, а відповідно і оцінювалась в подальшому при ухваленні рішення, може завдати шкоди, яка значно переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Посилання позивача на те, що він запитував у Вищої кваліфікаційної комісії суддів України скан-копії заяв членів про самовідвід щодо кандидатів в межах конкурсу до Верховного Суду після того, як ці заяви Вища кваліфікаційна комісія суддів України вже розглянула та прийняла рішення, про що постановила ряд ухвал, та після того як завершився конкурс до Верховного Суду, не свідчить про незаконність відмови відповідача надати скан-копії заяв членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про самовідводи, з огляду на те, що ці документи містять службову інформацію, доступ до якої цей розпорядник обмежив на законних підставах.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та Законом України «Про доступ до публічної інформації». Підстави для задоволення позову відсутні.

Керуючись статтями 2, пунктом 7 частини першої статті 19, статтями 72-78, 241-246, частиною 5 статті 250, 255, пунктом 1 частини першої статті 263, статтею 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його прийняття та набирає законної сили після його перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Дата складання повного рішення суду 29.01.2018.

Судді Л.І. Бившева

І.А. Васильєва

С.С. Пасічник

Р.Ф. Ханова

Т.М. Шипуліна