Справа № 303/5430/16-а
Суддя: Швед Е.Ю.
Дата ухвалення: 2017-12-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 грудня 2017 року м. Київ К/800/25410/17

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Єрьоміна А.В.,

Калашнікової О.В.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні справу за

касаційними скаргами прокуратури Львівської області та виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області

на постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 лютого 2017 року

та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року

у справі № 303/5430/16-а

за позовом ОСОБА_2

до виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області,

треті особи: Ужгородська міська рада Закарпатської області, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради Закарпатської області, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області, відділ державного архітектурно - будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області, Мукачівська місцева прокуратура в Закарпатській області,

про визнання незаконним та скасування рішення та наказу,

встановив:

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області, в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив: визнати незаконним та скасувати рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 02 вересня 2016 року за № 277 та наказ відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області від 19 вересня 2016 року за № 8.

Постановою Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року, позов задоволено, визнано незаконним та скасовано спірне рішення відповідача та наказ.

У касаційній скарзі відповідач, прокурор посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення,яким відмовити в задоволенні позову. Касаційні скарги обґрунтовані наступним. Підставою для прийняття відповідачем спірного рішення стало те, що позивачу видано містобудівні умови та обмеження земельної ділянки всупереч містобудівній документації, оскільки Генеральним планом населеного пункту не передбачено використання належної позивачу земельної ділянки для її забудови, вказана земельна ділянка призначена для відпочинку. Відповідач зазначає, що мав повноваження на прийняття спірного рішення про скасування містобудівних умов та обмежень земельної ділянки. Також зазначає, що судами порушено норми процесуального права: безпідставно прийнято заяву про збільшення позовних вимог, не залучено третю особу до участі в справі в якості відповідача, адже наказ саме третьої особи скасовано судом, чи не залучено належного співвідповідача. Крім того, зазначається, що оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам до судового рішення (наведено лише норми законодавства, відсутній аналіз спірних правовідносин, вплив спірних рішень на права, свободи, інтереси позивача).

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, позивач не погоджується з касаційними скаргами, просить відмовити в їх задоволенні, рішення судів - залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступного висновку.

Судами встановлено, зокрема, що відповідно до копії Державного акту на право власності на земельну ділянку, зареєстрованого в реєстрі за № 82 та виданого на підставі Договору купівлі-продажу № 2597 від 26 жовтня 2009 року, ОСОБА_2 є власником земельної ділянки площею 0,2000 га., яка розташована за адресою: АДРЕСА_1, цільове призначення - для комерційної діяльності. Кадастровий номер земельної ділянки - НОМЕР_1.

26 серпня 2015 року Управлінням містобудування та архітектури при виконавчому комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області позивачу видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць за адресою: АДРЕСА_1.

Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт «Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць».

Проте, виконавчим комітетом Ужгородської міської ради 02 вересня 2016 року прийнято спірне рішення «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки АДРЕСА_1» № 277, яким вирішено скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки АДРЕСА_1 від 26 серпня 2015 року № 136/20-16/2015 у зв'язку з їх невідповідністю Генеральному плану населеного пункту.

Крім того встановлено, що рішенням Господарського суду Закарпатської області від 28 квітня 2014 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 08 липня 2014 року та постановою Вищого господарського суду України від 12 листопада 2015 року, у справі № 5008/1745/2011 за позовною заявою прокурора міста Ужгород, в інтересах держави в особі Ужгородської обласної ради та Закарпатського обласного українського музично-драматичного театру м. Ужгород до Ужгородської міської ради м. Ужгород, фізичної особи підприємця ОСОБА_2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Головне управління держкомзему у Закарпатській області м. Ужгород, про скасування пункту 1 рішення Ужгородської міської ради від 16 липня 2009 року № 1181 «Про перелік земельних ділянок, які підлягають продажу шляхом аукціону», зокрема, у частині затвердження для продажу у власність шляхом аукціону земельної ділянки площею 0,20 га. у м. Ужгороді, АДРЕСА_1; скасування пункту 1 рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 23 вересня 2009 року № 266 «Про проведення аукціону з продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення у частині затвердження стартової ціни земельної ділянки площею 0,20 га., у м. Ужгороді, АДРЕСА_1, яка підлягає продажу у власність шляхом аукціону; визнання недійсним аукціону з продажу земельної ділянки площею 0,20 га в м. Ужгороді, пров. Мостовий, позиція 1; визнання недійсним договору купівлі-продажу земельної ділянки площею 0,20 га в м. Ужгороді, пров. Мостовий, позиція 1 від 26 жовтня 2009 року, у задоволенні позову відмовлено.

Рішенням № 409 Ужгородської міської ради VIII сесії VII скликання від 18 жовтня 2016 року «Про розроблення містобудівної документації» міська рада вирішила: з метою визначення планувальної організації та розвитку території розробити детальний план території біля Закарпатського обласного державного українського музично-драматичного театру, обмеженої вул. Л. Толстого та Київською набережною. Замовнику (виконавчий комітет міської ради) організувати розроблення містобудівної документації у порядку, визначеному Наказом Мінрегіонбуду 16 листопада 2011 року № 290, забезпечити проведення громадських слухань та подати документацію на затвердження міською радою.

Відповідно до пункту 1 наказу за № 8, виданого відділом Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 19 вересня 2016 року «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт», скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт ЗК № 77 «Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 в м. Ужгород» з підстав скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Позивач, не погоджуючись зі спірними рішенням та наказом, звернувся до суду з цим позовом про визнання їх незаконними та скасування.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з незаконності спірних рішення та наказу. Оскільки цільове призначення належної позивачу земельної ділянки - для комерційної діяльності, то позивачу правомірно видано містобудівні умови та обмеження її забудови, відтак їх скасування є незаконним. Крім того, відповідач не мав повноважень на скасування вже виданих містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

Суд касаційної інстанції погоджується з таким висновком судів та зазначає наступне.

Ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

Містобудівні умови та обмеження є основними складовими вихідних даних відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Містобудівні умови та обмеження містять, зокрема, відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні (п. 3 ч. 5 ст. 29 вказаного закону).

Як встановлено судами та підтверджується матеріалами справи, зокрема, копією Державного акту на право власності на земельну ділянку, зареєстрованого в реєстрі за № 82 та виданого на підставі Договору купівлі-продажу № 2597 від 26 жовтня 2009 року, копією містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, що розташована в АДРЕСА_1, від 26 серпня 2015 року, цільове призначення вказаної ділянки - для комерційної діяльності, функціональне призначення - для будівництва та обслуговування офісних приміщень з вбудованим паркінгом.

З огляду на наведені норми та встановлені судами обставини, слідує висновок, що позивач правомірно використовував належну йому земельну ділянку відповідно до її цільового призначення. Більше того, в силу наведених законодавчих норм, забудова земельної ділянки всупереч її цільовому призначенню забороняється, як забороняється і зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території.

Надаючи оцінку спірному рішенню відповідача, слід врахувати також наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Ч. 10 ст. 59 вказаного закону визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Аналіз наведених норм закону дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Водночас у ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в Рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 04 листопада 2015 року у справі № 21-1457а15, яка має враховуватись іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права згідно з ст. 2442 КАС України.

У справі, що розглядається, виконавчим комітетом Ужгородської міської ради Закарпатської області відповідно до передбаченого п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваження прийнято рішення, яким скасовано по суті інше рішення місцевого органу виконавчої влади - про видання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Проте вказані містобудівні умови та обмеження, як встановлено судами, вже реалізовано та на їх підставі виникли інші правовідносини: розроблено проекту документацію на об'єкт будівництва; Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт «Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць» та розпочато будівельні роботи. А позивач заперечує проти зміни чи припинення таких правовідносин.

Відтак, видані позивачу містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не можуть бути в подальшому скасовані будь-яким органом місцевого самоврядування чи місцевим органом виконавчої влади тільки з тієї підстави, що вони не відповідають Генеральному плану населеного пункту, тобто видані помилково.

Питання ж скасування вже виданих містобудівних умов та обмежень чи внесення до них змін врегульовано ч. 8 ст. 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідно до якої містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Зі змісту цитованих норм слідує висновок, що скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється тільки за заявою замовника, головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду.

Жодну з перелічених підстав для скасування містобудівних умов та обмежень судами не встановлено, не наведено їх і відповідачем, третіми особами.

Отже, виконавчим комітетом Ужгородської міської ради Закарпатської області за відсутності передбачених законом підстав та з перевищенням визначених законом повноважень прийнято рішення, яким скасовано видані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.

Безперечно, такі обставини свідчать про незаконність спірного рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки АДРЕСА_1» від 02 вересня 2016 року за № 277.

Оскільки підставою для видання наказу про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт ЗК № 77 «Будівництво офісних приміщень з підземним паркінгом на 40 машиномісць по АДРЕСА_1 в м. Ужгород» стало прийняття відповідачем рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної, незаконність якого встановлено судами, то слід також скасувати і спірний наказ відділу Державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт» від 19 вересня 2016 року № 8.

Щодо порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, на чому наполягають відповідач та прокурор, то слід зазначити, що не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи (ч. 2 ст. 224 КАС України). Оскільки суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції ухвалив правильне по суті рішення, то їх скасування чи зміна тільки з мотивів порушення норм процесуального права не відповідатиме положенням процесуального закону.

За таких обставин, суди дійшли обґрунтованого висновку про задоволення позову. Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, ухвалено законне та обґрунтоване рішення.

З урахуванням викладеного, доводи касаційних скарг спростовуються викладеними нормами права та встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для їх задоволення та скасування оскаржуваних судових рішень.

Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч. 3 ст. 2201 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Керуючись ст.ст. 220, 2201, 223, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційні скарги прокуратури Львівської області та виконавчого комітету Ужгородської міської ради Закарпатської області відхилити.

Постанову Мукачівського міськрайонного суду Закарпатської області від 01 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2017 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: