Справа № 826/9487/17
Суддя: Губська Л.В.
Дата ухвалення: 2017-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/9487/17 Головуючий у 1-й інстанції: Качура І.А. Суддя-доповідач: Губська Л.В.
У Х В А Л А

Іменем України

13 грудня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

Суддів: Вівдиченко Т.Р.,

Федотова І.В.,

при секретарі: Нікітіній А.В.,

за участю:

представника позивача Пушанко І.О.,

представника відповідача Полець Д.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 жовтня 2017 року по справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Публічне акціонерне товариство «Укрнафта», звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати незаконною та скасувати постанову відповідача «Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами»

№ 519 від 04.07.2017 року в частині підпункту 2 пункту 1 змін, що вносяться до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року № 615.

Постановою Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на неповне з'ясування обставин справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить постанову суду скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволені позовних вимог у повному обсязі.

В судовому засіданні представник відповідача доводи апеляційної скарги підтримав і просив її задовольнити, в той час, як представник позивача проти цього заперечувала, просила залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що одним з основних видів діяльності ПАТ «Укрнафта» є добування сирої нафти та природного газу, у зв'язку з чим товариство володіє 82 спеціальними дозволами на користування надрами.

Питання щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України

№ 615 від 30.05.2011 року (далі - Порядок № 615).

20.07.2017 набула чинності постанова Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами» №519 від 04.07.2017 (далі - Постанова № 519), якою, з-поміж іншого, внесені зміни до пункту 15 Порядку №615, а саме відповідний пункт доповнено абзацами наступного змісту: «У разі наявності у заявника заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин орган з питань надання дозволу відмовляє у продовженні строку дії дозволу, крім встановленого абзацом дев'ятнадцятим цього пункту випадку. З метою перевірки наявності такої заборгованості орган з питань надання дозволу надсилає відповідний запит органам ДФС, які протягом 15 днів зобов'язані подати відповідну інформацію. У разі коли за обґрунтованою інформацією, отриманою органом з питань надання дозволу від Міненерговугілля, щодо відсутності технологічної можливості постачання природного газу побутовим споживачам населеного пункту магістральними газопроводами України з родовищ інших газовидобувних компаній, строк дії дозволу продовжується не більш як на один рік для сплати заборгованості із сплати рентної плати без права повторного продовження строку дії дозволу на цих підставах. Обсяг видобування необхідний для такого постачання природного газу, визначається у програмі робіт до угоди про умови користування надрами на підставі інформації Міненерговугілля. В угоді про умови користування надрами установлюються додаткові вимоги, зокрема, щодо подання щокварталу звітності стосовно обсягів постачання природного газу побутовим споживачам населеного пункту. Орган з питань надання дозволу подає відповідну інформацію Міненерговугіллю з метою проведення моніторингу достовірності наданої інформації».

Тобто, починаючи з дати набрання чинності Постановою № 519, надрокористувачу відмовляється в продовженні строку дії спеціального дозволу на користування надрами в разі наявності у нього заборгованості зі сплати рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин.

Наведене стало підставою для звернення позивача до суду з цим позовом.

Відповідно до ч.3 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несправедливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст.71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, установлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів суду правомірності та доцільності своїх дій та рішень, в той час, як доводи позивача є обґрунтованими і переконливими, а позов таким, що підлягає задоволенню.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, відповідно до ст. 3 Закону України «Про нафту і газ» від 12.07.2001 №2665-ІІІ (далі - Закон №2665-ІІІ) відносини, пов'язані з користуванням нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, регулюються Кодексом України про надра, Законом України «Про трубопровідний транспорт», Законом України «Про угоди про розподіл продукції», іншими нормативно-правовими актами, а також цим Законом з питань, пов'язаних з особливостями нафтогазової галузі.

Відповідно до ч. 1 ст. 11 цього Закону користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

У статті 12 Закону №2665-ІІІ закріплені принципи надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами.

Так, надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами здійснюється з додержанням принципів: відкритості конкурсної системи при виборі переможця конкурсу на отримання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами; наявності у заявника відповідної кваліфікації, матеріально-технічних та фінансових можливостей для користування нафтогазоносними надрами; забезпечення державою гарантій власникам спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами та захист їх інтересів відповідно до законодавства протягом усього строку дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; забезпечення власниками спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами взятих на себе зобов'язань, передбачених чинним законодавством та спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами; забезпечення максимально ефективного і раціонального використання нафтогазоносних надр; платності надання спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами; погодження центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, умов конкурсів по кожній ділянці нафтогазоносних надр з органами місцевого самоврядування, а на користування нафтогазоносними надрами з метою промислової розробки - і із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері промислової безпеки та державного гірничого нагляду; врахування результатів оцінки впливу на довкілля.

Вказаною статтею визначено строк дії спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами. Крім того, зазначено, що користувач нафтогазоносними надрами, який належно виконував вимоги та умови, передбачені спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами та угодою про користування нафтогазоносними надрами, має право на продовження строку дії цього дозволу.

Відповідно до пункту 130 Додатку до Закону України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011 спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами віднесено до документів дозвільного характеру.

При цьому, статтею 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 №2806 передбачено, що виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, визначається вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру.

Статтею 57 Кодексу України про надра передбачено, що у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, відповідно до положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1174 від 30.12.2015 року, є Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра).

Завданням Кодексу України про надра є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян (ст. 2 Кодексу України про надра від 27.07.1994 №132/94-ВР (далі Кодекс).

Відповідно до ст. 56 Кодексу основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до ст. 24 Закону України «Про нафту і газ» спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами не надається коли: не виконані вимоги цього Закону та умови проведення конкурсу; заявником подано документи з порушенням вимог проведення конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами; заявником надано недостовірні або неповні відомості про себе.

Так, згідно ч. 5 ст. 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначений вичерпний перелік підстав, за яких надрокористувачу відмовляється у видачі документа дозвільного характеру, а саме у разі: подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

При цьому, відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у разі порушення надрокористувачем положень статті 56 Кодексу України про надра, а також інших положень такого Кодексу у Держгеонадра виникають підстави для обмеження, встановлення тимчасової заборони (зупинення) або припинення права користування надрами. Однак, відмовити у продовженні строку дії спеціального дозволу в разі наявності у надрокористувача заборгованості із сплати рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин законом не передбачено.

Положеннями актів вищої юридичної сили, а саме: Кодексом України про надра, Законом України «Про нафту і газ», Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», передбачений вичерпний перелік підстав, за яких Держгеонадра може відмовити в продовженні строків дії спеціальних дозволів на користування надрами і такі підстави можуть встановлюватись виключно законами України.

Водночас, Постанова № 519 є підзаконним нормативно-правовим актом, а отже не може встановлювати нові, відмінні від визначених законами підстав для відмови в продовженні строку дії спеціального дозволу.

Статтею 6 Закону України «Про нафту і газ» врегульовано питання щодо державного управління в нафтогазовій галузі і передбачено, що Верховна Рада України визначає основні напрями державної політики у нафтогазовій галузі та здійснює законодавче регулювання відносин у ній. Кабінет Міністрів України та інші уповноважені на це органи виконавчої влади в межах повноважень, визначених законом, реалізують державну політику в нафтогазовій галузі та здійснюють управління нею.

Статтею 8 Кодексу України про надра визначена компетенція Кабінету Міністрів України у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр, зі змісту якої не вбачається можливості Кабінету Міністрів України розширювати перелік підстав для обмеження, тимчасової заборони, зупинки, припинення або відмови в наданні спеціальних дозволів на користування надрами.

Так, Кабінет Міністрів України зобов'язаний діяти виключно в межах, на підставі та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, приймаючи Постанову № 519 в частині, яка встановлювала нову, відмінну від встановлених законами України підставу для можливості Держгеонадра відмовити надрокористувачу у продовженні строку дії спеціального дозволу, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень.

Водночас, пунктом 111.1 статті 111 ПК України визначено, що за порушення законів з питань оподаткування та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, застосовуються такі види юридичної відповідальності: фінансова; адміністративна; кримінальна. Фінансова відповідальність за порушення законів з питань оподаткування та іншого законодавства встановлюється та застосовується згідно з цим Кодексом та іншими законами. Фінансова відповідальність застосовується у вигляді штрафних (фінансових) санкцій (штрафів) та/або пені.

Підпунктом 258.2.2 п. 258.2 статті 258 ПК України передбачена відповідальність платників рентної плати, а саме: за фактами, які відбуваються протягом шести місяців, щодо невнесення, несвоєчасного внесення платником рентної плати сум податкових зобов'язань або невиконання платником податкових зобов'язань з рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику, порушує перед відповідним центральним органом виконавчої влади питання зупинення дії відповідного спеціального дозволу.

Тобто, відповідальність платників за порушення податкового законодавства, в тому числі щодо сплати рентної плати за користування надрами, а також дії, які вчиняють контролюючі органи в разі виявлення фактів такого порушення, врегульовано ПК України.

Отже, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач, встановлюючи наявність заборгованості з рентної плати за користування надрами в якості підстави для відмови в продовженні строку дії спеціального дозволу, фактично встановив відповідальність надрокористувачу за несплату такого виду податку.

Крім того, позивачем надано висновок, складений Міністерством юстиції України за результатами правової експертизи проекту оскаржуваної Постанови №519, в якому зазначено про необхідність суттєвого доопрацювання запропонованого проекту постанови та вказано на наявність судового рішення у справі №826/15532/16, що набрало законної сили, і яким визнано незаконними та скасовано аналогічні зміни до пункту 15 Порядку № 615.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи і судове рішення ухвалено у відповідності до норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, тому підстав для скасування постанови не вбачається.

Керуючись ст.ст.195,196,198,200,205,206,211,212,254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м.Києва від 02 жовтня 2017 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складення повного тексту.

Ухвала в повному обсязі складена 18 грудня 2017 року.

Головуючий-суддя Л.В.Губська

Судді Т.Р.Вівдиченко

І.В.Федотова