Справа № 2а/2570/6273/2011
Суддя: Мороз Л.Л.
Дата ухвалення: 2018-01-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВЕРХОВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23.01.2018 Київ К/9901/1852/18 2а/2570/6273/2011
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Гімона М.М.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 2а/2570/6273/2011

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Іванівка АГ" до Управління державної земельної інспекції Головного управління Держкомзему у Чернігівській області (відповідач-1), Головних спеціалістів з контролю за використанням та охороною земель Управління державної земельної інспекції Головного управління Держкомзему у Чернігівській області Смаля В'ячеслава Івановича (відповідач-2) та ОСОБА_2 (відповідач-3), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідачів: Товариство з обмеженою відповідальністю "Інтрансавтострой", про визнання дій незаконними та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Іванівка АГ" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 25 грудня 2013 року у складі колегії суддів: головуючого - Петрик І.Й., суддів: Борисюк Л.П., Собківа Я.М.,

в с т а н о в и в :

Позивач, з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог, просив суд:

- визнати незаконними дії відповідача-2 щодо складення акта перевірки дотримання земельного законодавства та визнати нечинним цей акт;

- визнати незаконними дії відповідача-2 щодо складення акта обстеження земельної ділянки;

- визнати незаконними дії відповідача-2 щодо складання розрахунку розміру шкоди заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки та визнати нечинним цей розрахунок;

- визнати незаконними дії відповідача-3 щодо складання припису та скасувати цей припис;

- визнати незаконними дії відповідача-2 щодо складання уточнення до розрахунку розміру шкоди;

- зобов'язати відповідача-1 виключити з акта перевірки певні відомості.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.01.2012 року провадження закрито в частині позовних вимог про визнання нечинним акта перевірки дотримання земельного законодавства; визнання нечинним розрахунку розміру шкоди; зобов'язання відповідача-1 виключити з акта перевірки відомості.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31.01.2012 року позов було задоволено повністю.

Визнано протиправними дії відповідача-2 щодо складення: акта перевірки дотримання земельного законодавства від 17.08.2011 року, акта обстеження земельної ділянки від 17.08.2011 року, розрахунку розміру шкоди, уточнення до розрахунку розміру шкоди.

Визнано протиправними дії відповідача-3 щодо складання припису від 17.10.2011 року № 001094 та скасовано цей припис.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 25.12.2013 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове рішення, яким у позові відмовлено.

У касаційній скарзі ТОВ "Агрофірма "Іванівка АГ" заявлено вимогу про скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування своїх вимог заявник посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права.

Зокрема, у касаційній скарзі зазначено, що проведеною перевіркою встановлено самовільне зайняття позивачем земельних ділянок, використання їх без правовстановлюючих документів.

Проте, перевірку дотримання вимог земельного законодавства відповідач проводив без участі ТОВ "Агрофірма "Іванівка АГ", а про проведення перевірки ТОВ не було повідомлено, а тому порушено право позивача на участь при прийнятті рішення.

Також, заявник зазначає, що в акті перевірки та акті обстеження відсутня інформація про кадастрові номери земельних ділянок, не вказана площа цих ділянок, а самі ділянки не мають межових знаків. Перевіряючі не уточнили відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості. При цьому, у ТОВ "Агрофірма "Іванівка АГ" перебувають у користуванні земельні ділянки згідно із зареєстрованими у встановленому порядку договорами оренди і саме ці земельні ділянки використовує ТОВ у своїй господарській діяльності.

Крім того, заявник вказує, що оскаржений ним припис не містить переліку заходів, які необхідно здійснити для усунення виявленого правопорушення.

З огляду на порушення процедури проведення перевірки та фіксування її наслідків позивач також вважає неправомірними і дії відповідача-2 щодо проведення розрахунків розміру шкоди.

Третя особа, ТОВ "Інтрансавтострой", надало заперечення проти касаційної скарги, проти її задоволення заперечує, зазначає, що перевірка проведена без участі ТОВ "Агрофірма "Іванівка АГ" правомірно, оскільки присутніми були два свідки.

Відсутність межових знаків земельних ділянок, у спірному випадку, узгоджується із законодавством.

Також, третя особа звертає увагу, що додатком № 10 до акта перевірки є належний план-схема, який підтверджує відповідність місця розташування земельних ділянок фактичному місцю розташування.

Стосовно не зазначення у приписі способу усунення порушення третя особа зазначає, що це питання не є спірним, оскільки з огляду на встановлений факт самовільного зайняття земельної ділянки способом усунення порушення є звільнення цих ділянок.

Відповідачі заперечень чи пояснень по справі до суду касаційної інстанції не подали.

Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскарженого судового рішення - без змін, оскільки відсутні підстави для його скасування.

Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідачем-2 та відповідачем-3 проведено позапланову перевірку земельних ділянок, що розташовані на території Шестовицької сільської ради Чернігівського району Чернігівської області, в результаті якої 17.08.2011 року складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства та акт обстеження земельної ділянки.

Перевіркою встановлено, що ТОВ «Агрофірма «Іванівка АГ» самовільно зайнято земельні частки ділянки (паї) № 19, 39, 58, 76, 101, 156, 161, 270, 353-356, 360, 361, 365, 4, 12, 13, 17, 21, 22, 29, 36, 37, 41, 60, 75, 78, 88, 93, 94, 379, 395, загальною площею 65,985 га, які межовими знаками на місцевості не визначені та знаходяться в оренді у ТОВ «Інтрансавтострой» та в загальному масиві використовуються під вирощування сільськогосподарських культур, а саме засіяні кукурудзою. Правовстановлюючі документи на використання вищевказаних земельних ділянок у ТОВ «Агрофірма «Іванівка АГ» відсутні.

17 жовтня 2011 року відповідачем-3 видано на ім'я директора ТОВ «Агрофірма «Іванівка АГ» Войтова О.П. припис № 001094, відповідно до якого останній у тридцятиденний термін повинен усунути виявлені порушення земельного законодавства.

На підставі отриманих даних перевірки земельного законодавства відповідачем-2 складений розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, яким встановлений розмір заподіяної шкоди в сумі 48736,92 грн. Згодом також було складено уточнення до розрахунку розміру шкоди та визначено розмір заподіяної шкоди в сумі 55842,31 грн.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Позивач вважає дії та рішення відповідачів необґрунтованими та такими, що не врахували права особи на участь у процесі прийняття рішення. Тобто, на думку позивача, має місце невідповідність дій відповідачів вимогам, зазначеним у пунктах 3, 9 частини 2 статті 2 КАС.

Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Документи, що посвідчують право на земельну ділянку передбачені у статті 126 вказаного кодексу.

Перевіркою встановлено користування позивачем земельними ділянками без документів, які посвідчують відповідне право, що є порушенням статей 125, 126 Земельного кодексу України.

Позивач вважає, що при проведенні перевірки порушено пункт 4.2 Порядку планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, який затверджено Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12.12.2003 року № 312, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 року за № 1223/8544 (який був чинним на час спірних правовідносин; далі - Порядок № 312), відповідно до якого при проведенні перевірки державний інспектор уточнює відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості.

Проте, як встановлено, земельні ділянки використовувалась позивачем в загальному масиві під вирощування сільськогосподарських культур, а саме засіяні кукурудзою.

В свою чергу, пунктом 3.5 Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками, затвердженою наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 18.05.2010 №376, передбачено, що земельні ділянки, які їх власники або інші особи будуть використовувати єдиним масивом, закріплюються межовими знаками лише по окружній межі єдиного масиву, а згідно п. 3.8 цієї Інструкції там де межі земельних ділянок в натурі (на місцевості) збігаються з природними та штучники лінійними спорудами і рубежами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, шляхами, шляховими спорудами, парканами, огорожами, фасадами будівель та іншими лінійними спорудами і рубежами тощо) межові знаки взагалі не встановлюються.

Отже, відсутність межових знаків, як по кожній земельній ділянці (паю), що знаходяться в оренді ТОВ «Інтрансавтострой» окремо, так і по всьому масиву в цілому, узгоджується з наведеною нормою законодавства.

Крім того, пунктом 5.6 Порядку № 312 передбачено, що в акті перевірки наводиться план-схема місця розташування земельної ділянки (схематичний абрис чи викопіювання з картографічних матеріалів планів земельної ділянки з прив'язкою до місцевості та зазначенням суміжних землекористувачів). На плані-схемі вказується загальна площа земельної ділянки та площа, на якій виявлено порушення (забруднення, самовільне зайняття тощо).

Суд апеляційної інстанції встановив, що додатком № 10 до акта перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 17.08.2011 року є належний план-схема розташування земельних ділянок. Вказані обставини спростовують доводи позивача, що відповідачем не встановлено та не відображено відповідність місця розташування та меж земельної ділянки, мір ліній, визначених у документах, які посвідчують право користування земельною ділянкою, фактичним мірам ліній на місцевості.

Відсутність в акті перевірки та акті обстеження інформації про кадастрові номери земельних ділянок, за встановлених обставин, не спростовує факту наявності порушення земельного законодавства позивачем та саме по собі не є підставою для скасування спірного припису.

Посилання позивача на те, що оскаржений ним припис не містить переліку заходів, які необхідно здійснити для усунення виявленого правопорушення також не є підставою для його скасування, оскільки в приписі міститься вимога усунути виявлене порушення та зазначено у чому воно полягає з посиланням на закон. Тому, у цьому випадку, виконання припису, в якому зазначено про самовільне зайняття та використання земельних ділянок, право оренди яких належить іншій особі, можливе лише шляхом звільнення цих земельних ділянок.

Крім того, вимоги про визнання незаконними дій відповідача щодо проведення розрахунків розміру завданої шкоди ґрунтуються на твердженнях про відсутність факту порушення. Проте, оскільки вказані доводи позивача не знайшли свого підтвердження, відсутні й підстави для задоволення позову у відповідній частині.

Відсутні також і підстави для задоволення позову у частині оскарження дій щодо складення актів перевірки та обстеження земельної ділянки.

Висновки, викладені в зазначених актах, є лише відображенням фактичних дій інспекторів та безпосередньо не встановлюють прав чи обов'язків. Відповідно, акти перевірки не порушують права особи безвідносно до змісту таких актів, в зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позовів щодо протиправності актів перевірки, а так само і дій щодо складення актів перевірки.

Щодо питання про урахування відповідачами права особи на участь у процесі прийняття рішення суд виходить з такого.

Належить відрізняти правове регулювання питань стосовно повідомлення суб'єктом владних повноважень про проведення перевірки та питань щодо проведення перевірки у присутності особи, яка вчинила порушення.

Частиною 4 статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 року № 877-V (у редакції, чинній на час спірних правовідносин; далі - Закон № 877-V) передбачено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

Суб'єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.

Пункт 3.2 Порядку № 312 передбачає, що у разі неможливості своєчасного повідомлення юридичних і фізичних осіб про проведення позапланової перевірки (обмежені строки на її проведення тощо), вона проводиться без попереднього їх повідомлення за наявності, зокрема, таких обставин: отримання заяв, скарг чи звернень громадян, що подані в установленому законодавством порядку, у яких наведена інформація про порушення земельного законодавства.

У цій справі встановлено, що була проведена позапланова перевірка у зв'язку з отриманням заяви ТОВ "Інтрансавтострой" про порушення земельного законодавства.

У такому випадку, згідно з пунктом 3.2 Порядку № 312, у разі неможливості своєчасного повідомлення особи про проведення перевірки, вона проводиться без попереднього повідомлення.

Проте позивач вважає, що можливість своєчасного повідомлення у відповідача була, а тому необхідно було повідомити про проведення перевірки.

З цього приводу суд зазначає, що, враховуючи положення частини 4 статті 5 Закону № 877-V, позивач, за умови якщо він вважав, що повідомлення про проведення перевірки необхідно було направляти, в разі його неодержання мав право не допускати посадову особу до здійснення перевірки (складення акта про не допуск до перевірки з відповідними правовими наслідками).

Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, у подальшому предметом розгляду у суді має бути лише суть виявлених порушень. У разі невикористання суб'єктом господарювання цього права не можна визнати такі порушення безумовною підставою для скасування рішення органу державного нагляду (контролю), прийнятого за наслідками проведених заходів.

Процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки контролюючим органом не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішень, прийнятих за результатами відповідної перевірки.

Натомість допущені контролюючим органом процедурні порушення підлягають оцінці з огляду на те, наскільки вони вплинули на можливість суб'єкта господарювання захистити свої права під час проведення спірної перевірки, чи вплинули порушення процедури призначення та/або проведення перевірки на встановлення дійсних фактичних обставин.

З приводу посилання позивача на вимоги законодавства про проведення перевірки у присутності особи, яка вчинила порушення, суд зазначає, що пункт 4.1 Порядку № 312 передбачає можливість у разі відсутності при перевірці власника чи землекористувача або уповноважених ними осіб проводити перевірку за наявності двох свідків, що і мало місце у спірних правовідносинах.

Суд не може погодитись із доводами позивача щодо порушення його права на участь у процесі прийняття рішення у зв'язку з його неповідомленням про проведення перевірки та його відсутністю під час перевірки, оскільки акт перевірки та акт обстеження земельної ділянки отримано позивачем у день їх складення, 17.08.2011 року, а припис відповідачем було винесено 17.10.2011 року, тобто у позивача був наявний час для надання заперечень, пояснень та ін.

Позивач мав право та можливість надати не подані під час перевірки правовстановлюючі документи, за умови їх наявності, які підтвердили б правомірність користування земельними ділянками, що були предметом перевірки. Однак, таких документів не надано.

За наслідками перевірки дотримання відповідачами права позивача на участь у процесі прийняття рішення, суд дійшов висновку про відсутність порушень, які б вплинули на можливість суб'єкта господарювання захистити свої права під час проведення спірної перевірки, чи вплинули на встановлення дійсних фактичних обставин.

З огляду на встановлені обставини, суд не погоджується з твердженнями позивача, що має місце невідповідність дій відповідачів вимогам пунктів 3, 9 частини 2 статті 2 КАС стосовно обґрунтованості рішення та прийняття його з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття.

Крім того, встановлені у цій справі обставини та доводи учасників справи не дають суду підстави для висновку про порушення відповідачами інших пунктів частини 2 статті 2 КАС, які б давали підстави для задоволення позову.

Суд апеляційної інстанції ухвалив судове рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустив порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Агрофірма "Іванівка АГ" залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду, прийняту 25 грудня 2013 року у справі № 2а/2570/6273/2011 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий Л.Л. Мороз

Судді А.Ю. Бучик

М.М. Гімон