Справа № 826/7962/16
Суддя: Степанюк А.Г.
Дата ухвалення: 2017-12-05 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 826/7962/16 Головуючий у 1-й інстанції: Смолій І.В. Суддя-доповідач: Степанюк А.Г.
У Х В А Л А

Іменем України

05 грудня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Степанюка А.Г.,

суддів - Кузьменка В.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку ч. 1 ст. 41 КАС України апеляційні скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2016 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - Позивач, ГУ ДСНС у м. Києві) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» (далі - Відповідач-1, ТОВ «Будеволюція»), товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» (далі - Відповідач-2, ТОВ «Аркада Будівництво») про зобов'язання відповідачів допустити до здійснення перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на будівництві багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, розташованих між вул. Б. Гмирі та Колекторною у Дарницькому районі м. Києва.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.10.2017 року позов задоволено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що матеріалами справи підтверджується вчинення Позивачем всіх необхідний дій, що зумовлюють виникнення права на проведення перевірки, у той час Відповідачами не доведено підстав недопуску посадових осіб ГУ ДСНС у м. Києві до перевірки, у зв'язку з чим відповідне звернення останнього до суду є обґрунтованим.

Не погоджуючись із викладеним у постанові рішенням, Відповідачі подали апеляційні скарги, в яких просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову, якою у задоволенні позову відмовити повністю. При цьому посилаються на порушення судом норм матеріального та процесуального права. Наголошують на тому, що судом не було взято до уваги відсутність доказів належного повідомлення суб'єктів господарювання про проведення перевірки та оформлення такого повідомлення на неналежному бланку. Вказують на помилкове та безпідставне посилання суду на положення про ГУ ДСНС у м. Києві, яке на момент вчинення Позивачем дій з проведення перевірки не набрало чинності. Підкреслюють, що ряд об'єктів вже введені в експлуатацію, що унеможливлює їх перевірку як об'єктів будівництва. Крім того, зауважують, що, по-перше, перевірка з одного й того ж самого питання різними органами не допускається, по-друге, її проведено з порушенням періодичності здійснення планових заходів без належного обґрунтування віднесення об'єкту перевірки до високого ступеня ризику.

Сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явились, а тому справа розглядалась у відкритому судовому засіданні без здійснення фіксування за допомогою звукозаписувального технічного засобу у відповідності до ст. 41 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно задовольнити частково, а постанову суду першої інстанції - скасувати, виходячи з такого.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом ГУ ДСНС у м. Києві від 17.03.2016 року №97 начальникам районних управлінь ГУ ДСНС у м. Києві, УОЗЗЦЗ на ОВО та УОППД у ДУ приписано організувати та забезпечити проведення у квітні 2016 року планових перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки згідно з переліком (а.с. 10). До вказаного пунктом 1332 було включено об'єкт перевірки - Будівництво багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, ТОВ «Будеколюція» та ТОВ «Аркада-Будівництво», термін проведення - 04-22.04.2016 року (а.с. 11).

23.03.2016 року та 25.03.2016 року Дарницьким РУ ГУ ДСНС у м. Києві були складені повідомлення №22/780 та 22/818 про проведення планової перевірки, які були вручені особисто виконробу Відповідачів 25.03.2016 року (а.с. 12-13).

У подальшому, працівником Дарницького РУ ГУ ДСНС України у м. Києві 20 квітня 2016 року на підставі наказу від 17.03.2016 року №97, посвідчення на проведення перевірки від 30.03.2016 року №364 (а.с. 14) було здійснено вихід на об'єкт - будівництво багатоповерхових житлових будинків з об'єктами торгівельно-офісно-розважального та соціально-побутового призначення, розташованих між вул. Б. Гмирі та Колекторною у Дарницькому районі м. Києва, з метою проведення планової перевірки ТОВ «Будеволюція» та ТОВ «Аркада-Будівництво».

Разом з тим, посадову особу Позивача не було допущено до проведення перевірки, про що останнім 20.04.2016 року складено акт про недопущення до проведення планової перевірки (а.с. 15).

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 1, 4, 5, 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», ст. ст. 55, 64, 66, 67 Кодексу цивільного захисту України, Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом МВС України від 02.11.2015 року №1337, Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052, Положення про Головне управління ДСНС України у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 13.04.2016 року №175, прийшов до висновку, що оскільки матеріалами справи підтверджуються доводи Позивача щодо безпідставності недопуску останнього до проведення перевірки, у зв'язку з чим позовні вимоги є обґрунтованими.

Колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не може повністю погодитися, оскільки вирішуючи даний спір по суті останнім не врахованого таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 48 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно ч. 3 ст. 48 Кодексу адміністративного судочинства України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Тобто, в силу прямої вказівки КАС України органи державної влади мають адміністративну процесуальну дієздатність. Водночас, наявність такої процесуальної дієздатності свідчить про можливість суб'єкта владних мати адміністративні процесуальні права і обов'язки, реалізовуючи їх у встановлений законом спосіб.

Судовою колегією враховується, що відповідно до п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису КЦЗ України кореспондує пп. 48 п. 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також пп. 35 п. 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04.02.2013 року №3 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві.

Крім того, підпунктом 73 пункту 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04.03.2013 року №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС у м. Києві має право виступати позивачем у суді, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Водночас, адміністративна процесуальна дієздатність органів державної влади, у тому числі ГУ ДСНС у м. Києві, не є абсолютною з огляду на таке.

Як вбачається зі змісту позовної заяви, обґрунтовуючи своє право на звернення до суду із вказаним позовом, ГУ ДСНС у м. Києві посилається на абз. 6 п. 9 розділу ІІІ Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 року №1337 (далі - Порядок). Наведеними положеннями вказаного Порядку передбачено, що посадові особи ДСНС України або її територіальних органів під час здійснення перевірок мають право звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

Тобто, наявність повноважень на звернення до суду із вказаним позовом ГУ ДСНС у м. Києві обґрунтовує посиланням на приписи підзаконного акту, у зв'язку з чим судова колегія вважає за необхідне зазначити таке.

Згідно ч. 3 ст. 6 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 5 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Приписи ч. 2 ст. 19 Основного Закону закріплюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч. 4 ст. 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

При цьому в силу положень ч. 5 ст. 105 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов суб'єкта владних повноважень може містити інші вимоги у випадках, встановлених законом.

Отже, наведені норми процесуального закону обмежують адміністративну процесуальну дієздатність суб'єкта владних повноважень можливістю звернення до адміністративного суду виключно у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Виходячи зі змісту рішення Конституційного Суду України від 09.07.1998 року №12-рп/98 у справі у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство»), судова колегія вважає за необхідне зазначити, що термін «закон» є значно вужчим від терміну «законодавство» та, відповідно, не включає в себе також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне підкреслити, що у рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 року у справі «Рисовський проти України» надано визначено принципу «належного урядування», який, зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.

За таких обставин, ні Кодексом цивільного захисту України, ні іншим нормативно-правовим актом, що має силу закону або вищу від нього юридичну силу, не передбачено право ДСНС України та її територіальних органів на звернення до суду саме з позовом до юридичної особи про зобов'язання допустити працівників до проведення перевірки. У той час як приписи підзаконного акту, хоча й містять відповідне повноваження ГУ ДСНС у м. Києві, однак не мають необхідного визначеного як Конституцією України, так і Кодексом адміністративного судочинства України, правового статусу та юридичної сили.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне звернути увагу на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 року №169-р, яке набрало чинності 21.05.2017 року, скасовано, зокрема, підпункт 1 пункту 1 наказу МВС України від 02.11.2015 року № 1337, саме яким затверджено Порядок, як такий, що не відповідає Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про відсутність належної у Позивача дієздатності на звернення до суду із вказаним позовом. При цьому на необхідність з'ясування та перевірки правових підстав звернення територіальних органів ДСНС України із аналогічними позовними вимогами до адміністративного суду вказав і Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 09.11.2017 року у справі №821/2205/16.

Таким чином, оскільки обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а за наслідками невиконання такого обов'язку суб'єктом господарювання Позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов'язання допустити посадових осіб до проведення перевірки, суд першої інстанції, відкриваючи провадження у справі та розглядаючи її по суті, не перевірив адміністративну процесуальну дієздатність особи, якою подана позовна заява, чим порушив приписи п. 4 ч. 3 ст. 108, п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України.

Приписи ч. 1 ст. 195 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

Однак, другим реченням наведеної частини статті 195 Кодексу адміністративного судочинства передбачено, що суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Відтак, під час апеляційного провадження були встановлені порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення справи, для їх усунення колегія суддів вважає за необхідне вийти за межі доводів апеляційних скарг.

Відповідно до ч. 1 ст. 203 КАС України постанова суду першої інстанції скасовується в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених статтею 155 цього Кодексу.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 155 КАС України суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду, якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційних скарг та скасування постанови суду першої інстанції із залишенням позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст.ст. 41, 155, 160, 167, 195, 198, 203, 205, 206, 212, 254 КАС України, колегія суддів, -

УХВАЛИЛА:

Апеляційні скарги товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 03 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії - скасувати.

Позовну заяву Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві до товариства з обмеженою відповідальністю «Будеволюція» та товариства з обмеженою відповідальністю «Аркада Будівництво» про зобов'язання вчинити дії - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення. Касаційна скарга на судові рішення подається у порядку та строки, визначені ст.ст. 211, 212 КАС України.

Головуючий суддя А.Г. Степанюк

Судді В.В. Кузьменко

О.І. Шурко