Справа № 208/5144/16-а(2а/208/172/16)
Суддя: Шлай А.В.
Дата ухвалення: 2017-11-21 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

21 листопада 2017 рокусправа № 208/5144/16-а(2а/208/172/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Шлай А.В.

суддів: Кругового О.О. Прокопчук Т.С.

за участю секретаря судового засідання: Горшкова В.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кам'янського міського голови ОСОБА_1 на постанову Заводського районного суду м.Дніпродзержинська від 20 червня 2017 року у справі №208/5144/16-а(2а/208/172/16) за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Кам'янського міського голови ОСОБА_1, Виконавчого комітету Кам'янської міської ради, третя особа - Управління містобудування та архітектури Кам'янської міської ради, про визнання дій неправомірними та скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати неправомірним дії Кам'янського міського голови ОСОБА_1 щодо видачі розпорядження від 26 травня 2016 року № 221-р «Про утворення робочої групи з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинськ»; визнати незаконним та нечинним розпорядження Кам'янського міського голови ОСОБА_1 від 26 травня 2016 року № 221-р «Про утворення робочої групи з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинськ»; визнати неправомірними дії виконавчого комітету Кам'янської міської ради щодо прийняття рішення від 25 травня 2016 року № 152 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів місті» в частині прийняття пункту 2.3 рішення, відповідно до якого вирішено утворити у встановленому порядку робочу групу з питань законності розміщення тимчасових споруд; визнати незаконним та нечинним пункт 2.3 рішення виконавчого комітету Кам'янської міської ради щодо прийняття рішення від 25 травня 2016 року № 152 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів місті».

Постановою Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 20 червня 2017 року позов задоволено.

Не погодившись із постановою суду, Кам'янський міський голова ОСОБА_1 звернувся з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову. Апеляційна скарга обґрунтована тим, що рішенням виконавчого комітету міської ради від 25.05.2016 року №152 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів міста» робоча група не утворювалась, а лише було запропоновано Управлінню містобудування та архітектури міської ради утворити зазначену робочу групу. Крім того, Розпорядженням від 26 травня 2016 року № 221-р передбачено утворення робочої групи з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинськ як консультативно-дорадчого органу, який здійснює діяльність з метою вивчення та впорядкування механізму розгляду питань, що виникатимуть в процесі розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста, у складі згідно з додатком 1, а також затверджено положення про зазначену робочу групу. Дане розпорядження прийнято у відповідності та в рамках норм чинного законодавства та його прийняття жодним чином не вплинуло на порушення прав та законних інтересів позивача.

У судовому засіданні представник відповідачів - ОСОБА_3 (довіреність від 28.12.2016 року №8-вих-15/1470, довіреність від 28.12.2016 року №8вих-15/1469) підтримала доводи викладені в апеляційній скарзі та просила скасувати постанову суду першої інстанції, як ухвалу з порушенням норм права. Крім того, представник надала суду копію розпорядження Камянського міського голови № 366-р від 17.10.2017 року, яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження міського голови № 221-р від 26.05.2016 року.

Судова повістка, направлена на адресу позивача, повернулась за закінченням терміну зберігання, що згідно статті 35 Кодексу адміністративного судочинства України вважається належним повідомленням про розгляд справи.

Управління містобудування та архітектури Кам'янської міської ради належним чином повідомлене про день, місце і час розгляду справи, доказом чого є повідомлення про вручення рекомендованого поштового відправлення 30.10.2017 року, до суду уповноваженого представника не направило.

Відповідно до частини 4 статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Колегія суддів, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про задоволення апеляційної скарги, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції на підставі досліджених письмових доказів, 25 травня 2016 року виконавчим комітетом Дніпродзержинської (Кам'янською) міською радою за результатами розгляду службової записки начальника управління містобудування та архітектури міської ради - головного архітектора Саєнко Ю.В. від 20.01.2016 року вх.№12-06/69, відповідно до вимог Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про благоустрій населених пунктів», постанови Кабінету Міністрів України від 30 березня 1994 року №198 «Про затвердження Єдиних правил ремонту і утримання автомобільних доріг, вулиць, залізничних переїздів, правил користування ними та охорони», наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №44 «Про затвердження Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності», рішення міської ради від 29.02.2012 року №385-20/VI «Про розроблення комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території районів міста» та від 29.11.2013 року № 943-43/ VI «Про затвердження міської програми містобудівної діяльності та створення геоінформаційної електронної містобудівної кадастрової системи м. Дніпродзержинська на 2014-2020 роки» розпорядження міського голови від 21.04.2016 року № 170-р «Про утворення робочої групи для вивчення запропонованої до затвердження Дніпродзержинською міською радою документації та надання пропозицій» та частини 6 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» прийнято рішення №152 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів міста». Даним рішенням вирішено управлінню містобудування та архітектури міської ради утворити у встановленому порядку робочу групу з питань законності розміщення тимчасових споруд.

На підставі зазначеного рішення 26 травня 2016 року, відповідно до вимог пункту 20 частини 4 статті 42, частини 8 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та за результатами розгляду службової записки начальника управління містобудування та архітектури міської ради - головного архітектора Саєнко Ю.В. від 12.05.2016 року вх.№12-06/819 Дніпродзержинським (Кам'янським) міським головою ОСОБА_1 прийнято розпорядження №221-р «Про утворення робочої групи з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинська». Даним розпорядженням утворена робоча група з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинськ (додаток 1), затверджене положення про робочу групу з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності (додаток 2).

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що робочу групу утворено не у спосіб, що передбачений законами України, а отже спірні акти органу міського самоврядування підлягають скасуванню.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до статті 51 зазначеного Закону, виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

Частинами 1, 2 статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Виконавчий комітет ради: попередньо розглядає проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради; координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників; має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Частиною 6 статті 59 Закону України «Про органи місцевого самоврядування» передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Тобто, до повноважень виконавчого комітету належить координація діяльності відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради шляхом прийняття відповідних рішень.

Як вбачається з матеріалів справи, на підставі листа управління містобудування та архітектури міської ради департаментом муніципальних послуг та регуляторної політики міської ради включений проект акту «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів міста» до плану діяльності виконавчих органів міської ради з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік (рішення виконавчого комітету міської ради від 27.01.2016 року №11). Через інформаційно-аналітичний щотижневик Дніпродзержинської міської ради «Відомості» (від 03.02.2016 року №5 (1094)) та на офіційному веб-сайті міської ради - www.dndz.gov.ua в розділі «Нормативні акти/Проекти регуляторних нормативних актів» з 04.02.2016 року розміщено проект регуляторного акта, аналіз його регуляторного впливу та спосіб оприлюднення, визначено строк прийняття зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб до 04.03.2016 року. Зауваження та пропозиції до проекту регуляторного акту були зведені у таблицю. Перше засідання щодо прийняття зазначеного проекту відбулось 23.03.2016 року, який було оправлено на доопрацювання на травень 2016 рік.

Дослідивши надані виконавчим комітетом письмові докази колегія суддів доходить висновку, що виконавчим комітетом вчинені дії, спрямовані на правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, передбачені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Крім того, статтею 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено сферу дії закону, яка містить перелік актів на які дія цього закону, а саме: постанов Верховної Ради України; актів Національного банку України, за винятком нормативно-правових актів Національного банку України, які спрямовані на виконання ним функцій, визначених пунктами 4, 6, 7, 9, 11 та 17 статті 7 Закону України "Про Національний банк України" (679-14 ), і мають ознаки регуляторного акта; актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, за винятком тих, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 6, 7, 9, 11-13, 14, 16, 17, 21, 22, 24-26, 30, 30-1, 34 та 37-8 частини другої статті 7 Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" (448/96-ВР ), та мають ознаки регуляторного акта; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, що спрямовані на виконання нею повноважень, визначених пунктами 4, 6, 8, 16, 18, 19, 21 та 22 частини першої статті 28 Закону України "Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг" (2664-14), та мають ознаки регуляторного акта; актів Рахункової палати, Центральної виборчої комісії та Національної служби посередництва і примирення; стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, за винятком випадків, коли положення стандартів, кодексів усталеної практики, технічних умов, прийнятих органами державної влади та органами місцевого самоврядування, маючи у передбачених законом випадках обов'язковий характер, встановлюють вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; санітарних норм, державних норм і правил у сфері містобудування, у тому числі державних будівельних норм, державних норм і правил пожежної безпеки, у тому числі загальнодержавних, міжгалузевих, галузевих нормативних актів з питань пожежної безпеки, державних міжгалузевих та галузевих нормативних актів про охорону праці, норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки, нормативних документів з метрології, затверджених центральними органами виконавчої влади, фармакопейних статей, Державної Фармакопеї України, технологічних регламентів виготовлення лікарського засобу, за винятком випадків, коли у положеннях зазначених документів містяться вимоги до суб'єктів господарювання щодо проведення обов'язкових погоджень, аналізів, експертиз, обстежень, випробувань тощо за допомогою третіх осіб; актів, прийнятих з питань запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного, надзвичайного стану, оголошення зони надзвичайної екологічної ситуації, а також з питань мобілізації та демобілізації; актів, що містять державну таємницю України; актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи; актів, якими доводяться до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань рішення органів, які є вищестоящими по відношенню до органів, які приймають ці акти; актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги; актів Фонду гарантування вкладів фізичних осіб з питань виведення неплатоспроможних банків з ринку, прогнозування потенційних витрат на реалізацію такого процесу, а також фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб; актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Дія цього закону також не поширюється на порядок укладання, виконання, опублікування, реєстрації та денонсації міжнародних договорів України.

Аналізуючи вищевикладені норми законів, колегія суддів доходить висновку, що виконавчим комітетом на підставі норм чинного законодавства прийнято рішення регуляторного характеру, спрямованого на організаційну роботу між відділами, що в свою чергу відноситься до безпосередніх повноважень виконавчого комітету, і не порушує інтереси позивача, як фізичної особи. Крім того, позивач можливість ознайомитись із проектом спірного рішення та надати свої пропозиції щодо внесення до нього змін або взагалі недоцільності у його прийнятті, які були б розглянуті в обов'язковому порядку.

Отже, колегія суддів вважає, що виконавчим комітетом Кам'янської міської ради рішення від 25 травня 2016 року №152 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів місті» в частині пункту 2.3 прийнято у порядок та у спосіб, що передбачений чинним законодавством.

Щодо розпорядження Кам'янського міського голови ОСОБА_1 від 26 травня 2016 року №221-р «Про утворення робочої групи з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинськ».

Відповідно до частини 3 статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно частини 3 статті 10 зазначеного Закону представницькі органи місцевого самоврядування (сільські, селищні, міські ради), сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. Відповідно до пункту 20 частини 3 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до пункту 20 частини 4 статті 42 Закону України «Про орна місцевого самоврядування в Україні» міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Пунктами 11.1, 11.2, 11.3 Регламенту виконавчих органів Дніпродзержинської міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 22.01.2014 року №03 (зі змінами, внесеними рішеннями виконавчого комітету міської ради від 23.07.2017 року, від 24.12.2014 року №304), який був чинний на момент прийняття спірного рішення, передбачалась можливість створення консультативних, дорадчих та інші допоміжні органи при міському голові та виконавчому комітеті міської ради, які діють відповідно до чинного законодавства та у встановленому цим Регламентом порядку. Допоміжні органи утворюються відповідним розпорядчим документом міського голови або виконавчого комітету міської ради. Цим же розпорядчим документом затверджується склад допоміжного органу та положення про його діяльність згідно з додатками 5 до Регламенту, а також встановлюється строк дії допоміжного органу у разі, якщо це не передбачено в назві розпорядчого документа. Допоміжні органи утворюються, як постійно діючі так і тимчасові. У разі створення тимчасового допоміжного органу положення не затверджується, якщо в розпорядчому документі зазначено його завдання (обов'язки).

Так, на виконання пункту 2.3 рішення від 25 травня 2016 року №152 «Про затвердження комплексних схем розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та їх архітектурних типів на території Баглійського, Дніпровського та Заводського районів місті» міським головою від 26 травня 2016 року прийнято розпорядження №221-р «Про утворення робочої групи з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинськ», яким було утворено робочу групу з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

Зі змісту Положення про робочу групу з питань законності розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Дніпродзержинська вбачається, що до основним завдань створеної робочої групи відноситься розгляд звернень суб'єктів господарювання, надання та розгляд пропозицій.

Зважаючи на те, що рішення виконавчого комітету Дніпродзержинської міської ради № 152 від 25.05.2016 року прийнято у межах повноважень та у спосіб, що передбачені зазначеними вище нормативно-правовими актами, а розпорядження міського голови № 221-р. про утворення консультативно-дорадчого органу, рішення якого носять виключно рекомендаційний характер, не впливають на коло прав та обов'язків осіб, які виявили бажання розмістити тимчасові споруди для впровадження підприємницької діяльності, серед яких є позивач, підстави для задоволення адміністративного позову - відсутні. Колегією суддів також врахована обставина того, що розпорядження Камянського міського голови № 366-р від 17.10.2017 року, яким визнано таким, що втратило чинність розпорядження міського голови № 221-р від 26.05.2016 року.

Відповідно до статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції ухвалено рішення при неповному з'ясуванні обставин справи, з порушенням норм матеріального та процесуального права, які призвели до ухвалення помилкового рішення, у зв'язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, оскаржена постанова - скасуванню із прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову за наведених вище підстав.

Керуючись статтями 195-196, 198, 202, 207 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Кам'янського міського голови ОСОБА_1 - задовольнити.

Постанову Заводського районного суду м. Дніпродзержинська від 20 червня 2017 року у справі №208/5144/16-а(2а/208/172/16) - скасувати.

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_2 - відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня її складання у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: А.В. Шлай

Суддя: О.О. Круговий

Суддя: Т.С. Прокопчук