Справа № 826/14445/17
Суддя: Шейко Т.І.
Дата ухвалення: 2017-12-26 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

26 грудня 2017 року № 826/14445/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовомПублічного акціонерного товариства "КИЇВЕНЕРГО"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
провизнання протиправною та скасування постанови
встановив:

Публічне акціонерне товариство "КИЇВЕНЕРГО" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до відповідача, у якому просило суд визнати протиправними та скасувати: абзац 3 пункту 1 Вступної частини Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28 вересня 2017 року № 1173, пункти 1 та 2 Резолютивної частини Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28 вересня 2017 року № 1173.

В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що при прийнятті оскаржуваної постанови відповідач порушив положення, закріплені в Конституції України, вийшов за межі своїх повноважень, встановлених Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та порушив ряд інших нормативно-правових актів, що регулюють діяльність відповідача, що і стало причиною прийняття оскаржуваного рішення.

Відповідач подав заперечення на адміністративний позов.

У судовому засіданні представник позивача адміністративний позов підтримав з наведених у ньому підстав, просив його задовольнити у повному обсязі.

Представник відповідача позов не визнав та зазначив, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі по тексту - НКРЕКП) вважає позовні вимоги безпідставними, оскільки оскаржувана постанова прийнята у відповідності з вимогами Конституції та Законів України. Враховуючи безпідставність та необґрунтованість позовних вимог представник відповідача просив в задоволенні позову відмовити повністю.

Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судом, з 03 квітня 2017 року по 24 квітня 2017 року відповідачем проводилася планова перевірка Публічного акціонерного товариства "КИЇВЕНЕРГО" (надалі по тексту - ПАТ «КИЇВЕНЕРГО») щодо дотримання останнім ліцензійних умов діяльності, а саме: Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджених постановою Національної комісії з питань регулювання електроенергетики України (надалі по тексту - НКРЕ) від 08 лютого 1996 року № 3 і Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджені постановою Національної комісії регулювання електроенергетики України від 26 квітня 2006 року № 540.

За результатами даної перевірки відповідачем складено Акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії від 24 квітня 2017 року № 52 та Акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії від 24 квітня 2017 року № 53.

Позивач до даних актів надав супровідні листи з відповідними поясненнями та обґрунтуваннями.

28 вересня 2017 року відповідачем проведено відкрите засідання, на яке було винесено питання щодо розгляду порушень, встановлених вище переліченими актами.

За результатами засідання відповідачем прийнято постанову «Про накладення штрафу на ПАТ «КИЇВЕНЕРГО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та невиконання рішення НКРЕКП» від 28 вересня 2017 року № 1173.

У абзаці 3 пункту 1 вступної частини вказаної постанови зазначено, що позивачем порушено Умови та Правила здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії, затверджені постановою НКРЕ від 08 лютого 1996 року № 3 та Умови та правила (ліцензійні умови) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затверджені постановою НКРЕ від 26 квітня 2006 року № 540, а саме: пункт 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та підпункт 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та нормативно-технічними документами, а саме пунктами 4.1 та 4.7 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, щодо зобов'язання ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3027 (зі змінами) «Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ «Київенерго» (ТЕЦ-5 та ТЕЦ-6)» інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування та в частині фінансування заходів інвестиційної програми базового періоду після 20 числа місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми.

При цьому, відповідно до пункту 1 резолютивної частини постанови, на позивача накладено штраф у розмірі 1 700 000 (один мільйон сімсот тисяч) гривень за порушення підпункту 3.1.1 пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата надавати НКРЕКП фінансову звітність, передбачену Мінфіном та Мінстатом України, і додаткову звітність, визначену НКРЕКП в установленому порядку; порушення пункту 3.1 Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та підпункту 3.6.1 пункту 3.6 Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії щодо обов'язку ліцензіата діяти згідно з законодавством України та нормативно-технічними документами, зокрема пунктами 4.1 та 4.7 Порядку формування інвестиційних програм ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралях та когенераційних установках, затвердженого постановою НКРЕКП від 15 жовтня 2015 року № 2585, щодо зобов'язання ліцензіата виконувати схвалену НКРЕКП, зокрема постановою від 22 грудня 2015 року № 3027 (зі змінами) «Про встановлення тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії ПАТ «Київенерго» (ТЕЦ-5 та ТЕЦ-6)» інвестиційну програму в повному обсязі відповідно до запланованих етапів, обсягів робіт у кількісному вираженні та обсягів фінансування у вартісному вираженні з урахуванням фактичного наповнення джерел фінансування та в частині фінансування заходів інвестиційної програми базового періоду після 20 числа місяця, наступного після закінчення періоду дії цієї інвестиційної програми; невиконання рішення НКРЕКП, а саме вимог пункту 3 резолютивної частини постанови НКРЕКП від 29 грудня 2016 року № 2454 «Про накладання штрафу на ПАТ «КИЇВЕНЕРГО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії, Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії».

Пунктом 2 резолютивної частини постанови передбачено, що при найближчому перегляді тарифів для позивача на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії буде вилучено із тарифу на відпуск електричної енергії вартість використаного мазуту, який спрямовувався для створення резервного палива, у сумі 81 024,80 тис. грн (без ПДВ); вилучено із тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії невикористані кошти Інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії ПАТ «Київенерго» (ТЕЦ-5 та ТЕЦ-6) на 2016 рік у сумі 28 960,53 тис. грн (без ПДВ), у тому числі: невикористані кошти Інвестиційної програми на 2016 рік у сумі 11 586,03 тис. грн (без ПДВ), невикористані кошти Інвестиційної програми на 2015 рік у сумі 4 569,94 тис. грн (без ПДВ), суму коштів невиконання Інвестиційної програми 2016 року у розмірі 12 804,56 тис. грн (без ПДВ), які було профінансовано, але не освоєно; 3) вилучено із тарифів на відпуск електричної енергії та виробництво теплової енергії суму невиконання по заходу «Реконструкція відкритої розподільчої установки (трансформаторної групи) енергоблоку № 1 на ТЕЦ-5 (БМР)» розділу 1.1 «Реконструкція, модернізація та будівництво електротехнічного обладнання» схваленої Інвестиційної програми на 2016 рік у розмірі 9 390,43 тис. грн (без ПДВ).

Не погоджуючись із абзацом 3 пункту 1 вступної частини постанови та пунктами 1 та 2 резолютивної частини постанови, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду із позовом за захистом порушених прав та законних інтересів.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вбачається із мотивувальної частини постанови «Про накладення штрафу на ПАТ «КИЇВЕНЕРГО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та невиконання рішення НКРЕКП від 28.09.2017 №1173», зазначене у резолютивній частині рішення прийнято на підставі статей 19 та 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», статті 77 Закону України «Про ринок електричної енергії» та статті 31 Закону України «Про теплопостачання».

Частина 4 статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачає, що під час здійснення державного контролю Регулятор має право:

1) вимагати від суб'єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов;

2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу;

3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;

4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;

5) приймати обов'язкові до виконання суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;

6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

Частини 3 та 4 статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачають, що у разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Регулятор застосовує штрафні санкції до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про ринок природного газу», «Про теплопостачання».

Статтею 77 Закону України «Про ринок електричної енергії», на яку у мотивувальній частині постанови посилається відповідач, передбачено відповідальність за порушення законодавства, що регулює функціонування ринку електричної енергії.

Частини 2-6 зазначеної статті встановлюють, що правопорушеннями на ринку електричної енергії є:

1) порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності;

2) недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;

3) порушення вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, нормативних документів з питань технічної експлуатації електричних станцій і мереж, енергетичного обладнання і мереж електроенергетичних підприємств та споживачів, виготовлення, монтажу, налагодження та випробування енергоустановок і мереж, виконання проектних робіт на енергоустановках і мережах;

4) крадіжка електричної енергії, самовільне підключення до об'єктів електроенергетики, споживання електричної енергії без приладів обліку;

5) розкомплектування та пошкодження об'єктів електроенергетики, розкрадання майна таких об'єктів;

6) пошкодження приладів обліку, використання приладів обліку електричної енергії, неповірених або неатестованих в установленому порядку;

7) неподання або несвоєчасне подання звітності, передбаченої цим Законом, а також надання недостовірної інформації у такій звітності;

8) необґрунтована відмова в доступі до системи передачі або системи розподілу або у приєднанні до системи передачі або системи розподілу;

9) створення перешкод у здійсненні державного енергетичного нагляду (контролю);

10) порушення правил охорони об'єктів електроенергетики;

11) дії, що перешкоджають оперативному персоналу та посадовим особам об'єктів електроенергетики виконувати свої службові обов'язки;

12) припинення постачання електричної енергії споживачам, що не допускають порушень своїх договірних зобов'язань перед оператором системи передачі та/або оператором системи розподілу та/або електропостачальником;

13) неукладення договорів відповідно до вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;

14) пошкодження цілісності пломб, повірочного тавра тощо;

15) відмова у доступі уповноважених працівників постачальників послуг комерційного обліку до приміщень, де розташовані лічильники електричної енергії, якщо обов'язок надання такого доступу встановлений законодавством;

16) невиконання постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб'єктів владних повноважень на ринку електричної енергії, а також створення перешкод для виконання службових обов'язків посадовими особами таких суб'єктів;

17) неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації оператору системи передачі, оператору системи розподілу та суб'єктам владних повноважень на ринку електричної енергії, якщо обов'язковість подання такої інформації встановлена законом, а також неподання копій документів, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора;

18) несанкціоноване втручання в роботу об'єктів електроенергетики.

Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах:

1) до 10 відсотків річного доходу (виручки) вертикально інтегрованого суб'єкта господарювання, що визначається як сумарна вартість доходу (виручки) від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) всіх електроенергетичних підприємств, що входять до складу такого вертикально інтегрованого суб'єкта господарювання, - на вертикально інтегрованого суб'єкта господарювання за порушення вимог щодо відокремлення і незалежності оператора системи передачі, передбачених цим Законом;

2) до 10 відсотків річного доходу (виручки) оператора системи передачі - на оператора системи передачі за порушення вимог щодо відокремлення і незалежності оператора системи передачі, передбачених цим Законом;

3) до 10 відсотків річного доходу (виручки) оператора системи розподілу - на оператора системи розподілу за порушення вимог щодо відокремлення і незалежності оператора системи розподілу, передбачених цим Законом;

4) від 5 тисяч до 100 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню:

а) за провадження господарської діяльності на ринку електричної енергії за відсутності остаточного рішення про сертифікацію, прийнятого щодо відповідного суб'єкта;

б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню;

в) за недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії;

г) за відмову в доступі до системи передачі або системи розподілу в непередбачених законом випадках;

5) від 1 тисячі до 10 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб'єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку електричної енергії, що підлягає ліцензуванню:

а) за невиконання або несвоєчасне виконання рішень Регулятора, прийнятих у межах його повноважень;

б) за неподання, несвоєчасне подання або подання завідомо недостовірної інформації Регулятору, оператору системи передачі, оператору системи розподілу, якщо обов'язковість подання такої інформації встановлена законодавством, а також за неподання копій документів, пояснень та іншої інформації на законну вимогу Регулятора;

6) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, у разі виявлення правопорушень на ринку електричної енергії приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на учасників ринку (крім споживачів) у таких розмірах:

а) за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання приписів - до 5 тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян;

б) за неподання інформації або подання завідомо недостовірної інформації, передбаченої нормативно-правовими актами, що регулюють засади функціонування об'єднаної енергетичної системи України і постачання електричної енергії, - до 1 тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

При визначенні санкцій за порушення, передбачені цією статтею, Регулятор та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, враховують серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку електричної енергії та учасників ринку, пом'якшуючі та обтяжуючі обставини.

Поведінка правопорушника, спрямована на зменшення негативних наслідків правопорушення, негайне припинення правопорушення після його виявлення, сприяння виявленню правопорушення Регулятором та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики, під час перевірки вважаються пом'якшуючими обставинами.

Поведінка правопорушника, спрямована на приховування правопорушення та його негативних наслідків, на продовження вчинення правопорушення, а також повторне вчинення правопорушення на ринку електричної енергії вважаються обтяжуючими обставинами.

Рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п'яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.

При цьому суд зазначає, що Закон України «Про ринок електричної енергії», відповідно до абзацу 1 частини 1 Прикінцевих та перехідних положень, набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування.

Так, Закон України «Про ринок електричної енергії» від 13 квітня 2017 року №2019-VIII було опубліковано в офіційному виданні, газеті «Голос України» від 10 червня 2017 року №104-105, а тому днем набрання останнім законної сили є 11 червня 2017 року.

У Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99 у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів наголошується на тому, що до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто, дія нових нормативно-правових актів поширюється на правовідносини, які виникли після набрання ними чинності відповідно до вимог чинного законодавства України.

До юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом'якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначались поняття правопорушення і відповідальність за нього.

Як вже раніше встановлено судом, моментом виявлення відповідачем порушення позивачем Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії і Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії є момент складення Актів № 52 та № 53, а саме: 24 квітня 2017 року.

На момент встановлення правопорушення діяв Закон України «Про електроенергетику», абзац 3 частини 3 статті 27 якого передбачав, що за ухилення від виконання або несвоєчасне виконання рішень чи приписів Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері нагляду (контролю) в галузі електроенергетики та/або порушення умов ліцензій - накладається штраф у розмірі від п'ятисот до п'ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Тобто, у пункті 1 резолютивної частини оскаржуваної постанови відповідачем застосовано до позивача приписи нормативно-правового акту - Закону України «Про ринок електричної енергії», який станом на дату виявлення правопорушення не набрав чинності та який передбачає значно більший розмір відповідальності, ніж встановлено статтею 27 Закону України «Про електроенергетику» та статтею 31 Закону України «Про теплопостачання», що свідчить про обґрунтованість тверджень позивача та явну протиправність такого рішення.

Щодо пункту 2 резолютивної частини оскаржуваної постанови «Про накладення штрафу на ПАТ «КИЇВЕНЕРГО» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії та Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та невиконання рішення НКРЕКП» від 28 вересня 2017 року № 1173, в частині вилучення коштів з тарифу, суд зазначає наступне.

Як зазначалося, стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Основні повноваження відповідача перелічені у Законі України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», а саме - статті 17 цього Закону.

Так, для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор:

1) приймає обов'язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції;

2) вносить пропозиції до органів державної влади щодо вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема:

ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов;

порядок розрахунку та встановлення ставки внесків на регулювання;

показники якості надання послуг суб'єктами природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг та суб'єктами, що провадять діяльність на суміжних ринках;

правила розгляду звернень споживачів щодо дій суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та врегулювання спорів;

правила врегулювання спорів, що виникають між суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг;

порядки (правила) організації обліку та звітності за видами ліцензованої діяльності;

порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб'єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом;

кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них;

порядки (методики) приєднання до електричних, теплових, газових мереж, розрахунку плати за приєднання та фінансування послуг з приєднання;

правила користування (постачання) товарами та послугами на роздрібних ринках;

форми звітності суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та порядок їх подання;

4) здійснює:

ліцензування видів господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, передбачених законом;

визначення умов, за яких суб'єкти природних монополій і суміжних ринків у сферах енергетики та комунальних послуг можуть провадити діяльність без ліцензії;

визначення умов доступу до товарів (послуг), що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг;

встановлення обмежень для суб'єктів природних монополій щодо суміщення видів діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

контроль за недопущенням перехресного субсидіювання при провадженні господарської діяльності суб'єктами природних монополій і суміжних ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

5) контролює виконання операторами систем передачі та розподілу, операторами газотранспортної та газорозподільних систем, іншими суб'єктами ринків електричної енергії і природного газу, а у відповідних випадках - власниками систем їхніх зобов'язань відповідно до закону;

6) затверджує типові та схвалює примірні договори відповідно до закону;

7) здійснює сертифікацію операторів системи передачі та газотранспортної системи відповідно до встановленого ним порядку;

8) визначає і публікує умови доступу до транскордонної системи передачі електричної енергії та природного газу, включаючи процедури розподілу пропускної спроможності та управління перевантаженням;

9) затверджує і публікує умови надання послуг з балансування, які повинні надаватися на справедливій і недискримінаційній основі, ґрунтуватися на об'єктивних критеріях, з найбільшою економічною ефективністю і забезпечувати стимулювання користувачів мережі до балансування свого споживання енергії з мережі та постачання енергії в мережу;

10) бере участь у регулюванні платіжно-розрахункових відносин на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг у випадках, визначених законом;

11) контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов;

12) розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом, приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства;

13) встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом;

14) забезпечує захист прав та законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та врегулювання спорів, надання роз'яснень з питань застосування нормативно-правових актів Регулятора;

15) здійснює моніторинг та аналіз ринків у сферах енергетики та комунальних послуг;

16) організує проведення науково-технічних та аналітичних досліджень з питань, що належать до його компетенції;

17) оприлюднює інформацію про свою діяльність відповідно до закону та здійснює інші заходи щодо налагодження діалогу з громадськістю, створює умови для участі громадян у процесі формування та реалізації державної політики;

18) бере участь у підготовці проектів міжнародних договорів України;

19) здійснює заходи щодо адаптації законодавства України у сфері енергетики до законодавства Європейського Союзу та проводить консультації з Секретаріатом Енергетичного Співтовариства щодо питань адаптації законодавства України;

20) встановлює мінімальні стандарти та вимоги до якості обслуговування споживачів та постачання природного газу, електричної і теплової енергії, здійснює моніторинг їх дотримання;

21) погоджує/схвалює інвестиційні програми (плани розвитку) суб'єктів, діяльність яких регулюється Регулятором, у випадках, встановлених законом;

22) забезпечує досудовий розгляд спорів, що виникають між суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг;

23) здійснює у встановленому законодавством порядку видавничу діяльність;

24) забезпечує відповідно до закону доступ споживачів до інформації про ціни/тарифи у сферах постачання електричної енергії, природного газу, а також у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення;

25) проводить консультації з Секретаріатом Енергетичного Співтовариства з метою отримання висновків щодо застосування європейського енергетичного права;

26) виконує інші функції та повноваження, визначені законом.

Регулятор має право:

1) приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов'язковими до виконання;

2) вимагати від операторів систем передачі та розподілу електричної енергії або операторів газотранспортної та газорозподільних систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосовування на недискримінаційній основі;

3) отримувати безоплатно на свій запит необхідні для виконання покладених функцій:

від суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, - копії документів, статистичну та іншу інформацію про їхню діяльність;

від органів державної влади - документи, матеріали, статистичну та іншу інформацію, необхідну для виконання покладених функцій;

4) вимагати від суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, надання у визначені Регулятором строки, але не менш як протягом 10 робочих днів, завірених в установленому законодавством порядку копій документів, пояснень та іншої інформації, пов'язаної з провадженням такими суб'єктами ліцензованої діяльності, необхідних для виконання покладених функцій;

5) передавати у порядку, встановленому законодавством, відповідним державним органам матеріали про виявлені факти порушення законодавства;

6) звертатися до суду з підстав, передбачених законом, та здійснювати захист своїх прав та законних інтересів у суді;

7) залучати вчених та спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) до розроблення проектів нормативно-правових актів, проведення консультацій та експертиз у сферах енергетики та комунальних послуг;

8) укладати угоди про співробітництво з питань своїх повноважень з іноземними і міжнародними органами та організаціями, у тому числі з регулюючими органами інших держав;

9) співпрацювати з регулюючими органами інших держав і Радою регуляторних органів Енергетичного Співтовариства, отримувати і надавати будь-яку інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань відповідно до цього Закону;

10) утворювати за потреби у межах своєї компетенції робочі групи, постійні або тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи;

11) інші права, визначені законом.

У процесі здійснення функцій та повноважень, визначених цим Законом та іншими законами, Регулятор може поширювати конфіденційну інформацію, отриману від суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, а також конфіденційну інформацію, отриману від споживачів (замовників) товарів (послуг) таких суб'єктів, лише за згодою осіб, які обмежили доступ до такої інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки.

Порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення державних регульованих цін і тарифів для суб'єктів природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг, а також для інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджені Регулятором, мають бути недискримінаційними і прозорими та підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора та в офіційному друкованому виданні. При розробленні та затвердженні зазначених методик Регулятор має забезпечити, щоб суб'єкти природних монополій у сферах енергетики та комунальних послуг отримали належні стимули на коротко- та довгостроковий періоди щодо підвищення ефективності, ліквідації перехресного субсидіювання між видами діяльності та групами споживачів, сприяння ринковій інтеграції та безпеці постачання.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін порядки (методики) формування, розрахунку та встановлення тарифів повинні забезпечити покриття економічно обґрунтованих витрат, залучення необхідних інвестицій, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки, обґрунтованої прибутковості. Такі порядки (методики) повинні сприяти використанню місцевих, відновлюваних та вторинних енергетичних ресурсів, а також сприятливих до навколишнього природного середовища технологій.

У разі застосування будь-якого способу державного регулювання цін з метою встановлення довгострокового тарифу суб'єкти господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг подають на узгодження Регулятору розроблену довгострокову інвестиційну програму після її громадського обговорення. З метою встановлення річного тарифу суб'єкти господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг подають на узгодження Регулятору річний інвестиційний план. Довгострокові інвестиційні програми та річні інвестиційні плани є публічною інформацією та повинні бути загальнодоступними.

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг розробляються та затверджуються Регулятором з урахуванням особливостей, визначених законами.

Відповідно до частини 2-3 статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:

1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;

2) накладення штрафу;

3) зупинення дії ліцензії;

4) анулювання ліцензії.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.

Пункт 15 Порядку розрахунку тарифів на електричну та теплову енергію, що виробляється на ТЕЦ, ТЕС, АЕС та на установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії, затвердженого постановою НКРЕ № 896 від 12 жовтня 2005 року (втратив чинність 29 вересня 2017 згідно з постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 1 серпня 2017 року № 992, проте чинний на момент виникнення спірних правовідносин) передбачає, що при невиконанні ліцензіатом інвестиційної програми НКРЕ може зменшити діючі тарифи ліцензіата, вилучивши зі структури тарифів невикористані кошти, що були передбачені на реалізацію інвестиційної програми, або врахувати ці кошти як джерело фінансування інвестиційної програми на прогнозний період.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 896 його дія поширюється на суб'єктів господарювання, що мають у власності теплоелектроцентралі (ТЕЦ), теплові електричні станції (ТЕС), атомні електричні станції (АЕС) незалежно від їх відомчої належності та форм власності, які здійснюють або мають намір здійснювати підприємницьку діяльність з комбінованого виробництва електричної та теплової енергії.

Згідно ж пункту 3 Порядку № 896 суб'єкти господарювання з комбінованого виробництва електричної та теплової енергії надають НКРЕ матеріали для затвердження тарифів на відпуск ними електричної та теплової енергії як правило на один рік та звітні матеріали за аналогічний період минулого року і очікувані дані за попередній період згідно з додатками «Розрахунок тарифів на виробництво електричної та теплової енергії» (додаток 1) та «Витрати на виробництво одиниці продукції» (додаток 2).

Процедура перегляду та затвердження тарифів для ліцензіатів з виробництва електричної та теплової енергії (далі - Процедура) розроблена відповідно до Законів України «Про електроенергетику» (втратив чинність крім окремих положень на момент прийняття відповідачем оскаржуваного рішення, проте діючого на момент встановлення порушення позивачем та складення актів), «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про теплопостачання», «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» та затверджена постановою НКРЕ від 12 жовтня 2005 року № 898 (далі - Процедура № 898).

Нормою пункту 1.2 Процедури № 898 передбачено, що процедура застосовується Національною комісією регулювання електроенергетики України при затвердженні або перегляді тарифів та поширюється на суб'єктів господарювання, які здійснюють або мають намір здійснювати підприємницьку діяльність з виробництва електричної та теплової енергії.

Згідно пункту 1.3 та пункту 1.4 Процедури № 898 тарифи на електричну та теплову енергію ліцензіату затверджуються, як правило, на термін не менший одного року, тарифи на електричну та теплову енергію ліцензіату можуть затверджуватися на інші терміни у разі виникнення непередбачених обставин, що викликають або можуть викликати істотну зміну умов здійснення ліцензованої діяльності ліцензіата, у випадку виникнення загрози істотного зниження рівня безпеки експлуатації, а також за ініціативою НКРЕ.

Відповідно до пункту 1.7 Процедури № 898 рішення щодо затвердження тарифів приймається НКРЕ на відкритих засіданнях, які проводяться після розгляду заяви і наданих заявником документів та аналізу результатів фінансово-господарської діяльності заявника відповідним підрозділом НКРЕ, шляхом всебічного та повного з'ясування позицій всіх учасників відкритих засідань.

Рішення НКРЕ про затвердження тарифів оформлюється постановою. Структура тарифів має конфіденційний характер (пункт 1.8 Процедури № 898).

Як вбачається з аналізу вище перелічених нормативно-правових актів, відповідач у межах своїх повноважень розглядає справи про порушення ліцензійних умов, а також справи про адміністративні правопорушення і за результатами розгляду приймає рішення про застосування санкцій, накладення адміністративних стягнень у випадках, передбачених законом (застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень, накладення штрафу, зупинення дії ліцензії, анулювання ліцензії), приймає у межах своєї компетенції рішення про направлення до відповідних державних органів матеріалів про виявлені факти порушення законодавства; встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб'єктів природних монополій та інших суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані відповідачеві законом та, відповідно, має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов'язковими до виконання.

У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб'єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб'єкта господарювання.

Тобто, за результатами проведення заходів із здійснення державного нагляду (контролю) та встановлення порушення ліцензійних умов, відповідач має право прийняти рішення (постанову) із зазначенням застосовуваної санкції, передбаченої частиною 2 статті 22 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», проте жодним нормативно-правовим актом відповідачу не надано право (у першу чергу - Законом України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг») за результатами здійснення таких заходів приймати одночасно рішення (у вигляді санкції) про перегляд тарифів ліцензіата та вилучення із таких тарифів певних сум коштів.

Між іншим, положеннями частини 1, частини 2 статті 20 Господарського кодексу України встановлено, що держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб'єктів господарювання та споживачів. Кожний суб'єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб'єктів захищаються шляхом: визнання наявності або відсутності прав; визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб'єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб'єкта господарювання або споживачів; визнання недійсними господарських угод з підстав, передбачених законом; відновлення становища, яке існувало до порушення прав та законних інтересів суб'єктів господарювання; припинення дій, що порушують право або створюють загрозу його порушення; присудження до виконання обов'язку в натурі; відшкодування збитків; застосування штрафних санкцій; застосування оперативно-господарських санкцій; застосування адміністративно-господарських санкцій; установлення, зміни і припинення господарських правовідносин; іншими способами, передбаченими законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 42 рішення «Бендерський проти України» від 15 листопада 2007 року зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (рішення «Руїз Торійа проти Іспанії» від 09 грудня 1994 року). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення «Артіко проти Італії» від 13 травня 1980 року). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом (cf. «Дюлоранс проти Франції», п. 34553/97, п. 33, від 21 березня 2000 року; «Донадзе проти Грузії», №74644/01, пп. 32 et 35, від 07 березня 2006 року).

Крім того, Європейський суд з прав людини у пункті 23 та пункті 25 Рішення «Проніна проти України» від 18 липня 2006 року вказав, що суди зобов'язані давати обґрунтування своїх рішень за аргументами, які сторона може представити в суд, та проаналізувати позов з точки зору цих аргументів.

Що стосується оскарження позивачем абзацу 3 п. 1 Вступної частини оскаржуваної постанови, то вона містить описовий характер та не несе за змістом негативних наслідків (санкцій) для позивача, а відтак задоволенню не підлягає.

Таким чином, аналізуючи зазначені вище норми чинного законодавства, та беручи до уваги встановлені під час судового розгляду обставини справи, а також зважаючи, що відповідачем, на якого як суб'єкта владних повноважень покладено обов'язок доказування у даній справі, не доведено правомірності оскаржуваного рішення, суд приходить до висновку про наявність достатніх підстав для часткового задоволення позовних вимог.

Між тим, суд зауважує, що згідно пункту 2 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень. Тобто, як слідує зі змісту даної норми, визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень передує його скасуванню.

Також згідно з частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Відповідно до частини 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову, у випадку покладення судових витрат на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог, суд може зобов'язати сторону, на яку покладено більшу суму судових витрат, сплатити різницю іншій стороні. У такому випадку сторони звільняються від обов'язку сплачувати одна одній іншу частину судових витрат.

Враховуючи вищенаведене в сукупності та керуючись ст. ст. 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

в и р і ш и в:

1. Позов Публічного акціонерного товариства "КИЇВЕНЕРГО" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.

2. Визнати протиправними та скасувати пункти 1 та 2 резолютивної частини постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 28 вересня 2017 № 1173.

3. В задоволенні решти позову відмовити.

4. Присудити на користь Публічного акціонерного товариства «Київенерго» (01001, м. Київ, пл. Івана Франка, 5) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська, 19), судовий збір у розмірі 17 000 грн. (сімнадцять тисяч гривень).

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.І. Шейко