Справа № 802/1273/17-а
Суддя: Біла Л.М.
Дата ухвалення: 2017-11-16 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/1273/17-а

Головуючий у 1-й інстанції: Воробйова І.А.

Суддя-доповідач: Біла Л.М.

16 листопада 2017 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Білої Л.М.

суддів: Граб Л.С. Гонтарука В. М.

секретар судового засідання: Черняк А.В.,

за участю:

позивача: ОСОБА_2

представника позивача: ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

В липні 2016 року ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області, в якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмільницької районної державної адміністрації Буткевича Є.В. від 27.02.2017 № 74 "Про затвердження актів районної комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам та землекористувачам" в частині затвердження акта районної комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 17.02.2017 та зобов'язання ОСОБА_2 сплатити збитки (неодержаний дохід) до Куманівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області в сумі 570 739,55 грн.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить постанову суду скасувати та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Позивач та його представник в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційної скарги та просили їх задовольнити.

Відповідач повноважного представника в судове засідання не направив, хоча належним чином повідомлявся про дату, час та місце апеляційного розгляду справи.

Відповідно до ч. 4 ст. 196 КАС України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час і місце апеляційного розгляду, не перешкоджає судовому розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення позивача та його представника, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів апеляційної інстанції прийшла до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а постанову суду першої інстанції - скасувати, з огляду на наступне.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, 27 лютого 2017 року головою Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області видано розпорядження № 74 "Про затвердження актів районної комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам". Вказаним рішенням, серед іншого, затверджено акт від 17.02.2017, яким визначено збитки в розмірі 570 739,55 грн., нанесені ОСОБА_2 за час користування земельною ділянкою в с. Куманівці без правовстановлюючих документів та зобов'язано їх сплатити.

Зі змісту вказаного акту слідує, що комісією встановлено факт користування ОСОБА_2 протягом 2014 -2016 років земельними ділянками під господарськими будівлями та спорудами в с.Куманівці комунальної власності, загальною площею 13,3 га, в тому числі ділянкою НОМЕР_1 площею 11,6 га та ділянкою НОМЕР_2 площею 1,7 га для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без правовстановлюючих документів та сплати орендної плати.

Зважаючи на зазначене, комісія вважає за доцільне зобов'язати позивача сплатити до бюджету Куманівецької сільської ради неодержаний дохід за період з 01.01.2014 по 31.12.2016 в сумі 570739, 55 грн., в тому числі за ділянку НОМЕР_1 - 497549,45 грн., за ділянку НОМЕР_2 - 73190 грн.

У зв'язку із прийняттям розпорядження позивача повідомлено про необхідність відшкодування збитків.

Не погоджуючись із вказаним розпорядженням в частині затвердження акту, який містить недостовірну інформацію та складений з порушеннями, позивач звернувся до суду для його скасування.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення райдержадміністрації не порушує права, обов'язки чи інтереси позивача.

Суд апеляційної інстанції не погоджується з таким висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284 затверджено Порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам (далі - Порядок № 284).

Відповідно до пункту 1 Порядку № 284 власникам землі та землекористувачам відшкодовуються збитки, заподіяні вилученням (викупом) та тимчасовим зайняттям земельних ділянок, встановленням обмежень щодо їх використання, погіршенням якості ґрунтового покриву та інших корисних властивостей земельних ділянок або приведенням їх у непридатний для використання стан та неодержанням доходів у зв'язку з тимчасовим невикористанням земельних ділянок.

Нормами п. 2 Порядку № 284 встановлено, що розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. До складу комісій включаються представники Київської, Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, виконавчих комітетів міських (міст обласного значення) рад (голови комісій), власники землі або землекористувачі (орендарі), яким заподіяні збитки, представники підприємств, установ, організацій та громадяни, які будуть їх відшкодовувати, представники державних органів земельних ресурсів і фінансових органів, органів у справах містобудування і архітектури та виконавчих комітетів сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад, на території яких знаходяться земельні ділянки.

Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

Відповідно до п. 3 Порядку № 284 відшкодуванню підлягають інші збитки власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, включаючи і неодержані доходи, якщо вони обґрунтовані.

За визначенням, наведеним у даній нормі, неодержаним доходом є дохід, який міг би одержати власник землі, землекористувач, у тому числі орендар, із земельної ділянки і який він не одержав внаслідок її вилучення (викупу) або тимчасового зайняття, обмеження прав, погіршення якості землі або приведення її у непридатність для використання за цільовим призначенням у результаті негативного впливу, спричиненого діяльністю підприємств, установ, організацій та громадян).

За приписами п. 4 Порядку № 284 розміри збитків визначаються в повному обсязі відповідно до реальної вартості майна на момент заподіяння збитків, проведених витрат на поліпшення якості земель (з урахуванням ринкової або відновної вартості).

Збитки відшкодовуються власникам землі і землекористувачам, у тому числі орендарям, підприємствами, установами, організаціями та громадянами, що їх заподіяли, за рахунок власних коштів не пізніше одного місяця після затвердження актів комісій, а при вилученні (викупі) земельних ділянок - після прийняття відповідною радою рішення про вилучення (викуп) земельних ділянок у період до видачі документа, що посвідчує право на земельну ділянку підприємства, установи, організації або громадянина.

Аналізуючи доводи апелянта стосовно порушення його законних прав та інтересів оскаржуваним розпорядженням, суд апеляційної інстанції зважає на таке.

Як вбачається з матеріалів справи, розпорядженням голови Хмільницького РДА Вінницької області №436 від 07.10.2016 утворено комісію для визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам у наступному складі: Горбатюк Павло Андрійович (перший заступник голови райдержадміністрації, голова комісії), Скаковський Вячеслав Віталійович (начальник управління Держгеокадастру у Хмільницькому районі, заступник голови), Шурман Олександр Володимирович (головний спеціаліст-юрисконсульт управління Держгеокадастру у Хмільницькому районі, секретар комісії), Бойко Дмитро Петрович (начальник управління агропромислового розвитку райдержадміністрації, член комісії), Катрін Ігор Петрович (заступник начальника - начальник Хмільницького відділення Калинівського ОДПІ , член комісії), Орловська Наталія Миколаївна (начальник фінансового управління райдержадміністрації, члени комісії), Руденко Дмитро Сергійович (начальник Хмільницького ВП Калинівського відділу ГУ НП України у Вінницькій області, член комісії), Яременко Іван Вікторович (старший оперуповноважений Козятинського МРВ УСБУ у Вінницькій області (за згодою), член комісії).

Тобто, до складу комісії не увійшли представники органів у справах містобудування і архітектури, виконавчого комітету сільської ради, на території яких знаходяться земельні ділянки, а також громадянин, який буде відшкодовувати збитки - ОСОБА_2, що суперечить вимогам п. 2 Порядку № 284 щодо формування належного складу такої комісії, який уповноважений оформлювати результати своєї роботи відповідними актами.

Також суд апеляційної інстанції приймає до уваги ту обставину, що акт від 17.02.2017 підписано, крім членів комісії, головою Куманівецької сільської ради Титулою А.П, який офіційно не входив до її складу.

Крім того, колегія суддів вважає, що комісією не доведено належним чином факт використання позивачем земельних ділянок у розмірі саме 13,3 га під господарськими будівлями та, що, як наслідок, вказує на неправильність визначення розміру суми збитків, з огляду на наступне.

Згідно з ч. 1 ст. 79 ЗК України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Зі змісту ст. 79-1 ЗК України випливає, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номеру.

Земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав, в тому числі власності/оренди виключно з моменту її формування, для чого необхідно визначити її площу шляхом визначення меж та/або проведення інвентаризації та внести відповідну інформацію до реєстру.

Водночас, в матеріалах справи відсутні будь-які належні докази, які вказували на те, що межі земельних ділянок площею 11,6 га та 1,7 га розташовані в с.Куманівці є сформованими, шляхом присвоєння кадастрових номерів та внесення їх до Державного земельного кадастру.

Суд апеляційної інстанції враховує надані в суді першої інстанції пояснення свідків, які зазначили, що комісія не обстежувала земельні ділянки загальною площею 13,3 га, та, відповідно, не визначала розмір фактично використаної землі ОСОБА_2, а площу визначала виходячи із договорів оренди, які укладались останнім із Куманівецькою сільською радою у 2012 -2014 роках.

Також комісією вказується, що площа земельних ділянок 13,3 га знаходиться саме під господарськими будівлями та спорудами і призначена для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Між тим, сама площа приміщень, які знаходяться на землі комісією не визначалась та не обраховувалась.

За таких обставин, а також беручи до уваги відсутність доказів щодо формування земель, визначення меж фактичного використання таких, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що комісією не доведено належними доказами факт користування ОСОБА_2 земельними ділянками у 2015-2016 роках саме площею 11,6 га та 1,7 га, які розташовані в с.Куманівці.

Крім того, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, які б вказували на те, що позивач наділений ознаками сільськогосподарського товаровиробника та, відповідно, використовує землю у розмірі 13,3 га для здійснення саме товарного сільськогосподарського виробництва. Навпаки, у акті зазначено, що земельна ділянка у розмірі 13,3 га знаходиться під господарськими будівлями та спорудами.

При цьому, позивач наголошував на тому, що ним використовувались лише приміщення складів, зерноскладу, корівників тощо, а відтак за приписами ст. ст. 38, 40 ЗК України земельні ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і гаражного будівництва, відносяться до земель саме житлової та громадської забудови.

За таких обставин висновок комісії щодо використання ОСОБА_2 земель для ведення товарного сільськогосподарського виробництва не знайшов свого підтвердження.

Водночас, суд апеляційної інстанції зауважує, що використання землі на умовах оренди у розмірі 13,3 га у 2014 році підтверджується договором оренди земельної ділянки № 2 від 06.02.2014 укладеним між Куманівецькою сільською радою та гр. ОСОБА_2 і зареєстрованим 06.02.2014 р. Проте, факт укладання договору оренди у 2014 році не є достатньою підставою для підтвердження використання вказаної земельної ділянки позивачем у 2015-2016 роках також у розмірі 13,3 га.

Враховуючи, що комісією не доведено належним чином факту використання позивачем у 2015-2016 роках земельної ділянки саме площею 13,3 га, то розрахунок збитку (неодержаного доходу) за використання земель комунальної власності під господарськими будівлями та спорудами на території Куманівецької сільської ради вказаного розміру громадянином ОСОБА_2 без правовстановлюючих документів проведено без достатніх на те підстав.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що попри вірно встановлені судом першої інстанції обставини справи, останній прийшов до висновку, що повноваження відповідача у досліджуваному випадку обмежуються виключно затвердженням акту. Таким чином, у даному випадку, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Що стосується збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення райдержадміністрації. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом і правильність їх обчислення перевіряє суд, який буде розглядати справу про їх стягнення, а не адміністративний суд при вирішенні спору про повноваження суб'єкта владних повноважень приймати відповідне рішення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного суду України від 18.10.2016 по справі №500/2776/14-а, на яку і посилається суд першої інстанції.

Однак, з врахуванням вимог ст. 244-2 КАС України, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне відступити від вказаної позиції Верховного Суду України, оскільки висновок Верховного Суду України у наведеній постанові ґрунтується на тому, що комісія мала право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а повноважний орган затвердити його відповідним рішенням.

Між тим, в контексті розгляду даної справи позивач не оспорює повноваження комісії щодо складання даного акту та повноваження відповідача на його затвердження, а оскаржує саме дії відповідача щодо затвердження акту, який складений з грубим порушенням вимог Порядку № 284.

Так, зазначений акт складено неповноважним складом комісії, оскільки до її складу не увійшли представники органів у справах містобудування і архітектури, виконавчого комітету сільської ради, на території яких знаходяться земельні ділянки, а також ОСОБА_2 як громадянин, який буде відшкодовувати збитки, попри імперативні вимоги до включення зазначених осіб нормами п. 2 Порядку № 284.

Встановленими вище обставинами справи також доведено вчинення комісією ряду інших грубих порушень при складанні акту від 17.02.2017, а також безпідставність самого висновку комісії про доведеність факту використання позивачем земельних ділянок загальною площею 13,3 га.

Зважаючи на те, що до повноважень Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області відноситься виключно затвердження акту комісії, який мав би бути складений з дотриманням вимог Порядку № 284, то колегія суддів вважає, що відповідач, затверджуючи акт, який складено з порушенням вимог законодавства, діяв неправомірно та необґрунтовано.

Так, відповідно до вимог ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Критерій обґрунтованості рішення - прийняття рішення, вчинення (невчинення) дії обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків, обґрунтованих припущеннями, а не конкретними обставинами. Так само недопустимо надавати значення обставинам, які насправді не стосуються справи. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.

Крім того, суд апеляційної інстанції звертає увагу на ту обставину, що сам по собі акт комісії, не створює для позивача правових наслідків. Тобто, позивач мав право звернутись до суду за захистом своїх порушених прав та вказати на неправомірність складеного комісією акту від 17.02.2017 виключно після його затвердження уповноваженим органом, яким на позивача вже офіційно покладено обов'язок зі сплати визначених збитків.

Між тим, на переконання суду апеляційної інстанції, за наявності судового рішення, яким підтверджено правомірність винесення розпорядження про затвердження акту від 17.02.2017 про стягнення з ОСОБА_2 збитків у сумі 570739,55 грн, в подальшому позивач буде позбавлений можливості оспорювати достовірність розрахунків суми таких збитків у суді, який буде розглядати справу про їх стягнення, оскільки як слідує з ч. 2 ст. 255 КАС України, обставини, які були встановлені постановою, що набрала законної сили, в одній адміністративній справі не можуть оспорюватися в іншій судовій справі за участю тих самих сторін.

За таких обставин колегія суддів вважає, що позивачем обрано вірний спосіб для захисту своїх прав саме шляхом оскарження розпорядження, яким його зобов'язано сплатити визначені збитки до бюджету відповідної сільської ради.

З врахуванням системного аналізу норм чинного законодавства та дослідивши обставини справи в ході апеляційного розгляду, судова колегія прийшла до переконання, що оскаржуване розпорядження прийнято протиправно та необґрунтовано, оскільки відповідач не повинен був затверджувати акт комісії, який складений з порушенням вимог Порядку № 284.

На підставі вищевикладеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції хоч і повно з'ясував обставини, що мають значення у справі, однак прийшов до помилкових висновків щодо відсутності підстав для задоволення позову, а відтак допустив порушення норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до п. 1, 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції суперечать обставинам справи, що призвело до неправильного її вирішення, у зв'язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню, а постанова суду першої інстанції - скасуванню з винесенням нової постанови про задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити повністю.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 22 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області про визнання протиправним та скасування розпорядження скасувати.

Прийняти нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_2 до Хмільницької районної державної адміністрації Вінницької області про визнання протиправними та скасування розпорядження задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Хмільницької районної державної адміністрації Буткевича Є.В. від 27.02.2017 № 74 "Про затвердження актів районної комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам та землекористувачам" в частині затвердження акта районної комісії з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам від 17.02.2017 та зобов'язання ОСОБА_2 сплатити збитки (неодержаний дохід) до Куманівецької сільської ради Хмільницького району Вінницької області в сумі 570 739,55 грн.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст. 212 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 21 листопада 2017 року.

Головуючий Біла Л.М.

Судді Граб Л.С. Гонтарук В. М.