Справа № 821/554/17
Суддя: Єщенко О.В.
Дата ухвалення: 2017-12-07 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
----------------------
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

07 грудня 2017 р.м.ОдесаСправа № 821/554/17

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Варняк С.О.
Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

Головуючого судді - Єщенка О.В.

суддів - Димерлія О.О.

- Бойко А.В.

За участю: секретаря - Недашковської Я.О.

представника апелянта - Андрощук Н.С. (довіреність від 02.02.2017 року)

представника позивача - Жука Ю.В. (довіреність від 05.09.2017 року)

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Херсонської обласної ради на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року по справі за адміністративним позовом Управління культури обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Херсонської обласної державної адміністрації, за участю прокурора Херсонської області про визнання протиправними та скасування рішень,-

В С Т А Н О В И В:

Управління культури обласної державної адміністрації звернулось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03 березня 2017 року № 418 «Про внесення змін до рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області»; визнати протиправним та скасувати рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 "Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області".

В обґрунтування позову зазначено, що прийняття Херсонською обласною радою рішень №273, №418 відбулось з грубим порушенням вимог чинного законодавства, не на виконання повноважень органу місцевого самоврядування, що є безумовною підставою для їх скасування.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року адміністративний позов задоволено. Суд визнав протиправним та скасував рішення XI сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 03 березня 2017 року №418 «Про внесення змін рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року № 273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області». Визнав протиправним та скасував рішення IX сесії Херсонської обласної ради VII скликання від 18 листопада 2016 року №273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області».

В апеляційній скарзі Херсонська обласна рада, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, не повне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати судове рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Разом з цим, 01.12.2017 року Управління культури Херсонської обласної державної адміністрації подало заяву про визнання апеляційної скарги в частині скасування постанови Херсонського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року щодо визнання протиправним та скасування рішення Херсонської обласної ради від 18 листопада 2016 року №273.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що рішенням Херсонської обласної ради від 18.11.2016 року №273 (а.с. 12-13), розглянувши звернення Херсонської обласної державної адміністрації від 22 липня 2016 року №25-3247/0/16/325 щодо проведення конкурсу на заміщення посад керівників комунальних закладів культури, відповідно до вимог Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження контрактної форми роботи у сфері культури та конкурсної процедури призначення керівників державних та комунальних закладів культури», враховуючи висновки та рекомендації постійної комісії обласної ради з питань управління об'єктами комунальної власності, архітектури, будівництва та транспорту від 11 липня 2016 року №204, постійної комісії обласної ради з питань управління об'єктами комунальної власності від 03 листопада 2016 року №278, керуючись пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішено затвердити Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, що додається. Делеговано обласній державній адміністрації повноваження щодо формування складу та організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення. Відповідно до статті 21-5 Закону України «Про культуру» доручено голові обласної ради призначити на посаду керівника закладу культури переможця конкурсу шляхом укладання контракту.

Також, рішенням Херсонської обласної ради від 03 березня 2017 року №418 (а.с. 10-11), з метою забезпечення належного представництва інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, керуючись пунктом 20 частини першої статті 43, статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішено пункт 2 рішення ІХ сесії обласної ради VІІ скликання від 18 листопада 2016 року №273 «Про затвердження Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області» викласти в наступній редакції: « 2. Делегувати обласній державній адміністрації повноваження щодо організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення. Доручити голові обласної ради видавати розпорядження щодо формування та внесення змін до складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області.».

Внесено до Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, затвердженого рішенням ІХ сесії обласної ради VІІ скликання від 18 листопада 2016 року 3273 наступні зміни:

2.1. У пункті 1 Розділу ІІ абзац другий викласти у наступній редакції:

«Персональний склад конкурсної комісії і зміни до нього (за потреби) та кандидатура секретаря конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради.».

2.2 У пункті 1 Розділу ІІ слова «начальник управління культури Херсонської обласної державної адміністрації» замінити на слова «Перший заступник голови Херсонської обласної ради.».

2.3 Пункт 4 Розділу ІІ доповнити реченням: «Конкурсна комісія має право переобрати Голову комісії у будь-який час.».

2.4 Пункт 5 Розділу ІІ доповнити абзацом наступного змісту: «У разі відсутності секретаря комісії на засіданні комісії комісія більшістю голосів присутніх членів комісії обирає секретаря засідання, який здійснює ведення протоколу цього засідання комісії.».

3. Голові обласної ради у десятиденний термін з моменту набрання чинності цього рішення привести склад конкурсних комісій з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області у відповідність до цього рішення.

Не погоджуючись із прийнятими рішеннями органу місцевого самоврядування, посилаючись на те, що рішення винесені поза межами чинного законодавства та з порушенням процедури їх прийняття, Управління культури обласної державної адміністрації Херсонської області звернулось до суду із цим позовом, в якому ставиться питання про скасування рішень суб'єкта владних повноважень.

Вирішуючи спір по суті, суд першої інстанції виходив з того, що, оскільки під час прийняття оскаржуваних рішень орган місцевого самоврядування не керувався відповідною нормою Конституції України чи Закону, яка наділяє суб'єкта повноваженнями у прийнятті цих рішень, під час розгляду справи знайшла своє підтвердження реалізація рішення органу місцевого самоврядування, що позбавляє суб'єкта можливості змінити раніше прийняте ним рішення, позовні вимоги є обґрунтованими та вбачаються всі підстави їх задоволення.

Колегія суддів висновки суду першої інстанції вважає неправильними, з огляду на наступне.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Аналіз наведеної норми показав, що захисту в суді підлягають, зокрема, порушені суб'єктом владних повноважень чи його посадовими особами права та інтереси осіб.

Разом з цим, згідно із п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Таким чином, ст. 17 КАС України визначено, що до публічно-правових спорів віднесено спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Суб'єкт владних повноважень наділений правом звернення до адміністративного суду у визначених випадках.

У зв'язку із чим, такий позов згідно із положеннями п. 6 ч. 4 ст. 105 КАС України може містити вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Отже, адміністративний позов, що містить вимоги про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень в адміністративному судочинстві можливий у випадку відповідності пред'явленого позову вимогам щодо сторін такого провадження, а саме: наявність спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Позивачем у компетенційних спорах є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Так, предметом спору у цій є справі є протиправність рішень Херсонської обласної ради від 03 березня 2017 року № 418, від 18 листопада 2016 року № 273, а отже суд під час вирішення спору з приводу їх прийняття має перевірити ці рішення на відповідність вимогам закону, встановити наявність порушеного права чи інтересу позивача у зв'язку із винесенням органом місцевого самоврядування цих актів у взаємному зв'язку із дослідженням обставин, за яких у позивача-суб'єкта владних повноважень виникає право (повноваження) на звернення із цим позовом.

За змістом оскаржуваних за цим позовом рішень органом місцевого самоврядування затверджено Положення про формування складу та організацію роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, що додається; делеговано обласній державній адміністрації повноваження щодо формування складу та організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення; відповідно до статті 21-5 Закону України «Про культуру» доручено голові обласної ради призначити на посаду керівника закладу культури переможця конкурсу шляхом укладання контракту; делеговано обласній державній адміністрації повноваження щодо організації роботи конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області, відповідно до Положення; доручено голові обласної ради видавати розпорядження щодо формування та внесення змін до складу конкурсної комісії з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області; визначено, що персональний склад конкурсної комісії і зміни до нього (за потреби) та кандидатура секретаря конкурсної комісії затверджується розпорядженням голови обласної ради; визначено, що Голова обласної ради у десятиденний термін з моменту набрання чинності цього рішення має привести склад конкурсних комісій з проведення конкурсного добору на посаду керівника закладу культури, що належить до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Херсонської області у відповідність до цього рішення, тощо.

Тобто, вказані рішення не приймались у відношенні Управління культури обласної державної адміністрації Херсонської області, ними не визначено коло певних обов'язків безпосередньо Управління, в тому числі, що не відповідають чинному законодавству, а отже ці рішення ніяким чином не порушують права чи інтереси Управління у розумінні ст. 2 КАС України.

Колегія суддів зазначає, що правила оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування поширюють свою дію на Херсонську обласну державну адміністрацію, проте вказаний орган не оскаржує за цим позовом рішення відповідача.

На зазначені обставини не звернув уваги і суд першої інстанції, відповідно до ч. 1 ст. 52 КАС України заміну первинного позивача належним позивачем у справі - Херсонською обласної державною адміністрацією не здійснив.

Відповідно до ч. 1 ст. 196 КАС України апеляційний розгляд здійснюється за правилами розгляду справи судом першої інстанції з урахуванням особливостей встановлених главою 1 розділу IV КАС України.

Так, головною особливістю є те, що апеляційна інстанція не розглядає справу з початку, а переглядає рішення суду першої інстанції, тобто, коли публічно-правовий спір вже вирішено.

Оскільки наслідком застосування правил ст. 52 КАС України є розгляд справи спочатку, апеляційний суд позбавлений такої процесуальної можливості як заміна неналежної сторони.

Висновки колегії судді щодо неналежності позивача - Управління за цим позовом також кореспондуються із приписами ч. 13 ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР, згідно якої районні, обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям такі повноваження: забезпечення відповідно до законодавства розвитку науки, усіх видів освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, туризму; сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел, роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, асоціацій, інших громадських та неприбуткових організацій, які діють у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, сім'ї та молоді.

Отже, ст. 44 Закону України від 21.05.1997 року №280/97-ВР передбачені ті повноваження, які делегуються районними та обласними радами відповідним місцевим адміністраціям.

Крім цього, п. 27 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 року №280/97-ВР передбачено, що на пленарних засіданнях обласної ради вирішується питання прийняття рішень щодо делегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень районних, обласних рад.

Аналізуючи вищезазначені норми законодавства колегія суддів дійшла висновку про те, що законодавець передбачив делегування повноважень районних та обласних рад місцевим державним адміністраціям, як на підставі Закону, так і надав можливість делегування окремих повноважень рад на підставі відповідного рішення ради.

У такому випадку спір з приводу реалізації компетенції має виникати між суб'єктами владних повноважень, які фактично реалізують ці повноваження у вказаній сфері.

За відсутності таких обставин та не дотримання установленого порядку суб'єктом владних повноважень під час звернення до суду із позовом, вказане звернення не можна вважати таким, що відбулось відповідно до ст. 17 КАС України.

З огляду на наведене, враховуючи правила законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів встановила, що Управління, звертаючись до суду із цим позовом, не діяло на виконання своїх повноважень та не ставить питання з приводу компетенції між суб'єктами владних повноважень, оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування ніяким чином не порушують його права чи інтереси, що відповідно до ст. 2 КАС України позбавляє суд можливості перевірити оскаржувані рішення на предмет їх відповідності вимогам чинного законодавства, обґрунтованості та іншим критеріям для визначення правильності їх прийняття.

За таких обставин, колегія суддів вважає позовні вимоги необґрунтованими, такими, що не відповідають вимогам чинного законодавства, у зв'язку із чим мають бути залишені без задоволення.

Враховуючи викладене, оскільки судом першої інстанції при розгляді справи помилково застосовано норми матеріального та процесуального права, що призвело до її неправильного вирішення по суті, колегія суддів вважає, що судове рішення відповідно до вимог ст. 202 КАС України підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про відмову у задоволенні заявлених вимог у повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 195, 196, п. 3 ч. 1 ст. 198, п. 4 ч. 1 ст. 202, ч. 2 ст. 205, ст.ст. 207, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Херсонської обласної ради - задовольнити.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 22 травня 2017 року - скасувати.

Ухвалити у справі нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову Управління культури обласної державної адміністрації до Херсонської обласної ради, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, Херсонської обласної державної адміністрації, за участю прокурора Херсонської області про визнання протиправними та скасування рішень - відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили негайно після її проголошення, але може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня виготовлення повного тексту.

Повний текст постанови складено та підписано 12.12.2017 року.

Головуючий-суддя: О.В. Єщенко

Судді: О.О. Димерлій

А.В. Бойко