Справа № 826/11254/17
Суддя: Келеберда В.І.
Дата ухвалення: 2017-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Келеберди В.І. розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Саламандра-Україна» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України, про визнання протиправним та скасування розпорядження.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва, (також далі - суд), надійшов позов Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Саламандра-Україна», (далі - позивач, ПрАТ «СК «Саламандра-Україна»), до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, (далі - відповідач, Нацкомфінпослуг), третя особа: Державна регуляторна служба України, (далі - ДРС України), про визнання протиправним та скасування розпорядження Нацкомфінпослуг від 29.06.2017 р. №2962, (далі - оскаржуване розпорядження).

В обґрунтування позову зазначено, що оскаржуване розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки є результатом проведеної всупереч нормам законодавства перевірки. Нацкомфінпослуг перевірку позивача проведено безпідставно, метою перевірки визначено перевірку ліцензійних умов Нацкомфінпослуг, які на час прийняття судового рішення, яке стало підставою для проведення перевірки позивача, вже не були чинними.

Під час переходу до розгляду справи по суті представник позивача підтримав позов та разом із представником третьої особи просив задовольнити його повністю.

Представник відповідача у відповідне судове засідання не прибув, хоча про дату, час та місце судового розгляду справи сторона відповідача повідомлена своєчасно та належним чином, заява про розгляд справи за відсутності представника відповідача до суду не надійшла.

Враховуючи викладене та зважаючи на достатність наявних у матеріалах справи доказів для розгляду та вирішення справи по суті, у відповідному судовому засіданні судом, згідно з ч. 6 ст. 128 КАС України, прийнято рішення про подальший розгляд та вирішення справи у порядку письмового провадження.

Оцінивши у порядку письмового провадження належність, допустимість і достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв’язок наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об’єктивному дослідженні, суд -

ВСТАНОВИВ:

10.04.2017 р., відповідно до направлення Нацкомфінпослуг від 10.04.2017 р. №04/13/6-13, контролюючим органом ініційовано здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача. Вказане направлення видано на виконання розпорядження Нацкомфінпослуг від 10.04.2017 р. №1003.

За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Нацкомфінпослуг винесено розпорядження від 27.04.2017 р. №1338 «Про усунення порушень Приватним акціонерним товариством «Страхова компанія «Саламандра-Україна» ліцензійних умов», яким позивача зобов’язано усунути виявлені порушення.

В подальшому, а саме 29.06.2017 р. Нацкомфінпослуг винесено оскаржуване розпорядження про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності позивача.

Вважаючи таке розпорядження протиправним і таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду із позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Зі змісту ухвали слідчого судді вбачається, що прокурор Київської місцевої прокуратури №2 звернувся до слідчого судді із клопотанням про проведення перевірки ПрАТ «СК «Саламандра-Україна» в рамках вказаного вище кримінального провадження.

За результатами розгляду клопотання прокурора, ухвалою слідчого судді таке клопотання задоволено та надано дозвіл співробітникам Нацкомфінпослуг на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) шляхом проведення перевірки на предмет дотримання вимог законодавства у сфері ринків фінансових послуг у приміщенні, що знаходиться за адресою: м. Полтава, вул. Пушкіна, 47, з метою перевірки додержання ПрАТ «Саламандра-Україна» ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг.

Вирішальним в даному випадку є факт визначення судом наявності «ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг», в той час, як відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 7 і абзацу 1 ч. 2 ст. 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» Кабінет Міністрів України постановою від 07.12.2016 р. №913 затвердив Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім професійної діяльності на ринку цінних паперів). При цьому, власні ліцензійні умови Нацкомфінпослуг визнала такими, що втратили чинність.

Отже, перевірка додержання позивачем неіснуючих «ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг» в дійсності не була можливою. Законодавчо такий предмет перевірки, як «додержання ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг» взагалі відсутній.

Аналогічна позиція висловлена й представником ДРС України у ході судового розгляду справи. Суд зазначає, що ДРС України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Доцільно також зазначити підстави, з яких слідчим суддею видано ухвалу. У даному випадку процесуальне рішення щодо надання дозволу про проведення позапланової перевірки позивача прийнято з наступним мотивуванням:

підпунктом 20.1.4 п. 20.1 ст. 20 Кримінального процесуального кодексу України, (далі - КПК України), відповідно до якого, органи державної податкової служби мають право проводити відповідно до законодавства перевірки і звірки платників податків;

підпунктом 75.1 ст. 75 Податкового кодексу України, (далі - ПК України), згідно з яким контролюючі органи мають право проводити камеральні, документальні (планові або позапланові, виїзні або невиїзні та фактичні перевірки). За змістом підпункту 78.1.11 ПК України слідує, що документальна позапланова перевірка проводиться у разі отримання рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки;

пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 р. №408 «Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами», яку було прийнято у зв'язку із запровадженням статтею 31 Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами, а на сьогодні діє Закон України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

При цьому, в ухвалі слідчого судді відсутні посилання на Закони України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та «Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», якими безпосередньо визначено підстави перевірок ліцензіатів, зокрема в страховій компанії.

ПК України у п. 41.1 ст. 41 визначено, що контролюючим органом є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи.

Крім того, КПК України не містить пп. 20.1.4 п. 20.1 ст. 20 взагалі. Насправді такий підпункт містить ПК України, і право проводити відповідно до законодавства перевірки і звірки платників податків (крім Національного банку України), у тому числі після проведення процедур митного контролю та/або митного оформлення, надається саме контролюючим органам.

Підпункт 78.1.11 п. 78.1 ст. 78 ПК України як підставу документальної позапланової перевірки контролюючим органом вказує отримання рішення суду (слідчого судді) про призначення перевірки, прийнятих відповідно до закону. Посилання на необхідність надання тих чи інших дозволів вказана норма не містить.

Необхідно також підкреслити, що ПК України визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених п. 41.1 ст. 41 цього Кодексу, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику (абз. 2 п. 1.1. ст.. 1).

В свою чергу, Нацкомфінпослуг згідно з власним Положенням, затвердженим Указом Президента України від 23.11.2011 р. №1070/2011, є державним колегіальним органом, здійснює державне регулювання ринків фінансових послуг у межах, визначених законодавством, і не є в розумінні Податкового кодексу України контролюючим органом.

Відповідно до ч. 1 ст. 370 КПК України, судове рішення повинно бути законним, обґрунтованим і вмотивованим. Частина 2 даної статті вказує, що законним є рішення, ухвалене компетентним судом згідно з нормами матеріального права з дотриманням вимог щодо кримінального провадження, передбачених цим Кодексом. При цьому, чинним КПК України не передбачено права слідчого, прокурора на звернення до слідчого судді з клопотанням про призначення (проведення) позапланової перевірки, також не визначена процедура розгляду такого клопотання.

В той же час, відповідно до правової позиції, викладеної в рішенні Європейського суду з прав людини «Михайлюк та Петров проти України» від 10.12.2009 р., вираз «згідно із Законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в раціональному законодавстві, він також стосується якості відповідного законодавства і потребує аби воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу (верховенства права.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного і нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Державна регуляторна служба зобов’язана до початку проведення органами державного нагляду (контролю) заходів державного нагляду (контролю) оприлюднити на своєму офіційному веб-сайті погодження на проведення таких заходів. Проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) без оприлюднення погодження Державної регуляторної служби забороняється.

Враховуючи те, що ухвала слідчого судді винесена у спосіб, не передбачений законодавством, і фактично не могла бути правовою підставою для уповноваження Нацкомфінпослуг, як контролюючого органу, на проведення позапланового заходу позивача, працівники Нацкомфінпослуг не мали жодної належної підстави призначати і та проводити позапланову перевірку позивача.

При розгляді та вирішенні спору по суті судом враховані надані ДРС України у ході судового розгляду справи пояснення по суті спору, у яких увага акцентована на наступному.

Перевірка додержання позивачем неіснуючих «ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг» в дійсності не була можливою. Законодавчо такий предмет перевірки, як «додержання ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг» відсутній.

ДРС України зазначено про невідповідність направлення на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача від 10.04.2017 р. №04/13/6-13 ухвалі слідчого судді, яка стала підставою проведення відповідного заходу.

По-перше, всупереч резолютивної частини ухвали слідчого судді, в направленні Нацкомфінпослуг самостійно визначено період, який охоплює перевірка - з 01.01.2015 р. по 25.04.2017 р., при цьому, обґрунтованість та законність визначення саме такого періоду перевірки відсутні.

По-друге, Законом України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлений до 31.12.2017 р. мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів та обмеження на проведення позапланових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Частина 1 ст. 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначає підстави здійснення до 31.12.2017 р. позапланових заходів державного нагляду (контролю). Однією із таких підстав є рішення суду (п. 4 ч. 1 ст. 3).

В направленні на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача від 10.04.2017 р. №04/13/6-13 предметом є дотримання вимог законодавства у сфері ринків фінансових послуг, а не «додержання ПрАТ «Саламандра-Україна» ліцензійних вимог Нацкомфінпослуг», дозвіл на перевірку яких надано Нацкомфінпослуг згідно з резолютивною частиною ухвали слідчого судді.

На переконання ДРС України, Нацкомфінпослуг вийшла за межі повноважень, визначених ухвалою слідчого судді, і в подальшому безпідставно та необґрунтовано за результатами перевірки «дотримання вимог законодавства у сфері ринків фінансових послуг» винесла розпорядження від 27.04.2017 №1338 «Про усунення порушень Приватним акціонерним товариством «Страхова компанія «Саламандра-Україна» ліцензійних умов».

Як видно з оскаржуваного розпорядження, підставою для його прийняття став акт від 23.06.2017 р. №1223/13-6/3 про невиконання позивачем розпорядження від 27.04.2017 р. №1338 про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для провадження страхової діяльності.

Так, у розпорядженні №1338, яке було видане за результатами здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), по тексту переважно зроблені висновки щодо «порушення вимог законодавства про фінансові послуги».

Вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії визначено у ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», однією з яких є акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності (п. 5 ч. 2 ст. 16 Закону).

Зазначений акт має містити детальне викладення фактів порушення законодавства, їх обґрунтування та у випадках, якщо вони стосуються невиконання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов, містити посилання на конкретні пункти цих ліцензійних умов.

Варто зазначити, що у випадку анулювання ліцензії на підставі п. 5 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» такому рішенню про анулювання ліцензії, згідно з Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», мали передувати: позапланова перевірка додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов (але не будь-яка інша перевірка на розсуд Нацкомфінпослуг і всупереч ухвали слідчого судді), акт перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності.

Згідно з ч. 7 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Проте, як зазначено ДРС України, в даному випадку вимоги та особливості Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» було повністю Нацкомфінпослуг проігноровані.

У ході судового розгляду справи судом встановлено, що оскаржуване розпорядження винесено із порушенням норм законодавства.

Зокрема, 03.07.2017 р. на сайті Нацкомфінпослуг з’явилася інформація про анулювання ліценцій позивача та електронна форма розпорядження, яке містило дату прийняття - 29.06.2017 року.

Підстави анулювання ліцензії визначні ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності». Водночас, виносячи оскаржуване розпорядження Нацкомфінпослуг застосувало ч. 8 ст. 16 вказаного Закону, яка регулює питання набрання чинності рішення про анулювання ліцензії, і не вказало конкретну підставу анулювання за Законом, що є порушенням п. 4 ч. 6 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», який прямо встановлює, що рішення про анулювання ліцензії повинно містити підстави анулювання ліцензії.

Між іншим, якщо припустити, що Нацкомфінпослуг мало на увазі анулювання ліцензії на підставі п. 5 ч. 2 ст. 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (акт про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності), то такому рішенню згідно з вимогами Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» мали передувати наступні кроки: проведення позапланової перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, складання акту перевірки додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов, складання акту про невиконання розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, встановлених для виду господарської діяльності, чого в даному випадку не було дотримано Нацкомфінпослуг.

Згідно з ч. 7 ст. 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Проте, в даному випадку вимоги та особливості Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» повністю Нацкомфінпослуг проігноровано.

Статтею 23 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Статтею 6 Закону України« Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» встановлено, що підставою для здійснення позапланового заходу є - перевірка виконання суб’єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю). У такому разі перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов’язані пред’явити керівнику чи уповноваженій особі суб’єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі, крім документів, передбачених цим Законом, додатково копію погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки, тобто Державної регуляторної служби України.

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має серед іншого право: бути присутнім під час здійснення заходів державного нагляду (контролю); одержувати та знайомитися з актами державного нагляду (контролю); надавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акту органу державного нагляду (контролю).

Разом з тим, в порушення викладеного, Нацкомфінпослуг не було: надіслано акт від 23.06.2017 №1223/13-6/3 на адресу позивача; не було повідомлено позивача про розгляд справи щодо застосування заходу впливу у вигляді анулювання ліцензії; позбавлено представника позивача права бути присутнім під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) та надати письмові пояснення та/або заперечення; не було отримано погодження ДРС України на проведення позапланового заходу у вигляді перевірки виконання розпорядження про усунення порушень, що було обов’язковою передумовою для винесення оскаржуваного розпорядження.

Таким чином, підсумовуючи все викладене вище, суд робить висновок про протиправність оскаржуваного розпорядження, у зв’язку з чим таке розпорядження має бути скасоване у судовому порядку.

Суд зазначає, що у ході судового розгляду справи відповідачем не висловлено своєї позиції по суті спору. Зокрема, не надано суду письмових заперечень/пояснень з приводу обставин, якими позивач обґрунтував свої вимоги.

Відповідно до ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 69, ч.ч. 1, 2, 6 ст. 71 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Якщо особа, яка бере участь у справі, без поважних причин не надасть докази на пропозицію суду для підтвердження обставин, на які вона посилається, суд вирішує справу на основі наявних доказів.

Із системного аналізу вище викладених норм та з’ясованих судом обставин вбачається, що позов Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Саламандра-Україна» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, третя особа: Державна регуляторна служба України, про визнання протиправним та скасування розпорядження є обґрунтованим та таким, що підлягає задоволенню повністю.

Згідно з ч. 1 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

На підставі вище викладеного, керуючись ст.ст. 69-71, 86, 94, 128, 158-163, 167 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов задовольнити повністю.

2. Визнати протиправними та скасувати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, від 29.06.2017 р. № 2962 «Про анулювання ліцензій на провадження страхової діяльності Приватному акціонерному товариству «Страхова компанія «Саламандра-Україна».

3. Присудити на користь Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «Саламандра-Україна» (код ЄДРПОУ 13934129) здійснений ним судовий збір у розмірі 1600,00 грн (одна тисяча шістсот гривень 00 копійок) за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг.

Копії постанови направити (вручити) сторонам та третій особі (їх уповноваженим представникам) у порядку та строки, встановлені ст. 167 КАС України.

Згідно зі ст.ст. 185, 186 КАС України, постанова може бути оскаржена шляхом подання до Київського апеляційного адміністративного суду через Окружний адміністративний суд міста Києва апеляційної скарги протягом десяти днів із дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Київського апеляційного адміністративного суду.

Відповідно до ст. 254 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого цим Кодексом, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя В.І. Келеберда