Справа № 825/1549/17
Суддя: Василенко Я.М.
Дата ухвалення: 2017-12-12 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 825/1549/17 Головуючий у 1-й інстанції: Бородавкіна С.В Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
У Х В А Л А

Іменем України

12 грудня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі Вітковській К.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернігівської обласної державної адміністрації на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа - Козацька сільська рада Бобровицького району Чернігівської області про визнання протиправним та скасування висновку в частині, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 позов задоволено.

Не погоджуючись з вказаною постановою відповідач звернулась із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В судове засідання сторони не з'явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 6 ст. 12, ч. 1 ст. 41, ч. 4 ст. 196 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_2 є жителем с. Козацьке Бобровицького району Чернігівської області (а.с. 14, 16).

12.01.2017 листом за № 02-14/26 виконавчим комітетом Бобровицької міської ради було запропоновано Козацькій сільській раді розглянути пропозицію щодо добровільного об'єднання всіх територіальних громад Бобровицького району в одну територіальну громаду з центром у м. Бобровиця (а.с. 115, 118).

17.02.2017 Козацькою сільською радою Бобровицького району Чернігівської області (дванадцята сесія сьомого скликання) було прийнято рішення № 02-12 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи» (а.с. 20).

Вищевказаним рішенням надано згоду на добровільне об'єднання територіальної громади в Бобровицьку міську територіальну громаду з центром у м. Бобровиця. Делеговано сільського голову Яголу Володимира Івановича до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Розпорядженням міського голови Бобровицької міської ради від 23.03.2017 № 10- од утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад (а.с. 119).

27.04.2017 Бобровицькою міською радою до Чернігівської обласної державної адміністрації було подано подання № 02-08/355 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень, в тому числі Козацької сільської ради, Конституції та законам України (з додатками) (а.с. 153-230).

Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 № 215 затверджено висновок щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, відповідно до якого проект рішення, зокрема Козацької сільської ради, відповідає законам та Конституції України (а.с. 150-152).

Вважаючи зазначене розпорядження у вищевказаній частині протиправним, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав та інтересів.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси ОСОБА_2, як жителя с. Козацьке, оскільки прийнято без врахування та дотримання норм п.п. 2, 4, 5 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а тому воно підлягає скасуванню, а позов задоволенню.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що будь-які підстави щодо відмови у наданні позитивного висновку щодо відповідності проектів рішень у відповідача були відсутні, у зв'язку із чим у задоволенні позову необхідно відмовити.

Колегія суддів погоджується з рішенням суду першої інстанції та вважає доводи апелянта безпідставними, враховуючи наступне.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Нормами статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З матеріалів справи вбачається, що оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси ОСОБА_2, як жителя с. Козацьке, оскільки прийнято без врахування та дотримання норм пунктів 2, 4, 5 частини 1 статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Так, згідно із статтею 119 Конституції України, статтею 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації забезпечують в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади.

Згідно приписів статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Такі конституційні положення відповідають Європейській Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 (Хартію ратифіковано Законом України № 452/97-ВР від 15.07.1997).

Відповідно до положень статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено принципи добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Згідно частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;

3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад визначено статтею 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

З аналізу наведених норм вбачається, що надходження проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад покладає на обласну державну адміністрацію обов'язки протягом 10 робочих днів підготувати відповідний висновок та затвердити його розпорядженням обласної державної адміністрації відповідно до норм Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», які повинні ним виконуватися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, після надходження проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, відповідачем були вчинені дії, передбачені статтею 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема, розглянуто документи та в цілому підготовлено позитивний висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», який затверджено розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад».

Водночас, зазначені норми закону зобов'язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та Законам України.

Однак, колегія суддів звертає увагу, що під час підготовки висновку щодо відповідності Конституції України та законам України проекта рішення Козацької сільської ради «Про добровільне об'єднання» Чернігівською обласною державною адміністрацією на час прийняття оскаржуваного розпорядження, яким був затверджений вказаний висновок, не було обґрунтовано та не дотримано вимог статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а саме: частини 1 пунктів 2, 4 та 5, відповідно до яких, територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад мають братись до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади; а якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Крім того, зазначений висновок взагалі не містить критеріїв оцінювання законності та обґрунтованості відповідності проектів рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а лише констатує про відповідність зазначеного висновку Конституції України та законам України.

Так, відповідно до пункту 6 зазначеної Методики зони доступності потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

Однак, с. Козацьке, сільську територіальну громаду якої пропонувалось об'єднати в Бобровицьку міську об'єднану територіальну громаду, знаходиться на відстані більше 20 кілометрів від запропонованого центру громади в м. Бобровиця (с. Козацьке - 28,8 км) (а.с. 33). Крім того, після утворення Новобасанівської сільської об'єднаної територіальної громади, території Гаврилівської, Петрівської та Козацької сільських рад Бобровицького району не мають спільної межі з територіями сільських рад Бобровицького району та Бобровицькою міською радою, які вирішили добровільно об'єднатися в Бобровицьку об'єднану територіальну громаду, оскільки Новобасанівська сільська об'єднана територіальна громада їх розмежовує (а.с. 31).

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що Чернігівською обласною державною адміністрацією при прийнятті розпорядження від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку щодо Козацької сільської ради не були встановлені обставини передбачені частиною 4 та частиною 6 статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», внаслідок чого були порушені права ОСОБА_2, як члена Козацької сільської ради.

Системний аналіз викладених правових норм та обставини справи дають підстави вважати, що оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси ОСОБА_2, як жителя с. Козацьке, оскільки прийнято без врахування та дотримання норм п.п. 2, 4, 5 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», у зв'язку із чим розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Козацької сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» підлягає скасуванню, що вірно встановлено судом першої інстанції.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Апелянт не надав до суду належних доказів, що б підтверджували факт протиправності рішення суду першої інстанції.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 200 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, а постанову суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 41, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу Чернігівської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 02.11.2017 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, проте може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку та строки, встановлені статтею 212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Кузьменко В.В.,

Шурко О.І.

Повний текст ухвали виготовлений 18.12.2017.