Справа № 402/29/17 (2-а/402/10/17)
Суддя: Калашнікова О.В.
Дата ухвалення: 2017-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"12" грудня 2017 р. м. Київ К/800/26676/17

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі суддів:

Калашнікової О.В.,

Швед Е.Ю.

Єрьоміна А.В.

розглянувши у порядку письмового провадження справу за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року у справі №402/29/17 за позовом ОСОБА_4 до Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області - відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, про визнання протиправним та скасування висновку, -

в с т а н о в и л а :

У січні 2017 року ОСОБА_4 звернулася в суд з позовом до Благовіщенської районної державної адміністрації Кіровоградської області - відділу регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства, в якому просила визнати протиправним та скасувати Висновок від 15.12.2016 року № 82 та Висновок від 20.01.2017 року за № 10 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення для індивідуального садівництва, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, м. Благовіщенське, на розі вулиць Гоголя і Тітова.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновки відповідача про те, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає містобудівній документації (без зазначення якій саме: 1987, 1997 років) не підтверджені належними і допустимими доказами.

Постановою Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17 березня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано Висновок від 15.12.2016 року № 82 та Висновок від 20.01.2017 року за № 10 про відмову в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивача за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення для індивідуального садівництва, що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, м. Благовіщенське, на розі вулиць Гоголя і Тітова.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року скасовано постанову Ульяновського районного суду Кіровоградської області від 17 березня 2017 року та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_4 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, матеріали касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за заявою позивача від 3 жовтня 2014 року рішенням № 389 двадцять п'ятої сесії шостого скликання Ульяновської міської ради від 03.10.2014 року позивачу було надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення в межах м. Ульяновка, що перебувають в запасі, орієнтовною площею 0,0300 га, для індивідуального садівництва (згідно КВЦПЗ : 01.05), що знаходиться за адресою: Кіровоградська область, м. Ульяновка (на теперішній час - м. Благовіщенське), на розі вулиць Гоголя та Тітова. Дію зазначеного рішення було продовжено рішенням Благовіщенської міської ради №151 від 18.11.2016 року.

На замовлення позивача, ліцензованою організацією - ТОВ "Кіровоградгеоінформ" було виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва.

Вказаний проект землеустрою було погоджено Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру - Відділом Держгеокадастру в Ульяновському районі Кіровоградської області за №332 від 21.12.2016 року.

Межі земельної ділянки погодженні Благовіщенською міською радою та складено Акт прийомки-передачі межових знаків на зберігання від 03 серпня 2016 року. Земельна ділянка перебуває у запасі.

Висновком від 15.12.2016 року за № 82 та повторно від 20.01.2017 року за №10 Відділ регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Благовіщенської районної державної адміністрації відмовив позивачу в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі ч.5 та ч.6 ст. 186-1 ЗК України, ч.3, ч.4 ст.24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", посилаючись на те, що згідно існуючої містобудівної документації (генерального плану м. Ульяновка, розробленого в 1989 році та актуалізованого рішення Ульяновської міської ради 27.02.2013 року № 248), вказана земельна ділянка знаходиться в межах кварталу присадибної житлової забудови і відповідно призначена для житлового будівництва, а не для індивідуального садівництва, тобто даний проект землеустрою мав би передбачати зміну цільового призначення земельної ділянки, що в даному випадку неможливе, оскільки в м. Благовіщенське відсутні план зонування або детальний план зазначеної території, затверджені відповідно до вимог Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", що суперечить ч.4 ст.24 згаданого закону. Крім того, на теперішній час тривають роботи по коригуванню генерального плану населеного пункту, який наразі перебуває на етапі експертизи, тому, якщо органом місцевого самоврядування будуть запропоновані відповідні зміни до містобудівної документації та будуть схвалені експертною організацією, даний проект землеустрою може бути погоджений після затвердження генерального плану міста Благовіщенське та розроблення схеми зонування, якою має бути передбачено відповідний вид використання даної земельної ділянки.

Задовольняючи позовні вимог, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка на діючому генеральному плані зображена пустим білим квадратом. Рішенням міської ради двадцять п'ятої сесії шостого скликання від 3 жовтня 2014 року № 389 визначено сільськогосподарське призначення земельної ділянки за рахунок категорії земель, що перебувають в запасі, для індивідуального садівництва; відповідачем не надано належних доказів, які вказували б, що саме дана ділянка призначена для житлового будівництва та могли б спростувати викладене; матеріали справи не містять доказів того, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки не відповідає вимогам законодавства; посилання відповідача на те, що цільове призначення земельної ділянки не відповідає містобудівній документації (без зазначення якій саме: 1987, 1997 років) не підтверджені належними і допустимими доказами.

Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції виходив з того, що земельна ділянка не є сформованою, а, відповідно, у державному кадастрі відсутні дані щодо її цільового призначення. Мета погодження проекту землеустрою полягає в тому, щоб уникнути передачі у власність земельних ділянок з порушенням вимог законодавства.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України з цього приводу звертає увагу на наступне.

Статтею 13 Конституції України передбачено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону.

Відповідно до ст.14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Частиною 2 ст.19 передбачено, що Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з вимогами пункту 34 ч. 2 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання відповідно до закону щодо регулювання земельних відносин.

Відповідно до ч.1 ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Згідно п.б ч.1 ст.121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства в розмірі - не більше 2,0 гектара.

Згідно ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Відповідно до ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідно до ст. 186-1 ЗКУ проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов'язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об'єкт будівництва або планується розташування такого об'єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов'язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов'язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов'язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із копії проекту землеустрою, земельна ділянка відводиться за рахунок земель сільськогосподарського призначення, що перебувають у запасі, надана для індивідуального садівництва по угіддях - 002.03.Багаторічні насадження, на якій відсутній об'єкт будівництва

Відповідно, вищезазначений проект землеустрою не підлягає погодженню Відділом регіонального розвитку, містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Благовіщенської районної державної адміністрації.

Проте, судами попередніх інстанцій не досліджено та не надано належної правової оцінки даній обставині.

Відповідно до ст.20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень. Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Судами вірно встановлено, що земельна ділянка, щодо якої позивачем подано заяву про відведення у власність, не є сформованою як об'єкт цивільних прав в розумінні ст.79-1 ЗК України, оскільки не має кадастрового номеру.

Разом з тим, судом апеляційної інстанції хибно зазначено, що приймаючи рішення щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність за рахунок категорії земель сільськогосподарського призначення в межах м. Ульяновка, що перебувають у запасі для індивідуального садівництва, Ульяновська міська рада не врахувала, що земельна ділянка, яка проектується для відведення, є об'єктом містобудування в складі кварталу житлової індивідуальної забудови і призначена для житлового будівництва, що відповідно до ст.38 та 39 ЗК України відносить її до земель житлової так громадської забудови, оскільки віднесення земель до тієї чи іншої категорії та зміна їх цільового призначення проводиться виключно відповідним рішенням органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування.

Дана правова позиція узгоджується із Висновками Верховного Суду України, викладеними у рішеннях за результатами розгляду заяв про перегляд судових рішень, за 1 півріччя 2016 року (№2(198)'2017; 150.000.000 ЗЕМЕЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО, 150.010.000 УПРАВЛІННЯ В ГАЛУЗІ ВИКОРИСТАННЯ ТА ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ) про правильне застосування положень ст.5 Закону України від 11 грудня 2003 року №1378-IV «Про оцінку земель» та Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів щодо окремих особливостей зміни цільового призначення використання земельної ділянки.

Відповідно, висновок суду апеляційної інстанції, що рішення міської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, яке містить інформацію про те, що земельна ділянка надається за рахунок земель сільськогосподарського призначення не має правового значення, оскільки земельна ділянка не є сформованою, а, відповідно, у державному кадастрі відсутні дані щодо її цільового призначення, є помилковим та таким, що суперечить нормам земельного законодавства.

В частині висновків відповідача про те, що проект землеустрою мав би передбачати зміну цільового призначення, колегія суддів зазначає, що оскільки земельна ділянка не є сформованою, а дані про неї не внесені до державного кадастру, то твердження відповідача про зміну цільового призначення не мають під собою жодного правового підґрунтя.

Крім того, як зазначає позивач у касаційній скарзі та підтверджується матеріалами справи, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні як на доказ безпідставності позовних вимог посилається на детальний план території міста Благовіщинське, який відсутній у матеріалах справи. Відсутність плану зонування та детального плану підтверджується також Висновком відповідача про відмову у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Разом з тим, судом апеляційної інстанції не було досліджено та надано належну правову оцінку вищезазначеним обставинам, що дозволило б винести законне та обґрунтоване рішення на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин по справі.

Відповідно до ст.159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

За змістом п.3 ч.1 ст.163 КАС України у мотивувальній частині зазначаються обставини, встановлені судом із посиланням на докази, мотиви неврахування окремих доказів, а також мотиви, з яких суд виходив при ухваленні рішення, і положення закону, якими він керувався.

В мотивувальній частині рішення наводяться дані про встановлені судом обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінка всіх доказів, з яких виходив суд при вирішенні спору; визнаючи одні і відхиляючи інші докази, суд повинен це обґрунтувати.

Згідно з ч.1 ст.138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи та які належить установити при ухваленні судового рішення у справі.

Мотивувальна частина кожного рішення повинна мати також посилання на закон та інші нормативні акти матеріального права і у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права й обов'язки сторін у спірних правовідносинах, на відповідні статті КАС України та інші норми процесуального права, керуючись якими суд встановив обставини справи, права й обов'язки сторін; в мотивувальній частині рішення можуть також використовуватися посилання на рішення Конституційного Суду України, відповідні рішення Верховного Суду України (стаття 244-2 КАС України), а також посилання на рішення Європейського суду з прав людини; проте саме лише посилання в мотивувальній частині на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, на які посилається сторона при обґрунтуванні своїх вимог, не може вважатися належною юридичною кваліфікацією (п.9 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013р. №7 "Про судове рішення в адміністративній справі").

Також в пункті 42 рішення "Бендерський проти України" від 15.11.2007р. Європейський суд з прав людини зазначив, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (див. рішення "Руїз Торійа проти Іспанії" від 09.12.1994р.). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (рішення "Артіко проти Італії" від 13.05.1980р.). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді "заслухані", тобто належним чином вивчені судом (cf."Дюлоранс проти Франції", п.34553/97, п.33, від 21.03.2000р.; "Донадзе проти Грузії", n 74644/01, пп.32 et 35, від 07.03.2006р.).

Крім того, Європейський суд з прав людини у п.23 та п.25 Рішення "Проніна проти України" від 18.07.2006р. вказав, що суди зобов'язані давати обґрунтування своїх рішень за аргументами, які сторона може представити в суд, та проаналізувати позов з точки зору цих аргументів.

За правилами ст.227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Зважаючи на те, що допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якому слід дослідити усі викладені вище обставини і прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 - задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року - скасувати. Справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через 5 днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі і оскарженню не підлягає.

Судді: