Справа № 814/296/17
Суддя: Гордієнко Т. О.
Дата ухвалення: 2017-11-06 00:00:00+02
Юрисдикція: administrative

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Миколаїв
06 листопада 2017 року Справа № 814/296/17

Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Гордієнко Т.О., за участю секретаря судового засідання Ополинського О.В., прокурора Жмури Л.С., Лукащук О.В., військового прокурора Довбня В.Г., пр. відповідача ОСОБА_1 , третьої особи Дерев`янко І.А., пр. третьої особи Нефьодова О.А. розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомПершого заступника прокурора Миколаївської області, вул. Спаська, 28, м. Миколаїв, 54030

доМиколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001

третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачаОСОБА_2 , АДРЕСА_1 Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст "ДІПРОМІСТО" імені Ю.М.Білоконя, вул. Олійника, 3-а, кв. 46, м. Миколаїв, 54042 Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54027
провизнання протиправним та скасування рішення від 11.08.2016р. № 6/3,
ВСТАНОВИВ:
Позивач-Перший заступник прокурора Миколаївської області звернувся до суду в інтересах держави до Миколаївської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської міської ради від 11.08.2016 № 6/3 « Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва».
Позивач обґрунтував позовні вимоги тим, що спірне рішення прийнято всупереч Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України Про основи містобудування», ДБН, тому відповідно до ч.10.ст.59 Закону України « Про місцеве самоврядування» акти органів місцевого самоврядування з мотивів невідповідності законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відповідач та треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державне підприємство Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «ДІПРОМІСТО», Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради заперечують проти позову, вважають, що рішення прийнято відповідно до вимог чинного законодавства.
Третя особа без самостійних вимог на стороні позивача- ОСОБА_2 вважає, що позов належить задовольнити, оскільки затвердження відповідачем плану зонування всупереч Генерального плану порушує права мешканців міста на відпочинок та безпечне довкілля.
Військовий прокурор Миколаївського гарнізону надав заяву про вступ у справу для захисту інтересів Міністерства оборони України (в особі військової частини НОМЕР_1 ). Суд клопотання задовольнив та допустив до участі у справі Військового прокурора Миколаївського гарнізону.
Заслухав представників сторін, третіх осіб, дослідив матеріали справи, суд встановив:
Рішенням Миколаївської міської ради № 6/3 від 11.08.2016 було затверджено план зонування м. Миколаєва.
Містобудівна документація «План зонування території міста Миколаєва» була розроблена ДП УДНДІПМ «ДІПРОМІСТО» згідно договору від 30.05.2012 № 536-11-2012, укладеного із Управлінням містобудування і архітектури Миколаївської міської ради та 26.11.2012 були передані текстові та графічні матеріали замовнику Миколаївській міській раді.
06.07.2015 управлінням містобудування та архітектури Миколаївської міської ради було укладено договір № 536-11-2015 з ДП УНДІПМ «Діпромісто» на виконання проектно-вишукувальних робіт: оновлення плану зонування м. Миколаєва, які були виконані 15.10.2015.
Відповідно до ст.144 Конституції України, ст.ст.59,73 Закону України « Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Згідно з п.42 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ч.8 ст.18 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності», п.4.11 Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 № 290, повноваження по затвердженню плану зонування території надано міським радам.
Відповідно до ст.18 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності» N 3038-VI від 17.02.2011 план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації. Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.
Рішенням Миколаївської міської ради від 18.06.2009 № 35/18 затверджено містобудівну документацію «Генеральний план м. Миколаєва», який є містобудівною документацією, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (п.9 ст.1 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038 від 17.02.1011.
При здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил (ч.1 ст.5 Закону України « Про основи містобудування».
Будівельні норми є обов`язковими у сфері будівництва, містобудування та архітектури (ст.1 Закону України «Про будівельні норми»).
Пунктом 10.4 (б) розділу 10 ДБН 360-92 прямо заборонено господарське та інше будівництво у межах зелених зон.
В судовому засіданні представники прокуратури суду пояснили, що зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Миколаївської міської ради планово-картографічних матеріалів діючого генерального прану міста Миколаєва та Плану зонування території міста Миколаєва встановлені численні розбіжності функціонального призначення територій.
Дослідженні в судовому засіданні дані Генерального плану та Плану зонування свідчать, що:
- Мікрорайон «Леваневців» віднесено відповідно до Генерального плану до озелененої території загального використання та території проектного стану рекреаційних установ, а Планом зонування- до зони садибної житлової забудови (Ж-1), в межах якої передбачається будівництво одноквартирних житлових будинків до 4-х поверхів та зблокованих одно-двоквартирних житлових будинків на суміжних ділянках. Також землі зелених насаджень по вул. Флотскій, вул. Новоросійській ріг пров. Віськового, вул. Північний, вул. Одеське шосе віднесені до зони садибної житлової забудови.
Територія по вул. Північний належить до земель державного лісового фонду. Відповідно ст.ст.55,57 Земельного Кодексу України визначено, що землі лісогосподарського призначення використовуються виключно для ведення лісогосподарської діяльності та не можуть бути надані для забудови житловими будинками.
- Сквер подвигу ліквідаторів аварії на ЧАЕС по пр. Миру ріг вул. Скульптора Ізмалкова та сквер «Пожежник» по вул. Кузнецькій ріг пр. Богоявленського, які згідно рішення Миколаївської міської ради від 04.04.2013 № 27/16 включено до переліку об`єктів зеленого господарства, віднесених до території рекреаційного призначення, згідно генерального плану є озеленена територія загального користування, а Планом зонування віднесено до зони змішаної житлової забудови середньої поверховості та громадської забудови (Ж-4), в межах якої передбачається будівництво багатоквартирних житлових будинків поверховістю від 5 до 9 поверхів. До зони Ж-4 також віднесено і озеленені території загального використання по вул. Лазурній ріг вул. Озерній та поблизу житлового комплексу «Рив`єра».
Відповідно до ст.50-52 Земельного Кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. До земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.
- Озеленені території загального використання по пр. Богоявленському ріг вул. Олега Ольжича, по пр. Богоявленському ріг вул. Космонавтів Планом зонування віднесені до ділової зони центрів районного значення (Г-2), в межах якої передбачається розташування адміністративних, ділових, фінансових, торгівельних установ, закладів обслуговування та супутніх до них елементів транспортної інфраструктури.
- Озеленені території загального використання по вул. Залізничній ріг вул. Космонавтів поблизу станції «Нове садівництво» та вздовж прибережної озелененої території річки Південний Буг Планом зонування віднесенні до зони КС-5 та частково до виробничої зони підприємств ІІІ класу шкідливості (В-3).
- Частину озелененої території загального використання, розташованої в межах прибережної захисної слуги річки Південний Буг по вул. Силікатній, згідно Плану зонування віднесено до зони розміщення об`єктів 5 класу санітарної класифікації (КС-5), в межах якої передбачається будівництво складських підприємств, підприємств з обслуговування автомобілів.
Відповідно до ст.89 Водного Кодексу України, ст.61 Земельного Кодексу України прибережні захисні смуги є природоохоронною територією з режимом обмеженої господарської діяльності. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється: будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, навігаційного призначення, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів, тому віднесення прибережних захисних смуг до КС5 суперечить вимогам чинного законодавства.
- Озеленену санітарно-захисну територію поблизу Водосховища в Корабельному районі Планом зонування віднесено до зони інженерної інфраструктури (ІН-2-), в межах якої розміщуються об`єкти каналізації міста.
- Територію зелених насаджень по вул. Виноградній ріг вул. Рибній (поблизу урочища «Жовтневе») та по вул. 2 Аеродромному віднесено до зони садибної житлової забудови (Ж-1).
Зміна функціонального призначення земельних ділянок, які були визначені Генеральним планом до озелененої території , а Планом зонування відносяться до житлової забудови (Ж-1), мішаної житлової забудови (Ж-4), ділової зони центрів районного значення (Г-2), зони розміщення об`єктів 5 класу санітарної класифікації(КС-5), зона інженерної інфраструктури (ІН-2-2) підтверджується листом заступника міського голови А.В. Турупалова від 03.02.2017 № 693/02.02.01-06/14/17 (ар.с.17).
В судовому засіданні представник третьої особи Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради суду пояснив, що межі земельних ділянок, які згідно із Генпланом віднесені до земельних насаджень в натурі не визначені, тому достеменно невідомо, що відбулась зміна функціонального призначення земельних ділянок із затвердження Плану зонування.
Суд не погоджується з такою позицією, оскільки навіть без встановлення меж в натурі є очевидним, що встановлені Генпланом деякі зони зелених насаджень перетворились на зони з іншим функціональним призначенням.
У завданні на розробку «Оновлення плану зонування м. Миколаєва відповідно до затвердженого Генерального плану міста» від 21.08.2015 року у п.11 Основні цілі та завдання проекту передбачено, що (п.5) необхідно врахувати фактичний стан землекористування по м. Миколаєву, що склався після затвердження генерального плану у 2009 році.
В своїх поясненнях ДП УНДІПМ «Діпромісто» зазначає, що одночасно із розробкою Плану зонування- оновленого, відповідно до договору від 02.09.2015 ними виконано проектно-вишукувальні роботи «Оновлення Генерального плану м. Миколаєва», в ході яких були розроблені графічні та текстові матеріали Генерального плану із урахуванням зміни у стані землекористування на території міста, тому третя особа вважає, оскільки відповідачу на момент затвердження оскаржуваного рішення були передані матеріали як «Оновлення генерального плану», так і «Оновлення плану зонування», тому факти невідповідності функціонального призначення територій, що визначені у доводах позивача, слід розглядати з урахуванням положень чинного генерального плану м. Миколаєва 2009 року так і розробленого та переданого відповідачі Генерального плану м. Миколаєва 2015 року.
Посилання третьої особи стосовно того, що функціональне призначення земельних ділянок слід розглядати з урахуванням Оновленого Генплану 2015 року не приймається судом до уваги, оскільки цей ОСОБА_3 не затверджений рішенням міської ради, тому не є обов`язковим для використання. План зонування повинен був відповідати Генплану міста , затвердженого рішенням Миколаївської міської ради у 2009 року, а не Оновленому Генплану.
Третя особа ДП УНДІПМ «Діпромісто» обґрунтовує правомірність зміни функціонального призначення земельних ділянок тим, що відповідно до ч.3 ст.18 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності» зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій, тому вважає, що відповідність плана зонування генплану полягає в тому, щоб наявність або можливість розміщення об`єктів певних видів на тій чи іншій території, передбачена генпланом, зберіглася і у плані зонування з урахуванням стану землекористування на час розробки та затвердження плану зонування.
Але з вищезазначеної статті не слідує, що в зв`язку з тим, що з 2009 року до 2016 року- відповідачем були прийнятті рішення про передачу у власність земельних ділянок для будівництва із земель прибережних захисних смуг Бузького лиману, із земель ландшафтно -реакційної зони загальноміського значення, земель лісового фонду, тому необхідно змінити функціональне призначення цих земельних ділянок з урахуванням існуючого стану землекористування.
В судовому засіданні прокурор суду пояснив, що ними подаються численні позови про скасування рішень Міської ради про надання земельних ділянок у власність на тих земельних ділянки, на яких будівництво та передача у власність заборонена. Частина позовів задоволена та рішення набрали законної сили, частина на розгляді у судах.
Відповідно до ст.18 Закону України № 3038 план зонування території розробляється на основі генерального плану, тому не може йому протирічить. Якщо генпланом земельні ділянки віднесенні до озеленених територій, до території рекреаційного призначення, то планом зонування не може бути змінено їх функціональне призначення з урахуванням існуючого землекористування, жодної норми права, Державних будівельних стандартів відповідач суду не зазначив.
Третя особа Управління містобудування та архітектури Миколаївської міської ради, з думкою якої погоджується відповідач, надав суду письмові пояснення та пояснив у судовому засіданні, що певні зелені насадження можуть бути включені до іншої функціональної зони із наявної містобудівної ситуації, а саме наявність зелених насаджень парків, садів, скверів, бульварів допускається та прямо передбачається в межах сельбищної території, що включає територію житлової забудови. Але вони не зазначають норму, якою б дозволялось в межах озеленених територій, які згідно генплана віднесені до зелених насаджень здійснювати житлове будівництво, оскільки п. 10.4 (б) розділу 10 ДБН 360-92 прямо заборонено господарське та інше будівництво у межах зелених зон. Мова йде не про можливість наявності земельних насаджень у межах сельбищної території, а про можливість здійснювати будівництво в озеленених територіях.
Крім того, позивач обґрунтовує позов тим, що відповідачем не була дотримана процедура громадського обговорення містобудівної документації відповідно до ст.21 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядка проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 25.05.2011.
Громадські слухання відбуваються з метою врахування громадських інтересів при розроблені містобудівної документації і вважаються належно організованими, якщо оприлюднено інформацію про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у відповідному проекті із вказівкою на строк подання таких пропозицій, подання пропозицій громадськості, утворення погоджувальної комісії та оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації.
Відповідач зазначає, що рішенням Миколаївської міської ради №536 від 31.05.2013 була створена погоджувальна комісія, яка врахувала пропозиції мешканців міста та направила їх розробнику містобудівної документації.
Але відповідач не надав суду доказів, яким чином були враховані пропозиції громадськості, викладені в протоколі громадських слухань від 07.05.2013 щодо врахування зелених зон та рекреаційних територій міста.
У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації ст.21 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності». Такого рішення Миколаївська міська рада не приймала. Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації не було.
Таким чином, суд погоджується з позицією прокурора, що процедура громадських слухань передбачена Законом України « Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 25.05.2011 не була дотримана відповідачем.
Прокурор у додаткових поясненнях зазначив, що 13.06.2016 на офіційному сайті Миколаївської міської ради розміщено проект регуляторного акта « Про затвердження плану зонування території міста Миколаєва» та «Аналіз регуляторного впливу до проекта рішення Миколаївської місткої ради « Про затвердження Плану зонування території міста Миколаєва», згідно яких на розгляд Миколаївської міської ради запропоновано рішення про затвердження плану зонування у редакції «Затвердити План зонування м. Миколаєві у частині, що не суперечить вимогам Генерального плану міста Миколаєва». 14.06.2016 головний архітектор міста Миколаєва Палеха А. на сесії міської ради розповіла про те, що при розгляді зонінгу прийнято рішення йти шляхом узгодження його регуляторним актом.
Розробник містобудівної документації Діпромісто у своїх поясненнях також зазначає, що План зонування є регуляторним актом.
Відповідач в судовому засіданні надав суду пояснення, що План зонування не є регуляторним актом в розумінні Закону України « Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки він не регулює господарські відносини, не встановлює, змінює чи скасовує норми права, які застосовуються неодноразово.
Але План зонування відповідає іншим ознакам регуляторного акта - він є письмовим документом, який прийнятий уповноваженим органом, що застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб. Крім того, господарські відносини виникають тоді, коли фізична або юридична особа забажає реалізувати своє право на отримання земельної ділянки у місті, можливість отримання якої залежить від функціонального призначення земельної ділянки визначеної Планом зонування міста Миколаєва.
Відтак, відповідач повинен був дотриматись процедури передбаченої Законом України « Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», якої ним дотримано не було.
Спірне рішення, яким затверджено план зонування, прийнято всупереч ст.18 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності», ст.5 Закону України «Про основи містобудування», ст.51 Земельного Кодексу України( щодо заборони будівництва в зелених зонах), ст.89 Водного Кодексу України (щодо природоохоронних територій з режимом обмеженої господарської діяльності прибережних захисних смуг) та створює передумови для незаконної забудови зелених зон міста та їх відчуження у приватну власність фізичним та юридичним особам, без дотримання процедури громадських слухань передбачених ст.21 Закону України « Про регулювання містобудівної діяльності» та процедури прийняття регуляторного акта передбаченого Законом України « Про засади державної регулятивної політики у сфері господарської діяльності».
Відповідно до ч.10.ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Згідно з ч.8 ст.171 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.
Відповідно до ст. 71 ч.2 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Такий обов`язок відсутній, якщо відповідач визнає позов.
Відповідач не довів суду, що приймаючи спірне рішення він діяв правомірно, оскільки суду не буди надані будь-які докази на спростування доводів позивача.
Згідно з частиною другою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Відтак, суд вважає за необхідно спірне рішення визнати незаконним з моменту прийняття, а позов задовольнити.
Судові витрати розподіляються відповідно до ст.94 КАС України.
Керуючись статтями 11, 71, 94, 158-163, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
ПОСТАНОВИВ:
1. Позов задовольнити.
2. Визнати незаконним рішення Миколаївської міської ради № 6/3 від 11.08.2016 року "Про затвердження Плану зонування території міста Миколаїв" з моменту прийняття.
3. Зобов`язати Миколаївську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину постанови у місцевому друкованому засобі масової інформації «Вечерний Николаев» після набрання постановою законної сили.
4. Присудити на користь Прокуратури Миколаївської області судовий збір у сумі 1600,00 грн. (одна тисяча шістсот гривень), сплачений квитанцією № 142 від 17.02.2017 року за рахунок бюджетних асигнувань Миколаївської міської ради.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Одеського апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд апеляційної скарги протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, встановленого ст.186 КАС України, якщо таку скаргу не було подано.

Суддя Т. О. Гордієнко

Повний текст постанови складено відповідно до частини 3 статті 160 КАС України та підписано суддею 13.11.2017р.