Справа № 826/5619/17
Суддя: Єрьомін А.В.
Дата ухвалення: 2017-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ
У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 грудня 2017 року м. Київ К/800/34736/17

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

Єрьоміна А.В.(головуючий);
Калашнікової О.В., Мороза В.Ф.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року у справі за позовом публічного акціонерного товариства "Донбасенерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «Донбасенерго» (далі- позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, в якому просло визнати протиправними дії Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, відповідач) щодо непогодження рішення Ради Оптового ринку електричної енергії України від 26, 31 серпня 2016 року щодо затвердження змін до Додатку 2 до Договору між членами Оптового ринку електричної енергії (далі - ДЧОРЕ) (Правила Оптового ринку електричної енергії України, погоджені постановою НКРЕ від 9 серпня 2012 року №1028 (далі - Правила ОРЕ) у частині мінімально допустимого складу обладнання (далі - рішення Ради ОРЕ), та зобов'язати відповідача вчинити дії, спрямовані на погодження рішення Ради ОРЕ у частині мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС ПАТ «Донбасенерго».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 серпня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року, адміністративний позов задоволено

У касаційній скарзі, відповідач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення скасувати, ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.

Заслухавши доповідача, здійснивши перевірку матеріалів справи та доводів касаційної скарги, суд вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, що Публічне акціонерне товариство «Донбасенерго» є ліцензіатом з виробництва електричної енергії, діє згідно ліцензії серії АЕ № 575906, здійснює господарську діяльність з виробництва електричної енергії, зокрема, на Слов'янській ТЕС, яка не має статусу юридичної особи та є його відокремленою структурною одиницею.

До складу обладнання Слов'янської ТЕС входить один двокорпусний енергоблок установленою потужністю 800 МВт. Двокорпусний блок Слов'янської ТЕС складається з котла, який розділений на два незалежних корпуси, які через паропровід здійснюють подачу пари на лопатки турбіни. Максимальна потужність, яку генератор енергоблоку може видавати в електричні мережі при роботі двох корпусів складає 800 МВт, при роботі одного корпусу - 370 МВт.

В червні 2016 року ПАТ «Донбасенерго» звернулося до Міненерговугілля для погодження збільшення мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС з однокорпусного до двокорпусного режиму.

Листом від 24 червня 2016 року №03/32-6741 Міненерговугілля надало попереднє узгодження збільшення мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС до введення нових потужностей або реконструкції енергоблоку ст. №7.

Рада Оптового ринку електричної енергії України рішеннями від 26 та 31 серпня 2016 року затвердила мінімально допустимий склад обладнання Слов'янської ТЕС ПАТ «Донбасенерго» на рівні двох корпусів.

Листом від 19 вересня 2016 року №01/32-9857 Міненерговугілля погодило рішення Ради ОРЕ від 26 та 31 серпня 2016 року, затвердило мінімально допустимий склад обладнання Слов'янської ТЕС на рівні двох корпусів.

Проте, листом від 13 жовтня 2016 року №10808/28.1/7-16 відповідач відмовив в погодженні вказаного рішення Ради ОРЕ, вказавши що збільшення мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС призведе до витіснення з роботи конкурентоспроможного обладнання, необхідності залучення до маневрування додаткового обладнання ТЕС та/або необхідності розвантаження атомних електростанцій.

Задовольняючи адміністративний позов, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відповідач як суб'єкт владних повноважень не довів суду правомірності та доцільності своїх дій, в той час, як доводи позивача є обґрунтованими і переконливими, а позов таким, що підлягає задоволенню.

Вищий адміністративний суд України погоджується з таким висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Правові, економічні та організаційні засади діяльності в електроенергетиці, регулювання відносин, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки України, конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі, визначає Закон України «Про електроенергетику» від 16 жовтня 1997 року №575/97-ВР (далі - Закон №575/97-ВР).

Відповідно до статті 4 цього Закону (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) регулювання відносин в електроенергетиці має особливості, визначені цим Законом. Ці особливості викликані об'єктивними умовами функціонування галузі: постійним і безперервним збалансуванням виробництва і споживання електричної енергії, для забезпечення якого встановлюється єдине централізоване диспетчерське (оперативно-технологічне) управління об'єднаною енергетичною системою України; централізованим теплопостачанням споживачів теплоелектроцентралями і котельнями, які входять до об'єднаної енергетичної системи України.

Згідно із статтею 7 Закону №575/97-ВР проектування, будівництво, введення в експлуатацію, експлуатація, виведення з експлуатації об'єктів електроенергетики, систем централізованого диспетчерського (оперативно-технологічного) управління, інших об'єктів, підключених до об'єднаної енергетичної системи України, регламентуються нормативно-правовими та нормативно-технічними документами.

Відповідно до статті 15 Закону №575/97-ВР, купівля всієї електричної енергії, виробленої на електростанціях, потужність чи обсяг відпуску яких перевищують граничні показники (крім випадків, передбачених цим Законом), та весь її оптовий продаж здійснюються на оптовому ринку електричної енергії України. Функціонування інших оптових ринків електричної енергії в Україні забороняється.

Оптовий ринок електричної енергії України створюється на підставі договору. Таким договором є Договір між членами Оптового ринку електричної енергії від 15 листопада 1996 року.

Правила Оптового ринку електричної енергії України, погоджені постановою НКРЕ від 9 серпня 2012 року №1028, є невід'ємною частиною договору і визначають механізм функціонування оптового ринку електричної енергії України, порядок розподілу навантажень між генеруючими джерелами, правила формування ринкової ціни на електричну енергію.

Оптовий ринок електричної енергії України функціонує з додержанням таких вимог, зокрема: всі суб'єкти господарської діяльності з виробництва, передачі, розподілу та постачання електричної енергії мають рівноправний доступ до оптового ринку електричної енергії України та послуг електричних мереж після отримання відповідної ліцензії на право здійснення цих видів діяльності; електрична енергія продається та купується за Правилами оптового ринку електричної енергії України (далі - ОРЕ).

Відповідно до Правил ОРЕ (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин), мінімально допустимий склад обладнання станції - блоки, мінімально допустима кількість яких з мінімальним навантаженням має знаходитися в роботі в залежності від середньодобової температури зовнішнього повітря відповідно до прогнозу метеорологічних умов для забезпечення надійної роботи станції, яка входить до складу виробника, що працює за ціновими заявками. Мінімально допустимий склад обладнання станції затверджується Радою ринку за попереднім узгодженням з центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління в електроенергетиці, та наведений у додатку В.

Для усіх виробників електричної енергії на теплоелектростанціях встановлено мінімально допустимий склад обладнання станції.

Основні організаційні і технічні вимоги до безпечної, надійної й економічної експлуатації устаткування, будівель, споруд і комунікацій об'єктів енергетики незалежно від їхньої відомчої належності і форм власності, визначені Правилами технічної експлуатації електричних станцій і мереж ГКД 34.20.507-2003, що затверджені Наказом Міністерства палива та енергетики України від 13 червня 2003 року №296 (далі - ПТЕ).

Відповідно до пп. 8.6.2 розділу 5 підрозділу 6 ПТЕ, однокорпусний режим роботи дубль-блоків допускається, як виняток, у разі особливих труднощів проходження мінімуму електричного навантаження енергосистеми.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, енергоблок ст. №7 Слов'янської ТЕС є єдиним двокорпусним блоком в Україні, мінімально допустимий склад обладнання якого може складати один корпус, при цьому, відповідно до проекту стала робота цього блока передбачена у двокорпусному режимі.

Зупинка турбіни зі зривом вакууму в конденсаторі негативно впливає на стан робочих лопаток останніх ступенів ЦНТ, що може призвести до їх відриву, і як наслідок - зупинка станції на тривалий період, що негативно позначиться на надійності роботи ОЕС України, що підтверджується листом заводу-виробника парової турбіни блоку №7 Слов'янської ТЕС К-800- 240-2 ВАТ «Силові машини» від 1 квітня 2016 року №7150103/08-718.

Державне Донбаське підприємство з пуску, налагоджування, вдосконалення технології та експлуатації електростанцій та мереж «ДонОРГРЕС» у 2015 році виконав роботу щодо перегляду мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС, за результатами якого був сформований Технічний звіт «Обстеження технічного стану енергоблоку потужністю 800 МВт ст. №7 Слов'янської ТЕС» та підтвердив необхідність роботи блоку у двокорпусному режимі з мінімальним навантаженням 560 МВт у діапазоні середньодобової температури зовнішнього повітря від t >/= 0°С.

Подальша робота енергоблоку ст. №7 Слов'янської ТЕС в однокорпусному режимі, не лише суперечить нормативно-технічним документам, які регламентують вимоги до експлуатації енергетичного обладнання, а й не забезпечує безпечну експлуатацію генеруючого обладнання.

Як зазначає Міненерговугілля в листі від 24 червня 2016 року №03/32-6741 до Ради оптового ринку електричної енергії України, зважаючи на те, що енергоблок ст. №7 Слов'янської ТЕС значний період часу працював в однокорпусному режимі (мінімально допустимим складом обладнання за температури навколишнього повітря, що дорівнює або перевищує 0°С згідно з умовами Додатку В до Правил ОРЕ), це негативно позначилося на стані обладнання енергоблоку та зумовило високу ймовірність його аварійної зупинки зі зривом вакууму в конденсаторі, що може призвести до відриву робочих лопаток останніх ступенів ЦНТ (підтверджується листом заводу-виробника парової турбіни К-800-240-2 ВАТ «Силові машини») та припинення роботи станції на тривалий період, і, як наслідок, може справити негативний вплив на надійність роботи ОЕС України.

Вказаним листом Міненерговугілля надало попереднє узгодження збільшення мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС до введення нових потужностей або реконструкції енергоблоку ст. №7.

В подальшому, Рада ОРЕ своїм рішенням від 26 та 31 серпня 2016 року затвердила мінімально допустимий склад обладнання Слов'янської ТЕС на рівні двох корпусів.

Вищий адміністративний суд України погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що таким чином ПАТ «Донбасенерго» пройшло визначену Правилами ОРЕ процедуру зміни мінімально допустимого складу обладнання роботи Слов'янської ТЕС.

Відповідно до статті 15 ДЧОРЕ, зміни та доповнення до додатків до цього Договору вносяться після затвердження Радою за погодженням з НКРЕ, Мінпаливенерго, НКРЕ, Антимонопольний комітет погоджують зміни та доповнення до цього Договору. У разі їх незгоди зміни та доповнення не набирають чинності.

Міненерговугілля листом від 19 вересня 2016 року №01/32-9857 погодило рішення Ради ОРЕ від 26 та 31 серпня 2016 року і затвердило мінімально допустимий склад обладнання Слов'янської ТЕС на рівні двох корпусів.

Крім того, відповідачем було направлено звернення до ДП «Енергоринок» та ДП «НЕК Укренерго» з проханням надати висновки стосовно доцільності затвердження вказаного рішення Ради ОРЕ від 26, 31 червня 2016 року, за результатами розгляду яких ДП «НЕК Укренерго» листом від 21 вересня 2016 року №01/04-3/10873 повідомило НКРЕКП, що прийняття запропонованих змін до Правил ОРЕ жодним чином не вплине на процес складання добового графіку навантаження але, в умовах, що склалися, забезпечить підвищення надійності роботи ОЕС України.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, ДП «Енергоринок» у своєму листі від 30 вересня 2016 року №03/31-9727 вказує, що збільшення мінімально допустимого складу обладнання Слов'янської ТЕС не перешкоджає розробленню збалансованих добових графіків навантаження у кожному розрахунковому варіанті та в окремих випадках може призводити до витіснення з роботи конкурентоспроможного обладнання, яке включалось в роботу понад мінімально допустимий склад обладнання; та в окремих випадках може призводити до необхідності залучення до маневрування додаткового обладнання інших ТЕС та/або необхідності розвантаження атомних електростанцій. При цьому, витіснення з роботи конкурентоспроможного обладнання інших суб'єктів генерації, необхідності залучення до маневрування додаткового обладнання інших ТЕС та/або необхідності розвантаження атомних електростанцій не матиме місця за умови подання ПАТ «Донбасенерго» заявки на роботу нижче мінімально допустимого складу обладнання або маневрування нижче мінімально допустимого складу обладнання.

Суди попередніх інстанцій зробили правильний висновок про те, що твердження відповідача про те, що погодження рішення Ради ОРЕ матиме наслідком витіснення з роботи конкурентоспроможного обладнання інших суб'єктів генерації, необхідності залучення до маневрування додаткового обладнання інших ТЕС та/або необхідності розвантаження атомних електростанцій є невмотивованими.

При цьому, з огляду на той факт, що енергоблок ст. № 7 Слов'янської ТЕС є єдиним з двадцяти одного двокорпусного блоку України, робота якого на рівні двох корпусів не гарантується мінімально допустимим складом обладнання, очевидним є те, що зміни до Додатку 2 до ДЧОРЕ у частині мінімально допустимого складу обладнання енергоблоку ст. №7 Слов'янської ТЕС, забезпечать станції рівні умови роботи по відношенню до інших виробників, які експлуатують двокорпусні енергоблоки.

Щодо доводів відповідача про втручання суду повноваження НКРЕКП, колегія суди попередніх інстанцій зазначили наступне.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, прийнятій Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5, передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати …», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…» тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Аналіз вказаних положень свідчить про те, що дискреційними є повноваження суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

У такому випадку, дійсно, суд не може зобов'язати суб'єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки, який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Разом з тим, відповідно до Правил ОРЕ мінімально допустимий склад обладнання станції затверджується Радою ринку за попереднім узгодженням з центральним органом виконавчої влади, що здійснює управління в електроенергетиці, та наведений у додатку В..

Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд, а погодження мінімально допустимого складу обладнання станції може бути здійснено виключно за наявності передбачених законом підстав.

З урахуванням наведеного, висновок судів попередніх інстанцій про те, що в даному випадку погодження або непогодження рішення Ради ОРЕ не є дискреційними повноваженнями НКРЕКП, є вірним.

Такий спосіб захисту, як зобов'язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту, застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

У випадку невиконання обов'язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов'язання прийняти рішення. Це цілком узгоджується з положеннями пункту 2 частини 4 статті 105, пункту 3 частини 2 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства.

Як зазначав у своїх рішеннях (від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15, від 02 лютого 2016 року у справі № 804/14800/14) Верховний Суд України, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

З урахуванням викладеного, Вищий адміністративний суд України вважає, що суди попередніх інстанцій об'єктивно, повно, всебічно дослідили обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, правильно застосували норми матеріального та процесуального права, а тому зробили правильний висновок про задоволення адміністративного позову.

За правилами частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 220-1, 223, 224, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 1 серпня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: