Справа № 185/2448/17(2-а/185/234/17)
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2017-11-23 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

23 листопада 2017 рокусправа № 185/2448/17(2-а/185/234/17)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: головуючий суддя: Чабаненко С.В.

судді: Баранник Н.П. Щербака А.А.

за участю секретаря судового засідання: Спірічева Я.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Виконавчого комітету Павлоградської міської ради на постанову Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 серпня 2017 року по справі за позовом Громадської організацїя "Платформа Громадський Контроль" до Павлоградської міської ради, Виконавчого комітету Павлоградської міської ради про визнання рішення протиправним та скасування рішення, -

в с т а н о в и в:

ГО Платформа Громадський Контроль» звернулась до Павлоградського міськрайонного суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у режимі маршрутного таксі м. Павлограді» № 53 від 25 січня 2017 року із змінами та доповненнями внесеними рішенням виконавчого комітету Павлоградської міської ради №107 від 15 лютого 2017 року. Позов мотивовано тим, що інформація про проект рішення Виконавчого комітету Павлоградської міської ради №53 від 25 січня 2017 року була розміщена на офіційному сайті Ради з порушенням строків, передбачених Законом України «Про доступ до публічної інформації» та Регламентом виконавчих органів Павлоградської міської ради, а саме 04 січня 2017 року, тобто за 14 робочих днів до дня винесення цього питання на розгляд виконавчого комітету Павлоградської міської ради з метою прийняття. В оскаржуваному рішенні виконавчого комітету міської ради йдеться про підвищення тарифів на проїзд у міському пасажирському автомобільному транспорті, що стосується мешканців м. Павлоград, в т.ч. найбільш вразливих верств населення, які мали право взяти участь в обговоренні підстав підвищення тарифів на проїзд, надати свої зауваження, однак через неоприлюднення проекту рішення були позбавленні такої можливості. Діями (бездіяльністю) виконавчого органу місцевого самоврядування було порушено право членів територіальної громади, в т.ч. громадської організації (позивача), в особі її членів, які об'єдналися для досягнення спільних цілей та мети, на доступ до публічної інформації. Також, в порушення норм Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності ", а саме з урахуванням вимог ст. ст. 1, 3, 5 зазначеного закону, рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради №53 від 25 січня 2017 року має всі ознаки регуляторного акту, оскільки застосовується неодноразово, щодо невизначеного кола осіб і спрямоване на правове регулювання відносин між організатором перевезень та автоперевізниками у невизначений період часу. Проте, відповідачем не виконано вимоги ст.ст. 7-9, 13 Закону, зокрема, до затвердженого плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний 2017 рік, який затверджується не пізніше 15 грудня 2016 року не було включено проект оскаржуваного рішення виконавчого комітету; не підготовлено аналіз регуляторного впливу, який готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій; регуляторним органом не було застосовано методику підготовки аналізу регуляторного впливу, яка є обов'язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів, про що свідчить преамбула оскаржуваного рішення. Текст проекту рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради, оприлюднений 04 січня 2017 року, відрізняється від тексту самого рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради від 25 січня 2017 року №53. 15 лютого 2017 року на засіданні виконавчого комітету Павлоградської міської ради було прийнято рішення №107 «Про внесення змін до рішення виконкому Павлоградської міської зади від 25.01.2017 №53». Проект рішення №107 від 15 лютого 2017 року взагалі не опубліковувався на офіційному сайті Павлоградської міської ради, ані в розділі «проекти рішень виконавчого комітету», ані в розділі «Регуляторна діяльність». В даному випадку оскаржуване рішення прийнято не у спосіб, що передбачений законами України та Конституцією України, що є підставою для його скасування.

Постановою Павлоградського міськрайонного суду від 16.08.2017 даний адміністративний позов задоволено частково. Визнане протиправним та скасоване рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у режимі маршрутного таксі в м. Павлограді» № 53 від 25.01.2017 року зі змінами та доповненнями, внесеними рішенням виконавчого комітету Павлоградської міської ради № 107 від 15.02.2017 року. В задоволенні позовних вимог ГО «Платформа Громадський Контроль» до Павлоградської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, виконавчим комітетом Павлоградської міської ради подано апеляційну скаргу, в якій апелянт посилається на порушення судом норм матеріального та процесуального права та просить скасувати постанову суду та ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. В апеляційній скарзі зазначено, що спірне рішення виконавчого комітету стосується визначеного коло осіб, на яких розповсюджується дія цього рішення, зокрема, авто перевізників, отже, є актом індивідуальної дії, та може бути оскаржено лише особами, щодо яких його застосовано, а також виключає обовязок відповідного органу щодо оприлюднення проекту такого рішення у визначений Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" спосіб. Судом не взято до уваги, що проект спірного рішення був оприлюднений за 20 днів до внесення проекту на розгляд, що свідчить про дотримання права на доступ до публічної інформації. При цьому, спірне рішення не потребує погодження громадськістю. Крім того, суд не надав належної правової оцінки доказам відповідності розрахунків тарифів на послуги з перевезення пасажирів, що надаються на міських автобусних маршрутах, Закону України «Про транспорт» та наказу міністерства транспорту та звязку України від 17.11.2009 № 1175 «Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту». Наведені доводи, на думку відповідача, підтверджують правомірність спірного рішення.

В судове засідання представник відповідача не прибув, що не є перешкодою для апеляційного перегляду, оскільки про дату, час та місце судового розгляду відповідач був повідомлений у належний спосіб.

Представник позивача за довіреністю (ОСОБА_1М.) в судовому засіданні заперечив щодо доводів апеляційної скарги, та посилаючись на їх безпідставність, просив відмовити у її задоволенні, а постанову суду першої інстанції залишити без змін.

Заслухавши доводи представника позивача, перевіривши доводи апеляційної скарги та відповідність висновків суду фактичним обставинам справи, а також приписам матеріального та процесуального законодавства, колегія суддів не знаходить підстав для скасування постанови суду з огляду на наступне.

Судом першої інстанції було встановлено та підтверджено наявними у справі доказами, що 25 січня 2017 року на засіданні виконавчого комітету Павлоградської міської ради було прийнято рішення №53 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у режимі маршрутного таксі м. Павлограді», яким в п. 1 зазначено: "Встановити вартість тарифів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у режимі маршрутного таксі м. Павлограді згідно з додатком". В додатку до зазначеного рішення визначені тарифи за маршрутами, в п. 2 зазначеного рішення містяться приписи визначеним автопідприємствам, які виконують перевезення пасажирів автомобільним транспортом на маршрутах міста щодо початку строку застосування тарифів та розробки квитків. Кінцевий строк застосування тарифів не визначено.

Проект рішення було розміщено на офіційному сайті міської ради за 20 днів до винесення проекту на розгляд засідання виконкому. Також в газеті «Західний Донбас» від 04.01.2017 року було розміщено повідомлення про оприлюднення проектів рішень виконавчого комітету Павлоградської міської ради, що підтверджується матеріалами справи.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради №53 від 25 січня 2017 року має всі ознаки регуляторного акту, оскільки застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і спрямоване на правове регулювання господарських відносин між організатором перевезень та автоперевізниками у невизначений період часу, а тому не може вважатись актом індивідуальної дії, як стверджує представник відповідачів. Проте, в порушення Регламенту виконавчих органів Павлоградської міської ради, ст. 15 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», ст.ст. 7-9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», проект спірного рішення №53 від 25 січня 2017 року був розміщений на сайті Ради з порушенням передбачених законодавством строків, а саме 04 січня 2017 року, тобто за 14 робочих днів до дня винесення цього питання на розгляд виконавчого комітету Павлоградської міської ради з метою прийняття, а також не був передбачений затвердженим планом діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний 2017 рік. Також до оскаржуваного проекту регуляторного акта його розробником не підготований аналіз регуляторного впливу, який готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій; регуляторним органом не було застосовано методику підготовки аналізу регуляторного впливу, яка обов'язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції та звертає увагу на наступне.

Оскаржуваним рішенням виконавчого комітету міської ради підвищено тарифи на проїзд у міському пасажирському автомобільному транспорті, що стосується мешканців м. Павлоград, в тому числі найбільш вразливих верств населення. Оскаржуване рішення не містить гранічних строків застосування, та в резолютивній частині не визначено коло осіб, до яких воно застосовується, тобто його дія розповсюджується не лише на перевізників, як на цьому наполягає відповідач, а і на пасажирів, тобто на всіх мешканців міста. Отже, даний правозастосовний акт виконує функцію індивідуального регулювання поведінки субєктів у конкретних правових відносинах, має публічний характер, торкається інтересів багатьох осіб, а отже, видання такого акту виконавчим органом місцевого самоврядування підкорене певному порядку та супроводжується передбаченою законом процедурою.

Наведене узгоджується з частиною другою статті 19 конституції України, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, відповідно до регламенту виконавчих органів Павлоградської міської ради Веб-сайт Павлоградської міської ради є офіційним носієм інформації, який утворюється для висвітлення діяльності структурних підрозділів Павлоградської міської ради і виконкому та їх інформаційної взаємодії з державними та недержавними організаціями, громадськістю.

Згідно п. 5 «Загальних положень» Регламенту виконавчих органів Павлоградської міської ради, робота виконавчих органів міської ради є відкритою і гласною, за винятком розгляду питань, які є державною таємницею або належать до конфіденційної інформації.

Гласність роботи міської ради забезпечується через засоби масової інформації та на офіційному сайті Павлоградської міської ради http://pavlogradmi-ada.dp.gov.ua/.

Враховуючи визначену розділом «Організація роботи з документами та здійснення контролю за їх проходженням і виконанням» регламенту виконавчих органів Павлоградської місцевої ради процедуру проходження рішення виконавчого комітету ради, проект рішення виконавчого комітету не пізніше 5 днів з дня його візування (погодження) та не раніше 20 робочих днів до дня внесення такого проекту на розгляд засідання виконавчого комітету, повинен бути оприлюднений через засоби масової інформації та на офіційному сайті Павлоградської міської ради.

Відповідні строки оприлюднення проекту рішень органів місцевого самоврядування, розроблених відповідними розпорядниками, передбачені ст. 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

В даному випадку проект спірного рішення було розміщено на офіційному сайті міської ради за 20 календарних днів до винесення проекту на розгляд засідання виконкому. Крім того, проект рішення виконкому №107 від 15 лютого 2017 року, яким внесено зміни та доповнення до рішення № 53 від 25.01.2017 року, взагалі не опубліковувався на офіційному сайті Павлоградської міської ради.

Наведене свідчить про порушення прав та інтересів членів територіальної громади м. Павлоград, зокрема, передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», на участь у прийнятті відповідних рішень органами місцевого самоврядування.

Доводи відповідача, наведені в апеляційній скарзі, щодо недоведеності порушення прав та інтересів членів ГО Платформа Громадський Контроль» колегія суддів розцінює критично, оскільки, як зазначалось вище, спірне рішення, яким встановлені тарифи саме для пасажирів місцевого громадського транспорту, стосується прав та інтересів мешканців міста, а тому з урахуванням положень ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідні рішення мають доводитись до відома населення у строки та у спосіб, передбачені законодавством. Недотримання певних етапів процедури прийняття спірного рішення свідчить про порушення прав членів громади та є підставою для скасування такого рішення.

З огляду на викладене колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції щодо протиправності рішення виконавчого комітету Павлоградської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування у режимі маршрутного таксі в м. Павлограді» № 53 від 25.01.2017 року зі змінами та доповненнями внесеними рішенням виконавчого комітету Павлоградської міської ради № 107 від 15.02.2017 року, що є підставою для його скасування.

Висновки суду щодо обовязковості дотримання відповідачем приписів Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема ст.ст. 7-9, 13, 25, колегія суддів вважає такими, що узгоджуються з положеннями вищенаведеного Закону з огляду на наступне.

Так, ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» № 1160-IV передбачено, що регуляторний акт це:

прийнятий повноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;

прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до ст. 3 зазначеного Закону його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, повязаної з прийняттям актів, що містять індивідуально-конкретні приписи.

Згідно з пунктом 1.4 розділу 1 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року №34/5, (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12 квітня 2005 року за № 381/10661) нормативно-правовий акт офіційний письмовий документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою, спрямований на регулювання суспільних відносин, що містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахований на неодноразове застосування.

Виходячи із зазначеного, актом органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід вважати дії по встановленню, скасуванню, конкретизації або зміни сфери дії правової норми, якою регулюються муніципальні відносини, приймаються уповноваженим органом або посадовою особою місцевого самоврядування, документально оформлені і є обовязковими для виконання у межах відповідної території. Таким чином, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування мають відповідні особливості: виражають місцеві інтереси та регламентують життєдіяльність територіальної громади; охоплюють питання місцевого значення, а також окремі повноваження держави, які делегуються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про місцеві державні адміністрації»; є юридичною формою волевиявлення представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування; діють на відповідній території у межах якої здійснюється місцеве самоврядування.

Отже, законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає певним ознакам.

Таким чином, при визначенні акта регуляторним мають враховуватися відносини, що є предметом регулювання такого акта.

Так, сфера дії Закону включає в себе: господарські відносини; адміністративні відносини відносини між регуляторними органами та субєктами господарювання та/або між іншими органами державної влади та субєктами господарювання.

Згідно приписів Господарського кодексу господарські відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між субєктами господарювання, а також між субєктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання. Під господарською діяльністю розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність. Господарський кодекс розрізняє наступні види господарської діяльності: підприємництво господарська діяльність, що здійснюється для досягнення економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.

Виходячи зі змісту Закону № 1160-IV, державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для субєктів господарювання.

Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема, тарифне і нетарифне регулювання.

Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність субєктів господарювання поширюється на всі правовідносини між субєктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обовязків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.

В даному випадку, спірне рішення є офіційним актом компетентного органу, яким затверджено тарифи на перевезення пасажирів, поширюється на конкретну юридичну ситуацію, спрямоване на зміни сфери дії правової норми, якою регулюються муніципальні відносини, і є обовязковим для виконання у межах відповідної території.

З огляду на викладене, висновки суду з приводу того, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, за відсутності аналізу регуляторного впливу та не оприлюднення проекту регуляторного акта узгоджується з приписами Закону № 1160-IV та свідчить про протиправності спірного рішення.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правового обґрунтування, покладеного в основу судового рішення, а тому не є підставою для її задоволення.

Керуючись ст.ст.160, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд, -

У х в а л и в :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Павлоградської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 16 серпня 2017 року по справі № 185/2448/17(2-а/185/234/17) залишити без змін.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складення у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: С.В. Чабаненко

Суддя: Н.П. Баранник

Суддя: А.А. Щербак