Справа № 825/1576/17
Суддя: Аліменко В.О.
Дата ухвалення: 2017-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 825/1576/17 Головуючий у 1-й інстанції: Клопот С.Л. Суддя-доповідач: Аліменко В.О.
У Х В А Л А

Іменем України

12 грудня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Аліменка В.О.,

суддів Безименної Н.В., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря Лебедєвої Ю.Б.,

розглянувши у відкритому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 р. у справі за адміністративним позовом Фермерського господарство «Крупський» до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, провідного спеціаліста відділу контролю за використанням і охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенка Володимира Миколайовича про визнання дій протиправними та скасування припису, -

В С Т А Н О В И Л А:

Фермерське господарство «Крупський» звернулось до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, провідного спеціаліста відділу контролю за використанням і охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенка Володимира Миколайовича та просив:

- визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Фермерського господарства «Крупський» при використанні земельної ділянки площею 38,2231 га з кадастровим номером НОМЕР_1;

- визнати незаконним та скасувати припис провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенка Володимира Миколайовича від 18.09.2017 №355-ДК/0326Пр/03/01/-17.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятою постановою, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції, як таку, що ухвалена з порушенням норм матеріального права та прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними у справі доказами, колегія суддів приходить до наступного.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 15 вересня 2017 року провідним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Бахмацькому, Борзнянському, Коропському та Сосницькому районах Управління з контролю за використанням та охороною земель ГУ Держгеокадастру у Чернігівській області Пилипенком Володимиром Миколайовичем було проведено перевірку з питань дотримання вимог земельного законодавства при використанні земельної ділянки, яка знаходиться в оренді ОСОБА_3, на території Оленівської сільської ради Борзнянського району.

За результатами перевірки було складено акт від 15.09.2017, з якого вбачається, що за результатами перевірки на місцевості 11.09.2017 виявлено, що земельна ділянка використовується ФГ «Крупський» для вирощування кукурудзи.

Земельна ділянка площею 38,2231 га з кадастровим номером НОМЕР_1 була передана в оренду гр. ОСОБА_3 для ведення фермерського господарства строком на 20 років згідно наказу ГУ Дерземагентства у Чернігівській області від 19.12.2014 №25-4815/14-14-сг.

Згідно даних Державного земельного кадастру відповідно до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки вищевказана земельна ділянка належить до виду сільськогосподарських угідь - пасовища.

За результатами перевірки інспектором зроблено висновок про те, що дії ФГ «Крупський» в особі голови господарства ОСОБА_4 щодо використання для вирощування сільськогосподарських культур на земельній ділянці, яка за видом використання обліковується як пасовище, без затвердження проекту землеустрою, що забезпечує еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь свідчить про порушення вимог абз.2 ч.5 ст.20 та ст.ст. 31, 33-37 Земельного кодексу України.

Крім того, на підставі акту перевірки від 15.09.2017 інспектором було складено припис від 18.09.2017, згідно з яким приписано у 30-тиденний термін усунути виявлене порушення земельного законодавства при використанні земельної ділянки. Про виконання припису повідомити до 17.10.2017.

Не погоджуючись із такими діями та висновками відповідача, позивач звернувся до суду із даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що з договору оренди земельної ділянки, інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав, технічної документації на земельну ділянку вбачається, що землевпорядна документація не містить будь-яких обмежень стосовно земельної ділянки, що обстежувалась, а отже контролюючим органом не доведено порушення використання земельної ділянки, оскільки позивач використовує останню в межах договірних відносин та у відповідності до вимог чинного законодавства.

Колегія суддів погоджується із таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Положенням про ГУ Держгеокадастру встановлено право державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель складати акти перевірки чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення; давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру, хоча надає відповідачам в рамках здійснення державного контролю повноважень на проведення перевірок.

Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №132 від 25.02.2013 року був затверджений Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства, але вказаний наказ визнаний таким, що втратив чинність, відповідно до Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017.

Крім того, КМУ видав Розпорядження під 10.03.2017 року №169 «Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади», яким скасовані накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як такі, що не відповідають Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», за переліком згідно з додатком 1, у якому зазначений наказ Мінагрополітики №132 від 25.02.2013 року. Розпорядження КМУ набрало законної сили 21.05.2017 року.

Вказане розпорядження КМУ свідчить про те. що накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо здійснення державного нагляду (контролю) повинні виповідати Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України «Про основні засади державною нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Згідно з ч. 1 та 2 статті 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, яким с Держана служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

Державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, яким є Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України).

Також, позивач звертає увагу на те, що в даній адміністративній справі вирішуються спірні правовідносини в рамках Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», який є спеціальним, яким в свою чергу, як вже зазначалось вище, врегульовано правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» не визначає підстав та порядку проведення перевірок.

В свою чергу, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю). їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) врегульовано Законом України «Про основні засади державною нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який є загальним.

Системний аналіз вищевказаних положень, дає підстави дійти до висновку, що в даному випадку цей закон підлягає для застосування до спірних правовідносин поряд із спеціальним законом.

Враховуючи викладене, є безпідставним твердження апелянта про те, що Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не розповсюджується на діяльність органів Держгеокадастру в даному випадку, оскільки об'єктом перевірки є саме земельні ділянки, а не суб'єкти господарювання, які використовують таку земельну ділянку у своїй діяльності.

З тексту наказу про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності № 355-ДК від 1 вересня 2017 року вбачається, що об'єктом перевірки зазначена земельна ділянка яка знаходиться в оренді гр. ОСОБА_3

Актом перевірки дотримання земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою від 15.09.2017 № 355-ДК/299/АП/09/01/-17 встановлено, що земельна ділянка використовується ФГ «Крупський».

Приписом № 355-ДК/299/АП/09/01/-17 від 18.09.2017 саме ФГ «Крупський» зобов'язано усунути виявлені порушення.

З наведених вище обставин вбачається, що предметом перевірки було саме використання ФГ «Крупський» земельної ділянки, в процесі здійсненні товарного сільськогосподарського виробництва, тобто його господарської діяльності.

За таких обставин, призначення та проведення перевірки необхідно було здійснювати у відповідності до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Перевірка проводилась на підставі листа Оленівської сільської ради.

При цьому ст. 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", не передбачає такої підстави для проведення перевірки як звернення юридичної особи чи органу місцевого самоврядування.

Доказів того, що проведення позапланової перевірки погоджувалось відповідачем з центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), суду не представлено.

Доказів того, що позивача було завчасно попереджено про проведення перевірки, що позивачу вручались копії наказу про проведення перевірки направлення на її проведення, суду не представлено.

Зважаючи на наведене вище судом встановлено, що дії по призначенню та проведенню перевірки були здійснені Головним управлінням Держгеокадастру у Чернігівській області в порушення норм чинного законодавства і є неправомірними.

Таким чином, відповідач здійснив перевірку позивача без встановлених законом підстав на її проведення, що відповідно тягне за собою протиправність складання відповідачем документів, в тому числі і оскаржуваного припису, оскільки ГУ Держгеокадастру, його посадові особи як суб'єкти владних повноважень відповідно до ст.19 Конституції України повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

По суті неправомірності встановленого порушення, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

В ході проведення перевірки Інспектором встановлено порушення позивачем абз.2 ч,5 ст.20 та ст.31, 33-37 Земельного кодексу України.

Стаття 20 Земельного кодексу регламентує порядок встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок.

Зокрема, абзац 2 частини 5 статті 20 вказує, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

В свою чергу, статті 31, 33-37 ЗК України встановлюють правовий режим різних категорій земель, зокрема, земель фермерського господарства, особистого селянського господарства та ін.

Кожна земельна ділянка, незалежно від форми власності чи використання, має конкретне цільове призначення.

Цільове призначення земельної ділянки окреслюється встановленими законодавством та конкретизовані відповідними органами влади допустимими межами використання земельної ділянки громадянами та юридичними особами.

Цільове призначення земельної ділянки, яка надана в оренду, визначається в договорі оренди.

Відповідно дост.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

г) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

В свою чергу землі сільськогосподарського призначення відповідно до частини 2 ст. 22 Земельного кодексу України поділяються на: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до частини 1 ст. 1 Закону України «Про землеустрій» цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Отже, у випадку зазначення в документації щодо землі сільськогосподарського призначення «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», «для фермерського господарства» такою різновиду сільськогосподарських угідь як, зокрема, рілля, сіножаті, пасовища тощо, то зміна цільового призначення такої земельної ділянки при її використанні для виробництва товарної сільськогосподарської продукції не відбувається, з огляду на мету використання земельної ділянки у відповідності до зазначеного у законодавстві поняття фермерського товариства.

Метою встановлення категорій і цільового призначення земель є забезпечення особливого правового режиму для їх охорони і ефективного використання. Так, усі землі сільськогосподарського призначення (у склад яких входять рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги) можуть використовуватися для виробництва сільгосппродукції.

Крім того, відповідно до Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ), затвердженого наказом Держкомзему від 23.07.2010 №548 КВЦІ13 застосовується для використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами, установами для ведення обліку земель та формування звітності із земельних ресурсів.

КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об'єктів.

Одним із таких видів, до якого належить і земля, яка була об'єктом перевірки, є землі сільськогосподарського призначення - для ведення фермерського господарства (код за КВЦПЗ 01.02).

Крім того, за КВЦПЗ існує інший вид використання земельних ділянок - 01.08. - для сінокосіння та випасання худоби.

Саме такі земельні ділянки - з кодом 01.08 є пасовищами та сіножатями у розумінні видів цільового призначення.

Як вбачається з договору оренди від 19.03.2015 земельної ділянки в оренду ОСОБА_3 передавалась земельна ділянка сільськогосподарського призначення (для ведення фермерського господарства) строком на 20 років.

Згідно п.16 Договору оренди цільове призначення земельної ділянки (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель) - землі сільськогосподарського призначення, для ведення фермерського господарства.

Пункт 17 Договору зазначає, що умовами збереження стану об'єкта оренди є: використання земельної ділянки з дотриманням встановленого цільового призначення, вжиття заходів щодо збереження родючості ґрунтів та щодо зменшення шкідливого техногенного впливу на земельну ділянку.

Отже, земельна ділянка використовується позивачем на законних підставах і відповідно до умов укладеного договору оренди землі.

Відповідно до норм чинного земельного законодавства землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам та сільськогосподарським підприємствам - для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Згідно ст.1 Закону України «Про фермерське господарство» фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, здійснювати її переробку та реалізацію з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм у власність та/або користування, у тому числі в оренд), для ведення фермерського господарства, товарного сільськогосподарського виробництва, особистого селянського господарства, відповідно до закону.

Отже, у разі якщо документацією із землеустрою, на підставі якої посвідчено право власності або користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням «для ведення фермерського господарства» чи «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» визначено один із видів сільськогосподарських угідь (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги), то фактичне використання такої земельної ділянки її власником чи користувачем на умовах оренди для виробництва товарної сільськогосподарської продукції не буде потребувати зміни цільового призначення земельної ділянки її власником чи користувачем, оскільки мета та умови використання земельної ділянки фермерським господарством передбачають виробництво, переробку та реалізацію товарної сільськогосподарської продукції з метою отримання прибутку.

Крім того, відповідно до статті 35 Закону України від 19.06.2003 №962-ІУ «Про охорону земель», власники і землекористувачі, в тому числі орендарі, земельних ділянок при здійсненні господарської діяльності зобов'язані забезпечувати використання земельних ділянок за цільовим призначенням та дотримуватися встановлених обмежень (обтяжень) на земельну ділянку.

Відповідно до ст.37 Закону України від 19.06.2003 №962-ІУ, на землях сільськогосподарського призначення може бути обмежена діяльність щодо: вирощування певних сільськогосподарських культур, застосування окремих технологій їх вирощування або проведення окремих агротехнічних операцій; розорювання сіножатей, пасовищ; використання деградованих, малопродуктивних, а також техногенно-забруднених земельних ділянок: необґрунтованого інтенсивного використання земель.

Як вбачається з договору оренди земельної ділянки, інформаційних довідок з Державного реєстру речових прав, технічної документації на земельну ділянку - землевпорядна документація не містить будь-яких обмежень стосовно земельної ділянки, що обстежувалась.

В свою чергу, припис - це обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога державного інспектора сільського господарства, яка оформляється, вручається (надсилається) керівникам юридичних осіб та фізичним особам (у тому числі керівникам суб'єктів господарювання та фізичним особам - підприємцям) щодо усунення порушень земельного законодавства.

Припис має містити чіткі вимоги та конкретні дії, які суб'єкт, що перевіряється, має вчинити для усунення виявлених порушень земельного законодавства.

Оскаржуваний припис від 18.09.2017 №355-ДК/0326Пр/03/01/-17 не містить таких відомостей. В ньому лише зазначається загальні вимоги - усунути виявлене порушення земельного законодавства, без зазначення того, що саме і всупереч чому було порушене і що саме потрібно усунути.

За таких підстав Чернігівським окружним адміністративним судом правомірно встановлено, що припис від 18.09.2017 за №355-ДК/0326ГІр/03/01/-17 є неправомірним, незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

З підстав вищенаведеного, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому підстав для його скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області - залишити без задоволення, постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядок і строки, визначені ст. 212 КАС України.

Головуючий суддя В.О. Аліменко

Судді Н.В. Безименна

А.Ю. Кучма