Справа № 813/2293/17
Суддя: Шинкар Тетяна Ігорівна
Дата ухвалення: 2017-12-11 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 грудня 2017 рокуЛьвів№ 876/11167/17

ОСОБА_1 апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого Шинкар Т.І.,

суддів Макарика В.Я.,

ОСОБА_2,

секретаря судового засідання Чигер І.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_3 представника ОСОБА_4 на постанову ОСОБА_1 окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року у справі №813/2293/17 за позовом ОСОБА_4 до ОСОБА_1 обласної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_1 обласна державна адміністрація, ОСОБА_1 міська рада, ОСОБА_1 міський голова ОСОБА_5 про визнання протиправним та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

29.06.2017 ОСОБА_4 звернулася в суд з позовом до ОСОБА_1 обласної ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови ОСОБА_5, просила визнати протиправним і скасувати п.1.4 рішення ОСОБА_1 обласної ради від 11.05.2017 №455 «Про звернення ОСОБА_1 обласної ради» про прийняття звернення до ОСОБА_1 обласної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 слави на вул.Стрийській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором.

Постановою ОСОБА_1 окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року в задоволені позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_3 представник ОСОБА_4 подав апеляційну скаргу, просить скасувати постанову ОСОБА_1 окружного адміністративного суду від 06.10.2017 та прийняти нову про задоволення адміністративного позову. Апеляційну скаргу обґрунтовує тим, що приймаючи рішення від 11.05.2017 №455 ОСОБА_1 обласна рада вийшла за межі наданих їй Конституцією та законами України повноважень. Жоден із законів, на положення яких покликається суд першої інстанції, не містить поняття «звернення обласної ради», як колегіального органу. Вказує, що судом першої інстанції не взято до уваги ту обставину, що ст.11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» право звертатись із депутатським зверненням, депутатськими запитами та депутатськими запитаннями надано депутатами, а не їх колегіальному органові, яким по своїй суті є рада. Крім того, вказує, що таке звернення, прямо суперечать положенням ст.2, 4 Закону України «Про увінчання перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939 1945 років».

В судовому засіданні позивач та представник позивача подану апеляційну скаргу підтримали, представники відповідача та третіх осіб щодо апеляційної скарги заперечили, просили залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні в справі матеріали, доводи апеляційної скарги, пояснення представників сторін та третіх осіб в їх сукупності, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, п.1.4 Рішенням ІХ сесії VII скликання ОСОБА_1 обласна ради №455 від 11.05.2017 «Про звернення ОСОБА_1 обласної ради» прийнято звернення ОСОБА_1 обласної ради до ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 на вулиці Стрийській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором (додаток 4) (а.с.7).

Вважаючи, що вищевказане звернення прийнято відповідачем з перевищенням наданих повноважень, ОСОБА_4 звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 статті 2 КАС України законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Так, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР, в редакції чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, (далі Закон №280/97-ВР).

Відповідно до ст.2 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статті 1 Закону №280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення

Згідно з ч.2 ст.10 Закону №280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною 3 статті 24 Закону №280/97-ВР встановлено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Повноваження обласних рад затверджено Главою 4 Розділу ІІ Закону №280/97-ВР відповідно до ч.2 ст.43 якої обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

Відповідно до ст.59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Згідно з положеннями частини 1 статті 45 Закону №280/97-ВР обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідної області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Відповідно до ч.2 ст.49 Закону №280/97-ВР депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення.

Згідно з ч.9 ст.49 Закону №280/97-ВР пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.

В свою чергу, правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради встановлено Законом України «Про статус депутатів місцевих рад» від 11.07.2002 №93-IV (далі Закон №93-IV).

Відповідно до п.1 ч.2 ст.11 Закону №280/97-ВР при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання.

Частиною 1 статті 13 Закону №280/97-ВР встановлено, що депутатське звернення - викладена в письмовій формі вимога депутата місцевої ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території відповідної ради, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції.

Згідно з ч.1 ст.15 Закону №280/97-ВР депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

Відповідно до ч.2 ст.19 Закону №280/97-ВР встановлено, що депутат місцевої ради має право, зокрема, пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами, вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю.

Порядок реалізації зазначених прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради (ч.4 ст.19 Закону №280/97-ВР).

Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що регламент є внутрішнім нормативно-правовим актом, який регулює процедурні питання діяльності відповідної ради та повинен відповідати Конституції та законам України

Так, частиною 2 статті 34 Регламенту ОСОБА_1 обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням ОСОБА_1 обласної ради від 26.01.2016 №59, питання «Про депутатські запити» заслуховується на початку кожного пленарного засідання, а питання «Про заяви ОСОБА_1 обласної ради» і «Про звернення ОСОБА_1 обласної ради» наприкінці пленарного засідання.

Відповідно до положень статті 115 Регламенту ОСОБА_1 обласної ради депутатське звернення викладена письмово вимога депутата обласної ради з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також керівників правоохоронних та контролюючих органів, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності, розташованих на території області, здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, віднесених до їх компетенції. Депутатське звернення може надсилатись за вибором депутата через виконавчий апарат обласної ради або самим депутатом.

Системний аналіз вказаних законодавчих положень дозволяє суду апеляційної інстанції зробити висновок, що депутат місцевої ради наділений правом вимоги до місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб здійснити певні дії, вжити заходів чи дати офіційне роз'яснення з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю, така вимога викладається у формі письмового депутатського звернення та за своїм змістом складає питання, пов'язані із депутатською діяльністю. При цьому, депутат не обмежений у праві діяти як самостійно, так і об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради, відповідно до регламенту ради.

Статтею 24 Регламенту ОСОБА_1 обласної ради встановлено, що винесенню питання на розгляд пленарного засідання ради передує його підготовка у відповідних постійних комісіях ради та президії ради. Основою для формування порядку денного сесії є перспективний план роботи та план роботи на рік, які обговорюються на сесії ради і затверджуються радою. Перспективний план роботи та план роботи на рік формується на підставі подань депутатів, фракцій, постійних комісій та президії обласної ради.

Право ініціювати розгляд питання на сесії ради мають голова обласної ради, перший заступник голови обласної ради, заступник голови обласної ради, депутати, постійні комісії, депутатські фракції, групи, голова ОСОБА_1 обласної державної адміністрації (ст.25 Регламенту).

При цьому питання, винесене депутатом на розгляд сесії обласної ради, зокрема, й звернення, за яке проголосувала необхідна кількість депутатів, оформляється у вигляді рішення ради.

З ОСОБА_7 з протоколу №35 засідання постійної комісії з питань культури, історико-культурної спадщини, туризму, духовного відродження та засобів масової інформації від 04.05.2017 вбачається, що комісією розглядалось звернення представників громадських організацій Львівщини щодо демонтажу монументу «Слави» по вул.Стрийській у м.Львові. За результатами розгляду вирішено підтримати встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором у м.Львові (а.с.152-153).

Як вбачається із змісту звернення до ОСОБА_1 обласної державної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 на вулиці Стрійській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором, таке зумовлене значним суспільним резонансом, численними зверненнями від громадських організацій Львівщини щодо необхідності демонтажу (перенесення) вказаного ОСОБА_6. Оскільки ні органи місцевого самоврядування м.Львова, ні міський голова м.Львова не виконали вимог Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» щодо демонтажу цього монументу, а тому демонтаж цієї споруди повинен здійснитися на підставі розпорядження голови обласної державної адміністрації. Прийняття розпорядження про демонтаж (перенесення) символу комуністичного тоталітарного режиму «ОСОБА_6 ОСОБА_8» та вжиття необхідних заходів для встановлення Меморіалу пошани захисникам України, які борються з російським агресором стало підставою подання звернення.

В свою чергу, відповідно до витягу з протоколу №28 II пленарного засідання IX сесії ОСОБА_1 обласної ради VII скликання від 11.05.2017 депутат ОСОБА_7 запропонував внести до порядку денного питання «Про звернення до ОСОБА_1 обласної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 слави на вул.Стрийській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором», яке окремим пунктом віднести до питання «Про звернення ОСОБА_1 обласної ради». За озвучену пропозицію проголосувала « 53», проти « 0», утрималось « 0» (а.с.154).

Беручи до уваги ініціативи депутатських фракцій БПП «Солідарність», «Українського обєднання патріотів УКРОП», Народного Руху України, Громадського руху «Народний контроль», враховуючи висновок постійної комісії з питань культури, історико-культурної спадщини, туризму, духовного відродження та засобів масової інформації, ОСОБА_1 обласна рада п.1.4 Рішення №455 від 11.05.2017 прийняла подане звернення.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що при розгляді питання «Про звернення до ОСОБА_1 обласної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 слави на вул.Стрийській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором» та при прийнятті оскарженого рішення від 11.05.2017 №455, відповідач діяв в межах повноважень, у спосіб та в порядку, визначених Законом України «Про місцеве самоврядування», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до Регламенту ОСОБА_1 обласної ради, затвердженого рішенням ОСОБА_1 обласної ради від 26.01.2016 №59 та з дотриманням встановлених ст.2 КАС України принципів.

Окрім того, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що у Рішенні Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Ненормативний правовий акт є актом індивідуальної дії, який стосується конкретної особи та має чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права. Головною ознакою індивідуальних актів є їх конкретність, а саме: розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

З матеріалів справи встановлено, що на прийняте оскаржуваним п.1.4 рішення ОСОБА_1 обласної ради від 11.05.2017 №455 «Про звернення ОСОБА_1 обласної ради» звернення до ОСОБА_1 обласної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 слави на вул.Стрийській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором надано відповіді листом ОСОБА_1 обласної державної адміністрації від 19.07.2017 №5/15-5226/0/2-17/3-14, листом Виконавчого комітету ОСОБА_1 міської ради від 26.07.2017 №2302-3784, у яких зазначено, що питання демонтажу ОСОБА_6 може бути вирішене шляхом ухвалення відповідного рішення ОСОБА_1 міською радою у порядок та спосіб, визначений Законом України «Про місцеве самоврядування» з урахуванням законодавства, що регулює питання охорони культурної спадщини, фахівців, громадськості або в інший спосіб, визначений чинним законодавством.

При цьому, третіми особами у справі лише розглянуто подане звернення, однак не вчинялися жодні дії на виконання оскарженого рішення, а тому, таке не спричинило настання правових наслідків.

Частиною 1 статті 6 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові особисте суб'єктивне бачення порушеного права чи охоронюваного інтересу та спосіб його захисту. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способами, визначеними законодавством, є підставою для прийняття рішення про відмову в позові. Судовому захисту підлягає порушене, а не ілюзорне право.

Оскільки судом апеляційної інстанції встановлено, що на момент розгляду справи пунктом 1.4 рішення ОСОБА_1 обласної ради від 11.05.2017 №455 «Про звернення ОСОБА_1 обласної ради» про прийняття звернення до ОСОБА_1 обласної адміністрації, ОСОБА_1 міської ради, ОСОБА_1 міського голови щодо демонтажу (перенесення) ОСОБА_6 слави на вул.Стрийській у м.Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором права позивача не порушено, оскільки таке є лише формою прийняття (оформлення) звернення, а тому вимога позивача є безпідставною.

Окрім того суд апеляційної інстанції зауважує, що рішення суду не може містити приписів, щодо прогнозів порушень з боку відповідача та зобов'язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.

Згідно з ч.1 ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч.1 ст.86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно з ст.159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994 Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до ст.200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції, ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 представника ОСОБА_4 залишити без задоволення, а постанову ОСОБА_1 окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року у справі №813/2293/17 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня складання у повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя ОСОБА_9
судді ОСОБА_10
ОСОБА_2

Повний текст Ухвали складено 14.12.2017