Справа № 813/2948/17
Суддя: Качмар Володимир Ярославович
Дата ухвалення: 2017-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2017 рокуЛьвів№ 876/11214/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Качмара В.Я.,

суддів Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

при секретарі судового засідання Чопко Ю.Т.,

за участі представників позивача ОСОБА_1,

та відповідача ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року у справі за її позовом до Львівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача, - Станинська сільська рада Радехівського району Львівської області, про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

ПОСТАНОВИВ:

У серпні 2017 року Павлівська сільська рада Радехівського району Львівської області (далі Павлівська сільська рада) звернулася до суду з позовом до Львівської обласної державної адміністрації (далі ОДА), з урахуванням заяву про збільшення розміру позовних вимог від 15.09.2017 (а.с.77), в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення ОДА, оформлене листом від 14.07.2017 № 5/34-5091/0/2-17/1-11 «Щодо розгляду подання» (далі Лист);

- визнати протиправними дії відповідача щодо повернення Павлівській сільській раді її подання про надання висновку щодо відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України; - зобов'язати ОДА повторно розглянути і надати позитивний висновок щодо відповідності поданих Павлівською сільською радою 30.01.2017 за №25/02.19 проектів рішень добровільного об'єднання с.Станин Станинської сільської ради Радехівського району Львівської області (далі Станинська сільська рада), с.Павлів Павлівської сільської ради в Павлівську територіальну громаду (далі Громада) з адміністративним центром у с.Павлів Конституції та законам України.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у Законі України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі Закон №157-VIII) чітко визначені підстави для повернення на доопрацювання та встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, які у Листі не наведені.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року у справі №813/2948/17 в задоволенні позову відмовлено.

Постанову оскаржив позивач, який в апеляційній скарзі, з покликанням на обставини викладені в позовній заяві, яким суд не дав належної правової оцінки, просить її скасувати та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити.

ОДА в письмовому запереченні вважає постанову суду першої інстанції обґрунтованою, прийняту з врахуванням всіх обставини справи та такою, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.

Станинська сільська рада клопоче про розгляд справи за відсутності її представника.

Заслухавши суддю-доповідача, представників сторін, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційну скаргу належить задовольнити частково з таких міркувань.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що обласні державні адміністрації надають висновки про відповідність проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України, а при їх розгляді повинні враховуватися вимоги ст.2 Закону №157-VIII, зокрема, дотримання принципу економічної ефективності при об'єднанні територіальних громад, та Перспективного плану спроможних територіальних громад Львівщини в частині щодо Радехівського району. У вказаному Законі чітко визначено строк, протягом якого обласна державна адміністрація готує відповідний висновок у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України. Проте немає чітко визначеного строку, впродовж якого обласна державна адміністрація повертає проект рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад на доопрацювання, так само як і немає чітко визначеної форми відповіді на підставі якої відбувається таке повернення. Тривалий розгляд відповідачем проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад не є підставою для скасування рішення у формі Листа.

Щодо вимоги позивача про зобов'язання відповідача повторно розглянути і надати позитивний висновок, суд зазначив, що не може втручатися у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень.

Повністю погодитися з такими висновками суду першої інстанції не можна, оскільки вони не відповідають фактичним обставинам справи і зроблені з порушенням норм матеріального та процесуального права.

У п.4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2012 №7 «Про судове рішення в адміністративній справі» (далі Постанова) цей суд розяснив, що за змістом ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог ст.70 КАС щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню, та висновки суду про встановлені обставини і правові наслідки є вичерпними.

Цим вимогам оскаржене судове рішення не відповідає.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умовами що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 5 п.9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 31.01.2017 позивачем було подано до ОДА подання №25/02.19 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України щодо створення Громади (далі ОСОБА_3). До ОСОБА_3 було долучено пакет відповідних документів щодо добровільного обєднання територіальних громад с.Павлів Павлівської сільської ради і с.Станин Станинської сільської ради в Громаду з центром у с.Павлів (а.с.11-57).

ОДА Листом за підписом першого заступника голови ОДА, повернуло позивачу ОСОБА_3 разом із доданими до нього документами. В Листі наводяться порушення допущені позивачем та третьою особою порядку проведення громадського обговорень з питань, передбачених Законом №157-VIII. Вказується, що в результаті проведення розрахунків фінансової спроможності Громади було виявлено її фінансову неспроможність, що є порушенням принципу економічної ефективності, визначеного ст.2 вказаного Закону (а.с.62-64).

Закон №157-VIII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) регулює відносини, що виникають у процесі добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст (ст.1).

Відповідно до ст.2 цього ж Закону добровільне обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

За ч.1 ст.3 Закону №157-VIII субєктами добровільного обєднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

У відповідності до змісту частин 1, 2 ст.4 вказаного Закону добровільне обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі обєднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія обєднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі обєднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що обєдналися;

3) обєднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток обєднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в обєднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до обєднання.

Адміністративним центром обєднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території обєднаної територіальної громади.

Статті 5 і 6 Закону №157-VIII регулюють питання ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад.

Ними зокрема визначено, що ініціаторами добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що обєднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру обєднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (ст.5).

Сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке обєднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного обєднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне обєднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював обєднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад та інформує про це ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що обєднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного обєднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад (ст.6).

Приписами ст.7 Закону №157-VIII визначено процедуру підготовка рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад.

Проекти рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що обєднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру обєднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного обєднання територіальних громад (ч.1).

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обовязкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення (ч.2).

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад у пятиденний строк подаються ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України (ч.3).

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (ч.4).

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне обєднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки обєднання територіальних громад (ч.5).

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (ч.6).

У разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне обєднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного обєднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне обєднання територіальних громад, звертається до ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку (ч.7).

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне обєднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Про таке звернення ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація одночасно інформує ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, відповідні обласні ради, відповідні ради, що прийняли рішення про добровільне обєднання територіальних громад (ч.8).

У ч.1 ст.8 Закону №157-VIII указано, що обєднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне обєднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного обєднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою ст.7 цього Закону.

Згідно з ч.1 ст.41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (в редакції, чинній на час складення Листа) голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.

Системний аналіз наведених вимоги Закону №157-VIII дає підстави для висновку, що добровільному обєднанню територіальних громад має передувати визначена законодавством процедура, дотримання якої усіма суб'єктами таких правовідносин є обов'язковим.

Цим Законом визначено процес (процедуру) добровільного обєднання територіальних громад сіл, селищ, міст, який має відповідні принципи, умови та етапи, із в основному чітко визначеними часовими рамками, і такий розпочинається з моменту надходження від ініціатора добровільного обєднання територіальних громад пропозиції щодо ініціювання такого обєднання.

Одним із етапів процесу добровільного обєднання територіальних громад є підготовка рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад, на якому до повноважень обласних державних адміністрацій віднесено питання надання висновку щодо відповідності схвалених сільськими, селищними, міськими радами проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України.

Такий висновок обласна державна адміністрація готує протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад, і він (висновок) затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Цей висновок (відповідний висновок), затверджений розпорядженням голови обласної державної адміністрації, може бути двох видів:

1) про відповідність проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України (далі - Позитивний висновок);

2) про невідповідність проекту рішення щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України і повернення його (проекту рішення) на доопрацювання у порядку, встановленому Законом №157-VIII (далі Негативний висновок).

За матеріалами справи ОДА за ОСОБА_3 не прийняла у порядку встановленому ч.4 ст.7 Закону №157-VIII (висновку, затвердженого розпорядженням голови ОДА) ні Позитивного висновку, ні Негативного висновку. Лист ОДА, якими ОСОБА_3 разом з доданими до нього документами повернуто Павлівській сільській раді, не може вважатися Негативним висновком.

Згідно з ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Апеляційний суд вваажає за необхідне зазначити і те, що суд не може підміняти державний орган, дії якого оскаржуються, та приймати замість нього рішення, яке належить до компетенції виключно цього органу, оскільки такі дії суду виходять за межі визначених йому законодавцем повноважень.

Відповідно є помилковою позиції суду першої інстанції щодо правомірності дій ОДА, оскільки вони вчинені у спосіб, що не передбачений Законом №157-VIII.

Твердження суду першої інстанції щодо правового тлумачення наведених вимог законодавства (щодо строку та форми відповідного висновку) є надумані, свідчать про поверховий, вибірковий їх аналіз з метою обґрунтування своєї помилкової правої позиції, призводять до правового нігілізму, нівелювання всіх зусиль законодавця у відповідній сфері.

Зваживши на все наведене вище, апеляційний суд вважає за можливе, частково задовольнивши позов Павлівської сільської ради, визнати протиправними дії ОДА щодо повернення Листом на доопрацювання ОСОБА_3 і зобов'язати відповідача повторно розглянути таке ОСОБА_3 та надати відповідний висновок.

У пп.13.2 п.13 Постанови визначено, що з огляду на принцип офіційного з'ясування всіх обставин суд зобов'язаний вийти за межі доводів апеляційної скарги, якщо виявив порушення, які стали причиною неправильного вирішення справи.

Апелянт в апеляційній скарзі на вказані обставини не посилається, однак відповідно до ч.1 ст.195 КАС, суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

За пунктами 3, 4 ч.1 ст.202 КАС підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В підсумку, такі обставини є безсумнівною підставою для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про часткове задоволення позову з наведених вище підстав.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області задовольнити частково.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 5 жовтня 2017 року скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Львівської обласної державної адміністрації щодо повернення листом від 14 липня 2017 року №5/34-5091/0/2-17/1-11 «Щодо розгляду подання» на доопрацювання подання Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області від 30 січня 2017 року №25/02.19 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України.

Зобов'язати Львівську обласну державну адміністрацію повторно розглянути подання Павлівської сільської ради Радехівського району Львівської області від 30 січня 2017 року №25/02.19 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень щодо добровільного обєднання територіальних громад Конституції та законам України, та надати відповідний висновок.

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом двадцяти днів з дня набрання нею законної сили, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Головуючий суддя ОСОБА_5
судді ОСОБА_6
ОСОБА_7
Повний текст виготовлений 11 грудня 2017 року.