Справа № 462/2787/16-а
Суддя: Костів Михайло Васильович
Дата ухвалення: 2017-11-22 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 листопада 2017 рокуЛьвів№ 876/7912/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді Костіва М.В.

суддів Бруновської Н.В., Шавеля Р.М.,

за участю секретаря Богдан А.О.,

представника позивача ОСОБА_1

представника відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Камянка-Бузької міської ради Львівської області на постанову Залізничного районного суду м. Львова від 19.06.2017 в справі №462/2787/16-а за позовом Представництва Американського обєднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Камянка-Бузької міської ради Львівської області про визнання дій протиправними та скасування рішення,

встановив:

У травні 2016 року Представництво Американського обєднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (надалі позивач) звернулося в суд з адміністративним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області ( надалі відповідач) від 29 грудня 2015 р. №20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29.05.2001 року №209 та від 25.04.2004 року №151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 року №209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 19.06.2017 адміністративний позов задоволено повністю: визнано протиправними дії Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області щодо ухвалення рішення 29 грудня 2015 р. №20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29.05.2001 року №209 та від 25.04.2004 року №151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 року №209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ»; скасовано рішення Кам'янка-Бузької міської ради Львівської області від 29 грудня 2015 р. №20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29.05.2001 року №209 та від 25.04.2004 року №151» в частині скасування рішення виконавчого комітету Кам'янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 року №209 « Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

Не погоджуючись із постановою суду першої інстанції, відповідачем подана апеляційна скарга, в якій зазначає, що постанова суду першої інстанції є незаконною та необґрунтованою, прийнятою з недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд вважав встановленими, невідповідністю висновків обставинам справи, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, тому підлягає скасуванню. Просить постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. Вказує, зокрема, на відсутність у виконкому Камянка-Бузької міської ради права приймати рішення про умовне визначення історичних меж старовинних єврейських кладовищ; право органів місцевого самоврядування приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

В судовому засіданні представник апелянта підтримав апеляційну скаргу з наведених у ній мотивів.

Представник позивача заперечив вимоги апеляційної скарги за їх безпідставністю.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Суд встановив та матеріалами справи підтверджується наступне.

Сторонами не заперечувалося, що на території міста Кам'янка-Бузька Львівської області знаходились Єврейські кладовища, які в 20-ст. були зруйновані, залишки давніх поховань, фрагменти могильних плит та інші елементи частково збереглися.

Як вбачається з рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 «Про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ», визначено умовно історичні межі єврейських кладовищ, а саме: вул. Незалежності (територія кінотеатру, райдрукарні і котельні ПТМ «Камянкатеплокомуенерго»); частина вулиці ОСОБА_3 (земельна ділянка між будинками №53 і №55 по вул.Шевченка до р.Західний Буг); частина території комбікормового заводу по вул.Шевченка.

28 серпня 2012 року рішенням №15 Кам'янка-Бузької міської ради надано дозвіл Представництву Американського обєднання комітетів для євреїв на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам'янка-Бузька по вул. Незалежності, вул. ОСОБА_3 та вул. Шевченка. Визначено міську раду замовником містобудівної документації, зазначеної у п.1 цього рішення. Фінансування робіт по розробленню детального плану території вирішено здійснити за кошти позивача.

Рішенням Господарського суду Львівської області від 26.12.2014 року вирішено зобов'язати Кам'янка - Бузьку міську раду Львівської області у встановленому законодавством України порядку розглянути питання про можливе затвердження детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам'янка Бузька Львівської області, детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам'янка Бузька Львівської області, детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у місті Кам'янка Бузька Львівської області, детального плану території для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у с. Забужжя Львівської області.

За рішенням Кам'янка Бузької міської ради Львівської області від 29 грудня 2015 р. №20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29.05.2001 року №209 та від 25.04.2004 року №151» вирішено скасувати рішення виконавчого комітету Кам'янка Бузької міської ради від 29.05.2001 року №209 «Про умовне визнання історичних меж старовинних єврейських кладовищ».

Вважаючи таке рішення протиправним, позивач оскаржив його до суду.

Суд першої інстанції, задовольняючи адміністративний позов, керувався наступними мотивами, з якими погоджується суд апеляційної інстанції.

Відповідно до норм ч. 9 ст. 59, п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, якщо такі не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про поховання та похоронну справу» одним з основних принципів діяльності в галузі поховання є забезпечення збереження місць поховань.

Відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 8 цього Закону органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи в межах своєї компетенції забезпечують будівництво, утримання в належному стані та охорону місць поховання.

Згідно зі ст. 28 цього Закону землі, на яких розташовані місця поховання, є об'єктами права комунальної власності і не підлягають приватизації або передачі в оренду. На території місця поховання не можуть бути розташовані об'єкти іншої, крім комунальної форми власності, за винятком випадків, передбачених статтею 29 цього Закону.

Згідно зі ст.24 Закону на період обстеження та вивчення виявлених місць невідомих поховань виконавчі органи сільських, селищних, міських рад забезпечують охорону їх територій. На підставі висновків обстеження та вивчення виявлених місць невідомих поховань органи місцевого самоврядування можуть надавати їм статус кладовища з подальшим упорядкуванням його території згідно із цим Законом. Місця невідомих поховань, віднесені в установленому законодавством порядку до об'єктів культурної спадщини, беруть на державний облік і утримують органи охорони культурної спадщини.

Згідно з ч. ч. 1, 2ст. 31 цього Закону охорону місць поховань забезпечують виконавчі органи сільських, селищних та міських рад. Виконання будь-яких будівельних робіт у місцях поховань, на місцевості із залишками слідів давніх поховань, на територіях закритих кладовищ, а також у прилеглих до місць поховань охоронних зонах забороняється.

Повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування щодо забезпечення утримання в належному стані кладовищ, інших місць поховання та їх охорони передбачено також п.11 ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час прийняття виконкомом Камянка-Бузької міської ради рішення від 29.05.2001 №209.

З аналізу наведених норм вбачається право виконавчих органів місцевого самоврядування вирішувати, зокрема, питання щодо поховань, які знаходяться на території відповідного органу місцевого самоврядування, та не містить заборони щодо вирішення питань про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ. Натомість зазначене не відноситься до виключної компетенції сесії міської ради, на що вказує апелянт, яким обґрунтувань такого твердження не надано.

Крім того, зазначений ненормативний акт було прийнято на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України №604 від 20.07.1998, з врахуванням Українсько-Американської Угоди від 04.03.1994 про збереження культурної спадщини.

Так, п. 5 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 року № 604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» ОСОБА_4 міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування зобов'язано не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

Відповідно до Угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки від 04.03.1994 сторони взяли на себе зобовязання щодо охорони та збереження культурної спадщини; права сприяти охороні та збереженню культурної спадщини; доступу до неї громадськості. Поняття "культурна спадщина", в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.

Відтак, приймаючи оскаржувану ухвалу у відповідача були відсутні підстави для скасування рішення виконкому Кам'янка-Бузької міської ради від 29.05.2001 р. «Про умовне визначення меж старовинних єврейських кладовищ», оскільки таке не суперечило чинним на час його прийняття актам законодавства, що є єдиною підставою, відповідно до положень ст. 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», для скасування такого рішення.

Крім того, як підставно зазначено судом першої інстанції, приймаючи рішення від 29 грудня 2015 р. №20 «Про скасування рішень виконавчого комітету від 29.05.2001 року №209 та від 25.04.2004 року №151» відповідач порушив міжнародну Угоду від 04.03.1994.

Оцінюючи правомірність такого рішення, колегія суддів також керується наступним.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права, який також закріплений у ст.8 КАС України.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення і у статті 74 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналізуючи спірні правовідносини та дії органу владних повноважень на відповідність Європейській конвенції з прав людини, судова колегія підкреслює особливу важливість дотримання принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах (справа Рісовський проти України)

Судова колегія зазначає, що дії Камянка-Бузької міської ради до ситуації заявника у цій справі були непослідовними і нескоординованими, що має суттєвий негативний вплив на юридичну визначеність у сфері правовідносин, що шкодить принципу «належного урядування» та вимозі «законності», закріпленим у статті 1 Першого протоколу.

Крім того, з врахуванням в подальшому скасованого рішення виконкому Камянка Бузької міської ради від 29.05.2001 №209 сесією Кам'янка-Бузької міської ради 28 серпня 2012 року ухвалено рішення №15, яким надано дозвіл Представництву Американського обєднання комітетів для євреїв на розробку детального плану території по відведенню земельної ділянки для встановлення історичних меж старовинних єврейських кладовищ у м. Кам'янка - Бузька по вул. Незалежності, вул. ОСОБА_3 та вул. Шевченка. Визначено міську раду замовником містобудівної документації, зазначеної у п.1 цього рішення. Фінансування робіт по розробленню детального плану території вирішено здійснити за кошти позивача.

Відтак, зазначене вище рішення послужило виникненню в позивача «правомірних (законних) очікувань». Відповідно до прецедентної практики Європейського Суду з прав людини правомірні очікування виникають в особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала всі підстави вважати таке рішення дійсним і розраховувати на певний стан речей. Тобто в своїх рішеннях ЄСПЛ установив, що наявність «правомірних (законних) очікувань» є передумовою для відповідного захисту.

Разом з тим, своїми непослідовними діями орган місцевого самоврядування порушив принцип правової визначеності, правову позицію щодо якого викладено Європейським Судом з прав людини у справі «Case 41-74 Yvone van Duyn v Home Office», що позбавило можливості позивача, як зацікавленої особи, покладатися на зобовязання, взяті державою (органом місцевого самоврядування). Така дія зазначеного принципу пов'язана з іншим принципом відповідальності держави, який полягає у тому, що держава не може посилатися на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності.

Відповідно до вимог частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Частиною 2 ст.19 Конституції України та ч.3 ст.2 КАС України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У відповідності до вимог ст.71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

З огляду на викладене, апеляційний суд дійшов переконання, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а отже, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, апеляційний суд

ухвалив:

Апеляційну скаргу Камянка-Бузької міської ради Львівської області залишити без задоволення, а постанову Залізничного районного суду м. Львова від 19.06.2017 в справі №462/2787/16-а - без змін.

Ухвала набирає законної сили негайно після проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом 20-ти днів після набрання нею законної сили, а у разі складення такої в порядку ч. 3 ст. 160 КАС України, протягом того ж строку з часу складення в повному обсязі.

Головуючий суддя ОСОБА_5
судді ОСОБА_6
ОСОБА_4

Повний текст ухвали складено 27.11.2017.