Справа № 813/4360/17
Суддя: Затолочний Віталій Семенович
Дата ухвалення: 2017-12-04 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2017 рокуЛьвів№ 876/11837/17

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Затолочного В.С.,

суддів: Матковської З.М., Шавеля Р.М.,

за участі секретаря судового засідання Мельничук Б.Б.,

представника апелянта Танасійчука Ю.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Львові апеляційну скаргу Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року у справі № 813/4360/17 за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії, в якому просить:

- задовольнити адміністративний позов та визнати такою, що не відповідає вимогам законодавства, порушує виборні права та законні інтереси суб'єкта виборчого права, постанову Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії від 24.11.2017 року № 7 «Про утворення територіальних виборчих округів, встановлення їх меж та нумерації»;

- скасувати постанову Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії від 24.11.2017 року № 7 «Про утворення територіальних виборчих округів, встановлення їх меж та нумерації».

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року у справі № 813/4360/17 позов задоволено повністю.

Визнано протиправною та скасовано постанову Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії № 7 від 24 листопада 2017 року «Про утворення територіальних виборчих округів, встановлення їх меж та нумерації».

Не погодившись із вказаною постановою, її оскаржив Відповідач, який покликаючись на те, що вказана постанова є незаконною та прийнятою з порушенням норм матеріального та процесуального права з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, просить постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року у справі № 813/4360/17 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційних вимог покликається на те, що право Позивача на оскарження рішення виборчої комісії можливе лише у випадку порушення його права як виборця щодо участі у виборчому процесі його особисто. Суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні належним чином не обґрунтував як саме порушено право виборця, та які обставини перешкоджають йому взяти участь у виборчому процесі.

Вислухавши суддю-доповідача, представника апелянта, який наполягав на задоволенні апеляційної скарги, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційну скаргу слід задовольнити з наступних підстав.

Судом першої інстанції вірно встановлено те, що постановою Центральної виборчої комісії «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 24 грудня 2017 року» № 214 від 12.10.2017 року, призначено на неділю, 24 грудня 2017 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, зокрема, до Кам'янка-Бузької міської ради об'єднаної територіальної громади, депутатів Кам'янка-Бузької міської ради Кам'янка-Бузького району та Кам'янка-Бузького міського голови Кам'янка-Бузького району.

26.10.2017 року Постановою Центральної виборчої комісії «Про кількість територіальних, одномандатних виборчих округів, що утворюються сільськими, селищними, міськими виборчими комісіями для організації виборів депутатів місцевих рад під час проведення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 24 грудня 2017 року» визначено кількість територіальних виборчих округів, що утворюються для організації виборів депутатів місцевих рад, під час проведення перших виборів депутатів об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, згідно з додатком 7 Постанови, Кам'янка-Бузької міської ради об'єднаної територіальної громади - 26 виборчих округів.

24.11.2017 року Кам'янка-Бузькою міською територіальною комісією прийнято постанову «Про утворення територіальних виборчих округів, встановлення їх меж та нумерації» № 7, відповідно до пункту 1 якої встановлено орієнтовну середню кількість виборців у територіальних виборчих округах, утворених на території міста та сіл відповідно до додатку 1; та пункту другого - утворено на підставі відомостей Державного реєстру виборців територіальні виборчі округи з перших виборів депутатів Кам'янка-Бузької міської ради об'єднаної територіальної громади, міського голови, встановлено їх межі і нумерацію, відповідно до переліку, визначеного додатком 2.

Додатком 1 до постанови визначено наступне:

1. Кам'янка-Бузька міська рада (м. Кам'янка-бузька, с. Забужжя, с. Тадані): кількість виборців - 9256, кількість округів - 17;

2. Батятицька сільська рада (с. Батятичі, с. Липники): кількість виборців - 1541, кількість округів - 3;

3. Желдецька сільська рада (с. Желдець, с. Верени, с. Високофедорівка, с. Воля-Жовтанецька, Красічин, Мазярка, Сокіл): кількість виборців - 1290; кількість округів - 2;

4. Зубівмостівська сільська рада (с. Зубів Міст, с. Грушка, с. Обидів, с. Рожанка, с. Ягідня): кількість виборців - 729, кількість округів - 2;

5. Прибужанівська сільська рада (с. Прибужани, с. Гайок, с. Руда, с. Руда-Свілецька): кількість виборців - 1064; кількість округів - 2.

Разом кількість виборців - 13880, кількість округів - 26; середня кількість виборців - 533,85 (а.с.8).

Відповідно до додатку 2 створено 26 виборчих округів, з орієнтовною кількістю виборців в окрузі:

№ 1 - 530; № 2 - 572, № 3 - 522; № 4 - 516; № 5 - 545; № 6 - 594; № 7 - 540; № 8 - 543; № 9 - 607; № 10 - 583; № 11 - 509; № 12 - 539; № 13 - 559; № 14 - 601; № 15 - 517; № 16 - 545; № 17 - 437; № 18 - 577; № 19 - 487; № 20 - 374; № 21 - 355; № 22 - 527; № 23 - 520; № 24 - 494; № 25 - 657; № 26 - 633.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Кам'янка-Бузькою територіальною виборчою комісією не розглянуто усіх пропозицій щодо можливого утворення територіальних виборчих округів з максимально наближеною до середньої кількістю виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного округу, а тому оскаржувана постанова № 7 від 24 листопада 2017 року «Про утворення територіальних виборчих округів, встановлення їх меж та нумерації» прийнята без дотримання вимог частини 12 статті 17 Закону України «Про місцеві вибори» та створює нерівні умови для виборців та потенційних кандидатів у цих виборчих округах.

Апеляційний суд не погоджується з рішенням суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про місцеві вибори», виборчий процес місцевих виборів - це здійснення суб'єктами виборчого процесу відповідних місцевих виборів, визначеними у ст. 12 цього Закону, виборчих процедур, передбачених цим Законом. У свою чергу, одним з етапів виборчого процесу є утворення територіальних виборчих округів.

Статтею 12 вказаного Закону встановлено, що суб'єктами виборчого процесу на відповідних місцевих виборах є:

1) виборець;

2) Центральна виборча комісія;

3) виборчі комісії, сформовані (утворені) відповідно до цього Закону або інших законів України, які уповноважені забезпечувати організацію та проведення відповідних місцевих виборів;

4) кандидати в депутати, кандидати на посади сільського, селищного, міського голови, старости;

5) місцева організація партії, яка висунула кандидата (кандидатів) для участі у відповідних місцевих виборах;

6) офіційний спостерігач від кандидата, від місцевої організації партії - суб'єкта відповідного виборчого процесу, від громадської організації, зареєстрований у порядку, встановленому цим Законом.

Частиною 5 ст. 3 Закону України «Про місцеві вибори» передбачено, що виборці мають право на участь у роботі виборчих комісій як їх члени, проведенні передвиборної агітації, здійсненні спостереження за проведенням виборів та в інших заходах, пов'язаних з організацією та проведенням виборів, що реалізується ними у порядку, визначеному цим та іншими законами України.

Відповідно до ч. 12 ст. 94 Закону України «Про місцеві вибори» виборець може оскаржити рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів оскарження, якщо ці рішення, дії чи бездіяльність порушили або порушують його виборчі права або охоронювані законом інтереси щодо участі у виборчому процесі його особисто.

Згідно з ч.2 ст. 172 Кодексу адміністративного судочинства України виборець (громадянин, який має право голосу у відповідних виборах або референдумі) може оскаржити рішення, дію чи бездіяльність виборчої комісії, комісії з референдуму, членів цих комісій, якщо таке рішення, дія чи бездіяльність порушує виборчі права або інтереси щодо участі у виборчому процесі чи процесі референдуму його особисто.

Пунктом 3.1.2. Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України № 15 від 01.11.2013 р. визначено перелік прав та інтересів виборця щодо участі у виборчому процесі. Такими правами є право голосу на відповідних виборах, участь у роботі виборчих комісій як членів цих комісій, участь у проведенні передвиборної агітації, здійснення спостереження за виборами. Серед наведеного переліку виборчих прав виборця Пленум Вищого адміністративного суду України не виділяє права виборця на участь в процесі утворення виборчих округів. Законом України «Про місцеві вибори» таке право також не передбачено. Окрім цього, утворення виборчих округів жодним чином не обмежує прав виборця щодо участі у виборчому процесі чи голосуванні.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до переконання в тому, що Постанова Кам'янка- Бузької міської територіальної виборчої комісії № 7, якою утворено виборчі округи жодним чином не порушує права виборця ОСОБА_2 щодо його участі у виборчому процесі.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

В оскаржуваному рішенні суд першої інстанції погодився із аргументами Позивача про те, що зменшення виборчих округів до двох порушує право представлення громади с. Желдець в об'єднаній територіальній громаді з трьох депутатів до двох. Тобто мова вже йде не про особисті виборчі права позивача як виборця, а про «право громади». Однак, вищевказане твердження суперечить ч. 12 ст. 94 Закону України «Про місцеві вибори» та ч. 2 ст. 172 КАС України, які передбачають право на оскарження рішення виборчої комісії лише у випадку порушення права виборця щодо участі у виборчому процесі його особисто. Суд першої інстанції жодним чином не обґрунтував як саме порушено право виборця та які обставини перешкоджають йому взяти участь у виборчому процесі.

Також необхідно зазначити, що наявність у с. Желдець більшої кількості виборчих округів не є гарантією отримання такої ж кількості депутатів. Відповідно до ст. 86 Закону України «Про місцеві вибори» встановлення результатів виборів відбувається за правилами, які не гарантують обрання депутата у кожному територіальному виборчому окрузі.

В оскаржуваному рішенні суд першої інстанції посилається на Рішення Конституційного Суду України № 1-рп/98 від 26.02.1998 р. за конституційним поданням народних депутатів України. Наведеним рішенням суд обґрунтовує необхідність забезпечення юридично рівного впливу голосів виборців на результати виборів.

Колегія суддів погоджується яз доводами апелянта, що зазначене конституційне подання стосувалося Закону України «Про вибори народних депутатів України», який втратив свою чинність ще 02.11.2001 р. оскаржувану постанову відповідача винесено в рамках виборчого процесу, який відбувається на підставі Закону України «Про місцеві вибори», прийнятого 14.07.2015 року і який запроваджує принципово інші підходи до підрахунку голосів та встановлення результатів виборів. Більше того, зважаючи на норми ст. 86 Закону України «Про місцеві вибори», в окремому виборчому окрузі депутат може взагалі не обратися і тоді голоси всіх виборців цього округу фактично нівелюються. Тому, в даному випадку є недоречним посилання суду першої інстанції на необхідність забезпечення рівного впливу голосів виборців та ще й з посиланням на Закон, який вже давно втратив чинність і який визначає порядок проведення виборів до Верховної Ради України.

Частиною 5 статті 17 Закону України «Про місцеві вибори» передбачено, що територіальна виборча комісія не пізніше як за 37 днів до дня виборів утворює територіальні виборчі округи. Кількість виборців у таких округах має бути за можливості максимально наближеною до середньої кількості виборців у територіальному виборчому окрузі відповідного багатомандатного округу. Наведена норма закону не є імперативною, оскільки передбачає утворення виборчих округів з максимально наближеною до середньої кількості виборців в кожному окрузі тільки у разі, коли це можливо. В даному випадку законодавець надає можливість виборчій комісії утворити виборчі округи в тому числі із врахуванням норм ч. 12 ст. 17 Закону України «Про місцеві вибори», якими передбачено, що виборчі округи утворюються територіальною виборчою комісією з урахуванням меж звичайних виборчих дільниць, а також що межі територіальних виборчих округів мають бути нерозривними.

Відтак, із наведених норм вбачається, що середня кількість виборців в територіальному виборчому окрузі є не єдиним критерієм, який застосовується під час утворення виборчих округів. Комісія також повинна враховувати межі виборчих дільниць та забезпечити нерозривність територіальних виборчих округів. З матеріалів справи вбачається, що саме цими критеріями в сукупності керувалася Кам'янка-Бузька міська територіальна виборча комісія під час прийняття оскаржуваної постанови № 7.

Під час ухвалення оскаржуваного судового рішення суд першої інстанції не з'ясував повно і всебічно всіх обставин справи. Зокрема, не звернув уваги на той факт, що на момент судового розгляду та ухвалення рішення Кам'янка-Бузькою міською територіальною виборчою комісією вже було зареєстровано кандидатів у депутати в багатомандатному виборчому окрузі. А термін подання документів для реєстрації кандидатів завершився день перед тим, 29 листопада 2017 р.. Закон України «Про місцеві вибори» не передбачає можливості внесення змін у виборчий список місцевої організації партії після його реєстрації, а також не передбачає можливості продовження строку подання документів на реєстрацію кандидатів. Таким чином, у випадку нового затвердження виборчих округів, місцеві організації партій не мають законної можливості внести зміни у свої виборчі списки та змінити закріплення кандидатів за округами.

Частиною 2 статті 35 Закону України «Про місцеві вибори» передбачено право виборців висувати кандидатів у депутати, яке реалізується виборцями у відповідних багатомандатних виборчих округах через місцеві організації партій.

Статтею 36 того ж Закону визначено порядок висування кандидатів у депутати місцевою організацією. Даним порядком передбачено, що під час висування кандидатів місцева організація партії закріплює кожного кандидата за окремим територіальним виборчим округом. Закріплення кандидатів за конкретними виборчими округами є законним правом місцевої організації партії як суб'єкта виборчого процесу.

Таким чином, зміна територіальних виборчих округів вже після реєстрації кандидатів порушує право виборця та право місцевої організації партії на висування кандидатів. Ухвалюючи рішення, суд не звернув уваги на норми ст. 35, 36 Закону України «Про місцеві вибори» та своїм рішенням фактично допустив порушення прав інших суб'єктів виборчого процесу.

За змістом статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 7 від 20.05.2013 передбачено, що законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права. Проте, не може бути визнаним законним рішення суду, яке порушує права інших учасників виборчого процесу.

Виходячи із тексту оскаржуваного судового рішення, однією із підстав для задоволення позову було те, що відхилення від середньої кількості виборців в окремих територіальних виборчих округах становить від - 30% до + 23%, що суттєво перевищує максимально допустиме відхилення кількості виборців по округах, відповідно до п. 15 рекомендацій Венеціанської комісії. Однак, із таким твердженням неможливо погодитись оскільки відповідно ст. 9 Конституції України частиною національного законодавства України є лише ті договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Венеціанська комісія - дорадчий орган Ради Європи з питань конституційного права, котрий надає висновки про відповідність проектів законодавчих актів європейським стандартам та цінностям. Комісія є форумом, в ході якого країни можуть обмінюватися інформацією, вчитися один у одного, обговорювати ідеї і проекти, пов'язані з конституційними питаннями. Отже висновки та рекомендації цієї комісії носять лише інформаційний та рекомендаційний характер, не є частиною національного законодавства та не містять норм, які обов'язкові до застосування в Україні.

Під час прийняття рішення суд першої інстанції не врахував, що внаслідок скасування постанови № 7 про утворення виборчих округів виникла правова колізія, коли виборча комісія вимушена переглядати межі виборчих округів вже після завершення терміну подачі документів на реєстрацію кандидатів в депутати та навіть після їхньої реєстрації, що, в свою чергу, може потягнути за собою зрив процесу виборів до Кам'янка-Бузької об'єднаної територіальної громади.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Статтею 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 1,2 ст.55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

Підставами визнання протиправним рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування є невідповідність його вимогам законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення процедури прийняття акта не можуть бути підставами для визнання його неправомірним і скасування.

Обов'язковою умовою визнання акту нечинним і скасування є порушення прав, свобод і інтересів позивача у зв'язку з прийняттям акту, який оскаржується.

Для того щоб було надано судовий захист, суд повинен встановити, що особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, про захист яких вона просить, і це право чи інтерес порушені відповідачем у публічно-правових відносинах.

При цьому, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

Таку правову позицію висловив Верховний суд України у своїй постанові від 11 квітня 2017 року у справі № 800/340/16.

З тексту оскаржуваної постанови Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії від 24.11.2017 року № 7 «Про утворення територіальних виборчих округів, встановлення їх меж та нумерації» колегією суддів встановлено, що наслідки прийняття вищезазначеної постанови жодним чином не впливають та не можуть впливати на права чи обов'язки позивача.

В розрізі викладеного, звернення до суду з позовом особи, якій не належить право вимоги (неналежний позивач), є підставою для відмови у задоволенні такого позову, оскільки права, свободи чи інтереси цієї особи у сфері публічно-правових відносин не порушено.

З огляду на вищевказане, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що Кам'янка-Бузька міська територіальна виборча комісія, приймаючи оскаржувану постанову, діяла на підставі та в межах повноважень, визначених законом, й відповідно постанова прийнята відповідачем правомірно, з дотриманням чинного законодавства України, в межах компетенції і не порушує прав, свобод та інтересів позивача.

З огляду на вищевикладене, доводи апеляційної скарги відповідача є суттєвими і складають підстави для висновку про порушення судом норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, через що постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні заявленого позову з вищевикладених мотивів.

Керуючись ст. 160 ч. 3, 172, 177, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Кам'янка-Бузької міської територіальної виборчої комісії задовольнити повністю.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року у справі № 813/4360/17 скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволені позовних вимог ОСОБА_2 відмовити повністю.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення, є остаточною та касацйійному оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. С. Затолочний
судді З. М. Матковська
Р. М. Шавель