Справа № 688/2261/17
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2017-11-30 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 688/2261/17

Головуючий у 1-й інстанції: Огороднік І.В.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

30 листопада 2017 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Граб Л.С. Гонтарука В. М.

секретар судового засідання: Черняк А.В.,

за участю:

представника позивача: ОСОБА_2

предтавника відповідача: Васильченка В.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області на постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 31 серпня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень,

В С Т А Н О В И В :

В серпні 2017 року позивачі ОСОБА_4, ОСОБА_5 звернулися до суду з адміністративним позовом до Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень.

Постановою Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 31 серпня 2017 року позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано рішення 11 сесії 8 скликання Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області "Про затвердження Положення про Лозичанську філію Судилківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів" № 18 від 30 червня 2017 року, рішення № 9, 8 сесії 8 скликання Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області від 27 квітня 2017 року "Про утворення опорного освітнього закладу та його філій" в частині, що стосується Лозичанської ЗОШ І-ІІ ступенів, рішення № 10, 8 сесії 8 скликання Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області від 27 квітня 2017 року "Про оптимізацію мережі навчальних закладів" в частині, що стосується Лозичанської ЗОШ і-ІІ ступенів.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

В судовому засіданні представник відповідача вимоги апеляційної скарги підтримав та просив скасувати рішення суду першої інстанції.

Представник позивача - ОСОБА_5 заперечив проти задоволення апеляційної скарги та просив залишити рішення суду першої інстанції без змін.

Інший позивач - ОСОБА_4 в судове засідання не з'явилася, хоча належним чином повідомлялася про дату, час та місце апеляційного розгляду справи.

Відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а постанову суду - скасувати, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, рішенням №9, 8 сесії 8 скликання Судилківської сільської ради Шепетівського району від 27 квітня 2017 року вирішено утворити опорний освітній заклад на базі Судилківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів шляхом приєднання до неї Лозичанської загальноосвітньої школи 1-2 ступенів. Крім того вирішено утворити Лозичанську філію Судилківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів на базі Лозичанської загальноосвітньої школи 1-2 ступенів.

Також 27.04.2017 прийнято рішення №10, 8 сесії 8 скликання Судилківської сільської ради Шепетівського району, яким вирішено реорганізувати шляхом приєднання до Судилківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів Судилківської сільської ради Лозичанську загальноосвітню школу 1-2 ступенів Судилківської сільської ради Шепетівського району. Утворено комісію з реорганізації Лозичанської загальноосвітньої школи 1-2 ступенів.

В подальшому, 30.06.2017 прийнято рішення №18, 11 сесії 8 скликання Судилківської сільської ради Шепетівського району, яким вирішено затвердити положення про Лозичанську філію Судилківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів Судилківської сільської ради. Установлено, що Лозичанська філія Судилківської загальноосвітньої школи 1-3 ступенів Судилківської сільської ради виконує функції школи 1 ступення.

Не погоджуючись з прийнятими відповідачем рішеннями, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення прийняті органом місцевого самоврядування без урахування усіх обставин, що мають значення для їх прийняття, нерозсудливо та непропорційно, без дотримання необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів дітей, які навчаються у Лозичанській загальноосвітній школі 1-2 ступенів і цілями, на досягнення яких спрямовані рішення про реорганізацію школи.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, зважаючи на наступне.

Відповідно до ч.ч. 1-2 ст. 53 Конституції України кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов'язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Положеннями ч. 2 ст. 4 Закону України "Про освіту" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державна політика в галузі освіти визначається Верховною Радою України відповідно до Конституції України і здійснюється органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно з ст. 6 Закону України "Про освіту" одним із основних принципів освіти в Україні є доступність для кожного громадянина усіх форм і типів освітніх послуг, що надаються державою.

За приписами ч. 1 ст. 14 Закону України "Про освіту" місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснюють державну політику в галузі освіти і в межах їх компетенції: забезпечують розвиток мережі навчальних закладів та установ, організацій системи освіти, зміцнення їх матеріальної бази, господарське обслуговування; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Нормами ст. 35 Закону України "Про загальну середню освіту" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що управління системою загальної середньої освіти здійснюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері освіти, іншими центральними органами виконавчої влади, яким підпорядковані навчальні заклади, зазначені у частині другій статті 9 цього Закону, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, обласними, Київською та Севастопольською міською, районними, районними у містах Києві та Севастополі державними адміністраціями, а також органами місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У п. 10 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що з набранням чинності цим Законом майно, яке до прийняття Конституції України у встановленому законодавством порядку передане державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, крім майна, що відчужене у встановленому законом порядку, є комунальною власністю відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст.

Майно, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким відповідно до Конституції України здійснюють районні і обласні ради або уповноважені ними органи. Відчуження зазначеного майна здійснюється лише за рішенням власника або уповноваженого ним органу.

Згідно з ч. 1 ст. 18 Закону України "Про освіту" навчальні заклади створюються органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, у тому числі релігійними організаціями, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законодавством порядку, громадянами відповідно до потреби громадян у мові навчання, соціально-економічних, національних, культурно-освітніх потреб у них за наявності необхідної матеріально-технічної, науково-методичної бази, педагогічних кадрів. Навчальний заклад набуває статусу юридичної особи з дня його державної реєстрації у порядку, встановленому законом для державної реєстрації юридичних осіб.

Нормами абз. 4, 5 ч. 4 ст. 18 Закону України "Про освіту" визначено, що потреба в навчальних закладах, заснованих на комунальній власності, визначається місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Порядок створення, реорганізації і ліквідації навчальних закладів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч. 1 ст. 11 Закону України "Про загальну середню освіту" державні та комунальні загальноосвітні навчальні заклади створюються відповідно центральними, місцевими органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування з урахуванням соціально-економічних, національних, культурно-освітніх і мовних потреб за наявності необхідної кількості учнів (вихованців) відповідно до встановлених нормативів наповнюваності класів, необхідної матеріально-технічної та науково-методичної бази, педагогічних кадрів у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

За приписами ч. 6 ст. 11 вказаного Закону реорганізація і ліквідація загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням сесії місцевої ради, державної і приватної форм власності - за рішенням засновника (засновників).

Відповідно до ч. 1 ст. 104 ЦК України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників.

Тобто, ст. 104 ЦК України передбачає два способи припинення юридичної особи: реорганізація і ліквідація, вибір одного з цих способів здійснюється за рішенням органу, до повноважень якого відноситься прийняття рішення про припинення юридичної особи.

Розглядаючи доводи апелянта стосовного наявності відповідних повноважень на прийняття рішення про реорганізацію або ліквідацію навчального закладу комунальної форми власності, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Відповідно до п. 30 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради.

Згідно з п. 1.2 Статуту Лозичанської ЗОШ І-ІІ ступенів Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області, затвердженого рішенням сесії Судилківської сільської ради від 20.01.2017 № 23, засновником (власником) навчального закладу є Судилківська сільська рада. Так, відповідно до п. 11.1 даного Статуту рішення про реорганізацію або ліквідацію школи приймає її засновник (а.с. 80, 91).

Враховуючи наведені правові норми, а також положення п.п. 1.2, 11.1 Статуту Лозичанської ЗОШ І-ІІ ступенів, колегія суддів приходить до висновку, що саме до повноважень Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області, як власника (засновника) даного комунального навчального закладу, віднесено питання прийняття рішення щодо їх ліквідації або реорганізації, у зв'язку із чим позиція суду першої інстанції, що при прийнятті оскаржуваних рішень відповідач не був наділений відповідними повноваженнями щодо прийняття рішення про реорганізацію або ліквідацію вказаного загальноосвітнього навчального закладу ґрунтується на помилковому застосуванні норм матеріального права та спростовується наявними в матеріалах справи доказами.

Оцінюючи твердження апелянта про те, що прийняттю оскаржуваних рішень передувало їх обговорення з громадськістю, а також, що проекти оскаржуваних рішень оприлюднено відповідно до вимог закону, судова колегія вказує на таке.

Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03 листопада 2010 року (далі - Порядок №996).

Відповідно до п. 3 Порядку № 996 консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Згідно з п. 5 Порядку № 996 консультації з громадськістю організовує і проводить орган виконавчої влади, який є головним розробником проекту нормативно-правового акта або готує пропозиції щодо реалізації державної політики у відповідній сфері державного і суспільного життя.

Положеннями п. 11 Порядку № 996 передбачено, що консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма). Консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю та вивчення громадської думки з одних і тих самих питань можуть проводитись одночасно.

Водночас, положеннями п. 5 Порядку № 996 визначено лише рекомендувати органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

За вказаних обставин на Судилківську сільську раду, яка є саме органом місцевого самоврядування, обов'язки з проведення консультацій з громадськістю не покладені.

Не передбачають необхідності отримання згоди територіальної громади стосовно реорганізації загальноосвітніх навчальних закладів, так само як і необхідності обговорення вказаного питання з громадськістю і норми ч. 6 ст. 11 Закону України "Про загальну середню освіту".

Водночас, колегія суддів приймає до уваги ту обставину, що в матеріалах справи наявні докази, які підтверджують, що прийняттю рішення від 30.06.2017 № 18 передувало проведення обговорення питання щодо надання Лозичанській ЗОШ І-ІІ ступенів статусу філії на зборах працівників та батьків учнів школи, що підтверджується відповідним протоколом № 1 від 05.05.2017 (а.с. 92).

Також за приписами ч. 3 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

В матеріалах справи наявна довідка від 28.08.2017 № 02-26/1836, зі змісту якої слідує, що проект рішення сільської ради "Про затвердження положення про Лозичанську філію Судилківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів" був оприлюднений на офіційному веб-сайті сільської ради 31 травня 2017 року.

Водночас, судом першої інстанції взагалі не досліджувалось питання щодо оприлюднення проектів оскаржуваних рішень від 27.04.2017 № 9 та №10.

Між тим, відповідач в своїй апеляційній скарзі надає підтвердження того, що зазначені проекти рішень були належним чином оприлюднені на веб-сайті за відповідними посиланнями.

Крім того, колегія суддів зазначає, що встановлені у цій справі обставини не свідчать про те, що імовірне, на думку позивачів, порушення строків опублікування проектів оскаржуваних рішень призвели до незаконності цих актів, а відтак вказана обставина не може бути підставою для їх скасування.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Вищого адміністративно суду України від 18 лютого 2016 року по справі №К/800/5785/15.

За таких обставин колегія суддів вважає, що до моменту прийняття оскаржуваних рішень відповідачем вчинено усі необхідні дії для винесення на обговорення громадськості питання щодо реорганізації Лозичанській ЗОШ І-ІІ ступенів, що підтверджує правомірність прийняття даного рішення.

Також в апеляційній скарзі відповідач посилається на те, що суд першої інстанції неправомірно задовольнив заяву позивачів про уточнення розміру позовних вимог, оскільки останні фактично змінили предмет і підставу позову.

Суд апеляційної інстанції з цього приводу зазначає, що згідно з ч. 1 ст. 51 КАС України позивач має право в будь-який час до закінчення судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог.

Отже, позивачу надано право до закінчення судового розгляду збільшити саме розмір позовних вимог, але не їх кількість, заявивши нові вимоги.

Проте, як вбачається зі змісту поданої позивачами заяви про уточнення розміру позовних вимог, вони фактично заявили додаткові позовні вимоги про скасування інших двох рішень від 27.04.2017 № 9 та №10, а не збільшили розмір існуючої вимоги, а тому суд першої інстанції, прийнявши таку заяву позивачів, допустив грубе порушення норм процесуального права, що призвело до прийняття необґрунтованої постанови.

Крім того, судова колегія приймає до уваги доводи апелянта, що підставою для прийняття Судилківською сільською радою рішення "Про затвердження Положення про Лозичанську філію Судилківської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів" № 18 від 30 червня 2017 року, рішення №9 від 27 квітня 2017 року "Про утворення опорного освітнього закладу та його філій" та рішення №10 від 27 квітня 2017 року "Про оптимізацію мережі навчальних закладів" слугувала мала кількістю учнів та недостатня матеріальна база у Лозичанській ЗОШ І-ІІ ступенів.

Так у Лозичанській ЗОШ І-ІІ ступенів є два неповних класи (менше 5 учнів), а саме навчання в 3 класі (чотири учні) та у 8 класі (три учня) проводиться за індивідуальною формою навчання відповідно до ст. 14 Закону України "Про загальну середню освіту".

Зазначений факт також підтверджується витягом із фактичної чисельності ЗНЗ на 2017-2018 навчальний рік Судилківської сільської ради станом на 11.09.2017, який апелянт не мав змогли надати суду в засіданні 31.08.2017, оскільки мережа школи ще не була затверджена.

Крім того, у вказаній школі відсутній спортивний зал, актовий зал, навчальні кабінети не в повній мірі оснащені навчально-методичним обладнанням.

На переконання суду апеляційної інстанції, вказані обставини справи підтверджують позицію апелянта, що останнім проведено аналіз щодо доцільності проведення реорганізації зазначеної школи, а відтак оскаржувані рішення прийняті відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законом.

Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

Тобто, встановлення факту наявності порушення права, свободи чи інтересу особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковим під час судового розгляду.

Таким чином, обов'язковою умовою для визнання протиправним рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень є наявність факту порушення останнім прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів особи, яка звернулась за їх судовим захистом.

Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Враховуючи, що в процесі розгляду даної справи підтверджено правомірність прийняття оскаржуваних рішень, а також позивачами так і не доведено яким чином прийняття оскаржуваних рішень призвело до погіршення навчально-виховного процесу для їх неповнолітніх дітей, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції прийняв необґрунтоване судове рішення стосовно наявності підстав для заявлених позовних вимог.

Згідно з ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Відповідно до ч. 3 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно з пп. 1, 3, 4 ч. 1 ст. 202 КАС України, підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, а також порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

За встановлених обставин справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування постанови суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області задовольнити повністю.

Постанову Шепетівського міськрайонного суду Хмельницької області від 31 серпня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4, ОСОБА_5 до Судилківської сільської ради Шепетівського району Хмельницької області про визнання протиправними та скасування рішень відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 05 грудня 2017 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Граб Л.С. Гонтарук В. М.