Справа № 816/1559/17
Суддя: Бершов Г.Є.
Дата ухвалення: 2017-12-13 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 грудня 2017 р.Справа № 816/1559/17
Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Бершова Г.Є.

Суддів: Катунова В.В. , Ральченка І.М.

за участю секретаря судового засідання Ружинської К.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Полтавське хлібоприймальне підприємство" на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 24.10.2017 по справі № 816/1559/17

за позовом Приватного акціонерного товариства "Полтавське хлібоприймальне підприємство"

до Державної екологічної інспекції у Полтавській області

про визнання дій протиправними та скасування припису,

ВСТАНОВИЛА:

13.09.2017 Приватне акціонерне товариство "Полтавське хлібоприймальне підприємство" (далі - ПрАТ "Полтавське ХПП", позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним до Державної екологічної інспекції у Полтавській області (далі - Інспекція, відповідач) про визнання протиправними дій Державної екологічної інспекції у Полтавській області щодо проведення позапланової перевірки на підставі направлення №118/01-01-14 від 20.06.2017; скасування припису Державної екологічної інспекції у Полтавській області №06-23-15 від 04.07.2017, що складений на підставі акта перевірки №118/01-01-14 від 29.06.2017.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 24 жовтня 2017 року у задоволенні позовних вимог ПрАТ "Полтавське ХПП" відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В обгрунтування вимог апеляційної скарги посилається на те, що судом першої інстанції не враховано, що підставою для проведення перевірки послугувала підроблена заява фізичної особи про порушення вимог природоохоронного законодавства, а тому після з'ясування вказаних обставин відповідач повинен був припинити проведення перевірки. Також заявник апеляційної скарги стверджує, що Інспекцією використано форму акта, яка була скасована розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №166-р, крім того, зазначеним розпорядженням скасовано наказ, яким визначено порядок організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, а тому суд першої інстанції не надав правову оцінку відсутності правового регулювання порядку проведення перевірок контролюючим органом.

Скориставшись правом подання заперечень на апеляційну скаргу, відповідач вказав, що позивачем не надано жодних підтверджуючих документів щодо безпідставності вимог по усуненню виявлених під час перевірки порушень.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача ОСОБА_1 доводи апеляційної скарги підтримав, просив скаргу задовольнити.

Представник відповідача ОСОБА_2 в судовому засіданні суду апеляційної інстанції в режимі відеоконференції проти доводів апеляційної скарги заперечував, просив судове рішення першої інстанції залишити без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено в суді апеляційної інстанції, що згідно даних реєстрації вхідної кореспонденції 16.06.2017 за вх. №Т-117/0-1-29 до Державної екологічної інспекції у Полтавській області надійшла заява ОСОБА_3 про порушення ПрАТ "Полтавське ХПП" (Галещинська дільниця) вимог природоохоронного законодавства (а.с.60).

На підставі наказу Державної екологічної інспекції у Полтавській області від 20.06.2017 №113/01-03 та направлення на перевірку від 20.06.2017 №118/01-01-14 (а.с.10) у термін з 21.06.2017 по 29.06.2017 державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища ОСОБА_4 проведено позапланову перевірку ПрАТ "Полтавське ХПП" на відповідність дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, за результатами якої складено акт №118/01-01-14 (а.с.15-20).

Під час проведення перевірки встановлено, що ПрАТ "Полтавське ХПП" (Галещинська дільниця) здійснює викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами за відсутністю відповідного дозволу, що є порушенням ст.ст. 10, 11 Закону України "Про атмосферне повітря"; не дотримуються умов дозволу на спеціальне водокористування № 0496/Пол від 07.06.2016, а саме зони санітарної охорони водозабору не погоджено в установленому порядку, що є порушенням вимог ст. 44, 49, 93 Водного кодексу України; позивачем здійснюється виробнича діяльність пов'язана з утворенням, зберігання та видалення відходів за відсутності дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами, що є порушенням вимог ст.ст. 32, 33 Закону України "Про відходи" та виявлено інші порушення, зазначені в акті №118/01-01-14.

04.07.2017 Державною екологічною інспекцією у Полтавській області видано припис №06-23-15 керівнику ПрАТ "Полтавське ХПП" (а.с.22-24), який направлено на адресу позивача рекомендованим листом з повідомленням.

ПрАТ "Полтавське ХПП" вважаючи протиправними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки та припис, що складений за наслідками такої перевірки, звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що суб'єкт господарювання, який вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється контролюючими органами.

Переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги позивача, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з таких підстав.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначено Законом України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877).

Відповідно до абз. 3 статті 1 Закону № 877 заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Частиною першою статті 6 Закону № 877 визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу, зокрема, є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки. Суб'єкти господарювання мають право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), якщо вони не пред'явили документи, передбачені цим абзацом.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом. Повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється.

При цьому, згідно з частиною другою статті 7 Закону України від 03.11.2016 № 1728-VIII "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" на час дії мораторію на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб'єктів господарювання призупинено дію: другого речення абзацу п'ятого частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (Відомості Верховної Ради України, 2007 р., №29, ст. 389 із наступними змінами).

Відповідно до положень пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до 31 грудня 2017 року позапланові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органами державного нагляду (контролю) з підстави, передбаченої частиною другою цієї статті (за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (далі - Державна регуляторна служба).

Частиною 2 вказаної статті визначено, що позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п'яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.

Державна регуляторна служба зобов'язана до початку проведення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) оприлюднити на своєму офіційному веб-сайті погодження на проведення таких заходів. Проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби забороняється /стаття 4 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"/.

Згідно положень статті 5 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб'єкт господарювання перед проведенням позапланового заходу державного нагляду (контролю) ознайомлюється з погодженням Державної регуляторної служби на проведення такого заходу з наданням йому копії відповідного документа.

Разом із тим, згідно статті 6 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю), в тому числі, центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів.

Відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 №454/2011 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України, який входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Із системного аналізу вказаних вище правових норм вбачається, що дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) Держекоінспекцією України та її територіальних органів в областях.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції, що відповідач не зобов'язаний отримувати погодження Державної регуляторної служби для проведення позапланової перевірки ПрАТ "Полтавське ХПП" на підставі звернення фізичної особи.

Окрім того, ненадання суб'єкту господарювання погодження центрального органу виконавчої влади має правомірним наслідком недопущення перевіряючих до проведення перевірки, а не скасування припису, складеного за її результатами.

Колегія суддів відхиляє посилання заявника апеляційної скарги на те, що оскільки заява на підставі якої призначено проведення перевірки, є підробленою, відсутні підстави для проведення перевірки, а тому відповідач після з'ясування вказаних обставин повинен був припинити проведення перевірки та скасувати власний припис, враховуючи таке.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для призначення позапланового заходу слугувало звернення ОСОБА_3 Зі змісту вказаної заяви вбачається, що здійснюючи господарську діяльність ПрАТ "Полтавське ХПП" порушує законодавство про екологію, оскільки здійснює діяльність без дозвільних документів на викиди забруднюючих речовин; відходи вчасно не вивозяться; санітарна зона не дотримується. У зв'язку з наведеним, заявник просить перевірити ПрАТ "Полтавське ХПП" на дотримання вимог екології (а.с.60).

Колегія суддів приймає до уваги посилання апелянта на те, що вказана заява підписана не ОСОБА_3, а іншою особою, з огляду на надані позивачем докази (письмові пояснення ОСОБА_3, висновок експерта № 3143 від 30.11.2017), разом із тим вказує, що відповідач не наділений повноваженнями щодо встановлення фактів підробки документів та з'ясування справжності підпису у випадку надходження до нього письмових звернень фізичних осіб.

Так, вказана заява від імені ОСОБА_3 була оформлена у відповідності до вимог Закону України "Про звернення громадян" та містила у собі питання, що належать до компетенції Державної екологічної інспекції у Полтавській області, тому відповідач, як суб'єкт владних повноважень, у випадку надходження заяви зобов'язаний був перевірити її зміст шляхом проведення перевірки у спосіб, встановлений чинним законодавством.

Верховний Суд України в постанові від 24.12.2010 у справі № 21-25а10 зазначив, що суб'єкт господарювання, який вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо нього, має захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється контролюючими органами.

Тобто, згідно з правовою позицією Верховного Суду України, саме на етапі допуску до перевірки можна поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні перевірки.

Враховуючи правову позицію Верховного Суду України та беручи до уваги факт допуску перевіряючого до проведення перевірки, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про правомірність дій Державної екологічної інспекції у Полтавській області щодо проведення позапланової перевірки ПрАТ "Полтавське ХПП".

При цьому колегія суддів зазначає, що чинним законодавством не передбачено припинення проведення перевірки з підстав, на які посилається позивач, з огляду на встановлені під час перевірки порушення приписів нормативно-правових актів у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Так, згідно з ст. 10 Закону № 877 суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право вимагати припинення здійснення заходу державного нагляду (контролю) у разі перевищення посадовою особою органу державного нагляду (контролю) визначеного цим Законом максимального строку здійснення такого заходу; використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів; з'ясування посадовими особами під час здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) питань, інших ніж ті, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення такого заходу.

З огляду на те, що перевіряючі Інспекції були допущені до проведення перевірки, строків проведення перевірки не порушували та не виходили за межі питань , що стали підставою для здійснення позапланового заходу, перевіркою встановлено численні порушення вимог природоохоронного законодавства, відсутні підстави для припинення проведення перевірки за обставин, на які посилається ПрАТ "Полтавське ХПП".

Щодо посилань апелянта - ПрАТ "Полтавське ХПП" на те, що органи державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів та на відсутність, станом на дату проведення перевірки, нормативного акта, що регулює порядок організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 4 Закону № 877 визначено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №166-р "Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади", серед іншого, скасовано наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 02.10.2012 №483 "Про затвердження уніфікованих форм актів перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містять перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)", а також скасовано наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 №464 "Про затвердження порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства".

Розпорядження Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №166-р "Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади" набрало чинності 21.05.2017, тобто станом на дату проведення перевірки вказані накази були скасовані.

Разом з тим, статтею 6 Закону № 877 визначені підстави та строки проведення позапланових заходів, а статтею 7 вказаного Закону встановлено загальний порядок проведення таких заходів.

Так, частиною шостою статті 7 Закону № 877 визначено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім'я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім'я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Отже, Законом № 877-V безпосередньо визначено порядок, підстави та строки проведення позапланових заходів, а також перелік відомостей, які має містити акт перевірки.

Скасовані розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №166-р "Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади" наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 02.10.2012 №483 "Про затвердження уніфікованих форм актів перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містять перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)" та наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 №464 "Про затвердження порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства" є підзаконними нормативно-правовими актами, які видані уповноваженими органами на основі Закону № 877-V та за своєю суттю покликані врегулювати внутрішні відносини контролюючого органу, які не впливають на права суб'єкта господарювання.

Таким чином, відсутність уніфікованої форми акта перевірки, за умови відповідності акта вимогам статті 7 Закону № 877, не порушує прав ПрАТ "Полтавське ХПП" у спірних правовідносинах.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про необгрунтованість позовних вимог ПрАТ "Полтавське ХПП".

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинне бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з ч. 1 ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні даної справи не допустив, вірно встановив фактичні обставини справи та надав їм належної правової оцінки.

Наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Полтавське хлібоприймальне підприємство" залишити без задоволення.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 24.10.2017 по справі № 816/1559/17 залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя Бершов Г.Є.
Судді Катунов В.В. Ральченко І.М.
Повний текст ухвали виготовлений 18.12.2017.