Справа № 200/17956/16-а(2а/200/684/16)
Суддя: Добродняк І.Ю.
Дата ухвалення: 2017-11-14 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

14 листопада 2017 рокусправа № 200/17956/16-а(2а/200/684/16)

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Добродняк І.Ю

суддів: Бишевської Н.А. Семененка Я.В.

за участю секретаря судового засідання: Комар Н.В.

за участю представників:

позивача: - Підлужний В.М. дог від 19.10.2016

відповідача: - Гуртовий В.Ю. дов від 31.01.2017

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпрі

апеляційну скаргу Дніпровського міського голови Філатова Борис Альбертовича

на постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровського від 18 липня 2017 року

у справі № 200/17956/16-а(2а/200/19/17)

за позовом депутата Дніпровської міської ради VII скликання Старокольцевої Анастасії Олександрівни

до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича

про визнання протиправним рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Депутат Дніпровської міської ради VII скликання Старокольцева Анастасія Олександрівна звернулась до суду з позовом до Дніпровського міського голови Філатова Бориса Альбертовича, в якому просила:

визнати протиправним дії міського голови щодо прийняття розпорядження №769-р від 13.10.2016 про внесення змін до розпорядження міського голови від 04.10.2016 №732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» на 20.10.2016 на 10:00 год.;

скасувати розпорядження №769-р від 13.10.2016 про внесення змін до розпорядження міського голови від 04.10.2016 №732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» на 20.10.2016 на 10:00 год.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване розпорядження є протиправним, оскільки прийнято з порушенням порядку, передбаченого Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Дніпровської міської ради VII скликання, а також порушує права позивача, передбачені Регламентом Дніпровської міської ради VII скликання, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Постановою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 18.07.2017 позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії міського голови Філатова Бориса Альбертовича щодо прийняття розпорядження №769-р від 13.10.2016 про внесення змін до розпорядження міського голови від 04.10.2016 №732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» на 20.10.2016 на 10:00 год. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Постанову суду мотивовано тим, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження і перенесення або скликання нової сесії міської ради міським головою не було дотримано вимог Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» та Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання, внаслідок чого такі дії є протиправними. Оскаржуване розпорядження прийнято в порушення та не ґрунтуючись на підставах, встановлених законом, а також з порушенням порядку скликання сесії.

Також суд першої інстанції визнав обґрунтованими доводи позивача про порушення її прав як депутата цієї міської ради, зокрема, на обговорення проекту рішення; на підготовку правок до рішень; на запитання для доповідача; внесення альтернативного проекту рішення.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог про скасування розпорядження № 769-р від 13.10.2016, суд виходив з того, що сесія Дніпровської міської ради відбулась, отже розпорядження № 769-р від 13.10.2016 про внесення змін до розпорядження міського голови від 04.10.2016 № 732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» вичерпало свою дію, у зв'язку з його виконанням, і суд позбавлений можливості скасувати акт, який вже вичерпав свою дію внаслідок виконання та втратив чинність.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог, а в іншій частині постанови залишити без змін.

В апеляційній скарзі зазначає, що при прийнятті спірного розпорядження відповідач діяв у спосіб і в межах наданих повноважень; зауважує, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Дніпровської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням сесії Дніпровської міської ради від 08.06.2016 № 25/9, передбачена можливість повідомлення про місце і час проведення сесії не пізніше як за день до сесії.

Крім того, згідно протоколу XV чергової сесії міської ради VII скликання 20.10.2016 у сесії брали участь 33 депутати міської ради, а тому розпорядження міського голови від 13.10.2016 № 769-р, яким внесено зміни до розпорядження міського голови від 04.10.2016 № 732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання», доведено до відома депутатів та населення в порядку та строки, передбачені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламентом Дніпровської міської ради VII скликання.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи, викладені в апеляційній скарзі, на виконання вимог апеляційного суду відповідачем подані додаткові докази на підтвердження наведених апеляційному суду обставин щодо підстав перенесення п'ятнадцятої сесії міської ради, а саме: копія листа від 12.10.2016 № 3/3-111 «Про підготовку проекту розпорядження».

Представник позивача проти задоволення апеляційної скарги заперечує, наполягає на тому, що рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, вважає відсутніми підстави для долучення до справи поданих представником відповідача додаткових доказів. В оскаржуваному розпорядженні міського голови не визначено жодного мотиву його прийняття, зокрема, зазначеного відповідачем апеляційному суду. Також відповідні обставини не були наведені відповідачем в ході розгляду справи в суді першої інстанції.

Перевіривши законність та обґрунтованість постанови суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, внаслідок наступного.

Відповідно до ст.195 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Суд апеляційної інстанції може дослідити докази, які не досліджувалися у суді першої інстанції, з власної ініціативи або за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, якщо визнає обґрунтованим ненадання їх до суду першої інстанції або необґрунтованим відхилення їх судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції може дослідити також докази, які досліджувалися судом першої інстанції з порушенням вимог цього Кодексу.

Суд апеляційної інстанції може встановити нові обставини, якщо вони не встановлювалися судом першої інстанції у зв'язку із неправильним застосуванням норм матеріального права.

Виходячи з наведених правових норм та закріпленого в ст.11 КАС України принципу адміністративного судочинства - офіційного з'ясування всіх обставин у справі, апеляційний суд вважає за необхідне долучити до матеріалів справи подані відповідачем додаткові докази з наданням їм відповідної правової оцінки.

Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 04.10.2016 відповідачем - міським головою Дніпровської міської ради Філатовим Б.А. видано розпорядження про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання 19.10.2016 о 10.00 у приміщенні міської ради за адресою: просп. Дмитра Яворницького, 75, яке оприлюднено на сайті міської ради 06.10.2016 (а.с.6).

10.10.2016 на сайті міської ради оприлюднений проект рішення міської ради про порядок денний п'ятнадцятої сесії міської ради VII скликання, яка призначена на 19.10.2016.

13.10.2016 розпорядженням Дніпровського міського голови «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 04.10.2016 №732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання»» № 769-р прийнято рішення внести зміни до розпорядження міського голови від 04.10.2016 №732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» і п'ятнадцяту чергову сесію міської ради перенести та провести 20.10.2016 о 10-00 у приміщенні міської ради за адресою: просп. Дмитра Яворницького, 75, (а.с.7).

Міський голова, приймаючи означене розпорядження, як в ньому зазначено, діяв відповідно до Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням сесії Дніпровської міської ради від 08.06.2016 № 25/9, та ст.42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Посилань на будь-які обставини в якості підстави перенесення дати проведення п'ятнадцятої чергової сесії міської ради, розпорядження не містить.

За поясненнями представника відповідача апеляційному суду прийняття вказаного розпорядження обумовлено необхідністю дотримання вимог ч.4 ст.20 Регламенту Дніпровської міської ради VII скликання щодо доведення до відома кожного депутата та населення міста про Порядок денний пленарного засідання сесії із зазначенням основних питань, які вносяться на розгляд ради, не пізніше як за 10 днів до відкриття сесії.

З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції про протиправність оскаржуваних дій відповідача, вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною третьою статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Повноваження міського голови визначені в ст.42 вказаного Закону. Зокрема, міський голова: організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; видає розпорядження у межах своїх повноважень; (ч.4 ст.42 Закону).

Відповідно до ч.5 ст.42 цього ж Закону міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.

За правилами ч.1 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради (ч. 4 ст.46 Закону).

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць (ч.5 ст.46 Закону).

Відповідно до ч. 10 ст.46 Закону рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Відповідно до ч. 15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Частиною 4 статті 19 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» встановлено, що порядок реалізації прав депутатів місцевих рад визначається цим Законом, іншими законами України, які регулюють діяльність місцевих рад та їх органів, а також регламентом відповідної ради.

Відповідно до Регламенту Дніпропетровської міської ради VІІ скликання, затвердженого рішенням Дніпропетровської міської ради від 16.03.2016 за № 2/3, в редакції рішення міської ради від 08.06.2016 № 25/9, вказаний Регламент ради встановлює порядок діяльності ради, скликання сесій ради, підготовки і розгляду питань, прийняття рішень ради та з інших процедурних питань, порядок роботи сесії ради, порядок проведення пленарних засідань сесій ради, порядок затвердження структури виконавчих та інших органів ради, порядок їх формування, обрання та затвердження посадових осіб ради, порядок формування та організації роботи постійних комісій, тимчасових контрольних комісій та інших органів ради, порядок участі депутатських фракцій і груп у роботі та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією і законами України (п.1 ст. 1 Регламенту).

Пунктом 4 статті 1 Регламенту встановлено, що дотримання Регламенту є обов'язковим для всіх депутатів ради, міського голови, секретаря ради, виконавчих органів ради, депутатських груп і фракцій, членів територіальної громади, фізичних і юридичних осіб.

Відповідно до пунктів 1, 2 статті 3 Регламенту пленарні засідання сесій ради, засідання постійних комісій, а також тимчасових контрольних та інших комісій ради, є відкритими і гласними. Відкритість засідань реалізується шляхом вільного доступу представників засобів масової інформації, а також присутності запрошених осіб, почесних гостей і членів територіальної громади міста Дніпропетровська у встановленому Регламентом порядку.

Відповідно до п.1 ст.20 Регламенту чергові сесії ради скликаються міським головою, як правило, раз на місяць, відповідно до плану роботи ради, і відповідно до п.1 ст.23 Регламенту Порядок денний сесії ради формує міський голова не пізніше як за 10 днів до дати початку сесії.

Відповідно до п.4 ст.20 Регламенту розпорядження міського голови про місце і час проведення та Порядок денний пленарних засідань сесії із зазначенням основних питань, які вносяться на розгляд ради, а також місця, дати і часу проведення доводиться Департаментом до відома кожного депутата та населення міста не пізніше як за 10 днів до її відкриття (у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії) через оприлюднення розпорядження, а також в електронній формі (шляхом надсилання повідомлення на електронну пошту депутата) або в інший можливий спосіб, а також здійснюється повідомлення через засоби масової інформації та офіційний веб-сайт ради.

Виходячи з положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», судом першої інстанції вірно встановлено, що питання перенесення сесії на іншу дату не врегульовано положеннями вказаного Закону, який містить лише загальні приписи врегулювання порядку скликання сесій.

Разом з тим п.2 ст.30 Регламенту, якою визначаються умови повноважності пленарних засідань ради, встановлено, що у разі відсутності необхідної кількості депутатів головуючий за згодою голів фракцій (груп) може перенести початок пленарного засідання на годину для виклику відсутніх депутатів або перенести проведення засідання на інший день.

Інших випадків перенесення сесії до її початку на інший день Регламент та чинне законодавство не містить.

Крім того, вказане вище право перенесення проведення засідання на інший день надано не голові міської ради як головній посадовій особі територіальної громади міста, а головуючому на пленарному засіданні.

Встановлюючи права та обов'язки головуючого на пленарному засіданні, стаття 31 Регламенту передбачає, що головуючий на пленарному засіданні ради, зокрема, відкриває та веде засідання; закриває і оголошує перерви у засіданнях за процедурним рішенням ради у разі наявності кворуму.

Згідно п.п.2, 3 ст.29 Регламенту на початку пленарного засідання рада визначає порядок роботи. Пленарне засідання ради відбувається в такому порядку:

- реєстрація депутатів та повідомлення про присутніх;

- вступне слово головуючого про відкриття сесії ради;

- затвердження Порядку денного;

- вирішення процедурних питань проведення сесії;

- обговорення питань Порядку денного та голосування по них;

- розгляд питання Порядку денного „Різне";

- закриття сесії ради.

Відкриває, веде і закриває пленарні засідання ради міський голова (або секретар ради чи головуючий у випадках, передбачених законодавством). Відкриття сесії ради оголошується головуючим засідання на початку першого пленарного засідання.

Таким чином, міський голова як головна посадова особа територіальної громади міста в частині організації роботи ради, проведення сесій ради наділений повноваженнями скликати сесії ради, вносити пропозиції та формувати порядок денний сесій. Місце і час проведення та Порядок денний пленарних засідань сесії визначаються міським головою у відповідному розпорядженні.

При цьому за змістом наведених норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідних положень Регламенту дотримання встановленого ч. 10 ст.46 Закону та п. 4 ст. 20 Регламенту десятиденного строку не є умовою визначення дати проведення сесії, а стосується порядку підготовки до пленарного засідання і забезпечення принципу відкритості та гласності засідань сесій ради і реалізації прав її депутатів.

Тому обставини, викладені в адресованому міському голові листі від 12.10.2016 № 3/3-111 (порушення строку оприлюднення проекту рішення міської ради про порядок денний п'ятнадцятої сесії міської ради VІІ скликання), не є підставою для зміни встановленої належним чином дати проведення п'ятнадцятої чергової сесії міської ради шляхом видання міським головою відповідного розпорядження, а мали бути розглянуті на пленарному засіданні ради з прийняттям відповідного процедурного рішення ради.

Отже, оскільки в даному випадку міським головою фактично вирішено процедурне питання, віднесене до компетенції ради на пленарному засіданні, а позивач є депутатом цієї ради, апеляційний суд погоджується з судом першої інстанції про порушення прав позивача у спірних правовідносинах і вважає вірним висновок суду щодо протиправності дій міського голови стосовно прийняття розпорядження №769-р від 13.10.2016 про внесення змін до розпорядження міського голови від 04.10.2016 №732-р «Про скликання п'ятнадцятої чергової сесії міської ради VII скликання» і перенесення сесії на 20 жовтня 2016 року, на 10 год.00 хв, і відповідно, про часткове задоволення позову.

Наведені в апеляційній скарзі доводи висновків суду першої інстанції не спростовують.

Передбачені ст.202 КАС України підстави для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні.

Керуючись ст.ст.198, 200, 205, 206 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Апеляційну скаргу Дніпровського міського голови Філатова Борис Альбертовича залишити без задоволення.

Постанову Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 18 липня 2017 року у справі №200/17956/16-а(2а/200/19/17) залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена до касаційного суду в порядку, встановленому ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: І.Ю. Добродняк

Суддя: Н.А. Бишевська

Суддя: Я.В. Семененко