Справа № 712/8746/17
Суддя: Епель О.В.
Дата ухвалення: 2017-12-20 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Прізвище судді першої інстанції: Пироженко Валентина Дмитрівна
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2017 року Справа № 712/8746/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу виконавчого комітету Черкаської міської ради на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 04 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Пресса ОТ и ДО» в особі директора ОСОБА_1 до виконавчого комітету Черкаської міської ради про скасування постанови та закриття провадження,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Пресса ОТ и ДО» в особі директора ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі - відповідач) про:

- скасування постанови про адміністративне стягнення адміністративної комісії виконавчого комітету Черкаської міської ради від 17.05.2017 р. № 140 про притягнення директора ТОВ «Пресса ОТ и ДО» ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ст. 152 КУпАП та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу в сумі 1700,00 грн.;

- закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно директора ТОВ «Пресса ОТ и ДО» ОСОБА_1 за ст. 152 КУпАП.

Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 04 вересня 2017 року адміністративний позов було задоволено частково: скасовано постанову про адміністративне правопорушення від 17.05.2017 р. № 140, а в задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням в частині щодо задоволення позову, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції в цій частині та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на те, що всі порушення позивачем Правил благоустрою м. Черкаси зафіксовано у відповідних протоколах. З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду в частині задоволення позовних вимог прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

У судове засідання сторони не з'явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 13 ст. 10, ч. 4 ст. 229, ст. 310 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши в межах вимог апеляційної скарги, відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, ТОВ «Пресса ОТ и ДО» було розміщено кіоски (тимчасові споруди) у м. Черкаси по вул. Ложешнікова, 50 та по вул. Благовісній, 182.

27.04.2017 р. відповідачем було складено протоколи №№ 352, 353, 354, в яких зафіксовано:

- здійснення торговельної діяльності у кіоску по вул. Ложешнікова, 50 в м. Черкаси без документа про встановлення режиму роботи виконавчим комітетом ЧМР, чим порушено п. 2.4.14 Правил благоустрою м. Черкаси, затверджених рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2008 р. № 4-68;

- розміщення тимчасової споруди (кіоску) ТОВ «Преса «От и До» по вул. Ложешнікова, 50 без паспорта прив'язки тимчасової споруди, виданого управлінням планування та архітектури департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, чим було порушено п. 3.1.11 Правил благоустрою м Черкаси, затверджених рішенням Черкаської міської ради від 11.11. 2008 р. № 4- 688.;

- відсутність на видному місці інформації про суб'єкта господарювання ТОВ «Преса От і До», якому належить кіоск, розміщений по вул. Благовісній, 182, а саме: прізвища, ім'я та по батькові продавця, режиму роботи, чим було порушено п. 20 (вимоги щодо приміщень та обладнання) Правил роботи дрібнорозрібної торговельної мережі, затверджених наказом МЗЕЗ торгу України від 08.07.1996 р. № 369.

17.05.2017 р. на підставі обставин, встановлених зазначеними протоколами, відповідачем було прийнято постанову про адміністративне стягнення № 140, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності з накладенням штрафу 1700,00 грн. відповідно до ст. 152 КУпАП України за правопорушення п.п. 2.4.14, 3.1.11 Правил благоустрою м. Черкаси, затверджених рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2008 р. № 4-688.

Позивач, вважаючи протиправною зазначену постанову про адміністративне стягнення, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Судова колегія встановила, що ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що постанова про накладення на позивача адміністративного стягнення від 17.05.2017 р. № 140 прийнята відповідачем за відсутності достатніх та необхідних правових підстав.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується із зазначеними висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі -КУпАП), Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР), Правилами благоустрою м. Черкаси, затвердженими рішенням Черкаської міської ради від 11.11.2008 р. № 4-688 (далі - Правила № 4-688), Правилами роботи дрібнороздрібної торгівельної мережі, які визначають вимоги до організації дрібнороздрібної торговельної мережі, її приміщень та обладнання і поширюються на суб'єкти господарювання всіх форм власності, що здійснюють підприємницьку діяльність у сфері торгівлі та ресторанного господарства, затвердженими наказом Міністерства зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України від 08.07.1996 р. № 369 (далі - Правила № 369), Порядком провадження торговельної діяльності та Правилами торговельного обслуговування населення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.2006 р. № 833 (далі - Порядок № 833).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ст. 280 КУпАП визначено, що при розгляді справи про адміністративне правопорушення, повинно бути з'ясовано, чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, пом'якшують і обтяжують відповідальність, а також повинно бути з"ясовано інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. При накладанні стягнення враховуються характер вчиненого правопорушення, особа порушника, ступінь його вини, майновий стан, обставини, що пом'якшують і обтяжують відповідальність.

Статтею 251 КУпАП передбачено, що доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки.

Згідно з ч. 2 ст. 254 КУпАП протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.

Статтею 256 КпАП України визначено, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.

Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.

У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.

У ч. 1 ст. 268 КУпАП визначено, що справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Частиною 2 статті 5 КУпАП регламентовано, що сільські, селищні, міські ради встановлюють відповідно до законодавства правила, за порушення яких адміністративну відповідальність передбачено статтями 152, 159 і 182 цього Кодексу.

Згідно зі ст. 152 КУпАП порушення правил благоустрою територій населених пунктів тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб, громадян - суб'єктів підприємницької діяльності - від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Згідно з Правилами № 4-688 керівники підприємств, організацій, установ, незалежно від їх відомчої належності і форм власності, підприємці, громадяни, які мають житлові будинки, будівлі та споруди іншого призначення у особистій власності або користуванні, зобов'язані забезпечувати: встановлення урн торгівельними підприємствами - біля входу і виходу з приміщення, біля торгових палаток, павільйонів, ларьків та інших споруд, типи урн визначаються управлінням планування та архітектури і пропонуються на вибір суб'єктам господарювання (п.2.4.3), укладання договорів зі спеціалізованими підприємствами міста на вивіз сміття, опалого листя та відходів згідно з санітарними паспортами та здійснення своєчасної сплати за вивіз сміття та опалого листя відповідно до діючих тарифів (2.4.5), отримання документа про встановлення виконавчим комітетом Черкаської міської ради режиму роботи (для об'єктів торгівлі та сфери послуг) (2.4.14), території ринків, торгівельних зон і прилеглих до них територій та закріплених за ними в установленому порядку територій, літніх майданчиків закладів торгівлі і громадського, харчування - на керівників ринків, закладів торгівлі і громадського харчування, відповідальних осіб, які отримали дозвіл на облаштування торгівельної зони в установленому порядку. Ці підприємства, крім прибирання території, зобов'язані забезпечити встановлення урн, біотуалетів на своїх територіях і забезпечити їх обслуговування, своєчасне вивезення сміття. Усі власники ринків, підприємств торгівлі, громадського харчування та побуту зобов'язані проводити благоустрій прилеглої території, облаштовувати газони та квітники, відповідно до паспорта, узгодженого з управлінням містобудування та архітектури міськвиконкому. Робота ринків не повинна погіршувати санітарний стан місця його знаходження, негативно впливати на умови проживання мешканців прилеглих будинків та створювати перешкоди для руху транспорту і пішоходів. Встановлення об'єктів дрібно - роздрібної торгівельної мережі юридичними та фізичними особами на вулицях міста проводиться на підставі дозволу, виданого відповідним структурним підрозділом виконавчого комітету міської ради в установленому порядку. Торгівля у невизначених місцях забороняється. Забороняється надавати дозвіл на торгівлю на зелених зонах міста. При торгівлі напоями на розлив, стічні води повинні відводитись до каналізаційної мережі, а при її відсутності - в спеціальні резервуари. Звільнена тара підлягає щоденному вивезенню (3.1.11).

У п. 20 Правил № 369 закріплено, що стаціонарні пункти дрібнороздрібної торговельної мережі, як правило, повинні бути типовими, відповідати вимогам нормативних документів щодо санітарії, охорони праці, техніки безпеки, відповідати естетичним вимогам, архітектурно вписуватись у навколишнє середовище. Рекламно-інформаційне оформлення пункту дрібнороздрібної торговельної мережі повинно бути типовим для даного суб'єкта господарювання. На видному місці розміщується свідоцтво про державну реєстрацію, інформація про адресу і номер телефону суб'єкта господарювання, якому належить цей пункт, прізвище, ім'я та по батькові продавця, а також режим роботи.

Статтею 30 Закону № 280/97-ВР визначений перелік повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку.

Підпунктом 9 пункту «а», підпунктом 4 пункту «б» статті 30 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад (власні повноваження) належать встановлення зручного для населення режиму роботи підприємств комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо встановлення за погодженням з власниками зручного для населення режиму роботи розташованих на відповідній території підприємств, установ та організацій сфери обслуговування незалежно від форм власності.

Пунктом 13 Порядку № 833 передбачено, що провадження торговельної діяльності режим ; роботи;торговельного об'єкта та закладу ресторанного господарства, що належать до комунальної власності, встановлюється органами місцевого самоврядування відповідно до законодавства.

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що затвердження правил благоустрою населених пунктів та здійснення контролю за їх дотриманням належить до компетенції відповідних органів місцевого самоврядування, які в разі встановлення порушення вказаних правил уповноважені застосовувати до правопорушників відповідні заходи реагування у порядку ст. 152 КУпАП.

При цьому, слід враховувати, що законодавством регламентовано чіткий і послідовний порядок притягнення особи до адміністративної відповідальності за порушення Правил благоустрою, який, окрім іншого, передбачає обов'язок контролюючого органу забезпечити повне і всебічне дотримання процесуальних прав підконтрольного суб'єкта та належне оформлення відповідної документальної бази.

Виходячи з цього, колегія суддів звертає увагу на те, що протоколи про адміністративні правопорушення, на підставі яких відповідачем було прийнято спірну постанову про адміністративне стягнення, містять розбіжності, а саме: з протоколів №№ 352, 353, 354 вбачається, що правопорушення зафіксовані 25.04.2017 р., однак вказані протокол складено 27.04.2017 р. /Т.1 а.с.33-35/.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи та не спростовано апелянтом, ані позивач (директор товариства), ані будь-яка інша його уповноважена особа не була присутня під час складання вказаних протоколів і, відповідно, не реалізувала і не могла реалізувати свої процесуальні права щодо надання пояснень або відмову в їх наданні. Водночас, у протоколах зазначено, що така особа від пояснень та підпису відмовилася, що не відповідає дійсності, і, крім іншого, посвідчено підписом лише одного свідка, а не двох.

При цьому, апеляційний суд приймає до уваги й те, що, як вбачається з матеріалів справи, позивач викликався відповідачем у телефонному режимі безпосередньо за адресою адміністративної комісії (м. Черкаси, вул. Благовісна, 170), а не на місце правопорушення.

Більш того, ані до суду першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження апелянтом не було надано належних і допустимих у розумінні ст.ст. 73, 74 КАС України доказів, які б підтверджували виявлені ним обставини, що кваліфіковані як порушення позивачем Правил № 4-688.

У контексті дослідження даного питання, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що фотознімки, на які посилається апелянт, не зазначені в жодному з протоколів про адміністративне правопорушення, і суду не надано будь-яких доказів, які б надавали можливість достовірно встановити, ким саме і за допомогою яких технічних засобів (приладів) такі знімки були зроблені та виготовлені.

Разом з тим, у відповідності до ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно бути обґрунтованим, тож у жодному разі не може засновуватися на припущеннях.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає безпідставними доводи апелянта щодо підтвердження фактів вчинення позивачем правопорушень належними доказами.

Більш того, одним з порушень, за яке позивача притягнуто до адміністративної відповідальності та складено спірну у цій справі постанову про адміністративне стягнення, є те, що ним не було погоджено режим роботи кіосків з виконкомом ради, але, як було правильно встановлено судом першої інстанції, ТОВ «Преса От і До» не є комунальним закладом (установою, підприємством) і з наведених вище правових норм вбачається, що відповідач не наділений повноваженнями встановлювати режим роботи суб'єкта господарювання, який не належить до комунальної власності, а жодні докази звернення відповідача до позивача в порядку п. «б» ст. 30 Закону № 280/97-ВР ані в суді першої інстанції, ані в ході апеляційного провадження апелянтом надані не були.

Аналогічний правовий підхід застосовано Вищим адміністративним судом України в ухвалі від 31.08.2016 р. по справі № 357/9874/15-а.

Таким чином, колегія суддів вважає, що матеріали, на які посилається апелянт, не відповідають вимогам належності та допустимості доказів в адміністративній справі, а отже, як було правильно встановлено судом першої інстанції, його висновки щодо наявності правових підстав для притягнення позивача до адміністративної відповідальності за ст. 152 КУпАП та складання відносно нього постанови від 17.05.2017 р. № 140 не ґрунтуються на повному та всебічному з'ясуванні обставин справи та є передчасними, а зазначена постанова - протиправною.

Приходячи до такого висновку апеляційний суд враховує правову позицію, висловлену в рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 р. у справі «Рисовський проти України», в якому Суд зазначив, що принцип «належного урядування», зокрема передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

Доводи апелянта про те, що позивач здійснював підприємницьку діяльність в порушення вимог чинного законодавства, судова колегія вважає такими, що не підтверджуються належними та допустимими доказами і на стадії виниклих правовідносин такі висновки контролюючого органу є передчасними.

Посилання апелянта на те, що судом першої інстанції безпідставно, на його думку, було відхилено клопотання про виклик в якості свідка в судове засідання інспектора, яким здійснювалася перевірка, апеляційний суд вважає не обґрунтованими, оскільки вищенаведеними нормами чинного законодавства чітко визначено, яким чином інспектором здійснюється оформлення матеріалів перевірки у справі про адміністративне правопорушення, і в даному випадку копії складених нею протоколів та інших матеріалів наявні у справі та, у свою чергу, апелянтом не обґрунтовано, які ж саме обставини ця особа могла б підтвердити, а навпаки вбачається, що її виклик та, відповідно, відкладення судового розгляду справи у зв'язку з цим, призвели б до затягування судового розгляду і порушення розумних строків.

При цьому, апеляційний суд враховує висновки Європейського суду з прав людини, викладені в рішенні від 08.11.2005 р. по справі «Смірнова проти України», відповідно до яких обов'язок швидкого здійснення правосуддя покладається, в першу чергу, на відповідні державні судові органи. Розумність тривалості судового провадження оцінюється в залежності від обставин справи та з огляду на складність справи, поведінки сторін, предмету спору. Нездатність суду ефективно протидіяти недобросовісно створюваним учасниками справи перепонам для руху справи є порушенням ч.1 ст.6 даної Конвенції.

Доводи апелянта про те, що позивачем було порушено строк звернення до суду з позовом у цій справі, колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки вказане питання було предметом судового розгляду в суді першої інстанції на підставі клопотання позивача про поновлення йому строку звернення до суду і за результатами його розгляду суд дійшов висновку про наявність правових підстав для прийняття позовної заяви та вирішення даного спору по суті заявлених позивачем вимог.

Крім того, у рішенні від 27.06.2000 р. по справі «Ілхан проти Туреччини» Європейський суд з прав людини зазначив, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв'язку з пропуском строку повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично, не має абсолютного характеру і перевіряючи його виконання слід звернути увагу на обставини справи.

У рішенні від 13.01.2000 р. по справі «Мірагаль Есколано та інші проти Іспанії» та в рішенні від 28.10.1998 р. по справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» Європейський Суд з прав людини дійшов висновку, що надто суворе тлумачення внутрішніми судами процесуальної норми може призвести до позбавлення заявників права доступу до суду і завадити розгляду їхніх позовних вимог, що є порушенням п.1 ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Водночас, згідно зі ст. 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апелянта, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апелянт, який є суб'єктом владних повноважень, всупереч вимогам ч. 2 ст. 77 КАС України, не довів перед судом правомірності прийнятої ним постанови і його доводи не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, яким повно встановлено обставини справи та правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, апеляційна скарга виконавчого комітету Черкаської міської ради підлягає залишенню без задоволення, а постанова Соснівського районного суду м. Черкаси від 04 вересня 2017 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 229, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу виконавчого комітету Черкаської міської ради - залишити без задоволення, а постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 04 вересня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Рішення виготовлено 20 грудня 2017 року.

Головуючий суддя

Судді: