Справа № 729/279/17
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2017-11-28 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа: № 729/279/17 Головуючий у 1-й інстанції: Кузюра В.О.
Суддя-доповідач: Мацедонська В.Е.
ПОСТАНОВА

Іменем України

28 листопада 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Мацедонської В.Е.,

суддів Лічевецького І.О., Мельничука В.П.,

при секретарі Горяіновій Н.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві справу за апеляційною скаргою Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області на постанову Бобровицького районного суду Чернігівської області від 29 серпня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог: Чернігівська обласна державна адміністрація, Чернігівська обласна рада, Новобиківська сільська рада Бобровицького району Чернігівської області, Веприцька сільська рада Бобровицького району Чернігівської області, Білоцерківська сільська рада Бобровицького району Чернігівської області про визнання протиправними та оскарження рішень Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області,-

в с т а н о в и в:

Постановою Бобровицького районного суду Чернігівської області від 29 серпня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено, визнано протиправними дії Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області, пов'язані з розглядом питань щодо добровільного об'єднання територіальних громад Новобасанської сільської ради з територіальними громадами Новобиківської сільської ради, Веприцької сільської ради, Білоцерківської сільської ради, Вороньківської сільської ради, Олександрівської сільської ради, визнано незаконними та скасовано: рішення Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області 15 сесії VII скликання №05-15/2016 від 09 грудня 2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром в с.Нова Басань», рішення Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області №01-12 від 17 січня 2017 року «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», рішення Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області від 15 лютого 2017 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції з мотивів помилковості висновків суду і порушення судом норм права та прийняти нову постанову суду, якою відмовити в задоволенні позовних вимог. Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що відповідачем дотримано процедуру добровільного об'єднання територіальних громад, зокрема, в частині інформування населення про громадські обговорення та проведення громадських обговорень перед прийняттям рішення від 09 грудня 2016 року №05-15/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Нова Басань», що підтверджується належно оформленими протоколами таких обговорень, при цьому законодавством не визначено конкретну кількість учасників громадських обговорень, а питання в ході громадських обговорень підтримуються більшістю від кількості присутніх.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників процесу, що з'явились у судове засідання, дослідивши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що 01 грудня 2016 року до виконкому Новобасанської сільради на ім'я сільського голови надійшла ініціатива депутатів Новобасанської сільської ради, згідно з якою відповідно до ч.1.2 ст.5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», ст.ст.42, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ініційовано добровільне об'єднання територіальних громад Новобасанської сільської ради, Новобиківської сільської ради (входять населені пункти с.Старий Биків, с.Чистопілля), Гаврилівської сільської ради (входять с.Запоріжжя, с.Українка), Козацької сільської ради (входять с.Миколаїв), Веприцької сільської ради, Вороньківської сільської ради, Олександрівської сільської ради (входять с.Катеринівка, с.Лідіно), Білоцерківської сільської ради, Соколівської сільської ради (входять с.Бірки, с.Красне, с.Рокітне, с.Мочалище), Пісківської сільської ради, Бригінцівської сільської ради, Щаснівської сільської ради (входять с.Гарт), Петрівської сільської ради в одну територіальну громаду з центром у с.Нова Басань. Доручено сільському голові довести дану ініціативу через дошку оголошень та оголошення в громадських місцях до мешканців підвідомчої території Новобасанської сільської ради та провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання вищезазначених територіальних громад з 01 грудня 2016 року по 10 грудня 2016 року. Після завершення громадського обговорення дану ініціативу щодо об'єднання вищезазначених територіальних громад з центром в с.Нова Басань подати на сесію Новобасанської сільської ради для прийняття відповідного рішення щодо об'єднання територіальних громад.

Рішенням Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області VII скликання (чотирнадцята сесія) від 01 грудня 2016 року №02-14/2016 «Про затвердження Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад» відповідно до ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч.4 ст.5 Закону України «Про добровільне об'єднання громад», з метою забезпечення права членів Новобасанської територіальної громади брати участь у підготовці рішення щодо добровільного об'єднання Новобасанської територіальної громади з територіальними громадами району вирішено затвердити Порядок проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад та створено підготовчий комітет з проведення громадських обговорень.

Відповідно до ч.1 ст.6 Закону України «Про добровільне об'єднання громад», розглянувши ініціативу депутатів Новобасанської сільської ради «Про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду», результати громадських обговорень, 09 грудня 2016 року Новобасанською сільською радою Чернігівської області VII скликання (п'ятнадцята сесія) прийнято рішення №05-15/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Нова Басань», яким затверджено протокол результатів громадських обговорень з питання об'єднання територіальних громад в об'єднану територіальну громаду з центром в с.Нова Басань, надано згоду на добровільне об'єднання територіальної громади с.Нова Басань з територіальними громадами м.Новий Биків, с.Веприк, с.Вороньки, с.Білоцерківці, с.Олександрівка в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у с.Нова Басань. Сільському голові Новобасанської сільської ради звернутися до Новобиківської сільської ради (входить с.Новий Биків, с.Старий Биків, с.Чистопілля), Веприцької сільської ради (с.Веприк), Вороньківської сільської ради (с.Вороньки), Білоцерківської сільської ради (с.Білоцерківці), Олександрівської сільської ради (входить с.Олександрівка, с.Лідіно, с.Катеринівка) з пропозицією про добровільне об'єднання територіальних громад. Делеговано сільського голову Левченка В.В., секретаря сільської ради Приходько С.І., головного бухгалтера Дегтяр Л.М., члена виконкому Зубець С.А., землевпорядника сільської ради Кириченко С.П. до складу робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

23 січня 2017 року рішенням Новобасанської сільської ради Чернігівської області VII скликання (сімнадцята сесія) №03-17/2017 відповідно до ч.3 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», розглянувши проект рішення Новобасанської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, результати громадських обговорень, схвалено проект рішення Новобасанської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спільною робочою групою, разом із планом організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад с.Нова Басань Новобасанської сільської ради, сіл Новий Биків, Старий Биків, Чистопілля Новобиківської сільської ради, с.Веприк Веприцької сільської ради, с.Білоцерківці Білоцерківської сільської ради в Новобасанську територіальну громаду з адміністративним центром у с.Нова Басань; Новобасанському сільському голові подати проект рішення Новобасанської сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» до Чернігівської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Розпорядженням Чернігівської обласної державної адміністрації від 14 лютого 2017 року №76 затверджено висновок щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, згідно з яким проекти рішень Білоцерківської, Веприцької, Новобасанської, Новобиківської сільських рід Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» відповідають Конституції та законам України.

Рішенням Новобасанської сільської ради Чернігівської області VII скликання (вісімнадцята сесія) від 15 лютого 2017 року №02-18/2017 «Про добровільне об'єднання територіальних громад» відповідно до ст.ст.2, 4, 6, 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» вирішено об'єднатися з територіальними громадами сіл Нова Басань Новобасанської сільської ради, сіл Новий Биків, Старий Биків, селище Чистопілля Новобиківської сільської ради, с.Білоцерківці Білоцерківської сільської ради, с.Веприк Веприцької сільської ради в Новобасанську територіальну громаду з адміністративним центром в с.Нова Басань.

Не погоджуючись з рішеннями Новобасанської сільської ради від 09 грудня 2016 року №05-15/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Нова Басань», від 23 січня 2017 року №03-17/2017 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та від 15 лютого 2017 року №02-18/2017 «Про добровільне об'єднання територіальних громад», позивач звернувся до суду з даним позовом, в якому просив визнати їх незаконними та скасувати.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що Новобасанська сільська рада, як орган місцевого самоврядування, не забезпечила належне громадське обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад, як того вимагає Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», отже рішення про об'єднання приймалися з порушенням принципів конституційності та законності, прозорості та відкритості та, зокрема, з порушенням прав та інтересів позивача, як члена територіальної громади.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Спірні правовідносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», який регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад.

В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.ч.1, 3 ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

Відповідно до ст.6 наведеного Закону первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Згідно ч.1 ст.3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Статтею 5 наведеного Закону передбачено, що ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути:

1) сільський, селищний, міський голова;

2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради;

3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи;

4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Отже, за наслідком надходження від ініціатора пропозиції про ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад, що містить перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів та визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування, сільський голова забезпечує вивчення такої пропозиції та її громадське обговорення протягом 30 днів з дня надходження пропозиції, після чого подає таку пропозицію на наступну сесію для прийняття відповідного рішення.

З матеріалів справи вбачається, що ініціатором добровільного об'єднання територіальних громад виступили депутати Новобасанської сільської ради у кількості 12 депутатів, що становить більше ніж третину депутатів від загального складу сільської ради, який згідно з наявним в матеріалах справи списком депутатів 7 скликання Новобасанської сільської ради Чернігівської області, становить 14 депутатів.

Рішенням Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області VII скликання (чотирнадцята сесія) від 01 грудня 2016 року №02-14/2016 затверджено Порядок проведення громадського обговорення з питань добровільного об'єднання територіальних громад, реалізація якого направлена на інформування громадськості про ініціативи та пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальної громади с.Нова Басань з суміжними територіальними громадами, з'ясування громадської думки з предмету та питань, що виносяться на громадське обговорення та прийняття рішення з обговорюваного питання (п.1.5 Порядку).

Відповідно до п.п.2.5-2.7 цього Порядку з метою проведення громадського обговорення сільський голова приймає розпорядження відповідно до положень Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Розпорядження сільського голови повинно містити питання, що виноситься на громадське обговорення, дату, час, місце та строк його проведення, форму проведення та склад підготовчого комітету з організації проведення громадського обговорення.

Підготовчий комітет з організації проведення громадського обговорення:

- оприлюднює інформацію про пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та про призначення громадського обговорення;

- сповіщає ініціатора пропозиції (за виключенням випадків, коли ініціатор такої пропозиції є сільський голова) про проведення громадського обговорення;

- реєструє, розглядає та узагальнює пропозиції громадськості;

- здійснює підготовку відповідей на пропозиції, зауваження учасників громадського обговорення;

- оприлюднює результати громадського обговорення.

Повідомлення про пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та проведення громадського обговорення оприлюднюється шляхом оприлюднення на дошці оголошень Новобасанської сільської ради.

Пунктом 3.2 вказаного Порядку встановлено, що за результатами громадського обговорення ведеться протокол. Протокол повинен містити перебіг обговорення, в тому числі інформацію про:

- предмет, час і місце проведення громадського обговорення;

- кількість учасників обговорення;

- ініціатора пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад;

- організатора обговорення;

- теми та короткий зміст доповідей та виступів учасників обговорення;

- пропозиції, висловлені в ході обговорення;

- звернення та рекомендації учасників обговорення, тощо;

- результати голосування.

З матеріалів справи вбачається, що розпорядженням сільського голови Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області від 02 грудня 2016 року №46а вирішено провести вивчення звернення депутатів про добровільне об'єднання територіальних громад та подати відповідні пропозиції, провести громадське обговорення щодо можливого добровільного об'єднання територіальних громад протягом 10 днів з дня прийняття цього розпорядження, а також включити до порядку денного 15 сесії 7 скликання Новобасанської сільської ради питання про добровільне об'єднання територіальних громад.

З наявних в матеріалах справи копій протоколів громадських обговорень від 02 грудня 2016 року, від 05 грудня 2016 року, від 06 грудня 2016 року та від 08 грудня 2016 року вбачається, що в с.Нова Басань проводились громадські обговорення з розгляду ініціативи депутатів Новобасанської сільської ради про добровільне об'єднання територіальних громад, за наслідком голосування на яких вирішено підтримати ініціативу депутатів Новобасанської сільської ради про добровільне об'єднання територіальних громад Новобасанської сільської ради, Новобиківської сільської ради, Воронківської сільської ради, Веприцької сільської ради, Білоцерківської сільської ради, Олександрівської в об'єднану територіальну громаду з центром в с.Нова Басань, за яке проголосували:

- згідно протоколу від 02 грудня 2016 року з присутніх учасників громадських обговорень та наділених правом голосу у кількості 57 осіб - «за» проголосували 57 осіб;

- згідно протоколу від 05 грудня 2016 року з присутніх учасників громадських обговорень та наділених правом голосу у кількості 38 осіб - «за» проголосували 38 осіб;

- згідно протоколу від 06 грудня 2016 року з присутніх учасників громадських обговорень та наділених правом голосу у кількості 36 осіб - «за» проголосували 36 осіб;

- згідно протоколу від 08 грудня 2016 року з присутніх учасників громадських обговорень та наділених правом голосу у кількості 40 осіб - «за» проголосували 40 осіб.

Наведені протоколи за своїм змістом відповідають вимогам, встановленим Порядком проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад, затвердженим рішенням Новобасанської сільської ради №02-14/2016 від 01 грудня 2016 року.

09 грудня 2016 року Новобасанською сільською радою Чернігівської області VII скликання (п'ятнадцята сесія) прийнято рішення №05-15/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Нова Басань».

Відповідно до ст.6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

09 грудня 2016 року Новобасанською сільською радою направлено на адреси Новобиківського, Олександрівського, Воронківського, Веприцького, Белоцерківського сільських голів пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Рішеннями Новобиківської сільської ради від 29 грудня 2016 року №01-11, Білоцерківської сільської ради від 22 грудня 2016 року №7/9-11, Веприцької сільської ради від 23 грудня 2016 року №2-17 надано згоду на добровільне об'єднання територіальних громад у Новобасанську територіальну громаду з центром у с.Нова Басань.

Розпорядженням Новобасанського сільського голови від 04 січня 2017 року №01 утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, копії якого направлено на адреси Чернігівської обласної ради та Чернігівської обласної державної адміністрації із супровідними листами від 04 січня 2017 року №06/03-04 та №05/03-04 відповідно.

Згідно протоколу засідання спеціальної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад від 05 січня 2017 року вирішено підготувати проект рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад до 10 січня 2017 року та затвердити проект Плану організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Частинами 1-5 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» передбачено, що проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Розпорядженням Новобасанського сільського голови від 06 січня 2017 року №02 вирішено провести громадське обговорення проекту рішення сільської ради про добровільне об'єднання територіальних громад до 10 днів з дня прийняття цього розпорядження та включити до порядку денного 17 сесії 7 скликання Новобасанської сільської ради питання «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до протоколу громадських обговорень від 11 січня 2017 року щодо громадського обговорення проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад с.Нова Басань, Новий Биків, Старий Биків, Чистопілля, Веприк, Білоцерківці Бобровицького району Черкаської області в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у с.Нова Басань, за присутності працівників установ та організацій, депутатів та членів виконкому Новобасанської сільської ради, колективу Новобасанської ЗОШ І-ІІІ ступенів та Новобасанської ЗОШ І-ІІ ступенів, ДНЗ «Зернятко», Новобасанської сільської ради, активу села, представників вуличних комітетів, учасників обговорень у кількості 162 чол., з них наділених правом голосу 162 чол., та за результатами проведення громадського обговорення щодо схвалення проектів рішень та Плану організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у с.Нова Басань ухвалено підтримати проекти та передати їх для затвердження на сесію Новобасанської сільської ради та винести питання про згоду на добровільне об'єднання територіальних громад на чергову сесію Новобасанської сільської ради. Голосували «за» - 161 голос, «проти» - 1 голос, «утрималися» - 0 голосів.

Рішеннями Новобиківської сільської ради від 17 січня 2017 року №01-12, Веприцької сільської ради від 17 січня 2017 року №1-18, Білоцерківської сільської ради від 13 січня 2017 року №7/10-1, Новобасанської сільської ради від 23 січня 2017 року №03-17/2017 схвалено проекти рішень «Про добровільне об'єднання територіальних громад», підготовлений спеціальною робочою групою, та вирішено Новобасанському сільському голові подати проект цього рішення до Чернігівської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо його відповідності Конституції та законам України.

За наслідками розгляду подання Новобасанської сільської ради від 25 січня 2017 року №03-04/40 розпорядженням Чернігівської обласної державної адміністрації від 14 лютого 2017 року №76 затверджено висновок Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Білоцерківської, Веприцької, Новобасанської, Новобиківської сільських рід Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», згідно з яким проекти рішень відповідають Конституції та законам України.

Згідно ч.1 ст.8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Рішеннями Новобиківської сільської ради від 14 лютого 2017 року №01-13, Веприцької сільської ради від 14 лютого 2017 року №2-19, Білоцерківської сільської ради від 14 лютого 2017 року №7/11-1 та Новобасанської сільської ради від 15 лютого 2017 року №02-18/2017 вирішено об'єднатися з територіальними громадами сіл Нова Басань Новобасанської сільської ради, сіл Новий Биків, Старий Биків, селище Чистопілля Новобиківської сільської ради, с.Білоцерківці Білоцерківської сільської ради, с.Веприк Веприцької сільської ради в Новобасанську територіальну громаду з адміністративним центром в с.Нова Басань. Повноваження Новобасанської сільської ради, Новобиківської сільської ради, Веприцької сільської ради, Білоцерківської сільської ради, Новобасанського сільського голови, Новобиківського сільського голови, Веприцького сільського голови, Білоцерківського сільського голови припинити з моменту набуття повноважень новообраними органами місцевого самоврядування, сільським головою Новобасанської територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об'єднання. Правонаступником всього майна, прав та обов'язків територіальних громад, що об'єдналися, визнати Новобасанську об'єднану територіальну громаду.

Відповідно до ч.ч.7, 8 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об'єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об'єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

15 лютого 2017 року Новобасанський сільський голова звернувся до Чернігівської обласної державної адміністрації з поданням №03-04/78 щодо звернення до Центральної виборчої комісії для прийняття рішення про призначення перших виборів депутатів та голови Новобасанської територіальної громади у встановленому законодавством порядку.

Чернігівська обласна державна адміністрація подала до Центральної виборчої комісії звернення від 20 лютого 2017 року щодо призначення Центральною виборчою комісією перших виборів депутатів Новобасанської сільської ради об'єднаної територіальної громади та Новобасанського сільського голови у зв'язку з утворенням у межах Чернігівської області Новобасанської сільської об'єднаної територіальної громади.

З наведеного вбачається, що відповідачем було дотримано порядок добровільного об'єднання територіальних громад, визначений Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Суд першої інстанції дійшов висновку, що в матеріалах справи відсутні належні докази інформування територіальної громади с.Нова Басань про намір Новобасанської сільської ради провести відповідний захід - громадське обговорення щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

В той же час, з наведених вище норм законодавства (ч.4 ст.5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад») вбачається, що відповідний порядок проведення громадського обговорення з питань добровільного об'єднання територіальних громад визначається сільською радою, а відповідно до затвердженого рішенням Новобасанської сільської ради від 01 грудня 2016 року №02-14/2016 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад повідомлення про пропозицію щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та проведення громадського обговорення оприлюднюється шляхом оприлюднення на дошці оголошень Новобасанської сільської ради.

Таким чином, висновок суду першої інстанції щодо обов'язку відповідача інформувати членів територіальної громади іншими шляхами, зокрема, шляхом розміщення відповідної інформації на офіційному сайті в мережі інтернет та в офіційному друкованому виданні ради тощо, є таким, що не відповідає встановленому способу оприлюднення інформації про проведення громадського обговорення.

Колегія суддів зазначає, що законодавством не віднесено оголошення про громадські обговорення до документів суворої звітності, що підлягають обов'язкові реєстрації в документообігу сільської ради. Крім того, факт оприлюднення оголошення про проведення громадського обговорення підтверджується наявними в матеріалах справи протоколами громадських обговорень, за якими в громадських обговореннях приймали участь особи, наділені правом голосу.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що у протоколах громадських обговорень від 02 грудня 2016 року, від 05 грудня 2016 року, від 06 грудня 2016 року, від 08 грудня 2016 року та від 11 січня 2017 року відсутні реєстри учасників громадського обговорення з підписами кожного з учасників або журналу реєстрації учасників, при цьому суд посилається на положення Типової інструкції з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2011 року №1242, відповідно до п.114 якої у вступній частині протоколу зазначаються прізвища та ініціали (ініціал імені) голови або головуючого, секретаря, запрошених, а також присутніх осіб. У списку присутніх зазначаються в алфавітному порядку спочатку прізвища та ініціали присутніх постійних членів колегіального органу без зазначення посад, потім - запрошених осіб із зазначенням посад та у разі потреби найменувань установ. Якщо кількість присутніх перевищує 15 осіб, зазначається їх загальна кількість з посиланням на список, що додається до протоколу.

Колегія суддів звертає увагу, що наведена Інструкція встановлює загальні положення щодо функціонування структурних підрозділів з діловодства у центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, вимоги до документування управлінської інформації та організації роботи з документами в установах незалежно від способу фіксації та відтворення інформації, яка міститься в документах, включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням (п.1 Інструкції). В той же час, Новобасанська сільська рада не належить до суб'єктів, що мають у своїй діяльності в обов'язковому порядку керуватись положеннями наведеної Інструкції, а тому вона не підлягає застосуванню при аналізі протоколів громадських обговорень.

Як зазначалось судом, відповідний Порядок проведення громадського обговорення з питань добровільного об'єднання територіальних громад затверджено рішенням Новобасанської сільської ради від 01 грудня 2016 року №02-14/2016. Зазначеним Порядком передбачено вимоги до протоколу, який складається за результатами громадського обговорення та відповідно до п.3.2 якого відповідний протокол повинен містити перебіг обговорення, в тому числі інформацію про: предмет, час і місце проведення громадського обговорення; кількість учасників обговорення; ініціатора пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад; організатора обговорення; теми та короткий зміст доповідей та виступів учасників обговорення; пропозиції, висловлені в ході обговорення; звернення та рекомендації учасників обговорення, тощо; результати голосування.

Проаналізувавши протоколи громадських обговорень від 02 грудня 2016 року, від 05 грудня 2016 року, від 06 грудня 2016 року, від 08 грудня 2016 року та від 11 січня 2017 року, колегія суддів дійшла висновку, що їх зміст відповідає вимогам, викладеним у Порядку проведення громадського обговорення з питань добровільного об'єднання територіальних громад, затвердженому рішенням Новобасанської сільської ради від 01 грудня 2016 року №02-14/2016, що, в свою чергу, в повній мірі відповідає вимогам Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Комітет Верховної Ради України з питань Державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування на засіданні від 03 червня 2017 року (протокол №17) надав Роз'яснення щодо застосування положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині визначення строків здійснення окремих етапів об'єднання, в яких зазначено, що у ч.2 ст.7 Закону термін «громадське обговорення» конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю. Крім того, ч.4 ст.5 Закону встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою. Комітет відзначає, що громадське обговорення може проводитись в різних формах, зокрема, передбачених ст.8 та ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» у формі загальних зборів громадян, громадських слухань або в інших формах, визначених місцевою радою (конференція, форум, засідання за круглим столом, збори, зустрічі, теле- або радіодебати, Інтернет-конференція, електронна консультація тощо). При цьому, Комітет звертає увагу, що призначаючи громадське обговорення сільський, селищний, міський голова повинен виходити з необхідності залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників, враховуючи організаційні можливості виконавчих органів ради, а також визначати такі строки проведення громадського обговорення, які б слугували гарантією реалізації права громадян на висловлення власної думки.

Колегія суддів зазначає, що наведене роз'яснення не являється нормативно-правовим актом, який підлягає обов'язковому виконанню, в той же час необхідність залучення якомога більшої кількості зацікавлених учасників не встановлює чіткої кількості учасників, необхідної для проведення громадського обговорення.

Відповідно до ст.8 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.

Згідно визначення, наведеного у ст.1 вказаного Закону, загальні збори - зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста для вирішення питань місцевого значення.

Статтею 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Колегія суддів звертає увагу, що законодавством не обмежено проведення громадських обговорень щодо добровільного об'єднання територіальних громад виключно шляхом проведення загальних зборів, на яких мають бути присутні всі чи частина жителів відповідного села, або громадських слухань.

Суд першої інстанції зазначив, що, за твердженням позивача, за даними облікової картки с.Нова Басань кількість сільського населення становить 3271 особа, в той час, як згідно протоколу громадських обговорень проектів рішень від 11 січня 2017 року вказано, що у обговореннях приймали участь лише 162 особи, що становить близько 5% від загальної кількості жителів села.

Однак, судом першої інстанції не враховано, що до загальної кількості населення с.Нова Басань включаються діти дошкільного та шкільного віку, особи, які фактично не проживають на території громади, та ті, які в силу певних обставин не могли бути присутніми або не бажали приймати участь під час громадських обговорень.

В той же час, законодавством покладено на відповідача обов'язок саме по забезпеченню громадських обговорень шляхом інформування населення, безпосереднього проведення обговорень та оформлення їх результатів, при цьому учасники територіальної громади наділені правом вибору щодо участі у громадських обговореннях або щодо утримання від участі у них.

Також, колегія суддів звертає увагу, що розпорядженням Чернігівської обласної державної адміністрації від 14 лютого 2017 року №76 затверджено висновок Чернігівської обласної державної адміністрації, відповідно до якого проекти рішень Білоцерківської, Веприцької, Новобасанської, Новобиківської сільських рід Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» відповідають Конституції та законам України.

Частиною 5 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» наділено сільську раду дискреційними повноваженнями у випадку відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України прийняти рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Відповідно до ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Рішенням Конституційного суду у справі №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч.2 ст.19, ст.144 Конституції України, ст.25, ч.14 ст.46, ч.1, 10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого) дано офіційне тлумачення наведених положень стосовно права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування.

В даному рішенні Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Таким чином, з огляду на встановлені обставини, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані позивачем рішення від 09 грудня 2016 року №05-15/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Нова Басань», від 23 січня 2017 року №03-17/2017 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та від 15 лютого 2017 року №02-18/2017 «Про добровільне об'єднання територіальних громад» прийняті відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, з дотриманням встановленого порядку за наслідками проведення громадських обговорень, а тому відсутні підстави для визнання їх незаконними та скасування.

При цьому, враховуючи, що в силу ч.1 ст.8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об'єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону, оскаржувані позивачем рішення Новобасанської сільської ради від 09 грудня 2016 року №05-15/2016 «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад в Новобасанську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Нова Басань», від 23 січня 2017 року №03-17/2017 «Про схвалення проекту рішення сільської ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» вичерпали свою дію фактом їх виконання, а отже не підлягають скасуванню.

Посилання апелянта на вихід за межі позовних вимог та скасування судом першої інстанції рішення №01-12 від 17 січня 2017 року є необґрунтованим, оскільки судом першої інстанції фактично допущена описка в резолютивній частині постанови, яка підлягає виправленню в порядку, визначеному ст.169 КАС України.

Доводи позивача щодо недоцільності об'єднання територіальних громад з центром у с.Нова Басань колегія суддів вважає безпідставними, оскільки доцільність або недоцільність об'єднання територіальних громад не може свідчити про правомірність або протиправність дій та прийнятих рішень територіальними громадами, які об'єднуються.

Також є безпідставними посилання позивача щодо неусунення недоліків апеляційної скарги з огляду на відсутність повноважень у представника на підписання клопотання, оскільки недоліки апеляційної скарги мали бути усунуті шляхом надання документу про сплату судового збору, який був наданий до суду апеляційної інстанції. Підписання представником клопотання про прийняття зазначеного документу (за відсутності таких повноважень) не може вважатись неусуненням недоліків, оскільки документ про сплату судового збору наданий до суду та сума судового збору зарахована до спеціального фонду Державного бюджету. При цьому, зазначене позивачем не впливає на суть апеляційної скарги та доводи по суті спору.

На підставі вищенаведеного, колегія суддів вважає, що невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи та порушення норм матеріального права призвели до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим постанова Бобровицького районного суду Чернігівської області від 29 серпня 2017 року підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст.ст.195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд,-

п о с т а н о в и в:

Апеляційну скаргу Новобасанської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області - задовольнити.

Постанову Бобровицького районного суду Чернігівської області від 29 серпня 2017 року скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 - відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня її складення в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 04 грудня 2017 року.

Головуючий суддя В.Е.Мацедонська

Судді І.О.Лічевецький

В.П.Мельничук