Справа № 806/3196/17
Суддя: Капинос Оксана Валентинівна
Дата ухвалення: 2017-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2017 року м.Житомир справа № 806/3196/17

категорія 6.2.1

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Капинос О.В.,

секретар судового засідання Недашківська Н.В. ,

за участю: представника відповідача ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання відмови протиправною та зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою,

встановив:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,10 га для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

- зобов"язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,10 га для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що на його заяву про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою від Головного управління Держгеокадастру отримав письмову відмову від 23.10.2017. Відмова містила посилання на ОСОБА_3 Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 413 та вказано, що розрахунком, за формулою визначеною у Стратегії, у четвертому кварталі 2017 року по Житомирській області площа земельних ділянок, які можуть передаватися у межах норм безоплатної приватизації не передбачена. Враховуючи зазначене, у зв"язку з невідповідністю місця розташування об"єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (ОСОБА_3 КМУ №413), керуючись пунктом 7 статті 118 Земельного кодексу України Головне управління відмовило у задоволенні заяви. Позивач вважає такі дії щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, протиправними, тому звернувся до суду з вказаним позовом.

Позивач у судове засідання не з"явився, надіслав до суду заяву про розгляд справи без його участі.

Представник відповідача в судовому засіданні позов не визнав, з підстав, викладених у письмових запереченнях. В обґрунтування заперечень зазначив, що позивачу на його заяву було надано відповідь відповідно до вимог чинного законодавства. Зокрема, КМУ було прийнято ОСОБА_3 від 07.06.2017 №413 "Про деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними". ОСОБА_3 визначено порядок передачі земельних ділянок у власність. Враховуючи те, що бажана позивачу земельна ділянка не увійшла до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадян у четвертому кварталі 2017 на території Житомирської області, йому було відмовлено у задоволенні заяви у зв"язку з невідповідністю місця розташування об"єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (ОСОБА_3 КМУ №413). Тому, вважає позов безпідставним та просить відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши пояснення представника відповідача, дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позов підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що 15.09.2017 року ОСОБА_2 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,10 га для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

За результатами розгляду заяви, Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області на адресу позивача надіслано лист від 23.10.2017 №М-14146/0-11346/6-17, у якому вказано, що відповідно до ОСОБА_3 КМУ від 07.06.2017 №413 "Про деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні формувати перелік земельних ділянок та визначити площу, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області. Враховуючи те, що розрахунком, за формулою визначеною у Стратегії, у четвертому кварталі 2017 року по Житомирській області площа земельних ділянок, які можуть передаватися у межах норм безоплатної приватизації не передбачена, йому було відмовлено у задоволенні заяви у зв"язку з невідповідністю місця розташування об"єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (ОСОБА_3 КМУ №413).

Вважаючи протиправною таку відмову, позивач звернувся до суду.

Перевіряючи прийняте рішення на відповідність його вимогам частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд виходить з наступного.

Відповідно до частин 1, 2, 3 статті 22 Земельного кодексу України, землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Приписами частин 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Частиною 1 статті 117 Земельного кодексу України передбачено, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

За приписами частини 4 статті 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим. ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Пунктом "в" частини 1 статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, зокрема для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.

Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку, що з метою реалізації права громадян на отримання (придбання) у власність земельної ділянки останній звертається з відповідною заявою чи клопотанням до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Враховуючи системний аналіз вищезазначених норм, які регулюють спірні правовідносини, за результатами розгляду заяви позивача про надання дозволу на розроблення документації землеустрою, відповідач приймає одне з таких рішень: або надає дозвіл на розроблення відповідної документації із землеустрою, або інформує про відмову у наданні відповідного дозволу із зазначенням конкретних причин відмови.

З матеріалів справи вбачається, що 15.09.2017 ОСОБА_2 звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 0,10 га для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

До заяви було додано: копію паспорта; копію ідентифікаційного коду; викопіювання; копію посвідчення учасника бойових дій.

Отже, матеріалами справи підтверджено, що позивачем до заяви поданий вичерпний перелік документів, встановлений Земельним кодексом України. При цьому, суд зазначає, що у своїй відмові відповідачем жодних зауважень щодо поданих позивачем документів не зазначено. Крім того, в судовому засіданні представник відповідача підтвердив, що подані позивачем заява та документи відповідають встановленим вимогам.

Разом з тим, з матеріалів справи слідує, що відмова відповідача у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою мотивована тим, що розрахунком, за формулою визначеною у Стратегії, у четвертому кварталі 2017 року по Житомирській області площа земельних ділянок, які можуть передаватися у межах норм безоплатної приватизації не передбачена, тому позивачу було відмовлено у задоволенні заяви у зв"язку з невідповідністю місця розташування об"єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів (ОСОБА_3 КМУ №413).

Тобто, відповідач вказує, що даною ОСОБА_3 КМУ №413 передбачено порядок передачі земельних ділянок у власність, тому позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, у зв"язку з невідповідністю місця розташування земельної ділянки вимогам ОСОБА_3 КМУ №413.

Проте, суд не погоджується з таким рішенням з огляду на таке.

За приписами частини 7 статті 118 Кодексу підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відтак суд наголошує, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В контексті наведеного суд відмічає, що відмова відповідача, викладена у листі від 23.10.2017 не належить ні однієї з підстав, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України.

Зокрема, ОСОБА_3 Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 р. № 413, на яку посилається відповідач, було затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, в якій передбачено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян. Для реалізації Стратегії передбачено розроблення проектів нормативно-правових актів.

Разом з тим, будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв'язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено. Цей нормативний акт не регулює питання виділення землі, оскільки таке регулювання чітко передбачено Земельним кодексом України.

Затверджена ОСОБА_3 №413 "Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" - це алгоритм дій уряду в майбутньому у цій сфері, а тому вона не містить правових норм для врегулювання цих відносин. Більш того, в ній прямо зазначено, що "для реалізації Стратегії необхідно розробити проекти нормативно-правових актів".

Крім того, відповідно до вимог статті 92 Конституції України, статті 6 Земельного кодексу України виключно до повноважень Верховної ради України віднесено регулювання земельних відносин шляхом прийняття законів.

Отже, посилання відповідача на ОСОБА_3 КМУ №413 як на підставу для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є безпідставними.

Крім того, з наданого позивачем викопіювання вбачається конкретне місце розташування бажаної позивачем земельної ділянки, що відповідає вимогам частини 6 статті 118 ЗК України.

Також, суд зазначає, що зміст статей 118, 122 Земельного кодексу України свідчить про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття позитивного рішення про надання її у власність, оскільки процес передачі земельної ділянки громадянам у власність є стадійним, зокрема, першою стадією якого є надання уповноваженим органом дозволу на розробку проекту землеустрою, що свідчить про відсутність у відповідача законних підстав для встановлення будь-яких обмежень у надані дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі при дотриманні нею вимог вказаних статей Земельного кодексу України.

Законні критерії визначення пріоритетності того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, - відсутні.

За таких обставин, зазначена у листі від 23.10.2017 року підстава відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відноситься ні до однієї з підстав, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.

При цьому, судом не приймаються до уваги доводи відповідача про те, що листом від 23.10.2017 № М-14146/0-11346/6-17 позивачу фактично повідомлено про необхідність визначитися і обрати земельну ділянку із переліку, який запропоновано на офіційному сайті Головного управління та надано пропозицію повторно звернутися із заявою відповідного змісту, оскільки зазначений лист таких роз"яснень не містить.

Таким чином, суд приходить до висновку, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 23.10.2017 №М-14146/0-1134/6-17 у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 0,10 га, для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області, прийнята з порушенням вимог законодавства, а відтак є протиправною та підлягає скасуванню.

Що стосується вимоги про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, суд зазначає таке.

Відповідно до статті 3 Конституції України, "людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави", а статтею 8 Конституції України закріплено що "в Україні визнається і діє принцип верховенство права".

Принцип верховенства права сформувався як інструмент протидії свавіллю держави, що виявляється в діях її органів як у цілому, так і окремих із них. Верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом.

У судовому рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Олссон проти Швеції" від 24 березня 1988 року (скарга №10465/83) зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають з фрази "передбачено законом", є наступні:

- будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію;

- фраза "передбачено законом" не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. У внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічної влади у здійснення прав;

- закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання влади.

Крім того, згідно п. 65 вказаного рішення Суду, втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Також Європейський суд з прав людини вказує, що у відповідності зі сформованою практикою Суду, під поняттям необхідності мається на увазі, що втручання відповідає якій-небудь нагальній суспільній потребі і що воно пропорційно законній меті. При визначенні того, чи є втручання "необхідним у демократичному суспільстві", Суд враховує, що за державами - учасницями Конвенції залишається певна свобода розсуду.

На підставі викладеного суд вважає за необхідне зазначити, що запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

Як зазначив Європейський суд з прав людини у рішенні від 6 вересня 1978 року у справі "Класс та інші проти Німеччини", "із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада. Щонайменше це має бути судовий нагляд, який найкращим чином забезпечує гарантії незалежності, безсторонності та належної правової процедури".

Застосовуючи механізм захисту права, порушеного суб'єктом владних повноважень, суд вважає що позовна вимога про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою підлягає задоволенню.

При цьому суд зазначає, що покладення такого обов'язку на відповідача не є перебиранням функції іншого суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта та зобов'язанням його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу, з огляду на обов'язковість ефективного механізму захисту порушеного права, який є основним завданням адміністративного судочинства відповідно до частини 1 статті 2 КАС України.

Крім того, суд звертає увагу на те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Саме такою є правова позиція Верховного Суду України, яка викладена 7 червня 2016 року у справі №820/3507/15.

На підставі зазначеного, а також з огляду на ту обставину, що відповідачем будь-які зауваження до поданих позивачем документів не висловлено, та з метою ефективного захисту прав позивача, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог, а тому позов задовольняє їх повному обсязі.

Керуючись статтями 77, 90, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 23.10.2017 №М-14146/0-1134/6-17 у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 0,10 га, для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Зобов"язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, площею 0,10 га, для індивідуального садівництва, яка знаходиться на території Левківської сільської ради Житомирського району Житомирської області, згідно заяви від 15.09.2017.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Житомирського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя О.В. Капинос

Повне судове рішення складене 28 грудня 2017 року