Справа № 826/13767/16
Суддя: Бояринцева М.А.
Дата ухвалення: 2018-01-09 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

09 січня 2018 року № 826/13767/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Бояринцевої М.А., розглянувши справу за позовом Державного підприємства «Національний центр ділового та культурного співробітництва «Український дім» звернулось до суду з позовом до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама» про визнання нечинним рішення,

ВСТАНОВИВ:

Державне підприємство «Національний центр ділового та культурного співробітництва «Український дім» звернулось до суду з позовом (з урахуванням уточненого позову) до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Комунальне підприємство виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Київреклама», в якому з урахуванням уточнень просить визнати нечинним розпорядження Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 15 липня 2016 року №550 «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» у частині відмови надання дозволу позивачу.

В обгрунтування заявлених вимог позивач посилається на Закон України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Порядок розміщення реклами у м. Києві та зазначає, що спірне розпорядження прийнято з порушенням строку та безпідставно, оскільки перелік підстав для відмови у наданні дозволу є вичерпним.

Відповідач проти позову заперечив з огляду на закони України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про благоустрій населених пунктів», постанову суду у справі № 826/567/16 та зазначив, що позивачем не подано належних доказів щодо надання всіх необхідних документів для отримання дозволу на розміщення реклами, також їх не подано до суду. Разом з тим зазначив, що розпорядження прийнято з врахуванням норм закону, обгрунтовано, в межах повноважень та у спосіб, встановлений законом, а тому підстави для задоволення позову відсутні. Щодо рішення суду у справі № 826/567/16 відповідачем акцентовано увагу, що повноваження щодо надання дозволу є дискреційним повноваженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Треті особи в судові засідання не з'явились, пояснень/заперечень щодо предмету позову суду не надали.

Оцінивши належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, суд приходить до наступних висновків.

Розпорядженням № 550 від 15.07.2016 «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) відмовив у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами, зокрема ДП «Національний центр ділового та культурного співробітництва «Український дім» рекламна вивіска на будинку (будівлі), споруді за адресою по вул. Хрещатик, 2 у Шевченківському районі м. Києва. Площа реклами 254,2496 кв.м (згідно Додатку до розпорядження).

Спірне рішення прийнято на підставі законів України «Про рекламу», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, розділу ІІ Порядку розміщення реклами в місті Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 22.09.2011 № 37/6253, Концепції розвитку зовнішньої реклами в місті Києві, затвердженої рішенням Київської міської ради від 26.01.2012 № 20/7357.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Засади рекламної діяльності в Україні та регулювання відносин, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами визначені Законом України від 03.07.1996 № 270/96-ВР «Про рекламу» (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин, далі Закону № 270/96-ВР).

Відповідно до статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється.

Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб).

Згідно зі статтею 4-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначено, що порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

Представницький орган місцевого самоврядування розглядає та приймає на пленарних засіданнях рішення щодо видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання або відмови у видачі документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності протягом місяця з дня одержання від суб'єкта господарювання відповідної заяви.

Відповідно до рішення Київської міської ради від 22.09.2011 № 37/6253 затверджено Порядок розміщення реклами в місті Києві (далі - Порядок розміщення реклами).

Згідно з наведеним рішенням ради дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу реклами на підставі розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який дає право на розміщення зовнішньої реклами; дозвільний орган - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке уповноважене виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Департамент містобудування та архітектури.

Порядок розміщення реклами регулює правовідносини між виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією) та фізичними і юридичними (незалежно від форми власності та підпорядкованості) особами, що виникають у процесі розміщення зовнішньої реклами на території м. Києва, визначає порядок надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, вимоги до проектування рекламних засобів, визначення та погодження місць розміщення рекламних засобів, розміщення (встановлення, монтаж, нанесення), експлуатації та демонтажу, а також порядок контролю за дотриманням вимог цього Порядку.

Відповідно до підпунктів 2.1.4.-2.1.6. Порядку розміщення реклами дозвільний орган реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів реклами щодо надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу, скасування та продовження строку його дії.

Приймає рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування РЗ, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету.

Здійснює підготовку та подає в установленому порядку проекти розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про надання дозволу, відмову у його наданні, продовження строку дії дозволу, відмову у його продовженні або скасування дозволу.

Як вбачається з матеріалів справи, в.о. директора департаменту містобудування та архітектури підготовлено пояснювальну записку до проекту розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) «Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами» згідно якого вбачається, що підставою для відмови у наданні дозволів є невідповідність розміщення рекламних засобів вимогам встановленим п. 5.6. розділу ІІ Порядку розміщення реклами в місті Києві, зокрема, з посиланням на пункти 4.1., 13.1., 13.2.1., 5.2.4 розділу ІІ Порядку.

При цьому вбачається, що з метою реєстрації у реєстрі документів дозвільного характеру позивачем 19.11.2015 року до Центру надання адміністративних послуг надано заяву, фотокартку та комп'ютерний макет місця (розміром не менш 6*9 см), на якому планується розташування рекламного засобу (частково надано), ескіз з завіреним конструкторським рішенням (габаритні розмірі, вузли кріплення, інші технічні характеристики) разом з завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати такі послуги; завірена у встановленому порядку копія виписки про державну реєстрацію заявника як юридичної особи; завірена у встановленому порядку копія свідоцтва про державну реєстрацію заявника як юридичної особи.

Згідно опису приймання документів термін виконання заяви встановлено 21.06.2016 року.

29.12.2015 позивачем отримано пропозицію Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської місткої ради (Київської міської державної адміністрації) про укладення договору на право тимчасового користування місцем для розміщення рекламного засобу, що перебуває у комунальній власності або надати документи на підтвердження права власності (перелік надано), у разі розміщення реклами на будівлі, яка перебуває у державній або приватній власності.

29.12.2015 за вихідним № 1/613 позивачем надано копію акту приймання-передачі об'єкту нерухомості саме позивачу та копію витягу з Єдиного реєстру об'єктів державної власності щодо державного майна від 10.12.2015.

Листом від 14.04.2016 Міністерство культури України надіслало лист-погодження розміщення рекламної вивіски розмірами 18.640*13.640 м загальною площею 254,2496 кв.м, дозвіл № 53536-15 на будівлі за адресою позивача.

Згідно з аркушем-погодження дозвільної справи № 01115-01 позивачем отримано всі відповідні рішення за виключенням пропозиції проекту відповідного розпорядження.

Листом від 08.08.2016 за вихідним № 055-10737 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації повідомлено про порушення позивачем вимог Порядку розміщення реклами у місті Києві, а саме: п.4.1. розділу ІІ (конструктивне рішення має містити інформацію про основні габаритні розмірі, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів) та прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на заявлене місце.

Відповідно до пункту 4.1. Порядку розміщення реклами видача дозволів заявникам здійснюється у міському дозвільному центрі державним адміністратором за принципом організаційної єдності.

Для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 № 1176 «Про затвердження форми заяви на одержання суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру» (із змінами і доповненнями), до якої додаються:

- фотокартка та комп'ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування РЗ, та ескіз РЗ з конструктивним рішенням (конструктивне рішення завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання).

Перелік документів, що додаються до заяви, є вичерпним. Дозвіл на розміщення зовнішньої реклами видається лише на один рекламний засіб (один об'єкт).

Наведена вимога щодо переліку документів встановлена відповідачем в межах повноважень, визначених відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про рекламу», «Про автомобільні дороги», «Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067.

Разом з тим суд зазначає, що при прийнятті документів від позивача Центром надання адміністративних послуг було вказано про часткове надання фотокартки та комп'ютерного макету місця розташування рекламного засобу, яких документів не надано суб'єктом владних повноважень не конкретизовано. З матеріалів, наданих позивачем вбачається надання конструктивного рішення по влаштуванню рекламної вивіски, в якій вказані вузли кріплення, розмір вивіски, матеріал опорних конструкцій, відсутність підключення до інженерних мереж, графічний макет. З аналізу наданих документів вбачається відсутність фотокартки рекламного засобу. Доказів зворотнього суду не пред'явлено.

Таким чином, позивачем не дотримано повний перелік подання необхідних для отримання дозволу документів, а тому враховуючи повноваження відповідача, суд приходить до висновку про наявність підстав для відмови у наданні відповідного дозволу.

Посилання позивача на п. 5.6. Порядку розміщення реклами в частині вичерпності переліку підстав для відмови суд не приймає як належне, оскільки даним пунктом передбачена відмова у разі не відповідності встановленим вимогам поданих документів.

Таким чином, з урахуванням викладеного, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Разом з тим, суд зазначає, що посилання відповідача на дискреційні повноваження не можуть бути підставою для відмови у позові, оскільки дискреція (лат. discretio; англ. discretion) - рішення, прийняте в порядку реалізації дискреційних повноважень.

В Рекомендаціях від 11.03.1980 № R(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи поняття «дискреційне повноваження» визначене як повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найбільш відповідним за даних обставин.

В законодавстві України відсутнє визначення поняття «дискреційне повноваження».

При вирішенні даного питання правники мають виходити тільки з наявних міжнародних правових стандартів (правові акти та акти суду) та теоретичних досліджень сучасної юридичної науки.

У рішенні Європейського Суду з прав людини від 02.11.2006 р. у справі «Волохи проти України» (Заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державним органам суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. Європейський Суд дійшов до висновку, що втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене «згідно із законом», оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у певній сфері та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля з боку правоохоронних органів.

В Законі України від 22.12.1998 № 331-XIV «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» вказується на наявність дискреційності у повноваженнях суб'єкта владних повноважень, а саме: незважаючи на ознаки відсутності специфічності у застосуванні загальних принципів, зазначених у пунктах 1 і 2 цієї частини, є підстави вважати, що ця субсидія є специфічною, можуть братися до уваги інші фактори, зокрема, спосіб здійснення державним органом, що надає субсидію, дискреційного права у рішенні про надання субсидії.

Так, зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватись від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Дискреційні повноваження, як встановлене право вибору варіанта поведінки (рішення) або наслідку правової норми, найбільш яскраво проявляються через так званий вільний, або адміністративний, розсуд.

В процесі застосування норми права до конкретної ситуації на остаточне прийняття рішення значний вплив справляє орган, який цю норму застосовує. Встановлення й оцінка факту, з яким норма пов'язує виникнення певних відносин, залежить від низки чинників як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Окрім того, в нормі права заздалегідь не можна передбачити всіх життєвих ситуацій, випадків та обставин, про що також наголошував Європейський Суд з прав людини.

Тому норма права залишає певний простір, що повинен заповнити орган, який застосовує норму. При цьому він повинен брати до уваги загальний погляд на значення певних понять, мету, якої він повинен досягти, і, зрештою, на засади здорового глузду.

Посилання відповідача на рішення у справі № 826/567/16 не можуть бути прийняті судом як належні, оскільки надання суб'єкту владних повноважень права на вільний розсуд означає вилучення з-під судового контролю певної категорії справ. Разом з тим, приймаючи рішення, яке є предметом оскарження в суді, суб'єкт владних повноважень вже використав своє право на дискреційне рішення.

Виходячи з відсутності законодавчого визначення наведеного поняття, а також з урахуванням вищезазначеного можна дійти висновку, що дискреційні повноваження - це сукупність прав і обов'язків державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, що дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково зміст рішення або обрати один з кількох варіантів рішень, передбачених проектом акта з урахуванням норм національного законодавства та принципу верховенства права.

Отже, якщо суд встановлює факт порушення права особи неправомірною відмовою суб'єкта владних повноважень, то суд має право зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти законне рішення.

Зазначений висновок базується на положеннях Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 139, 241-243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до статті 293 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження на рішення суду - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу (стаття 295 Кодексу адміністративного судочинства України).

Суддя М.А. Бояринцева