Справа № 591/5100/17
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2017-12-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2017 р. Справа № 591/5100/17
Харківський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Яковенка М.М.

суддів: Лях О.П., Старосуда М.І.

секретарі судового засідання: Жданюк А.О.

за участю:

позивача ОСОБА_1

представник відповідача: ОСОБА_2

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 03 грудня 2017 року по справі № 591/5100/17 за позовом ОСОБА_1 до Сумського міського голови ОСОБА_3, Виконавчий комітет Сумської міської ради про зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до Зарічного районного суду м. Суми з позовом до Сумського міського голови ОСОБА_3, Виконавчий комітет Сумської міської ради в якому просив суд: зобов'язати Сумську міську раду в особі Сумського міського голови ОСОБА_3 надати ОСОБА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 за умови оплати ним вартості виготовлення копій, повну копію Генерального плану міста Суми з урахуванням змін, внесених рішенням Сумської міської ради № 1943-МР від 19.12.2012 року.

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 03 грудня 2017 року задоволено позов (а.с. 51-54).

Зобов'язано Виконавчий комітет Сумської міської ради надати ОСОБА_1 повну копію графічної і текстової складових Генерального плану міста Суми з урахуванням змін, внесених Рішенням Сумської міської ради №1943-МР від 19.12.2012 року.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, пославшись на незаконність та необґрунтованість постанови суду першої інстанції, прийняту з порушенням норм матеріального та процесуального права, без належної оцінки доказів і встановлення обставин у справі, просив постанову суду першої інстанції скасувати і прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі (а.с. 60-63). Апелянт наголошує на порушенні вимог ч.2 ст.11, 137 КАСУкраїни, безпосередньо судом без заявлених вимог позивачем, без їх змін, без врахування предмету позову, суд першої інстанції без обґрунтування вийшов за межі таких вимог та прийняв рішення, що не відповідає вимогам ст..ст.162, 163 КАС України. Судом не враховано, що з огляду на положення вимог ЗУ «Про доступ до публічної інформації», «Про місцеве самоврядування» голова міськради в межах запитуваної інформації не може бути відповідальною особою, існує інший орган при раді, який здійснює дії пов'язані з реалізацією надання відповідної інформації.

Представник відповідачів наполягав на задоволенні апеляційної скарги.

Позивач заперечував проти апеляційної скарги та наполягав на залишенні її без задоволення. Надані письмові заперечення.

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, дослідивши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанції, що позивач 06 вересня 2017 року направив на ім'я міського голови міста Суми ОСОБА_3 з посиланням на Закон України «Про доступ до публічної інформації», інформаційний запит, в якому просив надати повну копію Генерального плану міста суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 року №139-МР, із змінами внесеними рішення Сумської міської ради від 19.12.2012 року № 1943-МР. (а.с. 9)

12 вересня 2017 року за підписом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів влади Позивачу надана відповідь про направлення наявної запитуваної інформації: копій основних креслень генерального плану та пояснювальної записки до нього, із зазначенням в якості додатків 15 аркушів. (а.с. 10 зв бік)

З наданих позивачем копій додатків, що були направленні йому виконавчим комітетом СМР, вбачається, що креслення йому були надані у кольоровому вигляді на аркушах паперу формату А-4.

З наданих суду копій креслень (а.с. 38-42) вбачається, що їх масштаб становить 1:5000, тобто в 1 см - 50 метрів. При цьому, вказані копії креслень надані позивачу на форматі А-4, тобто у з великим зменшенням.

Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що позивачу була надана неточна та неповна інформація, оскільки надані йому на запит копії креслень були змінені шляхом зменшення зображення з оригіналу. Зазначені обставини мали вплив на задоволення вимог позивача.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ст..159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Тобто, при прийнятті рішення повинен бути дотриманий баланс дотримання норм як матеріального, так і процесуального права.

Колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції не дотримані вимоги, визначенні положеннями ст..159 КАС України.

Судом при ухваленні постанови та наданні оцінки спірним правовідносинам, взагалі не дотриманий принцип повного і всебічного з'ясування обставин у справі, які повинні були б підтвердженні належними та допустимими доказами, що складають предмет доказування відповідно до заявлених вимог, та які повинні були б бути дослідженні судом першої інстанції в судовому засіданні.

Як вбачається з позову, Позивач звернувся з адміністративним позовом до Сумського міського голови та виконавчого комітету Сумської міської ради з вимогою зобов'язати Сумську міську раду в особі Сумського міського голови ОСОБА_4 надати ОСОБА_5, за умови оплати ним вартості виготовлення копій, повну копію Генерального плану міста Суми з урахуванням змін, внесених рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР.

Тобто, позивачем були сформовані та заявлені позовні вимоги саме до Сумського міського голови ОСОБА_4, в той же час будь-яких вимог до виконавчого комітету Сумської міської ради заявлено взагалі не було. На зазначені обставини, судом першої інстанції уваги не звернув.

До початку розгляду справи по суті в суді першої інстанції та в ході пояснень позивача під час розгляду справи по суті, від ОСОБА_5 не надходило жодних усних та письмових заяв щодо зміни позовних вимог. Однак, вже під час судових дебатів позивачем озвучено іншу позовну вимогу: ОСОБА_5 просив зобов'язати Сумського міського голову, виконавчий комітет Сумської міської ради надати йому, за умови оплати ним вартості виготовлення копій, повну копію Генерального плану міста Суми з урахуванням змін, внесених рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР. Зміна та формування у такий спосіб позовних вимог суперечить ст..137 КАС України.

Колегія суддів звертає увагу, що суд першої інстанції задовольнив позов: зобов'язав виконавчий комітет Сумської міської ради надати ОСОБА_5 повну копію графічної і текстової складових Генерального плану міста Суми з урахуванням змін, внесених рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР.

За ч. 1 ст. 5 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» правосуддя в Україні здійснюється виключно судами та відповідно до визначених законом процедур судочинства.

Згідно з ст. 1 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ) порядок здійснення адміністративного судочинства визначено КАСУ.

Статтею 137 КАСУ визначено порядок зміни позовних вимог. Так, позивач може протягом всього часу судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. До початку судового розгляду справи по суті позивач може змінити підставу або предмет адміністративного позову, подавши письмову заяву, яка приєднується до справи. Заява про зміну позовних вимог повинна відповідати вимогам, які встановлені цим Кодексом для позовних заяв. У разі невідповідності такої заяви вимогам статті 106 цього Кодексу суд своєю ухвалою повертає її позивачу. Ухвала суду, прийнята за результатами розгляду питання про прийняття заяви про зміну позовних вимог, окремо не оскаржується.

Вказане право позивача також передбачене ч. 1 ст. 51 КАСУ.

Тож, наміри щодо зміни позовних вимог позивач має викласти в письмовій заяві, яка повинна відповідати вимогам, встановленими КАСУ для позовних заяв. Якщо заява не відповідатиме ст. 106 КАСУ, суд повинен своєю ухвалою повернути її позивачу.

Також слід звернути увагу, що позовні вимоги адміністративного позову від 18.09.2017 містять вимогу щодо зобов'язання Сумської міської ради в особі Сумського міського голови ОСОБА_4, в судових дебатах було озвучено вимогу щодо зобов'язання Сумського міського голови та виконавчого комітету Сумської міської ради, а в мотивувальній частині рішення суду першої інстанції зазначено, що «позивач просить зобов'язати відповідачів...» (тобто Сумського міського голову та виконавчий комітет Сумської міської ради).

Враховуючи зазначене, в даному випадку судом першої інстанції було порушено вимоги ст. 137 КАСУ. Вказане унеможливило скористатися відповідачем своїми процесуальними правами, передбаченими ч. 2 ст. 137 КАСУ.

Крім того, відповідно до ч. 2 ст. 11 КАСУ суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Так, в п. 5 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі» (далі - ПП ВАСУ № 7) зазначено, що суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. При цьому слід ураховувати, що в такому разі в мотивувальній частині рішення суд повинен навести відповідне обгрунтування.

В той же час, резолютивна частина оскаржуваного рішення Зарічного районного суду м. Суми не відповідає позовним вимогам, викладеними в адміністративному позові від 18.09.2017 ОСОБА_1 Мотивувальна ж частина цього рішення не містить жодного обґрунтування щодо виходу за межі позовних вимог.

Таким чином, з урахуванням ПП ВАСУ № 7, рішення суду першої інстанції не відповідає вимогам ч. 2 ст. 11 КАСУ.

Відповідно до ч. 1 ст. 162 КАСУ при вирішенні справи по суті суд може задовольнити адміністративний позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково.

За п. 4 ч. 1 ст. 163 КАСУ постанова складається з резолютивної частини із зазначенням висновку суду про задоволення адміністративного позову або про відмову в його задоволенні повністю чи частково.

Згідно з п. 10 ПП ВАСУ № 7 резолютивна частина рішення є завершальною і відображає результат вирішення справи адміністративної юрисдикції, а тому повинна містити чіткі та вичерпні висновки щодо всіх вимог, які були предметом позову, апеляційної чи касаційної скарги. Резолютивна частина судового рішення, за загальним правилом, повинна містити: висновок суду про задоволення позову (клопотання, подання), апеляційної чи касаційної скарги повністю або частково чи відмову в його (її) задоволенні повністю або частково. У рішеннях про часткове задоволення позовних вимог суд повинен зазначити про залишення без задоволення решти вимог.

В той же час, постановою суду було порушено зазначені норми (ст.ст. 162, 163 КАСУ), так як адміністративний позов від 18.09.2017 містив вимогу зобов'язати надати ОСОБА_5, за умови оплати ним вартості виготовлення копій, повну копію Генерального плану міста Суми з урахуванням змін, внесених рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР, а рішенням фактично задоволено частину позовних вимог (без умови щодо оплати вартості виготовлених копій). В той же час, судом не вказано та не обґрунтовано задоволення лише частини вимог.

Як зазначалось стороною відповідача, що Генеральний план міста Суми є досить значним за об'ємом (понад 100 стор. текстової частини). Умова щодо оплати вартості виготовлення копій документів повністю відповідає ч. 2 ст. 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон), п. 3.16 розділу З Положення про порядок організації доступу до публічної інформації, що знаходиться у володінні Сумської міської ради та її виконавчих органів, затвердженого рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 28.04.2016 № 239 (далі - Положення ДПІ). Тож, з яких мотивів суд залишив поза увагою позовну вимогу в частині оплати виготовлення копій є незрозумілим.

Також колегія суддів ще раз зазначає, що адміністративний позов подано до Сумського міського голови, виконавчого комітету Сумської міської ради. В той же час, судом задоволено позовні вимоги, визначивши відповідачем виконавчий комітет Сумської міської ради. При цьому, в мотивувальній частині рішення вказано: «представник відповідачів зазначив, що в Сумській міській раді створений Департамент комунікацій та інформаційного забезпечення, який не є юридичною особою та є структурним підрозділом виконавчого комітету Сумської міської ради».

Згідно ч. 1 ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

Згідно з ч. 1 ст. 5 та ч. 1 ст.12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова (далі - міський голова) входить до системи місцевого самоврядування і є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Конституційний Суд України у пункті 4 Рішення від 6 липня 1999 року № 7- рп/990 роз'яснив, що міський голова як особа, що має представницький мандат, виступає від імені виборців, зокрема представляє територіальну громаду, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян тощо; звертається до суду з питань визнання незаконними актів відповідних органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів; укладає від імені територіальної громади, міської ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (ч. 1 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Виконання цих функцій та повноважень має місце тому, що виборці обрали його і наділили мандатом (тобто дорученням).

З наведеного вбачається, що міський голова хоча й входить до системи місцевого самоврядування, однак в нашому випадку (з урахуванням на запитувану інформацію) не може вважатися особою, яка володіє публічною інформацією і в розумінні п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону, а тому не може бути її розпорядником. У зв'язку з цим міський голова не може бути належним відповідачем у спорі щодо надання доступу до публічної інформації за інформаційним запитом.

За пп. 2.1 п. 2 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016 № 10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» (далі - ПП В АСУ № 10) поняття «суб'єкт владних повноважень» не охоплює посадових осіб і службових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, оскільки за своїм статусом та колом повноважень вони не підпадають під розуміння органу державної влади та інших суб'єктів, зазначених у п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону. У зв'язку з цим такі особи не можуть (не мають здатності) виконувати обов'язки розпорядника інформації, у тому числі обов'язки щодо обліку та оприлюднення публічної інформації (статті 14, 15 Закону).

У разі подання позову до таких осіб судам необхідно залишати його без задоволення через неналежність відповідача (нездатність таким відповідачем порушити права позивача), за умови якщо позивач відмовиться від їх заміни на належного відповідача і/або суд не знайде підстав для залучення другого відповідача.

Залежно від того, у чиєму володінні знаходиться запитувана інформація, належним відповідачем за позовами щодо доступу до публічної інформації у таких випадках є, або відповідний представницький орган місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська, районна, обласна ради) або виконавчий орган місцевого самоврядування.

Як вбачається з матеріалів справи, містобудівну документацію у вигляді змін до Генерального плану міста Суми затверджено рішенням Сумської міської ради від 19.12.2012 № 1943-МР «Про затвердження містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Суми» та внесення змін до генерального плану міста Суми, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 16.10.2002 № 139-МР».

На момент подачі запиту на отримання доступу до публічної інформації та адміністративного позову, текстова та графічна частини Генерального плану міста Суми, як зазначає відповідач, зберігались в спецчастині управління архітектури та містобудування Сумської міської ради.

Таким чином, належним відповідачем (та зобов'язання) по даній справі в залежності від перебування інформації, повинен був би бути орган, у володінні якого знаходяться запитувані документи.

На зазначені обставини, та повідомлення стороною Відповідача в судовому засіданні суду першої інстанції, судом уваги також не звернуто.

Колегія суддів погоджується з доводами сторони апелянта, що враховуючи ПП ВАСУ № 10, в даному випадку судом неправильно застосовано п. 1 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації», що призвело до неправильного визначення належного відповідача по справі та вирішення спору.

Як зазначав відповідач, за п. 1.1 розділу І Положення про департамент комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 29.03.2017 № 1942-МР, Департамент комунікацій та інформаційної політики Сумської міської ради утворюється Сумською міською радою та є її виконавчим органом (без права юридичної особи). У складі даного Департаменту створено сектор забезпечення доступу до публічної інформації. Вказана обставина також підтверджується рішенням Сумської міської ради від 27.07.2016 № Ю31-МР.

Таким чином, вказаний Департамент є структурним підрозділом Сумської міської ради, а не виконавчого комітету Сумської міської ради.

Слід звернути увагу, що порядок організації доступу до публічної інформації, що знаходиться у володінні Сумської міської ради та її виконавчих органів визначено рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 28.04.2016 № 239.

Згідно з п. 3.11 розділу 3 Положення ДПІ сектор доступу до публічної інформації перевіряє надані розпорядниками інформації копії документів та/або інформацію на відповідність поставленим у запиті питанням, узагальнює інформацію та/або копії документів, готує та надає відповідь запитувачу за підписом заступника міського голови, керуючого справами виконавчого комітету.

Вказане було озвучено представником відповідача в ході судового засідання, яке відбулось 03.11.2017.

При цьому, за п. 3.10 розділу 3 Положення ДПІ відповідальність за підготовку запитуваних копій документів та/або інформації, її достовірність, точність, повноту та надання такої інформації у визначені строки до сектору доступу до публічної інформації несуть керівники відповідних виконавчих органів. Тобто, відповідальність за порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» вказаний структурний підрозділ Департаменту не несе.

На підставі викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що наадання неналежної правової оцінки встановленим фактичним обставинам справи, привело суд першої інстанції до неправильного вирішення справи та помилкового висновку про задоволення позовних вимог. Доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає обґрунтованими. Подані заперечення позивача, не спростовують вищенаведених висновків. При чому, позивач не позбавлений правової можливості звернутися з відповідним запитом до належної особи.

Враховуючи наведене, колегія суддів, з урахуванням приписів ст.202 КАС України дійшла висновку про задоволення апеляційної скарги, скасування постанови суду першої інстанції із прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позову у повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 2,11, 159, 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 209, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Сумської міської ради - задовольнити.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 03 грудня 2017 року по справі № 591/5100/17 - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 у повному обсязі.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками перегляду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів, - з дня складення в повному обсязі.

У повному обсязі складена 11 грудня 2017 року.

Головуючий суддя (підпис)Яковенко М.М.
Судді(підпис) (підпис) Лях О.П. Старосуд М.І.