Справа № 804/3914/17
Суддя: Верба Ірина Олександрівна
Дата ухвалення: 2017-09-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 вересня 2017 р.Справа №804/3914/17
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Верба І.О., розглянувши у письмовому провадженні у місті Дніпрі адміністративну справу за адміністративним позовом керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області до Петропавлівської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Новоселівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області, про скасування розпорядження, -
20 червня 2017 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України до відповідача 1 Петропавлівської районної державної адміністрації, відповідача 2 Новоселівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області, про скасування розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації від 23 березня 2015 року №Р-103/0/350-15 «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21 жовтня 2014 року №541-р-04».
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23 червня 2017 року позовну заяву залишено без руху із наданням строку для усунення недоліків шляхом надання відповідним чином оформленого адміністративного позову із обґрунтуванням звернення до суду прокурора із цим позовом в інтересах держави в особі Міністерства освіти і науки України або зазначенням іншого субєкта владних повноважень у якості позивача; зазначенням відповідачів за поданою позовною заявою з урахуванням змісту заявлених позовних вимог; надання письмових пояснень щодо додержання строку звернення до суду або причин пропущення таких строків та документів на підтвердження направлення такого позову сторонам по справі.
4 серпня 2017 року, на виконання ухвали суду від 23 червня 2017 року, керівник Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області подав адміністративний позов в інтересах держави в особі Петропавлівської районної ради до Петропавлівської районної державної адміністрації, третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Новоселівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області, із позовними вимогами про (а.с.63-73):
- скасування розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації від 23 березня 2015 року №Р-103/0/350-15 «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21 жовтня 2014 року №541-р-04».
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 серпня 2017 року відкрито провадження у справі та призначено до судового розгляду.
В обґрунтування позову зазначено наступне:
- рішенням Української сільської ради Петропавлівського району №7 від 1965 року Новоселівській загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області (далі Новоселівська ЗОШ) виділено земельну ділянку площею 25 га на території Української сільської ради Петропавлівського району для дослідних і навчальних цілей. Вказане рішення не змінювалось та на теперішній час є чинним;
- на підставі зазначеного рішення вказана земельна ділянка, згідно державної статистичної звітності форми 6-зем до 23.03.2015 року обліковувалась за Новоселівською ЗОШ як землекористувачем;
- розпорядженням голови Петропавлівської районної державної адміністрації №541-р-04 від 21.10.2004 року Новоселівській ЗОШ надано дозвіл на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25 га із земель запасу Української сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області для дослідних і навчальних цілей;
- пунктом 2 вищевказаного розпорядження визначено, що проект відведення зазначеної земельної ділянки необхідно погодити із землекористувачем, органом по земельних ресурсах, природоохоронними, санітарно-епідеміологічними органами, відділом архітектури та містобудування, і після одержання висновку державної землевпорядної експертизи подати до райдержадміністрації для прийняття рішення про падання земельної ділянки у постійне користування. Проте, визначені пунктом 2 розпорядження дії так і не виконані;
- директором Новоселівської ЗОШ ОСОБА_1 до Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області подано заяву про відмову від оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 25 га, яку виділено навчальному закладу із земель запасу Української сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області для дослідних і навчальних цілей;
- за результатами розгляду зазначеної заяви, головою Петропавлівської районної державної адміністрації прийнято розпорядження №103/0/350/15 від 23.03.2015 року «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21.10.2004 року №541-р-04», у звязку з добровільною відмовою;
- зазначене розпорядження прийнято з порушенням норм чинного законодавства та підлягає скасуванню, оскільки збереження матеріальної бази комунальних навчальних закладів є основою для забезпечення виконання державою обовязку щодо надання кожному громадянинові доступу на отримання освіти. Водночас, оскаржуване розпорядження створює передумови для погіршення матеріальної бази навчальних закладів та в подальшому може негативно вплинути на забезпечення державою отримання середньої освіти для громадян;
- Конституція України, в статтях 142, 143, проголошує, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно та закріплює право територіальних громад села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, управляти майном, що є в комунальній власності. Заклади загальної середньої освіти є одним з основних видів обєктів комунального майна, оскільки їх призначенням є задоволення освітніх потреб дітей відповідних територіальних громад, а належне їм майно та право на майно, у тому числі земельні ділянки, покликані сприяти організації навчально-виховного процесу на належному рівні;
- під час розгляду заяви директора школи про відмову від оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку відповідачем не звернуто увагу на те, чи має, відповідно до положень статуту навчального закладу, директор школи повноваження щодо прийняті рішення про відмову від права постійного користування земельною ділянкою закладу. Відповідно до пунктів 1.1, 4.1 Статуту навчальний заклад належить до спільної власності територіальних громад Петропавлівського району, управління навчальним закладом здійснюється його засновником;
- у даному випадку Петропавлівська районна рада, як орган, що уповноважений Статутом навчального закладу управляти майном, не вживав жодних заходів щодо контролю за станом оформлення школою правовстановлюючих документів на право постійного користування вищевказаною земельною ділянкою. Крім того, районна рада навіть не була обізнана про відмову директора навчального закладу від оформлення права постійного користування земельною ділянкою, а коли дізналася 26.04.2017 року із запиту Павлоградської місцевої прокуратури від 24.04.2017 року №04/70-173, заходів щодо скасування розпорядження №Р-103/0/350-15 від 23.03.2015 року не вжила. Тим більше, зі змісту листа від 27.07.2017 року №27/0/2-17 вбачається, що вжиття таких заходів орган місцевого самоврядування вважає недоцільним;
- за таких обставин є підстави вважати, що Петропавлівська районна рада не здійснює передбачені законодавством повноваження та діє усупереч інтересам держави, адже відповідно до пункту 2 частини 1 статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до відання виконавчих органів місцевих рад належать власні (самоврядні) повноваження, а саме забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти; створення необхідних умов для виховання дітей, молоді, розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів; сприяння діяльності дошкільних та позашкільних навчально-виховних закладів, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких організацій;
- директором вищевказаного навчального закладу та відповідачем поза згодою та контролем районної ради вчинено дії, які підривають матеріально-технічну базу навчального закладу та негативно виливають на навчально-виховний процес школи;
- враховуючи вищевикладене, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, у даному випадку виступає Петропавлівська районна рада, а інтереси держави у предявленні прокурором зазначеного позову полягають у відновленні права школи на майно, а саме земельну ділянку, що мас належати навчальному закладу на праві постійного користування та право на яку навчальний заклад втратив звязку з протиправними діями його директора, та прийняттям головою Петропавлівської районної державної адміністрації оскаржуваного розпорядження;
- звернення прокурора до суду спрямоване, насамперед, на задоволення суспільної потреби у відновленні порушених прав користування навчального закладу земельною ділянкою площею 25 га на території Української сільської ради Петропавлівського району;
- вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства у конкретної особи Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 02.11.2004 року категорично ствердив, що «Правильне застосування законодавства незаперечно становим, «суспільний інтерес» (пункт 54 рішення);
- крім того, відповідно до пункту 4.2 статуту при навчальному закладі створено та діють загальні збори (конференція), які є вищим органом громадського самоврядування, скликаються не менше одного разу на рік та вирішують, серед іншого, питання навчально-виховної, методичної і фінансово-господарської діяльності навчального закладу;
- незважаючи на наявність у структурі навчального закладу органів уповноважених вирішувати питання, повязані з фінансово-господарською діяльністю навчального закладу та його матеріально-технічним забезпеченням директором одноосібно прийнято рішення про відмову від права постійного користування земельною ділянкою площею 25 га;
- статтею 142 Земельного кодексу України передбачений порядок добровільної відмови від права постійного користування земельною ділянкою. Згідно з положеннями 4.3-4 вищевказаної норми припинення права постійного користування земельною ділянкою у разі добровільної відмови землекористувача здійснюється за його заявою до власника земельної ділянки. Власник земельної ділянки на підставі заяви землекористувача приймає рішення про припинення права користування земельною ділянкою, про що повідомляє органи державної реєстрації;
- у даному ж випадку право постійного користування земельною ділянкою належним чином не оформлено, отже, застосування положень чинного законодавства, що регулюють порядок добровільної відмови від права постійного користування земельною ділянкою у даному випадку є помилковим;
- відповідно до частини 8 статті 118 Конституції України, рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня;
- зазначеній нормі відповідають приписи статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Так, частиною 1 цієї статті передбачено, що акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду;
- розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або у судовому порядку;
- тобто законодавством чітко обумовлено коло суб'єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб'єктами є Президент України, голова місцевої державнім адміністрації вищого рівня або суд;
- виходячи з викладеного, голова місцевої державної адміністрації не уповноважений скасовувати власні розпорядження;
- оскаржуване розпорядження прийнято 23.03.2015 року, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів;
- постановою Верховного Суду України від 01.07.2015 року у справі №6-178нс-15 визначено, що позовна давність є строком предявлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими субєктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи носія порушеного права (інтересу);
- як у випадку предявлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі предявлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одітого й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення її права або про особу, яка його порушила;
- враховуючи, що прокурор у даному випадку представляє інтереси Петропавлівської районної ради, яка довідалася про відмову директора школи від оформлення права постійного користування земельною ділянкою 24.04.2017 року із запиту Павлоградської місцевої прокуратури, як і сам прокурор, відлік позовної давності слід обчислювати саме з цього моменту.
Відповідач проти позову заперечив повністю, зазначивши наступне:
- вимоги позивача стосовно скасування розпорядження є необґрунтованими та не підлягають задоволенню, оскільки рішення про вилучення земельної ділянки з постійного користування не приймалося та і взагалі не розглядалося відповідачем;
- розпорядженням прийнято рішення лише про втрату чинності розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21.10.2004 року №541-р-04 «Про надання Новоселівський ЗСШ дозволу на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25,0 га з земель запасу Української сільської ради»;
- у свою чергу слід врахувати, що надання дозволу на розробку проекту відведення, не наділяє правом користування земельною ділянкою і відповідно прийняття оскаржуваного Розпорядження не може розглядатися, як позбавлення права користування земельною ділянкою;
- посилання позивача у позовній заяві на те, що оскаржуване розпорядження створює передумови для погіршення матеріальної бази навчальних закладів та в подальшому може негативно вплинути на забезпечення державою отримання середньої освіти для громадян не відповідає дійсності з огляду на те, що починаючи з 01.01.2013 року відповідач позбавлений повноважень щодо розпорядження землями запасу сільськогосподарського призначення державної власності за межами населеного пункту відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» №5245-VІ від 06.09.2012 року і відповідно наслідків оскаржуване розпорядження щодо розпорядження земельною ділянкою не створює;
- земельна ділянка до матеріально-навчальної бази навчального закладу не входить;
- оскаржуване розпорядження не позбавляє права навчального закладу на повторне звернення до уповноваженого органу для надання земельної ділянки на правові постійного користування для забезпечення навчально-виховного процесу;
- Статутом не передбачено погодження з районною радою або відділом освіти прийняття рішення директором, який самостійно здійснює керівництво закладом;
- при прийняття оскаржуваного розпорядження не скасовувалося попереднє розпорядження голови, а визнавалося таким, що втратило чинності;
- посилання позивача на норми Конституції України та Закону України «Про місцеві державні адміністрації» є помилковими, так як за змістом даних норм скасування розпоряджень голови місцевої адміністрації покладено на голову місцевої адміністрації вищого рівня або Президента України лише у випадку суперечності винесених розпоряджень Конституції та законам України;
- факти, викладені прокурором не відповідають дійсності, оскільки питання про відмову від права постійного користування земельною ділянкою не поставало, питання вилучення взагалі не розглядалося, відповідачем не приймалось рішення, спрямоване на позбавлення права користування земельною ділянкою.
Відповідач заявив клопотання про закриття провадження у справі з огляду на те, що відповідач при прийняття оскаржуваного розпорядження у цих правовідносинах не здійснював владні управлінські функції на основі законодавства щодо земельної ділянки, так як позбавлений відповідних повноважень з 2013 року згідно законодавства, у зв'язку із чим справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, в задоволення якого судом відмовлено.
Представники сторін та третьої особи клопотали про розгляд справи за їх відсутності, підтримавши обрані правові позиції, у зв'язку із чим справу розглянуто у порядку письмового провадження за правилами частини шостої статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України.
Розглянувши наявні документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступного висновку.
Прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у встановленому порядку.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень.
Згідно статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
1 серпня 2017 року, до подання суду уточненого адміністративного позову, Павлоградська місцева прокуратура листом за вих.№04/62-05-17 повідомила Петропавлівську районну раду про наявність підстав для звернення до суду для представництва прокуратурою інтересів держави в особі Петропавліської районної ради (а.с.108-110).
Як вбачається із позову, звернення керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні порушених прав користування навчального закладу земельною ділянкою площею 25 га на території Української сільської ради Петропавлівського району.
Підтверджуючи наявність у прокурора підстав для здійснення представництва по цій справі законних інтересів держави, оскільки захист цих інтересів не здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, суд виходив із наступного.
Відповідно до статті 53 Конституції України кожен має право на освіту.
Повна загальна середня освіта є обов'язковою.
Держава забезпечує доступність і безоплатність, зокрема, повної загальної середньої в державних і комунальних навчальних закладах.
Пунктом 1.1. Статуту Новоселівської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області, затвердженого рішенням Петропавлівської районної ради від 1 грудня 2016 року №175-9/VII (далі - Статут), встановлено, що Новоселівська загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області створена в 1938 році, відповідно до рішення 5 сесії Новоселівської сільської ради депутатів трудящих від 7 вересня 1938 року.
Школа належить до спільної власності територіальних громад Петропавлівського району.
Рішенням Української сільської ради №7 від 1965 року Новоселівській ЗОШ була надана земельна ділянка для ведення навчально-дослідних робіт площею 25 га.

Згідно листа Української сільської ради Петропавліського району Дніпропетровської області від 27.04.2017 року №746 надати копію вказаного рішення прокурору на його вимогу немає можливості, зміни до вказаного рішення не вносились. На даний час земельна ділянка площею 25 га належить до ненаданих земель запасу та запропонована для виділення земельних ділянок для ведення ОСТ учасникам АТО (а.с.16).

Згідно з пунктом 1.4 Статуту засновником (власником) навчального закладу є Петропавлівська районна рада. Орган, уповноважений засновником на управління навчальним закладом відділ освіти Петропавлівської районної державної адміністрації.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Української сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області «Про погодження про виділення земельної ділянки Новоселівській СЗШ у постійне користування» від 13.09.2004 року №193-17/1У вирішено погодитись про виділення земельної ділянки Новоселівській СЗШ у постійне користування площею 25 га із земель запасу Української сільської ради, що знаходиться в с. Марянка, поле 79 (а.с.18). Вказане рішення не є оскарженим.

19 вересня 2004 року директором Новоселівської середньої загальноосвітньої школи ОСОБА_1 було подано заяву голові Петропавлівської райдержадміністрації ОСОБА_2 про надання земельної ділянки площею 25 га із земель запасу Української сільської ради в постійне користування для науково-дослідних робіт.

Витягом з протоколу засідання комісії райдержадміністрації з питань земельних відносин №4 від 28.09.2014 року вирішено: надати Новоселівській СЗШ дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 25 га з земель запасу Української сільської ради в постійне користування для дослідних та начальних цілей (а.с.19).

21.10.2004 року, розглянувши заяву директора Новоселівської середньої загальноосвітньої школи ОСОБА_1, витяг з протоколу комісії з питань земельних відносин від 28.09.2004 року, висновок Петропавлівського районного відділу земельних ресурсів №4864 від 11.10.2004 року щодо надання земельної ділянки площею 25 га в постійне користування з земель запасу Української сільської ради для дослідних та навчальних цілей, згідно статей 22, 123 Земельного кодексу України Петропавлівської районною державною адміністрацією Дніпропетровської області було винесено розпорядження №541-р-04 «Про надання Новоселівській СЗШ дозволу на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25 га з земель запасу Української сільської ради» (а.с.21).

Директором Новоселівської середньої загальноосвітньої школи ОСОБА_1 було подано заяву в.о. голови Петропавлівської райдержадміністрації ОСОБА_3, у якій просила скасувати розпорядження Петропавлівської районною державною адміністрацією Дніпропетровської області №541-р-4 від 21.10.2004 року «Про надання Новоселівській СЗШ дозволу на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25,0 га з земель запасу Української сільської ради» у звязку з добровільною відмовою. Земельна ділянка не використовується (а.с.22).

Витягом з протоколу засідання комісії райдержадміністрації з питань земельних відносин при Петропавлівській адміністрації №1 від 23 лютого 2015 року вирішено: рекомендувати в.о. голови Петропавлівської районної державної адміністрації визнати таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА №541-р-04 від 21.10.2004 року «Про надання Новоселівській СЗШ дозволу на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25,0 га з земель запасу Української сільської ради» у звязку з добровільною відмовою (а.с.23).

23 березня 2015 Петропавлівська районна державна адміністрація керуючись статтями 6, 13, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статтею 81 Земельного кодексу України, розглянувши заяву директора Новоселівської ОСОБА_4 ступенів ОСОБА_1, витяг з протоколу засідання комісії райдержадміністрації з питань земельних відносин при Петропавлівській адміністрації від 23 лютого 2015 року винесла оскаржуване розпорядження №Р-103/0/350-15 «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21.10.2004 року №541-р-04» (а.с.24).

На запит керівника Павлоградської місцевої прокуратури молодшого радника юстиції ОСОБА_5 від 14.11.2016 року №04/81-505 вих-16 Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області листом від 15.11.2016 року за №-408-0.4-3899/2-16 повідомило наступне:

- станом на 01.01.2010 рік за Дмитрівської ЗОШ, Олефірівською НСЗШ та Новоселівською НЗШС відповідно враховувались (були закріплені) земельні ділянки площею 16,0505 га, 8,8913 га, 25 га без оформлення правовстановлюючих документів державних актів на право постійного користування;

- зменшення площ вищезазначених навчальних закладів відбулось не в результаті припинення права постійного користування, а за рахунок відмови від оформлення правовстановлюючих документів;

- станом на теперішній час земельні ділянки площею 16,0505 га, 8,8913 га ріллі враховуються в ненаданих землях запасу Дмитрівської сільської ради, інформація про користувачів в Управлінні відсутня;

- станом на теперішній час земельна ділянка площею 23 ріллі враховується в ненаданих землях запасу Української сільської ради та зарезервована для надання учасникам АТО, а на земельну ділянку площею 2 га зареєстровано право власності для ведення особистого селянського господарства (а.с.17).

Директор Новоселівської ОСОБА_4 ступенів ОСОБА_1 у листі від 20.12.2016 року за №85 пояснив, що причинами написання заяви про відмову від земельної ділянки площею 25 га, яка була виділена для користування навчальному закладу стали:

- відсутність кошторисних призначень для оформлення державного акту на постійне користування земельною ділянкою;

- зміни в програмі предметів природничого напряму, які вимагають обовязкове проведення науково-дослідних робіт, а також значна віддаленість навчального закладу (10 км) від земельної ділянки, що могло ускладнити роботи;

- відсутність технічних засобів необхідних для обробки земельної ділянки (а.с.40).

Петропавлівська райдержадміністрація, розглянувши запит прокурора від 24.04.2017 року №04/70-174 листом від 27.04.2017 року за вих.№-895/0/349-17 повідомила наступне:

1) у звязку з відсутністю коштів на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25 га з земель запасу Української сільської ради Новоселівською ЗОШ І-ПІ ступенів, 18.12.2014 року до Петропавлівської райдержадміністрації надійшла заява від директора Новоселівської ОСОБА_4 ступенів ОСОБА_1 щодо скасування розпорядження голови райдержадміністрації від 21.10.2004 року №541-р-04 «Про надання Новоселівській СЗШ дозволу на розробку проекту відведення в постійне користування земельної ділянки площею 25 га з земель запасу Української сільської ради». Дана заява була розглянута на засіданні земельної комісії з питань регулювання земельних відносин при Петропавлівській адміністрації від 23.02.2015 року. На підставі рекомендацій Комісії головою райдержадміністрації було прийнято розпорядження від 23.03.2015 року №Р-103/0/350-15 «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21.10.2004 року №541-р-04». Ініціатором відмови від оформлення документів на право постійного користування Новоселівською ЗОШ земельною ділянкою площею 25 га на території Української сільської ради являвся директор Новоселівської ОСОБА_4 ступенів у звязку з добровільною відмовою;

2) зазначене рішення не погоджувалося з відділом освіти Петропавлівської райдержадміністрації або будь-яким іншим органом уповноваженим на управління навчальним закладом;

3) земельна ділянка площею 25 га не перебувала на балансі Новоселівської ОСОБА_4 ступенів або відділу освіти Петропавлівської райдержадміністрації (а.с.41).

Запитом від 24.04.2017 року за №04/70-173 вих-17 Павлоградська місцева прокуратура Дніпропетровської області запросила інформацію у Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області щодо погодження з нею, як засновником (власником) Новоселівської ОСОБА_4 ступенів, питання відмови від оформлення права постійного користування земельною ділянкою площею 25 га, на території Української сільської ради Петропавлівського району, що була закріплена за вищевказаним навчальним закладом для проведення дослідних та навчальних цілей (а.с.104).

Петропавлівська районна рада Дніпропетровської області листом від 27.04.2017 року за вих.№147/0/2-17 повідомила заступника керівника Павлоградської місцевої прокуратури молодшого радника юстиції ОСОБА_5, що Петропавлівською районною радою не приймалося рішення, а головою Петропавлівської районною радою розпорядження про погодження питання відмови від оформлення права постійного користування земельною ділянкою площею 25,0 га Новоселівській ОСОБА_4 ступенів (а.с.42).

Суд зазначає, що відповідно до пунктів 1, 7 Розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України, рішення про надання в користування земельних ділянок, прийняті відповідними органами, але не виконані на момент введення у дію цього Кодексу, підлягають виконанню відповідно до вимог цього Кодексу. Юридичні особи, що одержали у власність, у тимчасове користування, в тому числі на умовах оренди, земельні ділянки у розмірах, що були передбачені раніше діючим законодавством, зберігають права на ці ділянки.

Пунктом 5 Постанови Верховної Ради Української ОСР «Про порядок введення в дію Земельного кодексу Української РСР» від 18 грудня 1990 року №562-XII встановлено наступне:

- рішення про надання і вилучення земельних ділянок, прийняті до 15 березня 1991 року відповідними органами в межах їх компетенції, але не виконані на час введення Земельного Кодексу Української РСР в дію, підлягають виконанню відповідно до вимог Кодексу;

- підприємства, установи, організації, які мають у користуванні земельні ділянки, надані їм до введення в дію Кодексу, зберігають свої права на користування до оформлення ними у встановленому порядку прав власності на землю або землекористування.

Відповідно до пункту 10 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР):

- з набранням чинності цим Законом майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст;

- майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні і обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

Таким чином, загальноосвітній школі, відповідно до рішення Української сільської ради №7 від 1965 року, була надана земельна ділянка для ведення навчально-дослідних робіт площею 25 га та школа до моменту оформлення правовстановлювальних документів, тобто по теперішній час, зберігає право на користування такою земельною ділянкою.

Відповідно до Закону України «Про освіту» від 23 травня 1991 року №1060-XII (далі Закон №1060-XII) освіта - це основа інтелектуального, культурного, духовного, соціального, економічного розвитку суспільства і держави.

Громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних навчальних закладах. Це право забезпечується, зокрема, розгалуженою мережею навчальних закладів, заснованих на державній та інших формах власності, наукових установ, закладів післядипломної освіти (стаття 3 Закону №1060-XII).

Україна визнає освіту пріоритетною сферою соціально-економічного, духовного і культурного розвитку суспільства.

Державна політика в галузі освіти визначається Верховною Радою України відповідно до Конституції України і здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Державний нагляд (контроль) у сфері освіти здійснюється з метою реалізації єдиної державної політики в галузі освіти. Державний нагляд (контроль) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти, та місцевими органами управління освітою.

До органів управління освітою в Україні належать: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти; центральні органи виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти; місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування, а також утворені місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування структурні підрозділи з питань освіти (місцеві органи управління освітою).

Згідно статті 14 Закону №1060-XII місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції, зокрема:

- встановлюють, не нижче визначених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, мінімальних нормативів, обсяги бюджетного фінансування навчальних закладів, установ, організацій системи освіти, що є комунальною власністю, та забезпечують фінансування витрат на їх утримання;

- забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування;

- здійснюють соціальний захист працівників освіти, дітей, учнівської і студентської молоді, створюють умови для їх виховання, навчання і роботи відповідно до нормативів матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

Місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування створюються відповідні органи управління освітою, діяльність яких спрямовується на:

- управління навчальними закладами, що є комунальною власністю;

- організацію навчально-методичного забезпечення навчальних закладів, вдосконалення професійної кваліфікації педагогічних працівників, їх перепідготовку та атестацію у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти.

Місцеві органи управління освітою у здійсненні своїх повноважень підпорядковані місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування та відповідним державним органам управління освітою.

Відповідно до статті 18 Закону №1060-XII навчальні заклади створюються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності відповідно до потреби громадян у мові навчання, соціально-економічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наявності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази, педагогічних кадрів.

Частиною другою статті 18 Закону №1060-XII встановлено, що навчальні заклади, що засновані на загальнодержавній або комунальній власності, мають статус державного навчального закладу.

Потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Система освіти складається із навчальних закладів, наукових, науково-методичних і методичних установ, науково-виробничих підприємств, державних і місцевих органів управління освітою та самоврядування в галузі освіти.

Основним видом середніх навчальних закладів є середня загальноосвітня школа трьох ступенів: перший - початкова школа, що забезпечує початкову загальну освіту, другий - основна школа, що забезпечує базову загальну середню освіту, третій - старша школа, що забезпечує повну загальну середню освіту.

Статтею 63 Закону №1060-XII встановлено наступне:

- матеріально-технічна база навчальних закладів та установ системи освіти включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інші цінності;

- майно навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених чинним законодавством;

- земельні ділянки державних навчальних закладів, установ та організацій системи освіти передаються їм у постійне користування відповідно до Земельного кодексу України;

- основні фонди, оборотні кошти та інше майно державних навчальних закладів, установ, організацій та підприємств системи освіти не підлягають вилученню, крім випадків, передбачених чинним законодавством;

- об'єкти освіти, що фінансуються з бюджету, а також підрозділи, технологічно пов'язані з навчальним та науковим процесом, не підлягають приватизації, перепрофілюванню або використанню не за призначенням;

- потреби державних навчальних закладів та установ, організацій системи освіти для розвитку їх матеріально-технічної бази задовольняються державою першочергово відповідно до затверджених Кабінетом Міністрів України нормативів.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про загальну середню освіту» від 13 травня 1999 року №651-XIV (далі Закон №651-XIV) загальна середня освіта - цілеспрямований процес оволодіння систематизованими знаннями про природу, людину, суспільство, культуру та виробництво засобами пізнавальної і практичної діяльності, результатом якого є інтелектуальний, соціальний і фізичний розвиток особистості, що є основою для подальшої освіти і трудової діяльності.

Загальна середня освіта є обов'язковою основною складовою безперервної освіти.

Загальна середня освіта спрямована на забезпечення всебічного розвитку особистості шляхом навчання та виховання, які ґрунтуються на загальнолюдських цінностях та принципах науковості, полікультурності, світського характеру освіти, системності, інтегративності, єдності навчання і виховання, на засадах гуманізму, демократії, громадянської свідомості, взаємоповаги між націями і народами в інтересах людини, родини, суспільства, держави.

Державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (стаття 11 №651-XIV).

Відповідно до статті 38 Закону №651-XIV до повноважень загальноосвітнього навчального закладу віднесено реалізацію положенні Конституції України, Закону України «Про освіту», інших нормативно-правових актів у галузі освіти та збереження матеріально-технічної бази.

Згідно статті 44 Закону №651-XIV матеріально-технічна база загальноосвітніх навчальних закладів включає будівлі, споруди, землю, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інші цінності. Майно загальноосвітніх навчальних закладів належить їм на правах, визначених законодавством України.

Вимоги до матеріально-технічної бази загальноосвітніх навчальних закладів визначаються відповідними будівельними і санітарно-гігієнічними нормами і правилами, а також типовими переліками обов'язкового навчального та іншого обладнання.

Відповідно до статті 10 Закону №280/97-ВР районні ради - це органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Згідно статті 16 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Районні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об'єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (стаття 60 Закону №280/97-ВР).

Відповідно до статті 61 Закону №1060-XII фінансування державних навчальних закладів та установ, організацій, підприємств системи освіти здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів, коштів галузей народного господарства, державних підприємств і організацій, а також додаткових джерел фінансування. Держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не меншому десяти відсотків національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність.

Відповідно до частини 2 статті 61 Закону №280/97-ВР районні ради затверджують районні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.

Районний бюджет це план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст районного значення, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання.

Відповідно до статті 89 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з районних бюджетів, відносяться видатки на загальну середню освіту - загальноосвітні навчальні заклади усіх ступенів.

Таким чином, суд погоджується із здійсненням прокурором представництва інтересів держави у цьому спорі, оскільки засновник комунального навчального закладу - районна рада, не здійснює повноваження у сфері державної освітньої політики, направленої на забезпечення збереження матеріально-технічної бази закладу, що має статус державного навчального закладу, а саме земельної ділянки, наданої освітньому закладу для ведення навчально-дослідних робіт у 1965 року.

Прокурор заявив позов в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, оскільки інтерес, який захищається, за своєю природою є державним: навчальний заклад має статус державного; районні бюджети, формуються з коштів державного бюджету, в подальшому видатки спрямовуються, у тому числі, на фінансування середньої загальноосвітньої школи, яка забезпечує гарантований державною рівень освіти; районною радою у розглянутому спорі не забезпечено виконання позитивного обовязку держави щодо здійснення державної політики в галузі освіти у формі контролю за забезпеченням збереження матеріально-технічної бази. При цьому, законом питання такого збереження не поставлено у залежність від фактичного використання такої бази.

З системного аналізу вищевикладених норм, враховуючи те, що процесуальним законом передбачено право прокурора звертатися до адміністративного суду із адміністративним позовом про захист прав та інтересів держави, в даному випадку в особі районної ради, щодо здійснення нею функцій виконанню державної політики у сфері освіти, управлінню майном, що перебуває у спільній власності територіальних громад задля забезпечення виконання конституційних гарантій та позитивних зобовязань держави, доводи прокурора щодо здійснення представництва інтересів держави в цій справі є обґрунтованими.

Суд погоджується із доводом прокурора щодо додержання строків звернення до суду, оскільки районній раді до отримання 24.04.2017 року запиту прокурора щодо спірного питання не було відомо про оскаржуване розпорядження, зворотного судом не встановлено.

Вирішуючи спір по суті, надаючи оцінку оскаржуваному розпорядженню голови районної державної адміністрації від 23.03.2015 року №Р-103/0/350-15 «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21.10.2004 року №541-р-04», суд виходить із наступного.

Оскаржуване розпорядження прийнято на підставі статей 6, 13, 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року №586-XIV, в редакції, яка діяла на час винесення оскаржуваного розпорядження (далі Закон №586-XIV) та статті 81 Земельного кодексу України.

Згідно статті 6 Закону №586-XIV голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які, у разі їх прийняття у межах компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

Статтею 13 Закону №586-XIV врегульований перелік питань, що вирішуються (належать до відання) місцевими державними адміністраціями, зокрема, забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; освіти; використання землі.

До повноважень місцевої державної адміністрації в галузі використання земель, згідно пунктів 2, 11 частини 1 статті 21 Закону №586-XIV, віднесено розпорядження землями державної власності відповідно до закону та погодження документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Стаття 81 Земельного кодексу України визначає порядок набуття права власності на землю громадян, що не стосується розглянутого відповідачем питання.

За загальним правилом, встановленим частиною 1 статті 43 Закону №586-XIV акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Частиною 3 статті 43 Закону №586-XIV окремо визначено, що розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

У розглянутому спорі підставою для прийняття розпорядження, став лист директора школи про скасування розпорядження про надання дозволу на розробку проекту землеустрою в постійне користування земельною ділянкою, у зв'язку із добровільною відмовою (а.с.22). При цьому, із вказаного листа не вбачається від чого саме директором заявлена відмова.

Задовольняючи позов прокурора, суд виходить із того, що в заявленому спорі застосування відповідачем поняття «визнати таким, що втратило чинність» є тотожнім поняттю «скасувати» розпорядження, оскільки законом не передбачено ані визнання такими, що втратили чинність розпоряджень, ані скасування власних розпоряджень, а наслідки прийняття останніх є тотожними не застосування розпорядження до особи, якої воно стосуються, повне припинення прав та обовязків, створених таких актом індивідуального характеру з дати його винесення.

Відсутність підстав визначати нечинним або скасовувати власне розпорядження узгоджується з положеннями частини восьмої статті 118 Конституції України відповідно до якої рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Таким чином, голова місцевої державної адміністрації вийшов за межі наданих йому повноважень, визнавши нечинним власне розпорядження, на підставі якого у закладу освіти виникло право на розробку землевпорядної документації. Скасоване розпорядження є актом одноразового застосування, воно вичерпує свою дію лише фактом їхнього виконання.

Викладений висновок суду відповідає правовій позиції Верховного Суду України, висловленій з метою однакового застосування матеріальних норм права в постановах від 25 грудня 2012 року у справі №21-412а12, від 16 квітня 2013 року у справі №21-74а13.

Вирішуючи питання щодо присудження на користь прокурора судових витрат, суд виходить із того, сторонами у цій справі є позивач Петропавлівська районна рада та відповідач Петропавлівська районна державна адміністрація.

Прокурор в розглянутому спорі виступає законним представником позивача, який не здійснює захист інтересів держави щодо яких поданий цей позов, та статус позивача прокурор набуває лише у разі відсутності відповідного органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду (абзац 2 частини 2 статті 60 Кодексу адміністративного судочинства України).

Відповідно до статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа. Якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.

В розглянутому випадку відсутні процесуальні підстави для присудження на користь прокурора, як законного представника позивача, судових витрат у розмірі 1600 грн., сплачених платіжним дорученням №1370 від 01.06.2017 року.

Керуючись статтями 128, 158-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області до Петропавлівської районної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Новоселівська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів Петропавлівської районної ради Дніпропетровської області, про скасування розпорядження - задовольнити повністю.

Скасувати розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації від 23 березня 2015 року №Р-103/0/350-15 «Про визнання таким, що втратило чинність розпорядження голови Петропавлівської РДА від 21 жовтня 2014 року №541-р-04».

Постанова суду набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені статтею 186 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя ОСОБА_6