Справа № 823/1423/17
Суддя: Вівдиченко Т.Р.
Дата ухвалення: 2018-01-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 823/1423/17 Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 січня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача Суддів За участю секретаряВівдиченко Т.Р. Беспалова О.О. Губської Л.В. Кондратенко Я.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року у справі за позовом Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності до Північного офісу Держаудитслужби про визнання дій неправомірними та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач - Черкаське обласне відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності звернувся до суду з позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просив: - визнати дії ревізорів щодо проведення перевірки обґрунтованості видачі та оформлення листків непрацездатності та дотримання хворими, які перебувають на стаціонарному лікуванні встановленого режиму - неправомірними; - скасувати вимогу відповідача від 02.06.2017р. № 26-23-04-19-18/3185.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з постановою суду позивач - Черкаське обласне відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності звернувся з апеляційною скаргою, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Крім цього, апелянтом подано заяву про заміну сторони правонаступником, в якій апелянт просив замінити апелянта - Черкаське обласне відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності його правонаступником - Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області.

Відповідно до ст. 52 КАС України, у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.

Згідно п. 4-5 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування», утворено Фонд соціального страхування України, реорганізувавши шляхом злиття Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України та Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Фонд соціального страхування України та його робочі органи є правонаступниками Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, його виконавчої дирекції, управлінь виконавчої дирекції цього Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, відділень у районах і містах обласного значення, а також Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, його виконавчої дирекції, відділень цього Фонду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та їх робочих органів.

Відповідно до наказу виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України від 05.09.2017 року № 64-ос, управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області є правонаступником управління виконавчої дирекції Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності.

Таким чином, колегія суддів вважає за необхідне здійснити процесуальне правонаступництво позивача у справі з Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності його правонаступником - Управлінням виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Черкаській області.

Належним чином повідомлені про дату, час і місце апеляційного розгляду справи сторони до суду не прибули.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає, з наступних підстав.

Відповідно до частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, в період з 06.02.2017р. по 04.05.2017р. відповідно до пункту 2.17 Плану контрольно-ревізійної роботи Держаудитслужби на I квартал 2017 року, начальником відділу контролю у соціальній галузі та культури Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області Довганюк O.A., заступником начальника відділу контролю у соціальній галузі та культури Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області Шевченко Ю.М., головним державним аудитором відділу контролю у соціальній галузі та культури Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області Голобородько І.В., провідним державним фінансовим інспектором відділу контролю у соціальній галузі та культури Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області Трофименко Ю.О. проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності за період з 01.01.2014р. по 28.02.2017р.

Ревізію проведено у відповідності до питань програми ревізії та робочого плану, з відома голови комісії з реорганізації - директора Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності про початок проведення планової ревізії установу повідомлено листом від 24.01.2017р. № 26-23-04-18-18/438.

За результатами ревізії відповідачем складено акт № 04-31/007 від 13.05.2017р., в якому зафіксовані порушення чинного законодавства України.

На підставі висновків викладених у зазначеному акті перевірки, відповідачем прийнято вимогу № 26-23-04-19-18/3185 від 02.06.2017р., в якій вимагається від Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку; розглянути матеріали ревізії та притягнути осіб, якими допущені порушення фінансової дисципліни, до встановлення законодавством України відповідальності, а також, зобов'язано надати управлінню Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області до 14.07.2017р. вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків (разом із засвідченими копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів).

Позивач, не погоджуючись з діями відповідача щодо проведення перевірки обґрунтованості видачі та оформлення листків непрацездатності та дотримання хворими, які перебувають на стаціонарному лікування встановленого режиму та вищевказаною вимогою відповідача, звернувся до суду з вищевказаним позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016р. № 43 (далі - Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 3 Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.

Пунктом 4 Положення передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи); реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії); здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень; вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пункт 6 Положення).

Пункт 7 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» закріплює право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Такої правової позиції дотримується Верховний Суд України, зокрема у постановах від 21.04.2015р. в справі № 21-155а15, від 09.06.2015р. в справі № 21-174а15 колегія суддів Судової палати в адміністративних справах дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

При цьому, колегія суддів зазначає, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Як вбачається з матеріалів справи, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області пред'явило вимогу № 26-23-04-19-18/3185 від 02.06.2017р. про усунення порушень законодавства, виявлених під час ревізії. При цьому, оскаржувана вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Стосовно висновків суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовної вимоги щодо проведення перевірки обґрунтованості видачі та оформлення листків непрацездатності та дотримання хворими, які перебувають на стаціонарному лікуванні встановленого режиму - неправомірними, колегія суддів зважає на наступне.

Згідно з пунктом 12 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», органу державного фінансового контролю надано право проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.

Метою звірок є документальне та фактичне підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.

Як вбачається з матеріалів справи, в ході проведення планової ревізії фінансово-господарської діяльності позивача працівниками відповідача проведено зустрічну звірку в КЗ «Черкаська міська лікарня швидкої допомоги» ЧМР щодо документального підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з'ясування їх підтвердження виду, обсягу операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності за період з 01.01.2014р. по 28.02.2017р., за результатами якої складено довідку № 04-32 від 21.04.2017р.

У вказаній довідці зазначено, що зустрічну звірку проведено суцільним способом в частині дотримання застрахованими особами (хворими, які перебували на стаціонарному (амбулаторному) лікуванні у відділеннях лікарні) режиму перебування у лікувальному закладі та відповідно обґрунтованості оформлення та видачі листків непрацездатності 172-м особам.

Відповідно до пункту 1.3. Положення про експертизу тимчасової непрацездатності, затвердженого наказом Міністерства охорони здоров'я України від 09 квітня 2008 року № 189 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 04 липня 2008 року № 589/15280 (далі - Положення № 189), непрацездатність (утрата непрацездатності) - це стан здоров'я (функцій організму) людини, обумовлений захворюванням, травмою тощо, який унеможливлює виконання роботи визначеного обсягу, професії без шкоди для здоров'я.

Тимчасова непрацездатність - це непрацездатність особи внаслідок захворювання, травми або з інших причин, що не залежить від факту втрати працездатності (пологи, карантин, догляд за хворим тощо), яка має тимчасовий зворотний характер під впливом лікування та реабілітаційних заходів, триває до відновлення працездатності або встановлення групи інвалідності, а в разі інших причин - до закінчення причин відсторонення від роботи. Тимчасова непрацездатність застрахованих осіб засвідчується листком непрацездатності.

Згідно з пунктом 5.1.4 Положення № 189, яким установлюється єдиний порядок організації та проведення експертизи тимчасової непрацездатності, лікуючий лікар відображає в медичних картах амбулаторного (стаціонарного) хворого скарги, анамнез, у т. ч. страховий (за останні 12 місяців), дані об'єктивного огляду, додаткових методів обстеження та інше, які є підставою для визначення діагнозу та видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, перелік необхідних лікувальних та оздоровчих заходів, консультацій відповідно до стандартів медичних технологій лікувально-діагностичного процесу та протоколів надання медичної допомоги за спеціальностями, рекомендований режим; номер документа, що засвідчує тимчасову непрацездатність, термін, з якого до якого він виданий, дату наступної явки хворого на прийом, направлення на ЛКК.

З аналізу наведених норм очевидним є те, що тимчасова непрацездатність особи має бути підтверджена записами в первинній медичній документації оформленої щодо такої особи.

Враховуючи, що чинним законодавством України працівникам відповідача надано право проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з'ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється, а також те, що в даному випадку проведено звірку шляхом використання первинної медичної документації, зокрема, відповідних журналів, вказана позовна вимога не ґрунтується на фактичних обставинах справи, а тому суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність правових підстав для її задоволення.

Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності та відсутність правових підстав для їх задоволення.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача (ч. 2 ст. 77 КАС України).

При цьому, доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ч. 3 ст. 242 КАС України, обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Черкаського обласного відділення Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності залишити без задоволення.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач Судді Вівдиченко Т.Р. Беспалов О.О. Губська Л.В.
Повний текст постанови виготовлено 22.01.2018 року